Pubblicato il 23/07/2025

N. 02407/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01723/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di IA (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1723 del 2024, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Gabriella Regalbuto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

- il Ministero della salute e l’Assessorato della salute della Regione Siciliana, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di IA, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
- l’ASP – Azienda sanitaria provinciale di -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Antonino Pracanica, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento,

previa misura cautelare,

- dell’ordinanza dipartimentale dell’ASP intimata n. -OMISSIS-, che ha disposto il ritiro in autotutela dell’ordinanza n. -OMISSIS- del 26/08/2024, il blocco ufficiale, l’abbattimento di tutti i capi bovini presenti e la revoca del codice aziendale dello stabilimento -OMISSIS-, intestato al ricorrente;

- della nota prot n.-OMISSIS- -OMISSIS-del 14/08/2024, il cui contenuto non è noto;

- ove occorra, dell’ordinanza dipartimentale n. -OMISSIS- del 06/05/2024 di apertura sospetto di tubercolosi a seguito di interventi di profilassi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della salute, dell’Assessorato della salute della Regione Siciliana, e dell’ASP di -OMISSIS-;

Visti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 marzo 2025 il dott. Diego Spampinato e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato via PEC il 1 ottobre 2024 e depositato il 2 ottobre 2024, parte ricorrente impugna gli atti in epigrafe.

Affida il ricorso ai seguenti motivi.

1. Eccesso di poter per difetto e incompletezza di istruttoria, malgoverno e sviamento; violazione e falsa applicazione dell’art. 8, comma 7, del D. lgs 134 del 5/08/2022. L’art. 8, comma 7, del D. lgs 134/2022 disciplinerebbe la movimentazione volontaria degli animali, frutto di una precisa volontà dell’operatore; nel caso di specie, non vi sarebbe stata alcuna volontà di movimentare i capi da un’azienda ad un’altra, e sul punto non sarebbe stata effettuata alcuna istruttoria, che avrebbe invece dimostrato l’estraneità del ricorrente, attese pregresse denunzie di pascolo abusivo allegate al ricorso.

1.1. Eccesso di potere e carenza di istruttoria; violazione e falsa applicazione del punto 1.2 paragrafo 4.4.4, All. 1 del DM 2/05/2024. Alla luce del disposto del paragrafo 4.4.4 del DM 2/05/2024, i servizi veterinari avrebbero comunque dovuto effettuare i test diagnostici sui bovini rinvenuti nell’azienda di -OMISSIS-, test di TBC e di BRC per verificare se ci fosse un serio, concreto e attuale pericolo per la salute pubblica e per il benessere animale.

2. Violazione e falsa applicazione, sotto altro profilo, dell’art. 8, comma 7, del d. lgs. 134/2024; travisamento dei fatti e illogicità manifesta. Sarebbe verosimile che i capi di bestiame ritrovati nello stabilimento del ricorrente si siano allontanati dalla propria azienda perché spinti da qualcuno o perché agevolati dall’aver trovato i recinti aperti e spinti dalla necessità di trovare cibo e acqua.

3. Eccesso di potere per carenza di motivazione, difetto e incompletezza di istruttoria; carenza e difetto di motivazione; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 5, comma 1, lett. b) , del D. lgs. 2 febbraio 2021, n. 27. L’impugnata ordinanza non motiverebbe in ordine alla sussistenza di non conformità maggiori (quelle che comportano un rischio immediato per la salute umana o per la salute e il benessere degli animali), limitandosi ad affermare che gli allevamenti da cui provengono gli animali abbiano avuto dei casi di presunta positività, ad oggi non ancora accertata, peraltro essendo risultati, all’ultimo controllo di TBC del 2/08/2024 entrambi gli allevamenti completamente indenni, non essendo stato rilevato alcun capo positivo; la sanzione dell’abbattimento sarebbe quindi sproporzionata rispetto alla violazione riscontrata; al riguardo, parte ricorrente richiama la sentenza di questa Sez. IV del 17/01/2023, n. 146, per cui l’Amministrazione “ha ecceduto sotto il profilo della proporzionalità nella parte in cui ha disposto l’abbattimento di 134 bovini sani”.

4. Violazione e falsa applicazione dell’art. 9 della Costituzione. Il valore della tutela degli animali avrebbe trovato un espresso riconoscimento formale nell’art. 9 della Costituzione; al riguardo, parte ricorrente richiama TAR Piemonte, sez. I, 21 dicembre 2023, n. 1037, secondo cui “l’ordine di abbattimento di un animale, pacificamente sano, appaia del tutto irragionevole e sproporzionato e debba, pertanto, essere annullato.”

