Pubblicato il 26/03/2026

N. 05810/2026 REG.PROV.COLL.

N. 04160/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4160 del 2025, proposto da
Società di progetto EB s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Claudio Guccione e Maria Ferrante, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio Claudio Guccione in Roma, via Po, n.2;

contro

il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, il Ministero dell'economia e delle finanze e l’Autorità di regolazione dei trasporti, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da registri id giustizia;

nei confronti

Concessioni autostradali lombarde s.p.a., non costituita in giudizio;

per l'annullamento

- della nota del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti prot. U.0037138 del 31.12.2024, avente ad oggetto “Aggiornamento tariffe autostradali anno 2025 – Autostrada Brescia-Bergamo-Milano”, trasmessa alla ricorrente da Concessioni Autostradali Lombarde con nota prot. CAL-U-2024-01037 del 31.12.2024, con cui si comunica che “i) sulla base di un orientamento dell’ART, non ricorrono i presupposti per il riconoscimento di variazioni tariffarie nei confronti delle Società con periodo regolatorio scaduto, dovendosi preventivamente perfezionare l’iter di aggiornamento del rispettivo Piano Economico – Finanziario; ii) pertanto, e con riferimento alla Concessione in oggetto, a decorrere dal 1° gennaio p.v., la variazione della tariffa unitaria media applicabile all’utenza risulta pari a 0,00% (zero percento)”;

- per quanto occorrer possa, della nota dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti del 25.11.2024, avente ad oggetto “Società concessionarie autostradali – Adeguamenti tariffari autostradali per l’anno 2025”, con la quale l’Autorità ha affermato, con riguardo alla società ricorrente, che “è tuttora in corso il procedimento di aggiornamento del relativo PEF ai fini del recepimento del Sistema tariffario ART riguardante il periodo regolatorio 2021-2025; pertanto … allo stato attuale, fino al perfezionamento degli Atti Aggiuntivi di recepimento del Sistema tariffario ART, non sussistono i presupposti per formulare eventuali rilievi di competenza sulle proposte di adeguamento tariffario”;

- nonché di ogni altro atto connesso, presupposto e/o consequenziale;

nonché per l’accertamento dei diritti ed interessi della società ricorrente nascenti dalla vigente ed operante convenzione di concessione autostradale ed afferente al contenuto patrimoniale ed economico del rapporto concessorio (Convenzione Unica sottoscritta dalla Società ricorrente e da CAL S.p.A., il 1° agosto 2007, in forza dell’art. 2, comma 82, del d.l. 3 ottobre 2006, n. 262, convertito con legge 24 novembre 2006, n. 286 e s.m.i.);

con espressa riserva di domanda risarcitoria ai sensi dell’art. 30, comma 5, c.p.a.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, del Ministero dell'economia e delle finanze e dell’Autorità di regolazione dei trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2026 la dott.ssa GI La AL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1 - Con l’odierno ricorso, Società di progetto EB s.p.a., attuale concessionaria autostradale per la gestione del collegamento tra le città di Brescia e Milano, ha impugnato la nota prot. U.00847 del 31 ottobre 2024, con cui il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha negato l’adeguamento annuale delle tariffe di pedaggio autostradale relative al 2025 (richiesto dalla concessionaria nella misura 4,73%, calcolato sulla base del nuovo P.e.f. in fase di approvazione, ovvero, in via subordinata, al 4,79% sulla base del Piano economico-finanziario non ancora revisionato), attribuendo rilievo ostativo alla circostanza che fosse in corso l’ iter di approvazione del nuovo P.e.f.

Al contempo, è impugnata la nota dell’Autorità di regolazione dei trasporti n. 033824 del 26 nella parte in cui subordina il riconoscimento degli adeguamenti tariffari annuali delle società concessionarie con P.e.f. scaduto al perfezionamento dell’ iter di aggiornamento del Piano che recepisca il nuovo sistema tariffario.

Il ricorso è affidato ad un unico e articolato motivo di censura, con cui la ricorrente contesta la violazione dell’art. 21, comma 5, del d.l. 24 dicembre 2003, n. 355, convertito dalla Legge 27 febbraio 2004, n. 47, nonché della convenzione di concessione. Sostiene, in particolare, che non ricorrevano le ipotesi previste dalla legge e dalla convenzione che avrebbero consentito ai Ministeri resistenti di negare l’aggiornamento tariffario richiesto dal concessionario.

