Pubblicato il 07/01/2026

N. 00154/2026 REG.PROV.COLL.

N. 08634/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8634 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
OR ON ZI e Lavori “Società Cooperativa Consortile Stabile”, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Marco Orlando, Antonietta Favale e Matteo Valente, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Enea - Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l'energia e lo sviluppo economico sostenibile e
Prefettura di Roma - Ufficio Territoriale del Governo, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Csm Global Security Service S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Massimo Galdi, Patrizia Ghiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della Determinazione di EN n. 232/2025/DIRGEN del 20/6/2025 (comunicata in data 23/6/2025), con cui è stata disposta l'aggiudicazione della procedura di gara per l'affidamento del servizio di vigilanza e portierato nei centri di Bologna, ON e AN ES (CIG B2B4A79D59) in favore della Società CS Global Security ZI

- di tutti i verbali della procedura relativi alle sedute pubbliche e private, con particolare riferimento ai verbali di valutazione della documentazione amministrativa (doc. 3 - verbali doc. amministrativa) e delle offerte tecniche (doc. 4 - verbali offerte tecniche), con relativi allegati, ai verbali relativi al sub procedimento di verifica della congruità dell'offerta e proposta di aggiudicazione;

- ove occorrer possa, di tutti gli atti di gara, ivi compreso il Capitolato d'oneri;

- di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso ai precedenti ancorché non conosciuto;

nonché per la dichiarazione di inefficacia del contratto, ove medio tempore stipulato, e per il subentro

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da OR ON servizi e lavori “società cooperativa consortile stabile” il 26/8/2025:

- della Determinazione di EN n. 232/2025/DIRGEN del 20/6/2025 (comunicata in data 23/6/2025), con cui è stata disposta l’aggiudicazione della procedura di gara per l’affidamento del servizio di vigilanza e portierato nei centri di Bologna, ON e AN ES (CIG B2B4A79D59) in favore della Società CS Global Security ZI

- di tutti i verbali della procedura relativi alle sedute pubbliche e private, con particolare riferimento ai verbali di valutazione della documentazione amministrativa e delle offerte tecniche con relativi allegati, ai verbali relativi al sub procedimento di verifica della congruità dell’offerta e proposta di aggiudicazione con relativi allegati;

- ove occorrer possa, di tutti gli atti di gara, ivi compreso il Capitolato d’oneri

- di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso ai precedenti ancorché non conosciuto;

nonché per la dichiarazione di inefficacia del contratto, ove medio tempore stipulato, e per il subentro.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Csm Global Security Service S.r.l., dell’Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l'energia e lo sviluppo economico sostenibile e della Prefettura di Roma - Ufficio Territoriale del Governo;

Vista l’ordinanza cautelare n. 4753 del 2025;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2025 la dott.ssa UC RI AN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La ricorrente OR ON ZI e Lavori “Società Cooperativa Consortile Stabile” (in avanti, “OR ON”) ha partecipato alla gara indetta da EN - Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l'energia e lo sviluppo economico sostenibile (“Enea”) per l’affidamento del servizio di vigilanza e portierato nei centri di Bologna, ON e AN ES, per un periodo di 36 mesi con opzione di rinnovo per ulteriori 36 mesi.

La gara è stata aggiudicata a CS Global Security Service (“CS”), mentre il OR ON si è classificato al secondo posto.

2. Parte ricorrente impugna, chiedendone l’annullamento, l’aggiudicazione disposta in favore di CS; chiede anche la dichiarazione di inefficacia del contratto di appalto medio tempore stipulato e il subentro nello stesso.

Il gravame è affidato ai seguenti motivi:

« I. Violazione e falsa applicazione dell’art. 134 del R.D. 18 giugno 1931, n. 773 (Tulps). Violazione e falsa applicazione degli artt. 257 e 257-ter del RD 6 maggio 1940, n. 635 (Regolamento Tulps). Violazione e falsa applicazione del DM n. 269 del 2010. Violazione e falsa applicazione dei principi generali del Codice dei contratti pubblici e segnatamente degli artt. 1, 2, 4 e 5 del D.Lgs. n. 36 del 2023. Violazione e falsa applicazione dell’art. 100 del D.Lgs. n. 36 del 2023. Eccesso di potere per travisamento dei fatti e difetto di motivazione e di istruttoria ».