5. Violazione e falsa applicazione del DM 02/05/2024 All. 2, par. 2, par 4.4.7; eccesso di potere. Premettendo, anche alla luce dei motivi fin qui esposti, che l’abbattimento sarebbe una misura sproporzionata, parte ricorrente deduce che l’applicazione della misura dell’abbattimento degli animali sarebbe prevista dalle norme di riferimento in caso di frode, o di movimentazione non autorizzata di animali, ipotesi non sussistenti nel caso di specie.

6. Violazione e falsa applicazione dell’art. 7 della legge 241/1990; eccesso di potere; mancata comunicazione di avvio del procedimento; difetto di motivazione. Nell’ordinanza impugnata, la mancata comunicazione dell’avvio del procedimento sarebbe giustificata in quanto “la situazione descritta prefigura dal punto di vista sanitario la necessità di procedere urgentemente con il presente provvedimento”, senza motivare però le ragioni di urgenza, insussistente alla luce della circostanza che dall’ultimo controllo effettuato in data 2 agosto 2024 non erano risultati capi positivi alla TBC, come risultante dai modelli 2/33 (allegati al ricorso), così non essendovi alcun urgente motivo sanitario per procedere con il provvedimento di blocco, abbattimento e chiusura del codice aziendale; l’ASP avrebbe quindi dovuto avviare un procedimento, notificarlo alla parte e porre in essere quanto previsto dal punto 1 del paragrafo 4.4.7; inoltre, la revoca in autotutela della precedente ordinanza di abbattimento n. -OMISSIS- del 26/08/2024 per un errore di battitura (errore formale e non di certo sostanziale), che non avrebbe di certo inficiato la legittimità dell’atto, evidenzierebbe essere venuto meno il requisito dell’urgenza per motivi sanitari, attraverso il rinvio di ulteriori 30 giorni del termine per l’abbattimento degli animali.

7. Violazione e falsa applicazione dell’art. 15 del D. lgs. 134/2022. L’autorità nel caso in esame non ha intrapreso le azioni al fine di determinare origine e entità della non conformità, previste dall’art. 15 del D. lgs. 134/2022, né per stabilire le responsabilità del ricorrente, incolpevole dell’introduzione dei 10 bovini alieni nel proprio allevamento; inoltre, tale norma prevedrebbe l’abbattimento di tutti i capi e la chiusura del codice aziendale solo come extrema ratio .

Il Ministero della salute e l’Assessorato della salute della Regione Siciliana si sono costituiti con comparsa di mera forma.

L’ASP intimata si è costituita, dapprima con memoria depositata nella tarda serata del 23 ottobre 2024, giorno precedente quello dell’udienza camerale fissata per la delibazione della domanda cautelare, quindi con memoria depositata in data 9 febbraio 2025, spiegando difese sintetizzabili come segue:

1) inammissibilità del ricorso per non essere stato impugnato il D.M. 2 Maggio 2024 “Adozione dei programmi nazionali obbligatori di eradicazione per brucellosi e tubercolosi nei bovini e brucellosi negli ovi-caprini”, posto a fondamento dell’ordinanza impugnata, che al punto 2. del paragrafo 4.4.7 dell’Allegato 1 prevedrebbe la sanzione dell’abbattimento nel caso di movimentazione non autorizzata;

