Pubblicato il 16/01/2026

N. 00105/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01535/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1535 del 2024, proposto da proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Michela Velardo e Francesco Ferrini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Usl Toscana Centro, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Liliana Molesti e Claudio Fantoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Toscana, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio; Ministero della Salute, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria legale in Firenze, Via degli Arazzieri, 4;

nei confronti

della Commissione Europea, in persona del Presidente e legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Alberto Dal Ferro, Andrea Santoro e Chiara Zerbaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

previa sospensione cautelare dell’efficacia

- dei provvedimenti in data 8 febbraio e 31 maggio 2024 notificati al ricorrente lo stesso giorno di adozione, con i quali al ricorrente è stata negata l’iscrizione al Servizio Sanitario Nazionale a titolo obbligatorio.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda Usl Toscana Centro, del Ministero della Salute e della Commissione Europea -Presidente Pro Tempore ;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 29 ottobre 2025 la dott.ssa IU AP e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il signor -OMISSIS-, cittadino tedesco residente in [...]e dipendente a tempo determinato dell’-OMISSIS- con sede in Fiesole (Fi), con propria mail del 7 febbraio 2024 chiedeva all’Azienda USL Toscana Centro che gli venisse rilasciata la tessera sanitaria.

L’Amministrazione sanitaria, con propria comunicazione dell’8 febbraio 2024, trasmetteva al richiedente le indicazioni per effettuare l’iscrizione volontaria al Servizio Sanitario Nazionale, pagando il relativo contributo economico.

A seguito di successiva richiesta del signor -OMISSIS- in data 30 maggio, l’Azienda USL Toscana Centro, attraverso la mail del 31 maggio 2024, confermava che: « in quanto dipendente dell'-OMISSIS- non ha diritto all'iscrizione obbligatoria (gratuita). Per essere iscritto al Servizio Sanitario Regionale deve procedere con l'iscrizione volontaria. Secondo le disposizioni del D.M. 08/10/1986, per chi ha un reddito superiore a € 51.645,69 il contributo da versare per l'anno 2024 ammonta a € 2.788,86, secondo la legge finanziaria n. 213 del 30/12/2023 chi ha un reddito che va da "zero €" a €. 31.925 deve versare il contributo minimo che ammonta a €. 2000 ».

2. Avverso i pronunciamenti dell’AUSL Toscana Centro in data 8 febbraio e 31 maggio 2024 il signor -OMISSIS-, che non si iscriveva volontariamente al SSR, proponeva ricorso straordinario al Presidente della Repubblica notificato in data 3 giugno 2024, ritenendo di avere diritto all’iscrizione obbligatoria e gratuita.

Con specifico riferimento alla propria situazione sanitaria, il ricorrente produceva un certificato medico della dott.ssa Gerber in data 15 dicembre 2023, che attestava la propria affezione da « -OMISSIS- », per la quale avrebbe dovuto assumere il farmaco -OMISSIS-, somministrato dalle sole farmacie ospedaliere, inaccessibili per chi non è in possesso di tessera sanitaria (dichiarazione dott. Matteo Perna del 22 febbraio 2024). Ne derivava un danno per la salute del ricorrente.

Quanto alle specifiche ragioni di censura, con il primo motivo di gravame il ricorrente deduceva l’avvenuta violazione, da parte dell’AUSL Toscana centro, del diritto alla salute del signor -OMISSIS- (art. 32 Costituzione, L. 833/1978, art. 72 dello Statuto del personale amministrativo dell’IUE, della regolamentazione RCAM), e del divieto di discriminazioni basate sulla nazionalità (D. Lgs. 216/2003; art. 18 TFUE; commi 240 e 241 L. 213/2023, come interpretati dal Ministero degli Affari esteri con nota N.1412/0031555 del 7 marzo 2024). Con il secondo motivo, invece, il ricorrente evidenziava il difetto assoluto di motivazione nei pronunciamenti dell’Amministrazione sanitaria. Si richiedeva inoltre (terzo motivo) il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione europea ai sensi dell’art. 267 T.F.U.E. in caso di persistenti dubbi circa l’ammissione del signor -OMISSIS- all’iscrizione obbligatoria e gratuita al S.S.R.

Il ricorso straordinario veniva poi trasposto dinanzi a questo Tribunale Amministrativo Regionale.

3. Si costituiva in giudizio la AUSL Toscana Centro, che si opponeva all’accoglimento del ricorso; si costituiva anche la Commissione Europea, che supportava le rivendicazioni del signor -OMISSIS-.

4. La domanda cautelare, incidentalmente proposta dal ricorrente, veniva trattata alla camera di consiglio del 20 novembre 2024, ed era parzialmente accolta (limitatamente alla fornitura del farmaco -OMISSIS-) con ordinanza della sezione n. -OMISSIS-.