L’aggiudicataria avrebbe partecipato alla gara in assenza di un requisito di partecipazione, consistente nella presentazione della richiesta alla Prefettura di Roma di estensione dell’attività nei territori ove si svolge l’attività di vigilanza oggetto dell’appalto. CS avrebbe inviato alla Prefettura di Roma una semplice istanza in cui si limitava a chiedere l’estensione dell’autorizzazione anche nei territori oggetto di affidamento, omettendo tuttavia di notificare tutta la documentazione idonea a far sì che l’istanza potesse dirsi effettiva, efficace e valida. Ne discenderebbe che, essendo stata presentata un’istanza incompleta e inidonea allo scopo, CS non sarebbe stata in possesso del requisito di partecipazione e avrebbe meritato l’esclusione dalla gara.

« II. Violazione e falsa applicazione degli artt. 7, 12, 16 e 24 del Capitolato d’oneri. Violazione e falsa applicazione dell’art. 101 D.Lgs n. 36/2023. Violazione e falsa applicazione dei principi generali del Codice dei contratti pubblici e segnatamente degli artt. 1, 2, 4 e 5 del D.Lgs. n. 36 del 2023. Irragionevolezza manifesta. Illogicità. Eccesso di potere per travisamento dei fatti e difetto di motivazione e di istruttoria ».

La ricorrente espone che il RUP aveva ravvisato delle carenze nella documentazione amministrativa prodotta da CS e aveva quindi trasmesso una prima richiesta di soccorso istruttorio. I profili che erano stati esaminati durante il soccorso istruttorio hanno riguardato da un lato la licenza prefettizia di cui all’art. 2 del D.M. 269/2010 e la sua estensione nelle province in cui deve essere eseguito il servizio, e dall’altro lato la polizza garanzia fideiussoria, in particolare la dimostrazione della sottoscrizione della polizza da parte di un soggetto in possesso dei poteri necessari per impegnare il garante.

Quanto alla licenza prefettizia, la ricorrente sostiene CS non avrebbe fornito quanto richiesto - nel termine fissato a pena di esclusione dalla stazione appaltante - tanto da costringere EN a ribadire la richiesta con una seconda comunicazione. Inoltre, la documentazione trasmessa sarebbe comunque incompleta. Ne conseguirebbe l’illegittimità dell’ammissione della controinteressata all’esito del soccorso istruttorio.

Avuto riguardo alla polizza della garanzia fideiussoria, anche in questo caso la controinteressata non avrebbe riscontrato la prima richiesta della stazione appaltante, obbligandola a reiterarla. Inoltre, i documenti da ultimo rilasciati da CS sarebbero irrilevanti e non utili a verificare la copia conforme della procura con cui al sottoscrittore della polizza fideiussoria erano stati attribuiti i poteri per poter impegnare la società garante.

« III. Violazione e falsa applicazione degli artt. 95, 98, 105, 107 e 108 nonché dell’Allegato II.8 del D.Lgs. n. 36 del 2023. Violazione e falsa applicazione del Regolamento UE n. 765 del 2008. Violazione e falsa applicazione della lex specialis di gara. Difetto di istruttoria e motivazione. Illogicità manifesta. Sproporzione. Violazione dell’art. 97 della Costituzione ».

La controinteressata avrebbe meritato 12 punti tecnici in meno, poiché quattro certificazioni di qualità dallo stesso possedute non potevano essere spese per l’attribuzione del punteggio tecnico. In particolare, due certificazioni sarebbero state rilasciate da un ente non accreditato al loro rilascio. Altre due non sarebbero utilizzabili, sulla base alla normativa in materia di appalti e a quella sul sistema di accreditamento di cui al Regolamento CE n.765/2008, in quanto rilasciate da un ente certificatore albanese e quindi non appartenente a uno Stato membro.

Con motivi aggiunti, la ricorrente ha integrato il primo motivo di impugnazione, a seguito dell’accesso a tutta la documentazione attinente la richiesta di estensione della licenza prefettizia inviata dalla controinteressata alla Prefettura di Roma. Tale documentazione confermerebbe che entro il termine di presentazione delle offerte CS era sprovvista di un requisito di partecipazione richiesto dal capitolato d’oneri.

3. L’aggiudicataria CS si è costituita, producendo documenti e una memoria, con la quale ha chiesto l’estromissione dal giudizio della Prefettura di Roma e la reiezione del ricorso e dei motivi aggiunti.

4. Anche EN si è costituita in giudizio, insistendo nell’infondatezza delle pretese di parte ricorrente ed evidenziando l’estraneità alla controversia della Prefettura di Roma.

5. Alla camera di Consiglio del 3 settembre 2025 la domanda cautelare è stata respinta, per evitare soluzioni di continuità nel servizio di vigilanza in corso di svolgimento.