2) nel merito: 2a) in data 14 Agosto 2024, durante un sopralluogo congiunto dei Carabinieri e di personale dell’ASP, sarebbero stati ritrovati nello stabilimento del ricorrente, in promiscuità con i bovini di sua proprietà, anche dieci bovini le cui marche auricolari recavano il codice aziendale -OMISSIS-, stabilimento di proprietà della sig.ra -OMISSIS-, sottoposto, con ordinanza n. -OMISSIS- del 6 maggio 2024, come quello del ricorrente, a blocco ufficiale; tali capi non sarebbero stati sottoposti ai controlli obbligatori pre – movimentazione; le movimentazioni non autorizzate configurerebbero la violazione degli artt. 650 e 500 del Codice Penale e rappresenterebbero un’ipotesi di “non conformità maggiori”, ai sensi dell’art. 5, comma 1, let. b), del d. lgs. 2/02/2021, n. 27; quindi, i citati dieci bovini sarebbero stati introdotti nell’Azienda del ricorrente senza alcuna autorizzazione, in violazione dell’art. 8, comma 7, del d. lgs. 5/08/2022, n. 134, ed in mancanza dei necessari controlli sanitari pre-movimentazione previsti dal punto 1.b del paragrafo 4.4.4 dell’All. 2 del DM 2/05/2024 e dal punto 3.a del paragrafo 6.3.1 dello stesso allegato; 2b) l’abbattimento non avrebbe ad oggetto animali sani, atteso che – perché possa essere ripristinato lo status di indenne da infezione di uno stabilimento, ai sensi dell’Allegato IV, parte II, Capitolo 1, Sez. 1, Punto 1, lett. B), del Regolamento CE n. 689/2020 è necessario che negli ultimi 12 mesi non siano stati registrati casi confermati di infezione da MTBC nei bovini detenuti nello stabilimento, e che i bovini di età superiore a sei settimane presenti nello stabilimento al momento dell’esecuzione delle prove o del campionamento siano risultati negativi a prove immunologiche effettuate in due occasioni; a seguito dell’adozione dell’ordinanza n. -OMISSIS- del 6 maggio 2024, di abbattimento dei capi infetti e di blocco ufficiale, ordinanza non impugnata e alla quale è seguito l’abbattimento dei capi infetti, sarebbe intervenuto un controllo positivo in data 11 giugno 2024 per tubercolosi e un primo controllo negativo in data 30 luglio 2024; pertanto alla data dell’adozione dell’ordinanza n. -OMISSIS-del 18 Settembre 2024, lo stabilimento non aveva riacquistato lo stato di indenne da infezione e gli animali oggetto dello stesso non avrebbero potuto possono essere considerati sani, essendo pertanto irrilevante che il controllo del 30 luglio 2024 avesse dato esito negativo.

Con ordinanza 25 ottobre 2024, n. -OMISSIS-, sul presupposto della sussistenza di «…profili di fondatezza del ricorso in relazione alla insussistenza della movimentazione non autorizzata di animali e della violazione del principio di proporzionalità, nonché del difetto di motivazione, il tutto quanto meno con riferimento alla misura dell’abbattimento degli animali di cui si tratta…» , la domanda cautelare è stata accolta in relazione alla misura dell’abbattimento degli animali, rimanendo invece fermi i provvedimenti impugnati per la restante parte, altresì precisando che «…resta in capo all’amministrazione sanitaria la funzione di tutela della salute nonché la titolarità della connessa azione di controllo, restando così fermo il compito di tali amministrazioni di monitorare la situazione sottesa alla controversia e salva la possibilità per loro di prendere ulteriori provvedimenti, sussistendone i presupposti…» , e fissando, per la trattazione del ricorso nel merito, l’udienza pubblica del 13 marzo 2025.

All’udienza pubblica del 13 marzo 2025 la causa è stata trattata e trattenuta in decisione.

DIRITTO

Preliminarmente, l’eccezione in rito sollevata dall’ASP resistente può essere superata, nel solco della giurisprudenza della Sezione, secondo cui «…in via preliminare dev’essere disattesa l’eccezione d’inammissibilità del ricorso per omessa impugnazione del D.M. 2 maggio 2024 atteso il potere del giudice amministrativo di disapplicare in via incidentale, e senza onere d’impugnativa, l’atto normativo subprimario quante volte esso, in attrito con il principio di gerarchia, generi un’antinomia con la fonte sovraordinata nell’individuazione della concreta regula iuris. Ciò anche ove si tratti di fonte di matrice eurounitaria e sempre che non sia possibile un’interpretazione orientata ai principi del diritto UE. Nella specie peraltro il paventato conflitto tra fonti non sussiste per le ragioni infra illustrate…» (sentenza 18 aprile 2025, n. 1277), e secondo cui «…compete al giudice amministrativo il potere di disapplicare in via incidentale, e senza onere d’impugnativa, l’atto normativo subprimario quante volte esso, in attrito con il principio di gerarchia, generi un’antinomia con la fonte sovraordinata nell’individuazione della concreta regula iuris. Ciò anche ove si tratti di fonte di matrice eurounitaria e sempre che non sia possibile un’interpretazione orientata ai principi del diritto UE. Nella specie, peraltro, l’automatismo sanzionatorio prospettato dall’ASP di -OMISSIS- non trova ragionevole aggancio nel dato testuale del Decreto in parola, come si dirà appresso…» (sentenza 28 aprile 2025, n. 1405).

A seguire, ai fini del decidere, giova anzitutto ricostruire sinteticamente la vicenda in fatto sottesa all’odierna controversia.