4.1. A seguito dell’udienza pubblica del 15 aprile 2025, il Collegio disponeva, con ordinanza n. -OMISSIS-, che le parti svolgessero attività istruttoria mediante il deposito di relazioni e documenti.

Nella successiva udienza pubblica del 29 ottobre 2025, la causa era trattenuta in decisione.

5. Il ricorrente -OMISSIS- è cittadino di uno stato membro dell’Unione europea (Germania) che risiede e lavora in Italia, altro Stato membro UE, ed è dipendente dell’-OMISSIS- con sede a Fiesole.

Per stabilire il regime giuridico applicabile a tale soggetto, occorre preliminarmente ricostruire la natura dell’IEU.

L’Istituto in parola veniva costituito mediante una Convenzione Internazionale in data 19 aprile del 1972, successivamente modificata nel 1992 e poi il 31 gennaio 2020, tra i seguenti stati: Belgio, Danimarca, Germania, Grecia, Spagna, Francia, Irlanda (Repubblica d’Irlanda), Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Portogallo. Il Regno Unito e l’Irlanda del Nord, tra gli originari fondatori, non ne fanno più parte da gennaio 2020, usciti a seguito della Brexit. Altri Stati dell’Unione Europea si sono aggiunti successivamente: Bulgaria, Estonia, Cipro, Lituania, Malta, Austria, Polonia, Romania, Slovenia, Slovacchia, Finlandia e Svezia. La Convenzione veniva ratificata dall’italia con la legge n. 920/1972.

5.1. L’articolo 11, paragrafo 1, del Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’-OMISSIS- allegato alla Convenzione del 1972, stabilisce che « Lo statuto del personale e disposizioni regolamentari definiranno il regime delle prestazioni sociali applicabili al presidente, al segretario generale, ai membri del corpo insegnante, al personale ed ai ricercatori. […] ».

5.2. Con Decisione n. 6/2014 del Consiglio Superiore dell’Istituto del 5 dicembre 2014, l’IUE si è dotato di un proprio Statuto del personale amministrativo IUE, sostanzialmente identico, per quanto qui rileva, anche nella numerazione, allo Statuto dei funzionari UE. Come indicato dal primo considerando della citata decisione, lo Statuto è infatti costituito « mutatis mutandis [dal]lo Statuto dei funzionari e altri agenti dell’Unione europea rece[pito] nel proprio quadro normativo dopo aver apportato gli adattamenti richiesti dalla propria natura, struttura amministrativa e specificità di bilancio ».

Per quanto concerne la sicurezza sociale, lo Statuto prevede che il personale amministrativo e docente sia assicurato « sulla base dei regolamenti stabiliti di comune accordo tra le istituzioni dell'Unione europea, conformemente all'articolo 72, paragrafo 1, dello Statuto dei funzionari dell'Unione europea, applicabile per analogia ».

L’art 72.1 dello Statuto dell’IUE è identico all’art 72 dello Statuto dei funzionari dell’UE, e prevede che: « 1. Nei limiti dell'80 % delle spese sostenute e in base ad una regolamentazione stabilita di comune accordo dalle autorità che hanno il potere di nomina dell'istituzione dell’Unione, previo parere del comitato dello statuto, il funzionario, il coniuge — se questo non può beneficiare di prestazioni della stessa natura e dello stesso livello a titolo di qualsiasi altra disposizione di legge o regolamentare —, i figli e le altre persone a carico ai sensi dell'articolo 2 dell'allegato VII sono coperti contro i rischi di malattia. Tale quota è portata all'85 % per le seguenti prestazioni: visite, interventi chirurgici, ricovero, prodotti farmaceutici, radiologia, analisi, esami di laboratorio e protesi su prescrizione medica, escluse le protesi dentarie. La quota è portata al 100 % in caso di tubercolosi, poliomielite, cancro, malattia mentale ed altre malattie riconosciute di analoga gravità dall'autorità che ha il potere di nomina, nonché per gli esami di diagnosi precoce e in caso di parto. I rimborsi al 100 % non si applicano tuttavia in caso di malattia professionale o di infortunio che abbiano comportato l'applicazione dell'articolo 73 ».

La “ Regolamentazione comune relativa alla copertura dei rischi di malattia dei funzionari delle Comunità europee ”, adottata da tutte le istituzioni il cui accordo comune è stato constatato dal presidente della Corte di Giustizia della Comunità europea il 24 novembre 2005, pubblicata nella G.U. n. 9645/04, e per quanto stabilito dall’art. 72.1 dello Statuto dell’IUE applicabile anche ai dipendenti di tale istituzione, stabilisce che: « A norma dell'articolo 72 dello statuto, è istituito un regime comune di assicurazione malattia (RCAM) alle istituzioni delle Comunità europee. Tale regime garantisce ai beneficiari, nei limiti ed alle condizioni previste dalla presente regolamentazione e dalle disposizioni generali di esecuzione adottate ai sensi dell'articolo 52, il rimborso delle spese causate da malattia, infortunio o maternità […] » (art. 1), e disciplina l’operatività di tale regime con riferimento al principio di libera scelta (art. 19), ai limiti e alle modalità del rimborso (art. 20, 23, 24), all’ipotesi in cui il lavoratore abbia ottenuto il rimborso da un altro regime di assicurazione per malattia (art. 22).