2 - Resistono in giudizio il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, il Ministero dell’economia e delle finanze e l’Autorità di regolazione dei trasporti, insistendo nel merito per il rigetto del gravame ed eccependo l’inammissibilità dell’impugnazione della nota dell’A.r.t. n. 033824 del 26 novembre 2024.

3 – All’udienza pubblica dell’11 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1 - L’esame dei motivi sollevati dalla ricorrente richiede una ricostruzione preliminare del quadro normativo e convenzionale entro cui si colloca il provvedimento censurato.

1.1 - Il meccanismo di adeguamento tariffario è previsto con cadenza annuale dall’art. 21 comma 5 del d.l. n. 355 del 2003, che ne definisce una puntuale scansione procedimentale, fissando al “ 15 ottobre di ogni anno ” il termine per la presentazione delle proposte di variazione tariffaria, sulla quale deve esprimersi, “ entro il 15 dicembre ”, il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze. Al contempo, la norma individua in modo tassativo le ipotesi che possono giustificare il diniego di aggiornamento, limitandole:

a) alle verifiche relative alla correttezza dei valori inseriti nella formula revisionale e dei relativi conteggi;

b) alla sussistenza di gravi inadempienze delle disposizioni previste dalla convenzione, purché formalmente contestate al concessionario entro il 30 giugno precedente.

La Convenzione unica, stipulata il 1 agosto 2007 tra EB s.p.a. e C.a.l., recepisce e specifica le previsioni normative, riconoscendo, all’art. 18, il diritto del concessionario all’adeguamento annuale delle tariffe e ribadendo i presupposti motivazionali tassativi che possono legittimare il rigetto della variazione proposta. Al contempo, la Convenzione dispone che, qualora sia contestata la correttezza dei valori inseriti nella formula revisionale, il concessionario è comunque tenuto ad “ applicare l’aggiornamento sulla base della variazione corretta ” secondo le indicazioni fornite dal concedente (art. 18, comma 3, della Convenzione).

1.2 - Sotto la vigenza di tale disciplina, la giurisprudenza amministrativa aveva costantemente escluso che la mancata conclusione del procedimento di aggiornamento del P.e.f. potesse legittimare la sospensione o il diniego dell’adeguamento tariffario annuale (T.a.r. Lazio, sez. I, 7 febbraio 2019, n. 1569; 20 gennaio 2022, n. 671), valorizzando in particolare i seguenti argomenti:

- la tassatività dei presupposti di diniego, desumibile dal chiaro tenore dell’art. 21, comma 5, del d.l. n. 355 del 2003 e delle corrispondenti clausole convenzionali, rispetto ai quali “ non è consentito all’amministrazione fare ricorso […] ad ulteriori e diverse motivazioni per la determinazione della misura dell’aggiornamento ovvero per disporne la sospensione ”;

- l’assenza di un nesso di pregiudizialità necessaria tra aggiornamento tariffario e aggiornamento del P.e.f., essendo i due strumenti preordinati a finalità distinte: mentre l’adeguamento annuale “ è funzionale ad aggiornare il corrispettivo tariffario alla luce al concreto svolgimento del rapporto concessorio ”, l’aggiornamento del P.e.f. è volto a verificare, al termine del periodo regolatorio, “ l’eventuale necessità di riequilibrio della concessione ” (Cons. Stato, sez. V, 21 febbraio 2018, n. 1098);

- l’illegittimità di sospensioni prive di un termine certo e ragionevole, poiché “ la sospensione di un procedimento, per essere ammissibile, deve essere contenuta in un termine ragionevole, che deve essere esplicitato nel provvedimento, altrimenti si potrebbe in maniera surrettizia determinare un definitivo arresto procedimentale, in violazione delle garanzie dei partecipanti ” (T.a.r. Valle d’Aosta, n. 46/2016).

1.3 - Su tale quadro normativo, vigente al momento della stipula della Convenzione e da essa espressamente recepito e accettato dalle parti, si sono tuttavia innestati una serie di interventi normativi e regolatori, che hanno significativamente trasformato il regime tariffario.