Con ordinanza del Dipartimento di prevenzione veterinario dell’ASP resistente n. -OMISSIS- del 6 maggio 2024 (allegato al ricorso sub 6), è stata rilevata la sospetta positività di 5 capi bovini presso lo stabilimento del ricorrente, ed è stato disposto l’abbattimento di tutti i capi sospetti al controllo attuale e di quelli che risultassero sospetti a controlli successivi; l’abbattimento dei 5 capi risultati infetti è stato eseguito (come affermato nella memoria depositata dall’ASP resistente in data 9 febbraio 2025, pag. 6); con la stessa ordinanza è stato – fra l’altro – disposto il blocco ufficiale di tutti i bovini / bufalini / ovicaprini e specie sensibili presenti in azienda, ed il divieto di movimentazione di tutti i capi, salvo l’uscita per quelli destinati ad immediata macellazione.

A seguito del successivo controllo del giorno 11 giugno 2024 è risultato positivo un capo (come da apposito modello 2/33 allegato al ricorso sub 8), che parte ricorrente afferma essere stato abbattuto (ricorso, pag. 2), senza che l’ASP resistente abbia contestato la circostanza dell’intervenuto abbattimento.

A seguito del successivo controllo del 30 luglio 2024, nessun capo è risultato positivo (come da apposito modello 2/33 allegato al ricorso sub 9).

In data 14 agosto 2024 veniva effettuato un sopralluogo congiunto dei Carabinieri e di personale del Dipartimento veterinario, nel corso del quale venivano ritrovati, oltre ai bovini dello stabilimento del ricorrente, anche 10 bovini appartenenti al codice aziendale -OMISSIS-, dello stabilimento di titolarità di -OMISSIS- (come da verbale n. prot. -OMISSIS-, depositato dall’ASP resistente il 23 ottobre 2024 sub 2).

Con ordinanza n. -OMISSIS- del 26 agosto 2024 (allegato al ricorso sub 4) veniva disposto il blocco ufficiale, l’abbattimento di tutti i capi bovini presenti e la revoca del codice aziendale dello stabilimento -OMISSIS- di titolarità del ricorrente.

Con l’impugnata ordinanza n. -OMISSIS-del 18 settembre 2024 (allegato al ricorso sub 5), veniva disposto il ritiro in autotutela della citata ordinanza -OMISSIS-/2024, nonché il blocco ufficiale, con divieto di movimentazione, e l’abbattimento di tutti i capi bovini presenti e la revoca del codice aziendale dello stabilimento di titolarità del ricorrente.

L’impugnata ordinanza -OMISSIS- dispone, fra l’altro e per quanto di specifico interesse: «…B) l’abbattimento / macellazione senza indennizzo, entro 30 giorni dalla data della notifica della presente al [odierno ricorrente] di tutti i capi di cui al superiore punto A), ossia di quelli in atto presenti in BDN in detto stabilimento, oltre ai 10 bovini ivi ritrovati in data 14/08/2024…» .

Nel merito, il ricorso è parzialmente fondato, nei sensi e nei limiti appresso specificati, essendo meritevole di accoglimento nella parte in cui l’esponente denuncia violazione del principio di proporzionalità.

In particolare il Collegio fa proprio il quadro ricostruttivo dell’ordinamento e le coordinate interpretative enucleati dalla sentenza di questa Sezione 2 maggio 2023, n. -OMISSIS-, come richiamata anche dalla citata sentenza -OMISSIS-, alle quali si fa rinvio anche ai sensi dell’art. 88, comma 2, lett. d) , cpa.

Tanto osservato, nel caso di specie l’ASP ha ordinato l’abbattimento dell’intera consistenza del bestiame richiamando, quali parametri normativi, il DM sanità 2/05/2024 (punto 4.4.7.) e gli artt. 137 e 138 del Reg. UE 625/2017.

Tuttavia, il citato art. 138 prevede che le autorità competenti «…dispongono la macellazione o l’abbattimento di animali, a condizione che si tratti della misura più appropriata ai fini della tutela della sanità umana nonché della salute e del benessere degli animali…» ; e lo stesso citato DM del 2024, al suo allegato 1, àncora l’abbattimento della totalità dei capi all’accertamento di focolai infettivi.

Se ne ricava che anche nel mutato assetto, conseguente alla perdita di efficacia dell’OM 28 maggio 2015 e all’entrata in vigore del DM 2 maggio 2024, la chiara finalità precauzionale, volta all’interruzione all’origine delle possibili catene infettive, si contempera col principio di proporzionalità; con la conseguenza che la misura ablativa di cui al menzionato par. 4.4.7 non risponde ad automatismi applicativi, ma, in ossequio al predetto canone di proporzionalità, dev’essere inteso quale extrema ratio , laddove la scelta di misure meno incisive non sia idonea a garantire una tutela adeguata alla salute umana e non si possa, quindi, in alcun modo preservare il benessere animale.