Quanto all’applicazione ai dipendenti dell’IUE, con accordo tra il PMO (Pay Master Office, Direzione Generale della Commissione europea che gestisce il sistema di rimborsi dei funzionari delle istituzioni EU) e l'IUE, in data 30 novembre 2020, si sono stabilite le condizioni alle quali il PMO gestisce anche l'assicurazione per la malattia del personale dell'Istituto.

5.3. La copertura delle esigenze di carattere sanitario del signor -OMISSIS- viene dunque effettuata tramite l’operatività del sistema RCAM, e cioè tramite rimborso delle prestazioni fruite, nella misura indicata dalla regolamentazione comune, secondo le modalità dalla stessa previste.

6. Cionondimeno, la suddetta constatazione non risolve per intero la presente controversia.

Il ricorrente ha infatti qualificato e specificato il proprio interesse ad agire evidenziando come il Servizio sanitario italiano eroghi alcune prestazioni solo in favore di coloro che risultino iscritti allo stesso (ad esempio: assistenza del medico di medicina generale, vaccinazioni somministrate nell’epoca Covid, farmaci acquistabili tramite farmacie ospedaliere, cure palliative). Per garantirsi l’accesso a tali prestazioni il signor -OMISSIS- chiedeva di essere iscritto al S.S.N., e al fine di evitare un trattamento discriminatorio domandava che l’iscrizione avvenisse gratuitamente, come per i cittadini italiani.

6.1. A parere del Collegio, in presenza di prestazioni che possono essere erogate solo in favore degli iscritti al S.S.N., la negazione dell’iscrizione gratuita e obbligatoria al cittadino di uno stato UE diverso dall’Italia, che risiede e lavora in Italia, configurerebbe una diversità di trattamento di tale lavoratore rispetto ai cittadini italiani, i quali accedono gratuitamente al SSN e alla totalità delle prestazioni da questo previste. Tale diverso trattamento, ove riscontrato, potrebbe rivelarsi discriminatorio sulla base della cittadinanza, come sostenuto dal ricorrente, e dunque incompatibile con la normativa comunitaria (segnatamente: con gli artt. 18 e 45 T.F.U.E.).

Per tale ragione, l’istruttoria disposta dal Tribunale con l’ordinanza n. -OMISSIS- chiedeva alla AUSL, alla Regione e al Ministero della Salute di chiarire il suddetto elemento fattuale. Nessuna delle Amministrazioni rispondeva tuttavia sul punto. Conseguentemente la circostanza, affermata dalla parte ricorrente e non specificamente contestata dalle Amministrazioni resistenti, viene ritenuta positivamente provata ai sensi dell’art. 64 c.p.a.

Si ritiene dunque acclarato, ai fini della decisione della presente controversia, che esistono prestazioni medico-sanitarie che non possono essere erogate in favore di coloro che non sono iscritti al S.S.N.

7. Al fine di stabilire se il ricorrente possa pretendere l’iscrizione gratuita al S.S.N. in quanto lavoratore in Italia e cittadino di un altro Stato UE, si precisa in primo luogo che all’odierno ricorrente, siccome equiparato dallo Statuto IUE ai dipendenti delle istituzioni comunitarie, non risulta applicabile il Regolamento 1408/71 (poi 883/2004), relativo ai soli lavoratori che sono soggetti alla legislazione nazionale di uno stato membro e cittadini di uno stato membro o apolidi ivi residenti, per i quali è prevista un’apposita disciplina che ne consente l’accesso alle prestazioni previdenziali previste dallo stato di residenza.

