Pubblicato il 31/05/2025

N. 00419/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00522/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 522 del 2024, proposto da
Associazione di Produttori Società Cooperativa Agricola per Azioni (RO), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Antonella Storoni e Francesco Ferdinando Bargnesi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di San Benedetto del Tronto, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Alessandro Lucchetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Ministero dell'Agricoltura della Sovranità Alimentare e delle Foreste, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in NA, corso Mazzini, 55;

per l'annullamento

- della deliberazione del Consiglio Comunale del Comune di San Benedetto del Tronto n. 143 del 3.9.2024 ad oggetto “RICHIAMO AI CONTENUTI ED ARGOMENTI DEL DIBATTITO CONSILIARE DELLA SEDUTA DEL 15 GIUGNO 2024 – DELIBERAZIONE CONSIGLIO COMUNALE N. 108 DEL 15.06.2024 – EFFETTI CONVALIDANTI”, comunicata a mezzo PEC con nota prot. 68129 del 9.9.2024 a firma del dirigente dell’Area Attività produttive e Valorizzazione della città del Comune di San Benedetto del Tronto;

- di ogni altro atto e provvedimento presupposto, consequenziale e comunque connesso e/o collegato, anche allo stato non identificato o non identificabile, ivi compresi, in particolare e per quanto occorra, il verbale stenografico degli interventi e delle dichiarazioni di voto della seduta del Consiglio Comunale del 15.6.2024, l’informativa segretata del Segretario Generale Stefano Zanieri riportata nel verbale segretato della parte di seduta segreta del Consiglio Comunale del 15.6.2024, quest’ultimo conosciuto a seguito della produzione da parte dell’Ente comunale nel giudizio rubricato al R. G. n. 376/2024, in quanto atti entrambi richiamati dalla deliberazione del Consiglio Comunale del Comune di San Benedetto del Tronto n. 143 del 3.9.2024 ed il verbale stenografico della seduta del Consiglio Comunale del 3.9.2024, pubblicato all’Albo pretorio a far data dal 5.9.2024.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di San Benedetto del Tronto e del Ministero dell'Agricoltura della Sovranità Alimentare e delle Foreste;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 maggio 2025 il dott. Tommaso Capitanio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società ricorrente (di seguito HE) impugna la deliberazione del Consiglio Comunale del Comune di San Benedetto del Tronto n. 143 del 3 settembre 2024, avente ad oggetto la convalida della precedente deliberazione consiliare n. 108 del 15 giugno 2024 (nonché gli atti presupposti); con tali provvedimenti il Comune ha negato l’approvazione della variante ex artt. 8 del D.P.R. n. 160/2010 e 26- quater della L.R. n. 34/1992 (c.d. variante S.U.A.P.), che RO aveva chiesto al fine di realizzare, nella zona di Porto d’Ascoli, un impianto di stoccaggio a bassa temperatura e movimentazione informatizzata degli ortaggi surgelati commercializzati dalla ricorrente.

2. In punto di fatto (e senza in questa sede dover richiamare nel dettaglio l’ iter procedimentale che ha preceduto le suddette deliberazioni consiliari) va evidenziato che:

- la variante urbanistica de qua si rendeva necessaria unicamente in relazione al parametro dell’altezza del realizzando edificio industriale (il vigente P.R.G. consente infatti un’altezza massima di 11 metri, mentre quello progettato da RO presenta un’altezza di 29 metri);

- il progetto de quo era stato ammesso a fruire di finanziamento pubblico a valere sui fondi del PNRR;

- la conferenza di servizi convocata dal Comune ai sensi dell’art. 8 del D.P.R. n. 160/2010 si era conclusa con l’adozione di una proposta di approvazione della variante;

- con la deliberazione n. 108/2024 il Consiglio Comunale ha denegato l’approvazione della variante, senza tuttavia ostendere le relative motivazioni, ma limitandosi a rimandare all’esito del dibattito consiliare;

- con ricorso iscritto al n. 376/2024 R.G., RO ha impugnato davanti a questo Tribunale la deliberazione n. 108. Costituendosi in quel giudizio il Comune di San Benedetto del Tronto depositava la deliberazione n. 143 (sul cui contenuto dispositivo si tornerà, essendo questo uno dei profili essenziali attorno a cui ruota il presente giudizio);

- con sentenza n. 769/2024 il T.A.R. dichiarava improcedibile il ricorso n. 376/2024 R.G., ritenendo che la deliberazione n. 143 avesse natura di atto confermativo proprio e che dunque l’effetto lesivo nei riguardi di RO discendesse da questa seconda delibera, che sostitutiva integralmente la prima e che non era stata impugnata con motivi aggiunti;