In particolare, sulla disciplina del rapporto concessorio ha inciso l’istituzione dell’Autorità di regolazione dei trasporti, disposta dall’art. 37 del d.l. n. 201 del 2011, convertito dalla l. n. 214 del 2011, cui il legislatore ha attribuito competenze in materia di regolazione tariffaria, demandandole la definizione del nuovo sistema tariffario basato sul metodo del price cap. Tali competenze, con l’art. 16, comma 1, del d.l. n. 109 del 2018, convertito nella legge n. 130 del 2018, sono state estese anche alle concessioni già in essere.

L’Autorità ha esercitato le proprie competenze nel corso del 2019, avviando le consultazioni necessarie per l’adozione del nuovo sistema tariffario. Il regime così definito è stato recepito per la concessione tra C.a.l. e EB s.p.a. con la delibera n. 87 del 2021, disponendo che il nuovo sistema si applichi con decorrenza dal 1 gennaio 2022.

1.4 - La transizione al nuovo regime tariffario ha tuttavia comportato significative difficoltà operative, connesse alla necessità di adeguare i Piani economico-finanziari ai criteri definiti dall’Autorità di regolazione dei trasporti.

Il legislatore è intervenuto reiteratamente differendo i termini per l’aggiornamento dei P.e.f. e subordinando il riconoscimento degli incrementi tariffari alla loro previa approvazione con proroghe succedutesi dal d.l. n. 162/2019 (art. 13, comma 3), e poi estese con i successivi d.l. n. 183/2020, d.l. n. 121/2021, d.l. n. 4/2022, d.l. n. 198/2022, fino al d.l. n. 215/2023 (art. 8, comma 9), che ha fissato il termine ultimo per l’approvazione dei P.e.f. e per i correlativi incrementi tariffari al 31 dicembre 2024.

Sul piano regolatorio, l’Autorità di regolazione dei trasporti, con il chiarimento più recente contenuto nella nota n. 033824 del 26 novembre 2024, ha precisato che le concessionarie il cui periodo regolatorio è scaduto sono tenute ad aggiornare sia il rapporto convenzionale sia il P.e.f. per recepire il nuovo sistema tariffario, e che fino al perfezionamento di tale iter non sussistono i presupposti per il riconoscimento degli adeguamenti tariffari annuali.

1.5 - Su queste basi, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, con il provvedimento oggi impugnato, ha perciò rigettato la richiesta di EB s.p.a. di adeguamento tariffario per l’anno 2025, motivando la decisione con l’esigenza di attendere il completamento dell’aggiornamento del P.e.f. e del rapporto convenzionale secondo i criteri stabiliti dall’Autorità.

2 - Tanto premesso, il Collegio ritiene che, nonostante le sopravvenute modifiche normative e regolatorie, debba essere confermato l’orientamento giurisprudenziale formatosi nel previgente regime, secondo cui il diritto all’adeguamento tariffario annuale non può essere subordinato al previo completamento dell’aggiornamento del Piano economico-finanziario.

2.1 - La transizione al nuovo sistema tariffario, pur comportando una revisione dei criteri di determinazione degli aggiornamenti, non ha inciso né sulla scansione procedimentale delineata dall’art. 21, comma 5, del d.l. n. 355 del 2003, né sui presupposti tassativi di diniego ivi previsti, che continuano a vincolare l’azione amministrativa.

L’art. 37 del d.l. n. 201 del 2011 ha attribuito all’Autorità di regolazione dei trasporti esclusivamente il compito di definire il nuovo sistema tariffario, competenza che è stata esercitata per EB con la delibera n. 87 del 2021, la quale si limita a disciplinare il nuovo criterio di calcolo dei pedaggi, senza tuttavia incidere sulla relativa scansione procedimentale e sulle cause legittime di diniego previste dalla normativa originaria.

Resta quindi immutato, in base alla disciplina normativa e convenzionale tutt’ora vigente, il diritto del concessionario all’adeguamento annuale delle tariffe, con termini e modalità chiaramente definiti, secondo cui:

- le proposte di variazione tariffaria devono essere presentate entro il 15 ottobre di ogni anno, mentre il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, deve esprimersi entro il 15 dicembre (art. 21, comma 5, del d.l. n. 355 del 2003; art. 18, comma 1, della Convenzione);

- le cause di diniego sono tassative e limitate alla verifica della correttezza dei valori inseriti nella formula revisionale e dei relativi conteggi, nonché alla constatazione di gravi inadempienze delle disposizioni previste dalla convenzione (art. 21, comma 5, del d.l. n. 355 del 2003; art. 18, comma 2, della Convenzione);

- in caso di contestazione della correttezza dei valori indicati, il concessionario è tenuto ad applicare l’aggiornamento sulla base della variazione corretta secondo le indicazioni del concedente, salva la facoltà del concessionario di contestare tale variazione (art. 18, comma 3, della Convenzione).