6. In vista dell’udienza di trattazione del merito della causa OR ON ed EN hanno presentato ulteriori memorie, a sostegno delle reciproche posizioni.

7. All’udienza del 16 dicembre la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. La controversia ha ad oggetto la gara per l’affidamento di servizi di vigilanza, indetta da EN e aggiudicata a CS. La seconda classificata, OR ON, chiede l’annullamento dell’aggiudicazione in quanto CS: i) sarebbe stata priva di uno dei requisiti di partecipazione richiesti dalla lex specialis (una valida richiesta di estensione territoriale dell’attività di vigilanza); ii) non avrebbe risposto tempestivamente ed esaustivamente a talune richieste formulate da EN in sede di soccorso istruttorio; iii) avrebbe prodotto quattro certificazioni non spendibili ai fini dell’assegnazione di punteggio

2. In primo luogo, va disposta l’estromissione dal giudizio della Prefettura di Roma, che non ha adottato alcuno degli atti oggetto di impugnazione.

3. Al primo motivo di impugnazione, integrato con motivi aggiunti, OR ON sostiene che l’istanza di estensione territoriale presentata alla Prefettura di Roma dovrebbe ritenersi tamquam non esset , perché priva della necessaria documentazione integrativa, come rilevato dalla stessa Prefettura nella nota del 10 ottobre 2024 prodotta in giudizio (cfr. il doc. 24 allegato ai motivi aggiunti). Pertanto, CS andrebbe esclusa dalla gara, perché al momento della presentazione dell’offerta era priva di un requisito di partecipazione.

CS replica che la Prefettura non avrebbe rigettato l’istanza perché inidonea, ma avrebbe solo precisato che era necessario comunicare l’inizio delle attività di vigilanza nei territori oggetto di estensione e dichiarare che fossero stati effettivamente incrementati i fattori aziendali occorrenti, provvedendo a fornire idonea documentazione.

EN rileva sul punto che per la partecipazione alla gara sarebbe sufficiente la presentazione della «richiesta di estensione» dell’attività alla competente Prefettura, così come previsto dal disciplinare di gara. La verifica di eventuali documenti a integrazione della comunicazione di estensione sarebbe oggetto di un procedimento istruttorio estraneo alla gara e di competenza della Prefettura. Tale “richiesta di estensione” non potrebbe identificarsi con la SCIA che legittima lo svolgimento dell’attività di vigilanza. Essa sarebbe invece un atto del privato, costituente «un mero adempimento formale, con un effetto prenotativo, necessario per integrare un requisito di partecipazione richiesto dal disciplinare di gara», e non potrebbe identificarsi con la SCIA, poiché l’estensione territoriale sarebbe necessaria per la sola stipula del contratto.

4. Il motivo non è fondato.

La Corte di giustizia dell’Unione europea, con la sentenza 13 dicembre 20107, in causa C-465/05, ha ritenuto l'art. 134 del TULPS e l'art. 257 del regolamento di esecuzione contrastanti con gli articoli 43 e 49 del Trattato istitutivo della Comunità Europea (corrispondenti agli attuali articoli 49 TFUE, sulla libertà di stabilimento, e 56 TFUE, sulla libera prestazione di servizi all’interno dell’Unione), nella parte in cui dette norme stabilivano che l'autorizzazione a esercitare il servizio di vigilanza privata avesse una validità territoriale limitata e che le imprese di vigilanza privata dovessero avere una sede operativa in ogni provincia in cui esse esercitavano la propria attività.

La decisione del Consiglio di Stato, sezione quinta, 11 marzo 2021, n. 2087 ha osservato che anche l’art. 257- ter , comma 5, del TULPS, che prevedeva un regime autorizzativo tramite silenzio-assenso - previa notifica al prefetto e decorso il termine di novanta giorni - ai fini dell’estensione della licenza ad altre province si poneva in contrasto con i richiamati principi individuati dal CGUE, in quanto finiva per reintrodurre quel limite territoriale secondo il quale la licenza prefettizia avrebbe consentito di esercitare l’attività di vigilanza privata solo nel territorio per il quale essa è stata rilasciata.

Per tale motivo, detta previsione è stata parzialmente disapplicata per contrasto con i principi unionali, con la precisazione che la notifica al prefetto dovesse intendersi come una comunicazione di inizio attività, non subordinata al decorso dell’ulteriore termine di novanta giorni, salvo il potere del prefetto di inibire l’attività entro il predetto termine di novanta giorni dalla notifica qualora la stessa non potesse essere assentita, ovvero ricorressero i presupposti per la sospensione o la revoca della licenza, di cui all'articolo 257- quater (Cons. Stato, sentenza n. 2087/2011, cit.).