- la prefata sentenza, impugnata da RO e in via incidentale anche dal Comune, è stata confermata dal Consiglio di Stato con diversa motivazione (sentenza n. 2005/2025), avendo il giudice di secondo grado ritenuto che la deliberazione n. 143 è un atto di convalida della precedente delibera n. 108 (sugli effetti della sentenza n. 2005/2025 si tornerà infra , essendo anche questo un punto centrale della odierna controversia);

- nelle more della definizione del giudizio di appello RO aveva prudenzialmente impugnato con l’odierno ricorso la deliberazione n. 143, riepilogando anche in questo caso le ragioni di ordine imprenditoriale che sono alla base del progetto de quo , ribadendo che lo stesso fruisce di un contributo pubblico e che l’impianto di stoccaggio verrebbe ad inserirsi in una zona produttiva già consolidata, vicina ma esterna ad un’area non urbanizzata (per cui la variante urbanistica oggetto di causa, limitata peraltro ad un unico parametro edilizio, è del tutto compatibile con lo stato dei luoghi);

- la trattazione della causa, fissata inizialmente per l’udienza pubblica del 26 marzo 2025, è stata differita all’udienza del 21 maggio 2025 in attesa della pubblicazione della prefata sentenza del Consiglio di Stato (decreto presidenziale n. 83/2025).

3. Costituendosi nell’odierno giudizio il Comune di San Benedetto del Tronto ha eccepito in via preliminare l’inammissibilità del ricorso in relazione alle domande formulate da RO, chiedendo comunque in via subordinata il rigetto nel merito della domanda impugnatoria e delle domande proposte in via gradata dalla ricorrente.

La ricorrente ha replicato all’eccezione (ribadita ed ampliata dalla difesa comunale nella memoria di replica) con la memoria depositata in data 9 maggio 2025.

Nel merito, invece, la difesa comunale non ha svolto difese particolari, limitandosi a ribadire la correttezza dell’operato del Consiglio Comunale, anche alla luce delle considerazioni svolte dal T.A.R. nella sentenza n. 723/2024 (sul cui contenuto si tornerà infra ).

La causa è passata in decisione all’udienza pubblica del 21 maggio 2025, dopo la discussione orale.

DIRITTO

4. La trattazione deve muovere necessariamente dall’esame dell’eccezione preliminare sollevata dalla difesa comunale, la quale, come detto, si fonda sulle conclusioni formulate dalla società ricorrente, ossia:

- in via principale, annullamento dei provvedimenti impugnati “ …con contestuale indicazione nella sentenza che sarà emessa dei criteri evidenziati nel punto I.D del presente atto, a cui il Consiglio Comunale di San Benedetto del Tronto si dovrà attenere al momento del riesercizio del potere, con assegnazione altresì al Comune di San Benedetto del Tronto di un termine per provvedere e con nomina fin da subito di un Commissario ad acta incaricato di provvedere nell’ipotesi di inerzia del Comune perdurante oltre il termine prefissato… ”;

- in via subordinata, e per il caso in cui nelle more del giudizio fosse venuta meno la possibilità di fruire del contributo pubblico, accertamento in via incidentale dell’illegittimità dei provvedimenti impugnati ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a., al fine di consentire ad essa ricorrente l’instaurazione di un separato giudizio risarcitorio.

Il Comune eccepisce che tali conclusioni sono inammissibili in quanto la sentenza del Consiglio di Stato avrebbe mantenuto intatto il complesso provvedimentale costituito dalle due deliberazioni consiliari censurate da RO, per cui, da un lato non si comprende da dove scaturisca l’obbligo di riesercizio del potere, dall’altro lato, essendo stata accertata la legittimità del modus operandi attuato dall’amministrazione, non esistono comunque i presupposti per una futura azione risarcitoria.

Nella memoria di replica del 10 maggio 2025 la difesa comunale ha ampliato l’eccezione, evidenziando che la deliberazione n. 143/2024 andava impugnata nell’ambito del precedente giudizio, essendosi in presenza di un vincolo di inscindibilità rispetto alla deliberazione n. 108, per cui l’odierno ricorso è da dichiarare improcedibile in quanto il bene della vita non è più attingibile in ragione del consolidamento del diniego di approvazione della variante.

