Pubblicato il 08/05/2026

N. 08576/2026 REG.PROV.COLL.

N. 04727/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4727 del 2023, proposto da
Autostrada Brescia Verona Vicenza Padova S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Claudio Guccione, Maria Ferrante, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Economia e delle Finanze, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona dei Ministri pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della nota prot. 0000140 del 4 gennaio 2023, avente ad oggetto “Aggiornamento tariffe autostradali anno 2023” , adottata dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti-Dipartimento per la programmazione strategica, le infrastrutture di trasporto a rete e i sistemi informativi-Direzione Generale per le strade e le autostrade, l'alta sorveglianza sulle infrastrutture stradali e la vigilanza sui contratti concessori autostradali- e ricevuta dalla concessionaria autostradale in pari data, con la quale è stato comunicato che l'art. 10 punto 4 del decreto legge n. 198/2022 recante “Disposizioni urgenti in materia di termini legislativi” (c.d. decreto Milleproroghe) stabilisce che “il termine per l'adeguamento delle tariffe autostradali relative agli anni 2020 e 2021 e di quelle relative a tutte le annualità comprese nel nuovo periodo regolatorio è differito sino alla definizione del procedimento di aggiornamento dei piani economico-finanziari predisposti in conformità alle delibere adottate ai sensi dell'articolo 16, comma 1, del decreto-legge n. 109 del 2018, dall'Autorità di Regolazione dei Trasporti” e conseguentemente che “Tenuto conto che per codesta Società ricorrono le condizioni di cui alla richiamata normativa, si rappresenta l'assenza dei presupposti per il riconoscimento dell'adeguamento tariffario a decorrere dal 1° gennaio 2023”;

- della presupposta nota prot. 0032049 del 20.12.2022 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti-Dipartimento per la programmazione strategica, le infrastrutture di trasporto a rete e i sistemi informativi-Direzione Generale per le strade e le autostrade, l'alta sorveglianza sulle infrastrutture stradali e la vigilanza sui contratti concessori autostradali, acquisita dalla ricorrente in data 23.02.2023 e contenente la relazione istruttoria sugli adeguamenti tariffari 2023 delle concessionarie autostradali;

- nonché di ogni altro atto connesso, presupposto e/o consequenziale, quand'anche sconosciuto;

nonché per l'accertamento

dei diritti ed interessi della società ricorrente nascenti dalla vigente ed operante convenzione di concessione autostradale ed afferente al contenuto patrimoniale ed economico del relativo rapporto concessorio (Schema di Convenzione Unica sottoscritta dalla Società ricorrente e da ANAS S.p.A., il 9 luglio 2007, divenuta efficace, ope legis, in forza dell'art. 8-duodecies del decreto legge n. 59 del 2008, coordinato con la legge di conversione n. 101 del 2008, integrata e modificata con Atto aggiuntivo sottoscritto dalle parti in data 19 luglio 2018 e da ultimo in data 8 aprile 2020).

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Economia e delle Finanze e del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria dell'arretrato del giorno 24 aprile 2026 il dott. Andrea Gana e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

AT

1. La società “ Autostrada Brescia Verona Vicenza Padova S.p.A.” , con il ricorso introduttivo depositato il 15 marzo 2023, ha impugnato gli atti indicati in epigrafe e, tra questi, la nota prot. 0000140 del 4 gennaio 2023, avente ad oggetto “Aggiornamento tariffe autostradali anno 2023”. Tramite essa, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ha comunicato che l’art. 10 punto 4 del decreto legge n. 198/2022 recante “Disposizioni urgenti in materia di termini legislativi” (c.d. decreto Milleproroghe) stabilisce che “il termine per l’adeguamento delle tariffe autostradali relative agli anni 2020 e 2021 e di quelle relative a tutte le annualità comprese nel nuovo periodo regolatorio è differito sino alla definizione del procedimento di aggiornamento dei piani economico-finanziari predisposti in conformità alle delibere adottate ai sensi dell’articolo 16, comma 1, del decreto-legge n. 109 del 2018, dall’Autorità di Regolazione dei Trasporti” e conseguentemente che “Tenuto conto che per codesta Società ricorrono le condizioni di cui alla richiamata normativa, si rappresenta l’assenza dei presupposti per il riconoscimento dell’adeguamento tariffario a decorrere dal 1° gennaio 2023” .