Orbene, l’ASP di -OMISSIS- non ha dimostrato la presenza di zoonosi nell’allevamento di proprietà della ricorrente (risultando essere stati abbattuti in data antecedente al reperimento dei bovini movimentati senza autorizzazione i capi in precedenza risultati infetti e risultando dal citato modello 2/33 del giorno 30 luglio 2024 la negatività dei restanti capi), essendo così l’abbattimento fondato soltanto sull’illecita movimentazione degli armenti.

In assenza, quindi, dell’allegazione di fenomeni infettivi in atto, l’ordinanza impugnata è carente di quel rigore motivazionale necessario a giustificare il disposto abbattimento degli animali.

Rileva, peraltro, il collegio che anche l’abbattimento dei soli dieci capi illecitamente movimentati sarebbe misura sproporzionata e incoerente in quanto, non essendo state prospettate dalle parti modifiche in ordine allo stato sanitario dei bovini presenti nell’allevamento rispetto alla situazione illustrata nel citato modello 2/33 del 30 luglio 2024, se ne deve far discendere che non si sia manifestato un focolaio di infezione.

Si conformano, per converso, al principio di proporzionalità le ulteriori misure stabilite con il provvedimento impugnato, che risultano giustificate dall’incontestata illecita movimentazione degli animali e risultano adeguate alla finalità di tutela preventiva della salute umana e animale.

Stante il carattere incontestato della movimentazione non autorizzata degli animali, al riguardo non depongono in contrario le allegazioni di parte ricorrente (di cui al primo motivo di ricorso) sull’asserito carattere incolpevole dello sconfinamento del bestiame.

La relativa censura non è infatti fondata atteso che:

- in linea generale, ciò essendo di per sé ragione sufficiente all’addossare al ricorrente la prova del fatto contrario «…la corretta manutenzione e la vigilanza dei recinti è un comportamento certamente esigibile secondo l’ordinaria diligenza richiesta all’imprenditore agricolo…» (sul punto, la citata sentenza -OMISSIS-);

- nella denuncia sporta il 7 agosto 2024 dalla proprietaria del bestiame ritrovato nel sopralluogo del 14 agosto 2024 (all. al ricorso sub 16), e nello stesso verbale di tale sopralluogo, l’odierno ricorrente è indicato quale compagno della proprietaria dei dieci bovini reperiti nello stabilimento del ricorrente; tale circostanza induce a non ritenere credibile che la movimentazione di cui si tratta potesse essere ignota all’odierno ricorrente.

Pertanto, limitatamente alla parte in cui ingiunge l’abbattimento della totalità degli animali di proprietà del ricorrente, l’ordinanza dell’ASP di -OMISSIS- si palesa illegittima per difetto di motivazione e violazione del principio eurounitario di proporzionalità; risultando, per converso, proporzionate alla finalità di contrasto del rischio epidemiologico le restanti misure ivi stabilite.

In conclusione, l’ordinanza impugnata dev’essere annullata solo nella parte in cui prevede la misura dell’abbattimento dei capi di bestiame, confermandosi, per converso, la legittimità delle restanti statuizioni provvedimentali e ferma restando l’obbligatoria attività di vigilanza veterinaria ed epidemiologica spettante all’Amministrazione sanitaria.

La soccombenza parziale giustifica la compensazione delle spese di lite della fase di merito, fermo quanto già disposto per la regolazione delle spese della fase cautelare.

Vista l’apposita istanza in seno al ricorso, e ritenuti sussistere i presupposti di cui all’articolo 52, comma 1, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, occorre mandare alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare parte ricorrente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione staccata di IA (Sezione IV), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto: a) lo accoglie nei limiti di cui in motivazione; per l’effetto, annulla l’impugnata ordinanza nella sola parte in cui dispone l’abbattimento di animali che non risultino affetti da zoonosi; b) compensa fra le parti le spese di lite della fase di merito, fermo quanto già disposto per la regolazione delle spese della fase cautelare; c) manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare parte ricorrente.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in IA nelle camere di consiglio del giorno 13 marzo 2025 e del giorno 17 luglio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Giuseppa Leggio, Presidente

Diego Spampinato, Consigliere, Estensore

Manuela Bucca, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Diego Spampinato	Giuseppa Leggio

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.