La giurisprudenza comunitaria precisa infatti che i dipendenti delle istituzioni europee non sono lavoratori ai sensi di tale regolamento, poiché non sono sottoposti a una legislazione nazionale, ma allo statuto dei funzionari UE: « 41. [...] i dipendenti delle Comunità europee e i loro familiari all'RCAM non possono essere considerati i lavoratori ai sensi del regolamento n. 1408/71. Essi non sono infatti assoggettati ad una normativa previdenziale nazionale, come richiesto dall'art. 2, n. 1 del regolamento n. 1408/71 » (Corte di Giustizia UE, 3 ottobre 2000, nel procedimento C-411/98, CD. “sentenza FE”); « 35. […] un funzionario dell’Unione può rivestire la qualità di lavoratore emigrante ai sensi dell’articolo 45 TFUE, in quanto cittadino di uno Stato membro che lavora nel territorio di uno Stato membro diverso dal suo paese di origine. Tuttavia, non è men vero che, poiché i funzionari dell’Unione non sono sottoposti ad una normativa nazionale in materia di previdenza sociale, quale quella di cui all’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento n. 1408/71 e di cui alla medesima disposizione del regolamento n. 883/2004, che definisce il campo di applicazione ratione personae di detti regolamenti, tali funzionari non possono essere qualificati come «lavoratori» ai sensi dei citati regolamenti. Essi non rientrano neppure, in tale contesto, nell’articolo 48 TFUE, che ha conferito al Consiglio il compito di introdurre un regime che consenta ai lavoratori di superare gli ostacoli che possono loro derivare dalle norme nazionali adottate in materia di previdenza sociale, compito eseguito dal Consiglio con l’adozione del regolamento n. 1408/71, e poi del regolamento n. 883/2004 (v., in tal senso, sentenze del 3 ottobre 2000, FE, C-411/98, EU:C:2000:530, punti 41 e 42, e del 16 dicembre 2004, My, C-293/03, EU:C:2004:821, punti da 34 a 37) » (Corte di Giustizia UE, Grande Sezione, 10 maggio 2017 nel procedimento C-690/15, cd. sentenza de Lobkowitz).

8. Posto che su quanto affermato al precedente punto 7 concorda anche il signor -OMISSIS-, occorre aggiungere che, secondo la prospettazione di parte ricorrente, l’iscrizione gratuita nella presente fattispecie spetterebbe al cittadino tedesco in virtù del principio eurounitario di divieto delle discriminazioni tra cittadini UE basate sulla nazionalità. Invero, sostiene il signor -OMISSIS-, egli avrebbe titolo all’iscrizione in quanto per i cittadini italiani essa è gratuita dalla nascita, quindi, se il cittadino di un altro paese dell’Unione che risiede in Italia è costretto a procedere all’iscrizione in modo oneroso, si ha un trattamento diversificato, di tipo discriminatorio.

9. Osserva il Collegio che, obiettivamente, ai fini dell’iscrizione al SSN i cittadini italiani e quelli appartenenti agli altri stati membri UE sono trattati in modi differenti (iscrizione al SSN, e conseguente accesso alle prestazioni previste per i soli iscritti, gratuita per i primi, onerosa per i secondi); occorre dunque accertare se la negazione dell’iscrizione gratuita al Servizio sanitario per i cittadini UE non italiani può integrare una discriminazione basata sulla cittadinanza, come lamentato dal ricorrente.

9.1. Il divieto di discriminazione è previsto in via generale, tra i cittadini degli stati membri dell’Unione europea, dall’attuale art. 18 del TFUE (già art. 6 Trattato CE, poi art. 12 Trattato CE), che prevede: « Nel campo di applicazione dei trattati, e senza pregiudizio delle disposizioni particolari dagli stessi previste, è vietata ogni discriminazione effettuata in base alla nazionalità » (comma 1).

Tale articolo non è tuttavia sempre applicabile, perché la clausola di salvaguardia che esso contiene lo rende operativo solo in assenza di specifiche diverse previsioni antidiscriminatorie. Lo stesso potrà dunque essere invocato dal ricorrente solo ove non sussistano disposizioni specifiche di tutela dalle discriminazioni che ne disciplinino specificamente la condizione: « 39. Occorre preliminarmente ricordare che, conformemente ad una giurisprudenza costante, l'art. 6, primo comma, del Trattato CE, che sancisce il principio generale del divieto di discriminazioni fondate sulla nazionalità, tende ad applicarsi autonomamente solo nelle situazioni disciplinate dal diritto comunitario per le quali il Trattato non stabilisce norme specifiche di non discriminazione (v., segnatamente, sentenze 10 dicembre 1991, causa C-179/90, Merci convenzionali porto di Genova, Racc. pag. I-5889, punto 11; 14 luglio 1994, causa C-379/92, Peralta, Racc. pag. I-3453, punto 18, e 13 aprile 2000, causa C-176/96, Lehtonen e Castors Braine, Racc. pag. I-0000, punto 37). 40. Orbene, in tema di libera circolazione dei lavoratori, questo principio ha trovato espressione nell'art. 48 del Trattato CE » (Corte di Giustizia UE, 3 ottobre 2000, nel procedimento C-411/98, c.d. “sentenza FE”).

9.2. Tra le specifiche norme antidiscriminatorie di cui occorre accertare la rilevanza e l’applicabilità nella presente fattispecie figurano certamente quelle relative al lavoro.

