Pubblicato il 15/09/2025

N. 06192/2025 REG.PROV.COLL.

N. 04803/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4803 del 2024, proposto da
UR NZ, rappresentata e difesa dall'avvocato Alessandro De Angelis, con domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, via del Parco Margherita, 33;

contro

Comune di Ottaviano;
Ministero della Cultura, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per L'Area Metropolitana di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz, 11;

per l'annullamento:

a) del provvedimento del Responsabile del Paesaggio del Comune di Ottaviano prot. n. 22504/2024 del 25.06.2024, con il quale è stata rilasciata alla ricorrente l'autorizzazione paesaggistica n. 11 del 10 giugno 2024 ed è stata revocata la precedente autorizzazione paesaggistica n. 7 dell’11 aprile 2024;

b) della nota della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per l'Area metropolitana di Napoli prot. n. 9559-P del 6.05.2024, recante parere favorevole con prescrizioni ex art. 146 del D.Lgs. 42/2004;

c) di tutti gli atti presupposti, preparatori, conseguenti e comunque connessi, inclusi, ove necessario e per quanto di ragione: c.1) la nota della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per l''Area metropolitana di Napoli prot. n. 5032-P del 5.03.2024; c.2) la nota del Responsabile del Settore VII del Comune di Ottaviano prot. n. 23833/2024 del 4.07.2024.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura e della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per l'Area Metropolitana di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore la dott.ssa Maria Grazia D'Alterio e uditi nell'udienza pubblica del giorno 19 giugno 2025 per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente espone di essere titolare della omonima impresa individuale agricola, sita nel Comune di Ottaviano, estesa su un fondo di superficie complessiva di 13.931 mq, sottoposto a vincolo paesaggistico ex L. 1497/1939 benché estraneo alla perimetrazione del P.T.P. dei Comuni Vesuviani. Precisa che detto fondo è ricompreso nel PUC del Comune di Ottaviano tra gli "Ambiti agricoli pedecollinari e di pianura", nei quali, a mente dell'art. 9 delle Norme tecniche di attuazione del precitato piano, è consentita la realizzazione di "nuove pertinenze rurali" connesse alla conduzione dei fondi, nonché “pertinenze agricole aggiuntive” in caso di serre fotovoltaiche, nella misura di 100 mc. ogni 1.000 mq.

1.1 Rappresenta la ricorrente di aver presentato, in data 27 febbraio 2023, istanza di permesso di costruire, previa autorizzazione paesaggistica, per la realizzazione, su detto fondo, di n. 4 serre fotovoltaiche con relative pertinenze, tra cui un deposito agricolo, un ulteriore manufatto di 30 mq. e un piccolo chiosco-ufficio con annesso servizio igienico e che, in relazione a tale istanza, il Comune aveva rilasciato l’autorizzazione paesaggistica n. 7 dell'11 aprile 2024, "in conformità al

progetto presentato", dando atto del decorso dei “termini prescritti per la proposta di accoglimento da parte della Soprintendenza". Dunque, in data 6 giugno 2024 il Comune di Ottaviano e la ricorrente hanno stipulato la convenzione per la realizzazione del piano di sviluppo aziendale annesso all'istanza edificatoria, dando atto del rilascio dell'autorizzazione paesaggistica n. 7/2024, dei dati dimensionali dell'intervento da questa assentito e della conformità degli stessi dati alle corrispondenti previsioni del P.U.C.

1.2 Senonché, essendo nelle more intervenuto (in data 12 aprile 2024) il parere favorevole con prescrizioni della Sovrintendenza, il Responsabile del Paesaggio del Comune di Ottaviano, ha adottato atto di revoca in autotutela della precedente autorizzazione paesaggistica n. 7/24 rilevando la non conformità del procedimento seguito rispetto all'art. 146 del D.lgs. n. 42/04, e ha provveduto al contestuale rilascio della nuova autorizzazione paesaggistica, n. 11 del 10 giugno 2024, che recepisce le prescrizioni contenute nel precitato parere della Sovrintendenza.