4.1. L’eccezione va disattesa, per due ordini di ragioni.

In primo luogo, perché non risponde al vero che la sentenza del Consiglio di Stato ha tenuto fermo il complesso provvedimentale costituito dalle deliberazioni consiliari nn. 108 e 143 del 2024, visto che oggetto del precedente giudizio era solo la prima delibera (della cui legittimità né il T.A.R. né il Consiglio di Stato si sono occupati, visto che entrambi i giudici hanno adottato sentenze in rito). In questo senso la difesa comunale confonde volutamente il profilo sostanziale con il profilo processuale, essendo certamente vero che fra l’atto di convalida e l’atto convalidato esiste un rapporto inscindibile e che la convalida consolida l’atto convalidato, ma ciò attiene per l’appunto solo al profilo sostanziale-provvedimentale e non anche a quello processuale. In questo senso anche la sentenza n. 2005/2025, nella parte in cui il giudice di appello conclude che “ …L’atto originariamente impugnato cessa infatti di esistere in quanto tale e viene sostituito da quello di convalida, al quale si salda con effetti ex tunc… ”, va rettamente intesa, non potendo immaginarsi che il Consiglio di Stato abbia voluto affermare che RO aveva l’onere di impugnare la deliberazione n. 143/2024 entro i sessanta giorni successivi alla pubblicazione della deliberazione n. 108/2024, sia per l’evidente abnormità di tale affermazione, sia perché a seguire questa tesi si legittimerebbero prassi amministrative abusive (le amministrazioni pubbliche potrebbero infatti adottare atti senza motivazione e, in limine litis , adottare provvedimenti di convalida che non sarebbero più impugnabili o sarebbero impugnabili entro termini ridotti o addirittura giugulatori).

A diversa conclusione (e con questo si passa ad illustrare la seconda ragione che milita a favore del rigetto dell’eccezione) si perviene solo nel caso in cui esista una disposizione che impone di impugnare con motivi aggiunti il provvedimento sopravvenuto che abbia natura di atto confermativo proprio o di atto di convalida. Una disposizione di tal genere, come è noto, esiste, ma essa, contenuta nel comma 7 dell’art. 120 c.p.a., non si applica al c.d. rito PNRR non essendo richiamata espressamente dall’art. 12- bis del D.L. n. 68/2022, convertito in L. n. 108/2022, e comunque la stessa non prevede che i motivi aggiunti debbano essere proposti entro un termine ridotto rispetto a quello ordinario (o già dimidiato nel caso del c.d. rito appalti).

RO, pertanto, aveva la facoltà di impugnare la deliberazione n. 143/2024 con ricorso autonomo, il che nella specie era vieppiù giustificato dalla comprensibile incertezza circa il contenuto del provvedimento consiliare, che era astrattamente qualificabile sia quale atto confermativo improprio (come sosteneva nell’atto di appello RO, sul presupposto che le ragioni della mancata approvazione della variante sono sempre le medesime poste a base della deliberazione n. 108), sia quale atto confermativo proprio (come ha ritenuto il T.A.R.), sia, infine, quale atto di convalida (tesi seguita dal Consiglio di Stato).

Dal punto di vista sostanziale, infine, l’eccezione avrebbe avuto una qualche possibilità di condivisione (parziale, peraltro) solo se la ricorrente avesse “approfittato” della suddetta sopravvenienza per addurre in questa sede motivi di ricorso che avrebbero dovuto essere tempestivamente formulati con il ricorso n. 376/2024 R.G., ma nemmeno la difesa comunale eccepisce alcunché sul punto.

5. Ciò detto, e passando dunque a trattare del merito del ricorso, il Collegio puntualizzata preliminarmente di non dover seguire l’ordine di trattazione dei motivi indicato espressamente dalla ricorrente alle pagg. 14-15 del mezzo introduttivo, visto che, come si vedrà, il risultato sostanziale è comunque coincidente con l’interesse azionato in via principale da RO.

5.1. Partendo dunque dal quarto motivo (con cui, reiterando le tesi esposte in sede di impugnazione della sentenza n. 769/2024, si contesta il preteso effetto convalidante impresso alla deliberazione n. 143/2024), il Collegio osserva che sul punto è sceso il giudicato, avendo il Consiglio di Stato qualificato la deliberazione impugnata quale atto di convalida.

Il motivo è dunque infondato.

5.2. Il primo, il secondo e il terzo motivo vanno invece esaminati congiuntamente e, nel loro complesso, condivisi.

La trattazione delle presenti censure meriterebbe un discorso lungo, ma, in disparte l’obbligo generale di sinteticità degli atti del giudice, il c.d. rito PNRR impone che le sentenze siano pubblicate quanto prima possibile, il che impone vieppiù la sintesi.