In particolare, l’art. 45 TFUE (già art. 39 CE), con riferimento ai lavoratori, prevede che: « 1. La libera circolazione dei lavoratori all'interno dell'Unione è assicurata. 2. Essa implica l'abolizione di qualsiasi discriminazione, fondata sulla nazionalità, tra i lavoratori degli Stati membri, per quanto riguarda l'impiego, la retribuzione e le altre condizioni di lavoro. […] ».

Rileva inoltre l’art. 7 del Regolamento 1612/68, abrogato e contestualmente sostituito dal Regolamento 492/2011 ancora in vigore, ed il cui art. 7 ha lo stesso contenuto: « 1. Il lavoratore cittadino di uno Stato membro non può ricevere sul territorio degli altri Stati membri, a motivo della propria cittadinanza, un trattamento diverso da quello dei lavoratori nazionali per quanto concerne le condizioni di impiego e di lavoro, in particolare in materia di retribuzione, licenziamento, reintegrazione professionale o ricollocamento se disoccupato. 2. Egli gode degli stessi vantaggi sociali e fiscali dei lavoratori nazionali. […] ».

9.3. Orbene, le norme riportate al precedente punto 9.2 sono ritenute dalla giurisprudenza comunitaria non applicabili all’iscrizione del lavoratore al SSN, in quanto quest’ultimo beneficio non costituisce una condizione di lavoro ex art. 45 comma 2 TFUE o ex art. 7 comma 2 del Regolamento n. 492/2011. In tal senso: «43. […] a un lavoratore cittadino di uno Stato membro come il signor FE non può negarsi il beneficio dei diritti e dei vantaggi sociali conferitigli dall'art. 48 del Trattato CE e dal regolamento n. 1612/68 (v. sentenze 13 luglio 1983, causa 152/82, Forcheri, Racc. pag. 2323, punto 9; Echternach e Moritz, citata, punto 12, e Schmid, citata, punto 22). 44. Tuttavia, […] l'applicazione, per le cure mediche e ospedaliere dispensate in caso di maternità, di tariffe più elevate rispetto a quelle in vigore per gli iscritti al regime previdenziale nazionale non può considerarsi condizione di lavoro ai sensi degli artt. 48, n. 2, del Trattato CE e 7, n. 1, del regolamento n. 1612/68 » (Corte di Giustizia UE, 3 ottobre 2000, nel procedimento C-411/98, CD. “sentenza FE”). Né l’iscrizione gratuita al S.S.N. può costituire un “ vantaggio sociale e fiscale dei lavoratori nazionali ” ai sensi dell’art. 7 comma 3 Regolamento 492/2011. Invero, l’iscrizione al SSN non è un elemento di salvaguardia che lo Stato italiano riserva ai lavoratori, trattandosi invece di una previsione universale, riguardante tutti i cittadini (L. 833/1978): « 45. In ordine alla nozione di vantaggio sociale, a cui fa riferimento l'art. 7, n. 2, del regolamento n. 1612/68, il signor FE non pretende di giovarsi di un tale vantaggio sociale previsto dalla normativa lussemburghese, consistente nell'accollo, da parte dello Stato membro ospitante, di una somma forfettaria per il rimborso delle spese di maternità. Egli si limita a chiedere la parità di trattamento in sede di tariffazione delle cure mediche ed ospedaliere dispensate in caso di maternità. 46. Ciò posto, è giocoforza constatare che né l'art. 48 del Trattato CE né il regolamento n. 1612/68 trovano applicazione al caso di specie. 47. Conseguentemente, la questione relativa all'asserita discriminazione va esaminata sotto il profilo dell'art. 6, primo comma, del Trattato CE » (Corte di Giustizia UE, 3 ottobre 2000, nel procedimento C-411/98, CD. “sentenza FE”).

9.4. In definitiva, in assenza di una specifica norma antidiscriminaroria che possa operare nel caso concreto, il signor -OMISSIS- è assoggettato al generale divieto di discriminazione di cui all’art. 18 TFUE (già art. 6 Trattato CE), il quale sembra escludere che possa imporsi a un cittadino comunitario l’accesso alle cure mediche nel territorio di un altro Stato a condizioni più restrittive e gravose rispetto a quelle previste per i cittadini di tale paese, in quanto un tale trattamento integrerebbe una discriminazione indiretta e ingiustificata, basata sulla cittadinanza: « 50. Orbene, si evince dalla giurisprudenza della Corte che l'art. 6, primo comma, del Trattato CE si applica altresì in casi nei quali un gruppo o un’organizzazione come l'EHL eserciti un certo potere sui privati e sia in grado di imporre loro condizioni che arrecano pregiudizio all'esercizio della libertà fondamentali garantite dal Trattato (v., in tal senso, sentenze 12 dicembre 1974, causa 36/74, Walrave e Koch, Racc. pag. 1405; 8 aprile 1976, causa 43/75, Defrenne II, Racc. pag. 455, e 15