1.3 Avverso tale atto lesivo è insorta la ricorrente, la quale lamenta che per effetto di tali nuovi atti, la consistenza delle opere progettate è stata affatto stravolta, avuto riguardo alla volumetria realizzabile, che è passata dai 1.065 mc. previsti dal progetto (composti da 975 mc. per il deposito agricolo e da 90 mc. per il corpo aggiuntivo) a soli 300 mc in totale, con una differenza quindi di 765 mc., pari al 71,83% della volumetria originaria.

A fondamento del ricorso ha dedotto censure di violazione di legge (artt. 4 e 7 della L. 17.08.1942, n. 1150 - art. 23 della L.R. Campania 22.12.2004, n. 16 - art. 9 del regolamento della Regione Campania n. 5 del 4.08.2011 – art. 146 del d.lgs. 22.01.2004, n. 42 - art. 9 NTA del P.U.C. - artt. 3, 7, 21-quinques e 21-nonies della l. 7.08.1990, n. 241 - art. 97 Cost.) ed eccesso di potere per più profili (incompetenza - eccesso di potere per falsità dei presupposti, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria, difetto di motivazione, illogicità e contraddittorietà). Dopo aver sottolineato che nella specie si verserebbe in un'ipotesi di annullamento d'ufficio e non di revoca, fondandosi il potere esercitato, ex art. 21 nonies della L. 241/1990, su un preteso vizio di illegittimità dell'autorizzazione paesaggistica n. 7/2024, la ricorrente ha articolato tre motivi di ricorso, con cui lamenta:

I) la manifesta irragionevolezza e arbitrarietà del parere, atteso che, innanzitutto, con la prescrizione tesa a ridurre l'ingombro del deposito, la Sovrintendenza avrebbe sconfinato dall’ambito del parere di competenza, riducendo enormemente i parametri urbanistici della zona previsti dal PUC mentre, ex art. 146 comma 8 del D.lgs. 42/2004, avrebbe dovuto limitarsi alla verifica della “compatibilità paesaggistica del progettato intervento nel suo complesso”, esulando dal suo ambito cognitorio tutti i profili attinenti alla materia urbanistico-edilizia ( cfr. Cons. Stato, sez. VI, sent. n. 3492 del 2.08.2016; Cons. Stato, sez. IV, sent. n. 3006 del 24.03.2023; T.A.R. Campania - Salerno, sez. II, sent. n. 559 del 2.03.2024); in ogni caso, l’esigenza di consentire il minor consumo di suolo sarebbe già rispettata dai parametri previsti dall'art. 9 delle N.T.A. del P.U.C. di Ottaviano, attesa l'esiguità degli stessi (e, in particolare, tenuto conto dell’indice di fabbricabilità fondiario di soli 0,07 mc./mq. rapportato ad un lotto minimo di ben 10.000 mq. e, nel caso in esame, ad un lotto di dimensioni di gran lunga superiori, pari a 13.931 mq.); inoltre, sotto concorrente aspetto, sarebbe del pari priva di alcun ragionevole fondamento la prescrizione di procedere alla copertura con il colore verde delle serre fotovoltaiche, non essendovi alcuna costruzione avente tali caratteristiche nelle aree vicine alla proprietà della ricorrente.

II) la tardività del parere della Sovrintendenza del 6 maggio 2024, reso oltre il termine di 45 giorni decorrente dal 6 marzo 2024, dunque, scaduto il 20 aprile 2024, con la conseguenza che il Comune di Ottaviano non avrebbe potuto ritirare in autotutela l'autorizzazione paesaggistica n. 7/2024 o quantomeno avrebbe dovuto motivare le ragioni delle diverse valutazioni di compatibilità paesaggistica avallate;

III) la violazione delle regole di partecipazione procedimentale, posto che il provvedimento del 25 giugno 2024 non è stato preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento sebbene dovuta, trattandosi di esercizio del potere di annullamento d'ufficio.

2. Il Comune non si è costituito, mentre si è opposta all’accoglimento del ricorso il MIC, difendendo la legittimità degli atti impugnati e, segnatamente, del parere paesaggistico con prescrizioni.

3. Accolta l’istanza cautelare con ordinanza n. 2117/2024, all’udienza pubblica del 19 giugno 2025, dopo la discussione orale del ricorso, la causa è stata trattenuta in decisione.