La successiva giurisprudenza amministrativa ha affermato che, qualora ai fini della partecipazione a una gara sia richiesto il possesso di una licenza prefettizia ex art. 134 TULPS per l’intero territorio oggetto della procedura di affidamento, è sufficiente che il concorrente abbia presentato, in relazione alle province non contemplate nella licenza, l’istanza prefettizia di estensione territoriale ex art. 257- ter , comma 5, del TULPS (Cons.Stato, sezione V, 20 ottobre 2025, n. 8114), tenuto conto che “ è coerente con la finalità del controllo anche la semplice comunicazione delle variazioni che si intende effettuare perché all’esito della stessa la Prefettura attiverà i controlli e revocherà l’autorizzazione ai sensi del successivo art. 257-quater nel caso riscontrasse il venire meno dei requisiti che avevano portato al suo rilascio. L’importante, dunque, è effettuare la comunicazione ” (Cons. Stato, sez. III, 20 febbraio 2024 n. 1695).

La lex specialis della gara oggetto di controversia richiedeva, quale requisito di partecipazione, il possesso di una licenza prefettizia ex art. 134 TULPS compatibile con l’ambito territoriale di esecuzione del servizio, ovvero la presentazione della domanda per l’estensione territoriale. Precisava anche che ai fini della partecipazione alla procedura «nel caso in cui la licenza prefettizia dell’Operatore Economico non coprisse l’intero territorio e/o tutti i servizi oggetto del Lotto/AS, lo stesso dovrà richiedere entro il termine di presentazione dell’offerta, l’estensione territoriale e/o ad altre attività della licenza prefettizia tale da renderla compatibile con i servizi oggetto del Lotto/AS e dovrà aver intrapreso ogni altro adempimento necessario. Resta fermo che il conseguimento dell’estensione territoriale e/o ad altre attività costituisce una condizione di stipulazione del contratto, dopo l’aggiudicazione» (pag. 15 del capitolato d’oneri).

La previsione del capitolato va interpretata in senso conforme alle indicazioni provenienti dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, che non tollera l’imposizione di limiti territoriali all’esercizio dell’attività di vigilanza privata, una volta ottenuta l’autorizzazione prefettizia ex art. 134 TULPS. Ne consegue che il possesso della licenza prefettizia, unito alla comunicazione rivolta alla Prefettura con l’indicazione delle ulteriori province ove l’attività di vigilanza verrà svolta, costituisce un elemento sufficiente a integrare il requisito di partecipazione richiesto.

La circostanza che la comunicazione in concreto trasmessa dalla controinteressata CS alla Prefettura di Roma non fosse corredata da documentazione a supporto non fa, dunque, venir meno la sussistenza della comunicazione stessa, ovvero la sua inidoneità a integrare il requisito di partecipazione previsto dalla lex specialis . Resta, infatti, fermo il principio che l'attività oggetto della segnalazione può essere iniziata, ai sensi dell’art. 19, comma 2, della legge n. 241 del 1990, dalla data della presentazione della comunicazione all'amministrazione competente e che la sua eventuale inibizione è subordinata, ai sensi del successivo comma 3, all’accertamento della carenza dei presupposti e dei requisiti per esercitarla. Nel caso in esame, la Prefettura di Roma, nel riscontrare la comunicazione presentata da CS, non ha accertato la insussistenza dei presupposti per l’esercizio dell’attività segnalata, ma si è limitata a chiedere l’integrazione documentale relativa alla dimostrazione del possesso dei requisiti per svolgerla (in particolare, quelli relativi all’incremento dei fattori aziendali), rammentando che, in caso di assenza delle «condizioni di effettiva operatività», l’esercizio dei servizi di vigilanza nei territori ove CS aveva notificato l’estensione della licenza era da considerarsi vietato.

Pertanto, il requisito di partecipazione, relativo alla formulazione di una “richiesta” ( rectius , segnalazione) indirizzata alla Prefettura competente di estensione territoriale della licenza, era posseduto dall’aggiudicataria fin dal momento della presentazione dell’offerta e ha continuato a essere posseduto per l’intero svolgimento della procedura, posto che, come si è già osservato, la nota della prefettura del 10 ottobre 2024 deve essere interpretata non già quale definitivo diniego, ma quale richiesta di adozione delle misure istruttorie necessarie a conformare l’attività ai requisiti documentali richiesti dalla legge, ai sensi dell’art. 19, comma 2, secondo periodo, della legge n. 241 del 1990.