dicembre 1995, causa C-415/93, Bosman, Racc. pag. I-4921). 51. Secondo una giurisprudenza costante, una discriminazione può consistere solo nell'applicazione di regole differenziate a situazioni analoghe oppure nell'applicazione della medesima regola a situazioni dissimili. 52. Occorre pertanto verificare se una persona non iscritta al regime previdenziale nazionale di uno Stato membro, come il signor FE, versi in una situazione dissimile da quella delle persone di questo Stato membro iscritte a tale regime. 53. Sotto tale profilo, gli argomenti addotti sia dinanzi al giudice nazionale sia nell'ambito del procedimento davanti alla Corte per dimostrare che la situazione del signor FE non era paragonabile a quella di una persona iscritta al regime previdenziale lussemburghese non possono essere condivisi. 54. Anzitutto, la circostanza che il signor FE non versi all'Erario pubblico nazionale imposte trattenute sul suo stipendio né contribuisca al regime previdenziale nazionale è priva di pertinenza al riguardo, dal momento che in ogni caso egli non richiede il beneficio di prestazioni previdenziali in forza del regime nazionale, bensì unicamente l'applicazione di tariffe non discriminatorie per le cure ospedaliere dispensate all'interno del CHL. […]. 56. Conseguentemente, e alla luce dei soli elementi prodotti dinanzi alla Corte, emerge che il signor FE e i suoi familiari, iscritti all'RCAM, versano in una situazione paragonabile a quella dei cittadini iscritti al sistema di previdenza sociale nazionale. 57. Orbene, secondo la giurisprudenza della Corte, le norme relative alla parità di trattamento vietano non soltanto le discriminazioni palesi in base alla cittadinanza, ma anche qualsiasi discriminazione dissimulata che, basandosi su altri criteri di distinzione, pervenga di fatto al medesimo risultato (sentenze 12 febbraio 1974, causa 152/73, Sotgiu, Racc. pag. 153, punto 11, e 26 ottobre 1995, causa C-151/94, Commissione/Lussemburgo, Racc. pag. I-3685, punto 14). 58. Il criterio dell'iscrizione al regime previdenziale nazionale, sul quale si fonda la differenziazione operata dall'EHL e applicata dal CHL per quanto riguarda le tariffe delle cure mediche ed ospedaliere, configura una discriminazione indiretta fondata sulla cittadinanza. Invero, da un lato, la grande maggioranza delle persone iscritte all'RCAM anziché al regime previdenziale nazionale, pur essendo tali persone destinatarie di cure mediche ed ospedaliere dispensate loro nel territorio nazionale, è composta da cittadini di altri Stati membri. Dall'altro, la grandissima maggioranza dei cittadini nazionali residenti nel Granducato di Lussemburgo è assoggettata al regime previdenziale nazionale. 59. Simile differenziazione potrebbe giustificarsi solo ove fosse fondata su considerazione oggettive, indipendenti dalla cittadinanza delle persone interessate e proporzionate all'obiettivo legittimamente perseguito. 60. Orbene, avuto riguardo ai fatti controversi e in assenza di argomenti sollevati in proposito sia dinanzi alla Corte sia dinanzi al giudice del rinvio, è giocoforza constatare che la considerevole disparità di trattamento tra le persone iscritte al regime previdenziale nazionale e i dipendenti delle Comunità europee, per quanto riguarda la tariffazione di cure connesse alla maternità, non è giustificata. […] 62. Occorre quindi risolvere la questione pregiudiziale dichiarando che l'applicazione, in maniera unilaterale, da parte di un gruppo di prestatori di cure nei confronti dei dipendenti delle Comunità europee, di tariffe relative a cure mediche ed ospedaliere dispensate in caso di maternità più elevate rispetto alle tariffe in vigore per i residenti iscritti al regime previdenziale nazionale costituisce, in assenza di giustificazione obiettiva al riguardo, una discriminazione fondata sulla cittadinanza vietata dall'art. 6, del primo comma, del Trattato CE » (Corte di Giustizia UE, 3 ottobre 2000, nel procedimento C-411/98, c.d. “sentenza FE”).

10. L’Amministrazione resistente ritiene tuttavia che nella condizione dell’odierno ricorrente non possa configurarsi una discriminazione, non sussistendo alcun impedimento all’accesso alle cure, atteso che lo stesso potrebbe beneficiare di tutte le prestazioni sanitarie previste per i cittadini, sol che si iscrivesse volontariamente, pagando il relativo contributo, al servizio sanitario.