5.2.1. Partendo dalla questione giuridica di fondo, si può osservare che, in linea generale, non è precluso al Consiglio Comunale motivare le proprie decisioni rimandando al dibattito consiliare, ma sempre che vengano rispettati alcuni principi fondamentali dell’azione amministrativa, desumibili in primo luogo dall’art. 97 Cost. e dalla L. n. 241/1990, il che molto spesso dipende dall’oggetto della deliberazione assembleare e dal tenore degli interventi dei consiglieri.

Nella specie, però, in sede di adozione della deliberazione n. 108/2024 tali presupposti non sono stati rispettati, il che dipende anche dal fatto che l’assemblea consiliare era chiamata ad esprimersi su una questione tecnica oggetto di un’approfondita istruttoria svolta da numerose amministrazioni e che la materia è disciplinata da norme statali e regionali improntate ad un chiaro favor per il proponente.

Dunque, pur potendosi rilevare che dal dibattito assembleare era emersa una volontà “politica” contraria all’approvazione della variante, ciò non integrava una motivazione rispettosa dell’art. 3 della L. n. 241/1990, della qual cosa il Comune si è avveduto nel corso del precedente giudizio, tentando di porre rimedio con la delibera di convalida.

5.2.2. E, in effetti, nel provvedimento odiernamente impugnato lo stesso Consiglio ha ritenuto di riportare per esteso, ma in forma sintetica rispetto a quanto risultava dal resoconto stenografico della seduta del 15 giugno 2024, i principali rilievi critici formulati dai consiglieri intervenuti nel dibattito, i quali sono stati dunque trasformati in altrettanti profili ostativi, ai quali si è poi aggiunta la considerazione afferente la possibilità che l’approvazione della variante per cui è causa integrasse una disparità di trattamento rispetto ad una vicenda analoga di cui il T.A.R. si è occupato nelle sentenze nn. 408/2022 e 723/2024 (c.d. variante Areamare).

5.2.3. Il Tribunale non ritiene tuttavia sufficienti le ragioni frapposte dal Consiglio Comunale sanbenedettese all’approvazione della c.d. variante RO, il che conduce all’accoglimento del ricorso e al conseguente annullamento della deliberazione n. 143/2024 e della presupposta deliberazione n. 108/2024.

I. Partendo dal profilo afferente la possibile disparità di trattamento rispetto alla vicenda Areamare, si tratta di questione del tutto inconferente, in quanto:

- in subiecta materia , come il Tribunale ha affermato in innumerevoli occasioni (da ultimo si veda la sentenza n. 357/2025 - § 5.1.5.), la disparità di trattamento è di ardua configurazione, essendo ben difficile che due o più lotti abbiano le medesime caratteristiche geometriche, altimetriche, orografiche, etc. Questa considerazione vale anche con riguardo alle possibili conseguenze risarcitorie alle quali il Comune potrebbe essere esposto per la mancata approvazione della variante Areamare, visto che l’esito negativo di quell’eventuale giudizio risarcitorio non sarebbe automaticamente trasportabile in altri giudizi, diversi essendo i presupposti fattuali, l’elemento soggettivo e così via;

- il discorso non cambia nemmeno partendo dalla motivazione di base, condivisa anche dal T.A.R., che ha indotto il Comune a non approvare la variante Areamare, ossia il fatto che l’amministrazione in carica ha avviato il complesso iter di rivisitazione globale del P.R.G. (il che sconsiglierebbe l’approvazione nelle more di varianti singolari o parziali). Non si può infatti paragonare, nemmeno a questi fini, una variante “ordinaria” che implica una importante modifica della disciplina urbanistica che interessa una delle poche zone ancora “vergini” del territorio (variante Areamare) con una variante S.U.A.P. che implica la modifica di un solo parametro edilizio e che riguarda la realizzazione di impianto produttivo da ubicare in zona già classificata D. Pertanto la motivazione riferita all’incompatibilità di qualsiasi variante singolare con il nuovo P.R.G. in itinere non è da sola sufficiente nel caso di specie a giustificare la decisione qui avversata;

- e questa conclusione è vieppiù suffragata dal fatto che l’intervento di RO obbedisce anche ad uno dei criteri ispiratori del P.R.G. in itinere , ossia la riduzione del consumo di suolo (l’impianto di stoccaggio, infatti, presenta un’altezza notevole proprio perché il proponente ha deciso di ridurre la superficie del nuovo capannone).

II. Ugualmente irrilevante è il fatto che il Comune non si sia eventualmente dotato di un regolamento che disciplini la procedura da seguire per le c.d. varianti S.U.A.P., sia perché, in generale, l’inerzia comunale non può ostare all’applicazione del D.P.R. n. 160/2010, sia perché, in assenza di regole specifiche, suppliscono le disposizioni della L. n. 241/1990, della normativa sulla V.A.S./V.I.A. e sulla V.I.N.C.A., nonché, in via residuale, le norme della legge urbanistica.