1.1. In punto di fatto, la ricorrente ha esposto:

- di essere concessionaria per la costruzione e l’esercizio delle tratte autostradali A4 (Brescia – Padova) e A31 (Trento – Valdastico – Vicenza – Riviera Berica – Rovigo), del Raccordo Tangenziale Sud di Verona, del Raccordo Tangenziale Sud di Vicenza e del Raccordo Tangenziale Nord di Padova, in forza dello Schema di convenzione unica sottoscritta con ANAS S.p.A. il 9 luglio 2007;

- di avere trasmesso, con nota prot. 8113/18 BC del 30 maggio 2018, la proposta di PEF aggiornata al periodo 2018 – 2023, non ancora approvato formalmente dalle Amministrazioni interessate;

- di avere chiesto, negli anni, l’adeguamento tariffario che le spetterebbe in base alla Convenzione, ripetutamente disatteso dal Ministero. Ciò è accaduto anche per l’anno 2023, con riferimento al quale, tramite nota prot. 43814e/22 AB/cv del 14 ottobre 2022, la ricorrente ha provveduto a comunicare al MIT l’incremento, calcolando lo stesso in base alla formula di cui all’art. 15 della Convenzione Unica e nei termini prescritti dalla medesima;

- che, tuttavia, il Ministero ha nuovamente negato l’adeguamento tramite gli atti e i provvedimenti impugnati nell’odierno giudizio, rilevando l’assenza di un Piano economico-finanziario approvato e vincolante tra le parti, con la conseguente assenza di un quadro economico di riferimento su cui determinare il livello degli adeguamenti tariffari.

2. Degli impugnati atti e provvedimenti la ricorrente ha domandato l’annullamento, lamentando:

I. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 21, comma 5, del d.l. n. 355/2003 convertito, con modificazioni, nella legge n. 47/2004. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 1372 cod. civ., degli artt. 11, 15 e 18 della Convenzione Unica e dell’art. 97, comma 1, della Costituzione. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3, della legge n. 241/1990. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3, comma 1 della legge 7 agosto 1990, n. 241. Eccesso di potere per difetto di motivazione. Eccesso di potere per contraddittorietà ed illogicità manifesta, carenza d’istruttoria, erronea valutazione dei fatti e falsità dei presupposti. Illegittimità del diniego/sospensione di adeguamento tariffario per contrasto con la normativa e le disposizioni convenzionali. La ricorrente ha osservato che in base alle norme di legge richiamata e alla Convenzione, che regolamenta il suo titolo concessorio, l’adeguamento delle tariffe non costituisce un atto discrezionale dei Ministeri coinvolti, chiamati ad adottare un provvedimento di natura vincolata all’esito di un’attività di accertamento da svolgere con i parametri della formula tariffaria determinati dall’art. 15 della Convenzione. In questa logica, nessuna disposizione, convenzionale o di legge attualmente in vigore, consentirebbe di escludere l’incremento annuo delle tariffe autostradali qualora sia iniziato e non ancora concluso il distinto procedimento di aggiornamento quinquennale del Piano finanziario regolatorio (PFR) e del Piano economico finanziario (PEF) al termine del periodo regolatorio. Il mero rinvio all’art. 13, comma 3, terzo periodo, del d.l. 162/2019 e ss.mm.ii., rinvenibile nel provvedimento impugnato, non costituirebbe poi una adeguata motivazione del provvedimento di rigetto adottato, dal quale si evince che l’Amministrazione non ha neanche correttamente considerato la permanente efficacia del PEF anche in pendenza del procedimento per il suo aggiornamento.

II. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990 e dell’art. 21, comma 5, del d.l. n. 355/2003, convertito con modificazioni nella legge n. 47/2004. La ricorrente ha censurato i provvedimenti impugnati in quanto non le hanno riconosciuto l’adeguamento tariffario omettendo ogni preventiva comunicazione dei motivi ostativi ai sensi dell’art. 10 bis della legge n. 241/1990.