4. In limine il Collegio deve prendere atto della tardività del deposito documentale prodotto dalla amministrazione esistente, di cui, pertanto, in conformità all’eccezione spiegata dalla difesa ricorrente, non è possibile tener conto.

5. Come esposto in premessa, i rilievi censori della ricorrente riguardano la revoca dell'autorizzazione paesaggistica disposta dal Comune di Ottaviano ai fini del recepimento del parere favorevole con prescrizioni della Sovrintendenza, intervenuto solo successivamente al rilascio del provvedimento autorizzatorio conclusivo del procedimento.

5.1 Al riguardo il Collegio ritiene fondate, con valore assorbente ai fini dell’accoglimento del ricorso, le censure di difetto di motivazione e violazione delle regole di partecipazione procedimentale articolate con il secondo e terzo motivo.

Circa la natura del parere di compatibilità paesaggistica reso dalla Soprintendenza e alle conseguenze della sua tardività gioverà ricordare (anche al fine di superare le deduzioni di cui al secondo motivo) che a mente dell’art. 146, comma 8, d.lgs. n. 42 del 2004 “Il soprintendente rende il parere di cui al comma 5, limitatamente alla compatibilità paesaggistica del progettato intervento nel suo complesso ed alla conformità dello stesso alle disposizioni contenute nel piano paesaggistico ovvero alla specifica disciplina di cui all'articolo 140, comma 2, entro il termine di quarantacinque giorni dalla ricezione degli atti. Il soprintendente, in caso di parere negativo, comunica agli interessati il preavviso di provvedimento negativo ai sensi dell'articolo 10-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241. Entro venti giorni dalla ricezione del parere, l'amministrazione provvede in conformità.”

Secondo la pacifica giurisprudenza, il parere dell’autorità tutoria si pone come espressione di cogestione del vincolo paesaggistico, che consente alla Soprintendenza di effettuare ex ante valutazioni di merito amministrativo vincolanti per il Comune, ma solo se espresso nel rispetto della scansione procedimentale regolata dall'art. 146 del D.lgs. n. 42 del 2004, nel termine legalmente stabilito di quarantacinque giorni.

Difatti, detto parere, sebbene vincolante in via ordinaria, cessa di esserlo nel caso sia reso tardivamente, con conseguente obbligo per l'Amministrazione preposta al rilascio del titolo di operarne una autonoma e motivata valutazione ( cfr. Consiglio di Stato sez. VI, 18 luglio 2016, n. 3179; Consiglio di Stato, Sez. VI, 23 maggio 2016, n. 1935; Consiglio di Stato, Sez. VI, 6 febbraio 2019, n. 895; T.A.R. Campania, Napoli, sez. III n. 2456/2025; T.A.R. Campania, Salerno, sez. II, 14 ottobre 2022, n. 2688 e 16 dicembre 2021, n. 2785).

La tardività dell’espressione del parere, quindi, non consuma completamente il potere della Sovrintendenza, ma ne muta la natura, in quanto il detto parere, per effetto del decorso dei termini perentori, diviene atto non vincolante.

5.2 Nel caso di specie, detto parere è stato trasmesso oltre il termine di 45 giorni di cui all’art. 146, comma 8, del D. lgs. 42/2004, atteso che:

- in data 17 gennaio 2024 il Comune trasmetteva l’istanza della ricorrente con la documentazione di rito alla Sovrintendenza per l’espressione del relativo parere;

- in data 5 marzo 2024 la Sovrintendenza chiedeva ulteriore documentazione che veniva prontamente trasmessa dal Comune in data 6 marzo 2024;

- in data 12 aprile 2024, allorquando era oramai senz’altro decorso il termine di 45 giorni per l’espressione del parere - anche tenuto conto della sospensione del procedimento conseguente alle rappresentate esigenze istruttorie, ex art. 2, comma L. 241/90 – veniva rilasciata l’autorizzazione paesaggistica senza prescrizioni; in particolare, l’amministrazione comunale rilevava espressamente di poter prescindere dalle valutazioni della Sovrintendenza, posto che nelle more il parere non era comunque intervenuto;

- solo in data 6 maggio 2024 la Sovrintendenza trasmetteva il proprio parere, favorevole con prescrizioni;

- in data 6 giugno 2024 veniva comunque sottoscritta convenzione con il Comune;

- in data 25 giugno 2024 veniva, infine, adottato l’atto di revoca, sull’unico presupposto per cui l’autorizzazione paesaggistica sarebbe stata “rilasciata con modalità non conformi al dettato normativo dell’art. 146 del D.lgs. 42/04”, per cui l’amministrazione invitava la ricorrente a sottoscrivere una nuova convenzione.