2.2 - Né può ritenersi implicito, nella nuova regolazione, un meccanismo procedimentale che subordini l’adeguamento annuale al previo completamento dell’aggiornamento del P.e.f. Neppure possono assumere rilevanza in tal senso i chiarimenti resi dell’Autorità di regolazione dei trasporti con la nota n. 033824 del 26 novembre 2024, in assenza di un fondamento normativo espresso che attribuisca a tale Autorità la competenza di incidere su diritti e procedure stabiliti direttamente dalla legge.

I principi di legalità e di riserva di legge impongono infatti che la fonte amministrativa subprimaria operi esclusivamente entro i limiti di una chiara delega conferita dal legislatore. In assenza di tale interposizione normativa, non è consentito all’amministrazione di modificare né la disciplina primaria, contenuta nel caso in esame nell’art. 21 del d.l. n. 355 del 2003, né il regolamento convenzionale accettato dalle parti, che, ai sensi dell’art. 1372 c.c., assume tra loro forza di legge e non è suscettibile di essere modificato se non per effetto di una norma di pari rango.

2.3 - La legge stessa, nel prevedere che la funzione amministrativa sia esercitata non attraverso provvedimenti unilaterali, ma secondo un modulo consensuale, riconosce alle parti la facoltà di autoregolamentare il rapporto concessorio. Attraverso il meccanismo convenzionale, si realizza un equilibrato bilanciamento tra gli interessi pubblici e privati, garantendo l’equilibrio sinallagmatico della concessione.

In mancanza di una espressa delega normativa, deve pertanto escludersi la legittimità di qualsiasi intervento amministrativo volto a eterointegrare tale assetto di interessi o a modificare unilateralmente l’equilibrio contrattuale originariamente concordato, in senso sfavorevole alla parte privata, e tale da compromettere la parità delle posizioni che il modello consensuale intende tutelare.

La funzione dell’aggiornamento annuale delle tariffe risiede, infatti, nel preservare il costante equilibrio del sinallagma concessorio, garantendo che le tariffe riflettano sempre in modo aggiornato i costi sostenuti e gli investimenti effettuati dal concessionario, in modo da assicurare la sostenibilità economico-finanziaria della concessione. Una sospensione o un blocco delle tariffe, giustificato unicamente dal mancato aggiornamento del P.e.f., determinerebbe invece un’evidente alterazione di questo equilibrio, incidendo in modo sfavorevole sugli interessi del concessionario, che resterebbe comunque obbligato ad adempiere agli oneri derivanti dalla concessione, pur non potendo contare sugli incrementi tariffari spettanti.

2.4 - Del resto, come costantemente affermato dalla giurisprudenza, i due strumenti perseguono finalità distinte. L’aggiornamento tariffario “ è funzionale ad aggiornare il corrispettivo alla luce del concreto svolgimento del rapporto concessorio, per rendere aderente la remunerazione del concessionario agli investimenti sostenuti o all’andamento dell’inflazione ”, mentre l’aggiornamento del P.e.f. interviene al termine di ciascun periodo regolatorio per verificare “ l’eventuale necessità di riequilibrio della concessione attraverso l’aggiornamento, la riallocazione e la ridistribuzione delle poste più rilevanti nella gestione della concessione, al fine di garantirne la sostenibilità finanziaria ” (Consiglio di Stato, sez. V, 21 febbraio 2018, n. 1098). Per queste ragioni, il legislatore ha previsto un meccanismo celere e pressoché automatico per l’adeguamento annuale, la cui operatività non può essere subordinata al completamento del complesso iter di approvazione del P.e.f., previsto con cadenza quinquennale e soggetto, nella prassi, a ulteriori dilatazioni.

Si consideri che, nel caso in esame, la motivazione addotta dall’Amministrazione per il diniego dell’adeguamento tariffario riguarda il mancato perfezionamento dell’ iter di approvazione del Piano economico-finanziario relativo al periodo regolatorio 2021-2025, allorché la concessione è ormai entrata nel nuovo periodo regolatorio 2026-2030 senza che il precedente P.e.f. sia mai stato aggiornato.