Il Collegio ritiene tuttavia che, sulla base della disamina della normativa applicabile alla fattispecie, debba escludersi la legittimità di una siffatta pretesa di pagamento da parte dell’Amministrazione italiana, riservata al cittadino di altro Stato UE.

10.1. I dipendenti delle istituzioni UE, e dunque quelli dell’IEU, sono assoggettati al Protocollo (n. 7) sui privilegi e sulle immunità dell’Unione europea (GU 2919 – C 83).

Rilevano in particolare, nella presente fattispecie, l’art. 12 del Protocollo (esenzione dalle imposte nazionali sui redditi percepiti dall’UE), l’art. 13 (domiciliazione nel paese di provenienza), e l’art. 14, secondo cui: « La legge europea stabilisce il regime di previdenza sociale applicabile ai funzionari e agli altri agenti dell'Unione. Detta legge è adottata previa consultazione delle istituzioni interessate ».

Lo Statuto dei funzionari dell’Unione europea, di cui al Regolamento n. 259/1968, poi modificato dal regolamento CE 1324/2008 del Consiglio, del 18 dicembre 2008, introduce agli artt. 72 e 64 il succitato meccanismo RCAM, in virtù del quale tali dipendenti versano contributi a tale regime, che si accolla, tramite rimborso nella misura quantificata a seconda della diversa prestazione, le spese mediche da essi sostenute.

Le istituzioni europee hanno quindi introdotto una peculiare disciplina delle spese mediche dei propri dipendenti.

Si deve dunque stabilire se a tale regime, certamente applicabile al signor -OMISSIS-, possa aggiungersi l’iscrizione onerosa al sistema sanitario del paese ove viene prestata l’attività lavorativa, come preteso dalla PA resistente.

10.2. Una tale ipotesi pare doversi escludere in virtù delle statuizioni recate dalla Sentenza Lobkowicz, che nell’interpretare il richiamato art. 14 del Protocollo, stabilisce (punto 45) che la funzione di tale norma è quella di evitare che i funzionari abbiano l’obbligo di contribuire a diversi regimi in materia previdenziale (di cui fa parte la tutela per il rischio di malattia), e che (punto 44) a tal fine solo l’Unione, e non gli stati membri, possono stabilire le norme ad essi applicabili quanto ai loro obblighi previdenziali; conseguentemente (punto 46-49) l’art. 14 del Protocollo osta a una normativa nazionale che prevede che i redditi percepiti in uno stato membro ove è fisicamente domiciliato il cittadino UE siano soggetti a contributi e prelievi destinati al finanziamento del regime previdenziale di tale Stato: « 44. Da quanto precede discende che solo l’Unione, e non gli Stati membri, è competente a stabilire le norme applicabili ai funzionari dell’Unione per quanto concerne i loro obblighi in materia previdenziale. 45. Infatti, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 76 delle sue conclusioni, l’articolo 14 del Protocollo e le disposizioni dello Statuto in materia di previdenza sociale dei funzionari dell’Unione svolgono, nei confronti di questi ultimi, una funzione analoga a quella dell’articolo 13 del regolamento n. 1408/71 e dell’articolo 11 del regolamento n. 883/2004, che consiste nel vietare che i funzionari dell’Unione abbiano l’obbligo di contribuire a diversi regimi in materia. 46. Una normativa nazionale, quale quella di cui al procedimento principale, che grava i redditi di un funzionario dell’Unione di contributi e prelievi sociali destinati specificamente al finanziamento dei regimi previdenziali dello Stato membro interessato, viola pertanto la competenza esclusiva conferita all’Unione tanto dall’articolo 14 del Protocollo quanto dalle pertinenti disposizioni dello Statuto, in particolare quelle che stabiliscono i contributi obbligatori dei funzionari dell’Unione al finanziamento di un regime previdenziale. 47. Inoltre, una simile normativa rischierebbe di perturbare la parità di trattamento tra i funzionari dell’Unione e, pertanto, di scoraggiare l’esercizio di un’attività professionale in seno ad un’istituzione dell’Unione, visto che taluni funzionari sarebbero costretti a contribuire non solo al regime previdenziale comune alle istituzioni dell’Unione [RCAM – n.d.r.], ma anche ad un regime previdenziale nazionale. 48. L’analisi che precede non è messa in dubbio dalle affermazioni del governo francese secondo le quali i contributi e i prelievi sociali di cui al procedimento principale sarebbero qualificati come «imposte» che colpiscono non i redditi di lavoro bensì i redditi fondiari, e che non fanno direttamente sorgere una contropartita o un vantaggio in termini di prestazioni previdenziali. Infatti, come discende dalle informazioni fornite dal giudice del rinvio, resta comunque il fatto che detti prelievi e contributi sono destinati direttamente e specificamente al finanziamento di settori del regime previdenziale francese. Un funzionario dell’Unione, quale il sig. de Lobkowicz, non può pertanto esservi assoggettato, dal momento che i suoi obblighi di contribuzione in materia previdenziale sono esclusivamente disciplinati dal Protocollo nonché dallo Statuto e sono sottratti, per tale ragione, alla competenza degli Stati membri (v., per analogia, per quanto concerne il regolamento n. 1408/71, sentenza del 26 febbraio 2015, de Ruyter, C-623/13, EU:C:2015:123, punti 23, 26, 28 e 29). 49. Alla luce dell’insieme delle considerazioni che precedono, si deve rispondere alla questione proposta dichiarando che l’articolo 14 del Protocollo nonché le disposizioni dello Statuto relative al regime previdenziale comune alle istituzioni dell’Unione devono essere interpretati nel senso che essi ostano ad una normativa nazionale, quale quella di cui al procedimento principale, che prevede che i redditi fondiari percepiti in uno Stato membro da un funzionario dell’Unione, fiscalmente domiciliato in detto Stato membro, siano assoggettati a contributi e prelievi sociali destinati al finanziamento del regime previdenziale dello Stato membro in questione » (Corte di Giustizia UE, Grande Sezione, 10 maggio 2017 nel procedimento C-690/15, cd. sentenza de Lobkowitz).