Dunque, dalla scansione diacronica delle fasi procedimentali, come emerge dagli atti in esame, risulta che il parere sovrintendizio è pervenuto al Comune solo allorquando lo stesso aveva oramai perso la sua natura di parere vincolante.

L'amministrazione, pertanto, tenuto conto che nel caso di specie l'autorizzazione paesaggistica era stata ormai rilasciata, avrebbe dovuto fare corretta applicazione delle norme in tema di azione amministrativa e di esercizio dei poteri di autotutela, muovendo dalla natura non vincolante del parere favorevole con prescrizioni espresso ex post dalla Sovrintendenza, il quale, dunque, pur potendo inserirsi in una nuova vicenda procedimentale connotata dall'esercizio dei poteri amministrativi di secondo grado, non poteva segnarne in maniera inderogabile gli esiti, come invece ritenuto dall’amministrazione comunale con il provvedimento di revoca oggetto di controversia.

Invero, a fronte di un parere che, in ragione della sua tardività, aveva perso la sua natura vincolante, l’amministrazione comunale avrebbe dovuto valutare, facendo corretto esercizio della sua discrezionalità, gli apprezzamenti di merito formulati dall’amministrazione sovrintendizia, sempre nel rispetto delle regole di partecipazione procedimentale e, dunque, consentendo alla ricorrente di esercitare le proprie prerogative difensive, in quanto destinataria del provvedimento di autotutela e potenzialmente pregiudicata dai relativi esiti.

A tal fine, dunque, l’amministrazione comunale avrebbe dovuto dunque fornire - oltre a una più chiara giustificazione in ordine all’esercizio dei poteri di autotutela, non avendo affatto precisato le ragioni dell’asserita non conformità del procedimento all’art. 146 D.lgs n. 42/2004 (anche onde meglio individuare la natura dell’atto di autotutela) - anche una più esauriente motivazione in ordine alle ragioni del ritenuto inevitabile integrale recepimento delle ridette prescrizioni, nonostante, come detto, la non vincolatività delle prescrizioni, nonché dar conto quantomeno della mancanza di misure di mitigazione alternative, idonee a salvaguardare gli interessi paesaggistici protetti e al contempo le diverse esigenze della parte privata, tra cui quelle di salubrità dell’ambiente lavorativo, come rappresentate in giudizio dalla parte ricorrente.

Le superiori considerazioni sono peraltro nel caso di specie avvalorate dall’ulteriore sviluppo della vicenda amministrativa, segnato dalla stipula della convenzione per la realizzazione del piano di sviluppo aziendale, annesso all'istanza edificatoria, nel giugno del 2024, allorquando il parere (tardivo) dell’autorità tutoria era oramai noto e nondimeno il Comune in tal modo confermava il positivo apprezzamento del progetto anche sotto il profilo paesaggistico, come espresso con l’autorizzazione rilasciata n. 7/23, che non recava prescrizioni.

La complessa articolazione della vicenda amministrativa avrebbe dunque più correttamente richiesto il coinvolgimento della parte privata nel procedimento, trattandosi di esercizio di potere discrezionale rispetto al quale sarebbe stato senz’altro rilevante, ai fini di una sua diversa conclusione, l’apporto della ricorrente, anche alla stregua dei rilievi giuridici, in punto di non vincolatività delle prescrizioni, oltre che di natura tecnica mossi con il ricorso all’esame.

5.3 In conclusione, il ricorso è accolto nei sensi di cui in motivazione, con annullamento del provvedimento di revoca impugnato, salvi gli ulteriori atti.

6. Il complesso della vicenda giustifica la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania – Napoli (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 19 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Maria UR Maddalena, Presidente

Maria Grazia D'Alterio, Consigliere, Estensore

Anna Abbate, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Maria Grazia D'Alterio	Maria UR Maddalena

IL SEGRETARIO