Del resto, si tratta della sola lettura possibile della nota del 10 ottobre affinchè essa sia ritenuta conforme alla norma, posto che l’amministrazione, in caso di carenze meramente documentali della SCIA agevolmente superabili, ha l’obbligo di attivarsi per permetterne il perfezionamento, anche quale riflesso del generale dovere di soccorso istruttorio di cui all’art. 6 della legge n. 241 del 1990.

È peraltro incontestato che il requisito fosse sussistente alla data di stipulazione del contratto.

5. Al secondo motivo di impugnazione, OR ON sostiene che CS avrebbe dovuto essere escluso dalla gara perché non avrebbe fornito tempestivamente ed esaustivamente alcune integrazioni documentali richieste in sede di soccorso istruttorio, riguardanti l’estensione territoriale della licenza prefettizia e la firma del garante della polizza fideiussoria.

Anche questo motivo è infondato.

La controinteressata ha risposto entro i termini a entrambe le richieste della stazione appaltante, depositando documentazione afferente a quanto oggetto di soccorso istruttorio. Ciò ha consentito l’instaurazione di una interlocuzione con EN, che ha successivamente chiesto, a titolo di chiarimento, ulteriori precisazioni sul contenuto di quanto depositato. Attraverso il soccorso istruttorio, dunque, CS ha trasmesso documenti utili a consentire a EN di conoscere il contenuto della comunicazione trasmessa alla Prefettura di Roma e di verificare la validità della garanzia provvisoria presentata.

In proposito, trova applicazione il principio del favor partecipationis , che impone di applicare la sanzione espulsiva nel solo caso di inerzia a fronte della richiesta di integrazione documentale e non anche quando «l'impresa soccorsa si mostri diligente e dia riscontro alla richiesta, ancorché trasmettendo documenti non satisfattivi per la stazione appaltante» (Cons. Stato, sezione terza, 4 dicembre 2023, n. 10452).

6. Infine, con il terzo motivo la ricorrente contesta l’assegnazione di 14 punti a CS, avuto riguardo alla asserita non validità di quattro certificazioni presentate dalla controinteressata.

Le censure presentate dalla parte ricorrente sono prive di pregio, in quanto le certificazioni in parola sono state tutte rilasciate da organismi di certificazione regolarmente accreditati.

In particolare, le certificazioni UNI ISO 31000:2018 e SA 8000:2014 sono state rilasciate da Audiso, mentre le certificazioni UNI EN ISO 14001:2015 e UNI ISO 45001:2018 dall’ente E-Cert.

Audiso, con sede nella Repubblica Ceca e accreditata tramite l’ente CAI, è parte del Multilateral Agreement (MLA) del IAF ( International Agreement Forum ). E-Cert, con sede in Albania e accreditata tramite DPA, è firmataria di accordi EA/MLA.

Come già osservato dalla giurisprudenza, le certificazioni di qualità rilasciate da organismi in possesso di tali accreditamenti sono considerate equivalenti a quelle rilasciate da organismi accreditati dagli enti nazionali degli Stati membri (Cons. Stato, sezione quinta, 9 novembre 2023, n. 9628; idem, 22 luglio 2021, n. 5513).

Ciò in quanto la certificazione rilasciata dall'ente unico nazionale di accreditamento di uno Stato europeo, firmatario dell'accordo EA/MLA, equivale alle certificazioni di qualità rilasciate da organismi accreditati dagli enti nazionali degli Stati membri. Il presupposto per la legittimità di tali atti risiede, infatti, nella positiva valutazione inter pares prevista dall'art. 10 del Regolamento (CE) n. 765/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio del 9 luglio 2008, la quale comporta l'accettazione dagli altri firmatari come equivalente al proprio sistema di accreditamento.

7. In conclusione, il ricorso e i motivi aggiunti non possono trovare accoglimento.

8. Le spese di lite sono compensate, avuto riguardo alla peculiarità e novità delle questioni sottoposte.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), definitivamente pronunciando:

- dispone l’estromissione dal giudizio della Prefettura di Roma – Ufficio territoriale del Governo;

- respinge il ricorso e i motivi aggiunti.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Marco Bignami, Presidente

UC RI AN, Consigliere, Estensore

Francesca RIni, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UC RI AN	Marco Bignami

IL SEGRETARIO