III. Violazione e falsa applicazione dell’art. 13, comma 3, D.L. n. 183/2020. Eccesso di potere per sviamento, irragionevolezza, contraddittorietà ed illogicità manifesta, difetto di istruttoria e di motivazione, travisamento dei presupposti di fatto e di diritto. La ricorrente ha evidenziato come il MIT abbia ritenuto applicabile l’art. 13 citato nonostante la sua posizione non fosse riconducibile a tale fattispecie, non essendo pervenuto a scadenza il terzo periodo regolatorio del PEF 2018-2022 al momento della sua entrata in vigore.

In via subordinata, la ricorrente ha dedotto l’illegittimità costituzionale dell’art. 13, comma 3, del d.l. n.162/2019, nonché la sua incompatibilità con l’ordinamento eurocomunitario per violazione: degli articoli 3, 41, 42, 43, 77, 97, 117, co. 3, 120 Cost., dei principi costituzionali e comunitari di parità di trattamento e non discriminazione, di legittimo affidamento, di proporzionalità e di ragionevolezza, delle norme sul procedimento di formazione degli atti legislativi censurati, dell’art. 63 del TFUE, dell’art. 16 della Carta di Nizza, del principio di libertà di iniziativa economica e di proprietà.

3. Il Ministero dell’Economia e il Ministero dei Trasporti si sono costituiti in giudizio, in data 20 marzo 2023, per resistere all’accoglimento del ricorso ed eccependo, tra le altre cose, il difetto di legittimazione passiva del EF.

4. All’udienza straordinaria del 24 aprile 2026, svolta con modalità da remoto e in previsione della quale le parti hanno depositato documenti e memorie ai sensi dell’art. 73 cod. proc. amm., la causa è stata trattenuta in decisione.

DI

1. Preliminarmente, deve essere disattesa l’eccezione delle Amministrazioni resistenti, volta a far valere il difetto di legittimazione passiva del EF. Sul punto, questo T.A.R., in fattispecie analoga, ha già osservato che “[…] ai sensi dell’art. 43 del d.l. n. 201 del 2011, la competenza in ordine all’approvazione degli adeguamenti annuali delle tariffe autostradali è attribuita al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministero dell’economia e delle finanze. Ne discende che, nelle controversie aventi ad oggetto il mancato o parziale riconoscimento degli adeguamenti tariffari, la legittimazione passiva spetta a entrambe le amministrazioni, quali co titolari della funzione decisoria in materia” (v. TAR Lazio, Roma, sez. IV, 26 marzo 2026, sentenza n. 5809).

Non essendovi alcuna ragione per discostarsi da tale recente orientamento, il Collegio ritiene che anche il EF sia stato correttamente evocato in giudizio dalla ricorrente.

2. Venendo al merito, è fondato, e ha rilievo assorbente il primo motivo di impugnazione, mediante il quale la ricorrente ha contestato la pretesa del Ministero di differire l’adeguamento tariffario al completamento del procedimento di revisione del PEF.

Al riguardo, il Collegio intende richiamare, anche ai sensi dell’art. 88 del cod. proc. amm., quanto recentemente affermato da questo T.A.R. in fattispecie analoga, ossia che: “[…] La transizione al nuovo sistema tariffario, pur comportando una revisione dei criteri di determinazione degli aggiornamenti, non ha inciso né sulla scansione procedimentale delineata dall’art. 21, comma 5, del d.l. n. 355 del 2003, né sui presupposti tassativi di diniego ivi previsti, che continuano a vincolare l’azione amministrativa.

L’art. 37 del d.l. n. 201 del 2011 ha attribuito all’Autorità di regolazione dei trasporti esclusivamente il compito di definire il nuovo sistema tariffario, competenza che è stata esercitata per EM con la delibera n. 87 del 2021, la quale si limita a disciplinare il nuovo criterio di calcolo dei pedaggi, senza tuttavia incidere sulla relativa scansione procedimentale e sulle cause legittime di diniego previste dalla normativa originaria.