11. Sotto altro profilo, le parti resistenti affermavano che il diniego di iscrizione gratuita al S.S.N., quand’anche discriminatorio, sarebbe stato comunque giustificato dalla circostanza che il lavoratore dell’Unione non assolve ai suoi oneri fiscali in Italia, versando le proprie imposte direttamente all’Unione Europea.

Tale argomentazione, a parere del Collegio, non può essere condivisa, non appalesandosi rigorosamente imperniata su un criterio di ragionevolezza. Hanno invero titolo all’iscrizione gratuita dalla nascita al S.S.N. tutti i cittadini italiani, e dunque non solo quelli che effettuano versamenti in favore del Fisco, ma anche quelli che non contribuiscono in alcun modo allo stesso, per ipotesi in quanto privi di entrate. Del resto, in tal senso la giurisprudenza comunitaria ha avuto modo di affermare espressamente che l’omessa contribuzione al regime fiscale dello Stato ove il funzionario UE presta la propria attività lavorativa non costituisce una legittima giustificazione alle discriminazioni per ragioni di nazionalità: « 53. Sotto tale profilo, gli argomenti addotti sia dinanzi al giudice nazionale sia nell'ambito del procedimento davanti alla Corte per dimostrare che la situazione del signor FE non era paragonabile a quella di una persona iscritta al regime previdenziale lussemburghese non possono essere condivisi. 54. Anzitutto, la circostanza che il signor FE non versi all'Erario pubblico nazionale imposte trattenute sul suo stipendio né contribuisca al regime previdenziale nazionale è priva di pertinenza al riguardo, dal momento che in ogni caso egli non richiede il beneficio di prestazioni previdenziali in forza del regime nazionale, bensì unicamente l'applicazione di tariffe non discriminatorie per le cure ospedaliere […] » (Corte di Giustizia UE, 3 ottobre 2000, nel procedimento C-411/98, CD. “sentenza FE”).

12. In definitiva, il differente trattamento applicato al signor -OMISSIS- costituisce una discriminazione, non giustificata, sulla base della cittadinanza, con conseguente illegittimità dei provvedimenti impugnati.

L’Amministrazione dovrà pertanto garantire l’iscrizione gratuita del ricorrente al S.S.N., onde consentirgli di accedere a tutte le prestazioni che sono erogate e/o previste in favore dei cittadini italiani, in ossequio al divieto di discriminazioni basate sulla cittadinanza, di cui all’art. 18 del TFUE.

12.1. Si assorbono le censure e le questioni non esplicitamente esaminate, per ragioni di graduazione della parte ricorrente (terzo motivo di censura) e di continenza.

13. In definitiva il ricorso, siccome fondato, deve essere accolto, con conseguente annullamento dei dinieghi impugnati ed emessi dalla AUSL Toscana Centro, la quale dovrà provvedere nuovamente sull’istanza di iscrizione del signor -OMISSIS-, disponendone l’iscrizione gratuita al S.S.R., nella piena osservanza di quanto statuito con la presente pronuncia.

14. Le spese del giudizio vengono integralmente compensate tra le parti, attesa la notevole complessità delle questioni giuridiche che hanno formato oggetto della causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per conseguenza, annulla i provvedimenti impugnati, nei sensi e con gli effetti indicati in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all'articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in Firenze nelle camere di consiglio dei giorni 29 ottobre 2025, 10 dicembre 2025, con l'intervento dei magistrati:

DR IA, Presidente

Andrea Vitucci, Primo Referendario

IU AP, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IU AP	DR IA

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.