2.5 - È pur vero che il sistema di adeguamento introdotto dalle delibere dell’Autorità di regolazione dei trasporti rappresenta una significativa innovazione rispetto al regime precedente, poiché ispirato al principio secondo cui l’adeguamento per investimenti è riconosciuto solo a fronte dell’effettiva realizzazione degli stessi.

Deve tuttavia osservarsi che l’amministrazione, pur sostenendo nel provvedimento impugnato l’impossibilità di procedere all’adeguamento tariffario, non ha fornito adeguate giustificazioni in ordine alla non applicabilità, al fine della determinazione del valore delle componenti della nuova formula tariffaria, dei dati comunque a sua disposizione. La verifica richiesta, di natura retrospettiva, riguarda infatti interventi già realizzati non investimenti futuri da programmare nel P.e.f., e quindi dati comunque oggettivamente accertabili, nonostante non si sia perfezionato l’ iter di aggiornamento del P.e.f.

In altri termini, il diniego non risulta fondato - come richiesto dall’art. 21, comma 5 - su una verifica negativa in ordine alla correttezza dei valori inseriti nella formula revisionale, neppure sotto il profilo della loro eventuale non conformità ai nuovi criteri regolatori, bensì esclusivamente sull’assunto che, in mancanza dell’aggiornamento del Piano economico-finanziario, non sia possibile procedere all’adeguamento annuale.

Una simile impostazione altera, tuttavia, in modo sostanziale il meccanismo legale di aggiornamento tariffario, sostituendo un procedimento a cadenza annuale, con esito vincolato e tempi certi, con una sospensione atipica e priva di base normativa. L’effetto che ne deriva non è una valutazione negativa della proposta, ma il rinvio indefinito dell’esercizio del potere, subordinato al compimento di un’attività ulteriore - l’aggiornamento del P.e.f. - non prevista quale condizione legittimante il diniego.

In tal modo, l’Amministrazione introduce surrettiziamente una stasi del procedimento, priva di un termine certo e predeterminato, che si traduce in un vero e proprio arresto procedimentale, in contrasto sia con la tassatività delle cause di diniego, sia con la funzione propria dell’adeguamento annuale, volta ad assicurare continuità e prevedibilità al rapporto concessorio.

3 - Alla luce di quanto sopra, deve essere confermato l’orientamento già espresso dalla giurisprudenza per cui il mancato perfezionamento dell’ iter di approvazione del nuovo P.e.f., non costituisce una motivazione idonea a determinare l’arresto del procedimento di aggiornamento. L’amministrazione avrebbe dovuto, come previsto dall’art. 21, comma 5, del d.l. n. 355 del 2003 e dall’art. 18 della Convenzione, limitarsi a verificare la correttezza dei parametri indicati nella formula revisionale e, in caso di errori, applicare l’adeguamento sulla base della variazione corretta.

Conseguentemente, il decreto impugnato deve essere annullato, salvo l’obbligo dei Ministeri resistenti di provvedere nuovamente sulla proposta di aggiornamento tariffario di EB s.p.a., determinandosi secondo modalità e con motivazione coerenti con le prescrizioni di legge e della convenzione.

Per gli stessi motivi, deve essere annullata la presupposta nota dell’A.r.t. n. 033824 del 26 novembre 2024, che pur rivestendo natura endoprocedimentale, come eccepito dall’amministrazione, costituisce il presupposto della delibera impugnata; ne consegue che essa è suscettibile di impugnazione congiunta unitamente all’atto finale, del quale ha orientato il contenuto.

Diversamente, deve essere rigettata la domanda di condanna dell’Amministrazione al riconoscimento dell’aggiornamento tariffario nella misura proposta dalla ricorrente, pur sempre condizionata all’esercizio di una specifica attività istruttoria e valutativa riservata all’Amministrazione, non potendo il giudice amministrativo sostituirsi nell’esercizio di poteri non ancora esercitati.

4 - La complessità delle questioni esaminate e la parziale soccombenza giustificano la compensazione delle spese processuali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, nei termini di cui in motivazione, e, per l’effetto, annulla gli atti con esso impugnati.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AN LE, Presidente

Giuseppe Grauso, Primo Referendario

GI La AL, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GI La AL	AN LE

IL SEGRETARIO