Resta quindi immutato, in base alla disciplina normativa e convenzionale tutt’ora vigente, il diritto del concessionario all’adeguamento annuale delle tariffe, con termini e modalità chiaramente definiti, secondo cui:

- le proposte di variazione tariffaria devono essere presentate entro il 15 ottobre di ogni anno, mentre il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, deve esprimersi entro il 15 dicembre (art. 21, comma 5, del d.l. n. 355 del 2003; art. 18, comma 1, della Convenzione);

- le cause di diniego sono tassative e limitate alla verifica della correttezza dei valori inseriti nella formula revisionale e dei relativi conteggi, nonché alla constatazione di gravi inadempienze delle disposizioni previste dalla convenzione (art. 21, comma 5, del d.l. n. 355 del 2003; art. 18, comma 2, della Convenzione);

- in caso di contestazione della correttezza dei valori indicati, il concessionario è tenuto ad applicare l’aggiornamento sulla base della variazione corretta secondo le indicazioni del concedente, salva la facoltà del concessionario di contestare tale variazione (art. 18, comma 3, della Convenzione).

2.2 – Né può ritenersi implicito, nella nuova regolazione, un meccanismo procedimentale che subordini l’adeguamento annuale al previo completamento dell’aggiornamento del P.e.f. Neppure possono assumere rilevanza in tal senso i chiarimenti resi dell’Autorità di regolazione dei trasporti con la nota n. 033824 del 26 novembre 2024, in assenza di un fondamento normativo espresso che attribuisca a tale Autorità la competenza di incidere su diritti e procedure stabiliti direttamente dalla legge.

I principi di legalità e di riserva di legge impongono infatti che la fonte amministrativa subprimaria operi esclusivamente entro i limiti di una chiara delega conferita dal legislatore. In assenza di tale interposizione normativa, non è consentito all’amministrazione di modificare né la disciplina primaria, contenuta nel caso in esame nell’art. 21 del d.l. n. 355 del 2003, né il regolamento convenzionale accettato dalle parti, che, ai sensi dell’art. 1372 c.c., assume tra loro forza di legge e non è suscettibile di essere modificato se non per effetto di una norma di pari rango.

2.3 - La legge stessa, nel prevedere che la funzione amministrativa sia esercitata non attraverso provvedimenti unilaterali, ma secondo un modulo consensuale, riconosce alle parti la facoltà di autoregolamentare il rapporto concessorio. Attraverso il meccanismo convenzionale, si realizza un equilibrato bilanciamento tra gli interessi pubblici e privati, garantendo l’equilibrio sinallagmatico della concessione.

In mancanza di una espressa delega normativa, deve pertanto escludersi la legittimità di qualsiasi intervento amministrativo volto a eterointegrare tale assetto di interessi o a modificare unilateralmente l’equilibrio contrattuale originariamente concordato, in senso sfavorevole alla parte privata, e tale da compromettere la parità delle posizioni che il modello consensuale intende tutelare.

La funzione dell’aggiornamento annuale delle tariffe risiede, infatti, nel preservare il costante equilibrio del sinallagma concessorio, garantendo che le tariffe riflettano sempre in modo aggiornato i costi sostenuti e gli investimenti effettuati dal concessionario, in modo da assicurare la sostenibilità economico-finanziaria della concessione. Una sospensione o un blocco delle tariffe, giustificato unicamente dal mancato aggiornamento del P.e.f., determinerebbe invece un’evidente alterazione di questo equilibrio, incidendo in modo sfavorevole sugli interessi del concessionario, che resterebbe comunque obbligato ad adempiere agli oneri derivanti dalla concessione, pur non potendo contare sugli incrementi tariffari spettanti.

2.4 - Del resto, come costantemente affermato dalla giurisprudenza, i due strumenti perseguono finalità distinte. L’aggiornamento tariffario “è funzionale ad aggiornare il corrispettivo alla luce del concreto svolgimento del rapporto concessorio, per rendere aderente la remunerazione del concessionario agli investimenti sostenuti o all’andamento dell’inflazione”, mentre l’aggiornamento del P.e.f. interviene al termine di ciascun periodo regolatorio per verificare “l’eventuale necessità di riequilibrio della concessione attraverso l’aggiornamento, la riallocazione e la ridistribuzione delle poste più rilevanti nella gestione della concessione, al fine di garantirne la sostenibilità finanziaria” (Consiglio di Stato, sez. V, 21 febbraio 2018, n. 1098). Per queste ragioni, il legislatore ha previsto un meccanismo celere e pressoché automatico per l’adeguamento annuale, la cui operatività non può essere subordinata al completamento del complesso iter di approvazione del P.e.f., previsto con cadenza quinquennale e soggetto, nella prassi, a ulteriori dilatazioni.

Si consideri che, nel caso in esame, la motivazione addotta dall’Amministrazione per il diniego dell’adeguamento tariffario riguarda il mancato perfezionamento dell’iter di approvazione del Piano economico-finanziario relativo al periodo regolatorio 2021-2025, allorché la concessione è ormai entrata nel nuovo periodo regolatorio 2026-2030 senza che il precedente P.e.f. sia mai stato aggiornato.

2.5 - È pur vero che il sistema di adeguamento introdotto dalle delibere dell’Autorità di regolazione dei trasporti rappresenta una significativa innovazione rispetto al regime precedente, poiché ispirato al principio secondo cui l’adeguamento per investimenti è riconosciuto solo a fronte dell’effettiva realizzazione degli stessi.

Deve tuttavia osservarsi che l’amministrazione, pur sostenendo nel provvedimento impugnato l’impossibilità di procedere all’adeguamento tariffario, non ha fornito adeguate giustificazioni in ordine alla non applicabilità, al fine della determinazione del valore delle componenti della nuova formula tariffaria, dei dati comunque a sua disposizione. La verifica richiesta, di natura retrospettiva, riguarda infatti interventi già realizzati non investimenti futuri da programmare nel P.e.f., e quindi dati comunque oggettivamente accertabili, nonostante non si sia perfezionato l’iter di aggiornamento del P.e.f.

In altri termini, il diniego non risulta fondato - come richiesto dall’art. 21, comma 5 - su una verifica negativa in ordine alla correttezza dei valori inseriti nella formula revisionale, neppure sotto il profilo della loro eventuale non conformità ai nuovi criteri regolatori, bensì esclusivamente sull’assunto che, in mancanza dell’aggiornamento del Piano economico-finanziario, non sia possibile procedere all’adeguamento annuale.

Una simile impostazione altera, tuttavia, in modo sostanziale il meccanismo legale di aggiornamento tariffario, sostituendo un procedimento a cadenza annuale, con esito vincolato e tempi certi, con una sospensione atipica e priva di base normativa. L’effetto che ne deriva non è una valutazione negativa della proposta, ma il rinvio indefinito dell’esercizio del potere, subordinato al compimento di un’attività ulteriore - l’aggiornamento del P.e.f. - non prevista quale condizione legittimante il diniego.

In tal modo, l’Amministrazione introduce surrettiziamente una stasi del procedimento, priva di un termine certo e predeterminato, che si traduce in un vero e proprio arresto procedimentale, in contrasto sia con la tassatività delle cause di diniego, sia con la funzione propria dell’adeguamento annuale, volta ad assicurare continuità e prevedibilità al rapporto concessorio” (v. T.A.R. Roma, sentenza n. 5810/2026).

3. Alla luce del precedente giurisprudenziale richiamato, deve essere confermato l’orientamento già espresso dalla giurisprudenza per cui il mancato perfezionamento dell’ iter di approvazione del nuovo P.e.f., non costituisce una motivazione idonea a determinare l’arresto del procedimento di aggiornamento. L’Amministrazione avrebbe dovuto, come previsto dall’art. 21, comma 5, del d.l. n. 355 del 2003 e dall’art. 18 della Convenzione, limitarsi a verificare la correttezza dei parametri indicati nella formula revisionale e, in caso di errori, applicare l’adeguamento sulla base della variazione corretta.

Conseguentemente, il decreto impugnato deve essere annullato, con assorbimento degli ulteriori motivi di impugnazione e delle domande subordinate rispetto alle quali la ricorrente non ha più interesse per effetto dell’odierna decisione. Rimane fermo l’obbligo dei Ministeri resistenti di provvedere nuovamente sulla proposta di aggiornamento tariffario della ricorrente, determinandosi secondo modalità e con motivazione coerenti con le prescrizioni di legge e della convenzione.

4. La complessità delle questioni esaminate giustifica la compensazione delle spese processuali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

CL LA, Presidente FF

Francesco Elefante, Consigliere

Andrea Gana, Referendario, Estensore

Da Assegnare Magistrato, Consigliere

L'ES	IL PRESIDENTE
Andrea Gana	CL LA

IL SEGRETARIO