III. A questo punto va affrontato il tema centrale della odierna vicenda amministrativa, ossia il rapporto che intercorre fra le c.d. varianti S.U.A.P. e il potere pianificatorio che la legge attribuisce pur sempre al Comune, ed in particolare al Consiglio Comunale.

A tale proposito si deve osservare che, per giurisprudenza consolidata del Consiglio di Stato e dei T.A.R., la c.d. variante S.U.A.P. dal punto di vista contenutistico è una variante urbanistica del tutto analoga a quelle “ordinarie”, la differenza consistendo invece nelle premesse e nella procedura.

Infatti, mentre il Comune non ha nessun obbligo di prendere in considerazione un’istanza di variante “ordinaria” (salvo che, come il Consiglio di Stato ha ritenuto nel caso della vicenda Areamare, non esista un autovincolo in tal senso), nel caso della variante S.U.A.P. esiste invece l’obbligo per il responsabile del Settore comunale competente di: i) verificare l’incompatibilità del progetto con lo strumento urbanistico; ii) accertare la sussistenza dei presupposti di cui all’art. 8 del D.P.R. n. 160/2010 (e, nel caso delle Marche, di cui all’art. 26- quater della L.R. n. 34/1992 e s.m.i.); iii) convocare la conferenza di servizi; iv) nel caso di conclusione positiva della conferenza di servizi, adottare la proposta di variante urbanistica, da sottoporre all’approvazione del Consiglio Comunale.

Ora, come è noto, il problema che si pone riguarda gli eventuali limiti che il Consiglio incontra in sede di esame della proposta di variante, potendosi al riguardo sostenere o che nel caso in esame tale potere è in tutto e per tutto identico a quello che il Consiglio esercita nel caso delle varianti “ordinarie” o, viceversa, che nel caso della variante S.U.A.P. la motivazione del diniego di approvazione deve essere rafforzata.

Il Tribunale, nella risalente sentenza n. 171/2010, aveva sostenuto questa seconda tesi, sulla base delle seguenti considerazioni: “ …l’art. 4, comma 2, del DPR n. 447/1998, …, stabilisce che “Se, entro i termini di cui ai commi precedenti, una delle amministrazioni di cui ai medesimi commi si pronuncia negativamente, la pronuncia è trasmessa dalla struttura al richiedente entro tre giorni e il procedimento si intende concluso. Tuttavia, il richiedente, entro venti giorni dalla comunicazione, può chiedere alla struttura di convocare una conferenza di servizi al fine di eventualmente concordare quali siano le condizioni per ottenere il superamento della pronuncia negativa”.

Tale disposizione non avrebbe alcun senso laddove si volesse ritenere che il Comune dispone comunque della più ampia discrezionalità nel concedere o negare la variante urbanistica, pur dopo che un complesso procedimento di valutazione del progetto è stato avviato e concluso con esito favorevole.

Evidentemente questo approdo non è soddisfacente, specie se si pensa che, nell’ordinario procedimento di variante urbanistica, oltre alle osservazioni (le quali, come è noto, vengono qualificate dalla giurisprudenza prevalente come meri apporti collaborativi dei privati al procedimento di pianificazione, e in quanto tali non limitanti in alcun modo le scelte del Comune), nessun particolare strumento è concesso ai privati che intendano ottenere la modifica in senso favorevole della destinazione impressa alle aree di proprietà dal p.r.g.

Nel caso degli impianti produttivi, invece, non si può ragionare allo stesso modo, in quanto si costringerebbe in ipotesi il privato a sostenere i costi di un procedimento complesso quale è quello disciplinato dagli artt. 4 e 5 del DPR n. 447/1998 (nell’ambito del quale, a differenza di ciò che accade di solito nell’ordinario procedimento di variante urbanistica, il progetto viene sottoposto ad accurato esame da parte degli organi tecnici delle amministrazioni interessate ed eventualmente modificato per renderlo compatibile con le varie normative di settore – vedasi art. 4, comma 2, ultimo periodo), salvo poi negargli la variante sulla base di valutazioni largamente discrezionali (e in quanto tali non abbisognevoli di particolare motivazione) del Consiglio Comunale.

E allora, fermo restando che l’esito favorevole della conferenza di servizi non vincola il Consiglio Comunale (in tal senso vedasi, ex plurimis, Cons. Stato, IV, n. 2170/2006, n. 3772/2007 e n. 4110/2008, TAR Pescara n. 875/2007), si deve ritenere che l’eventuale diniego di approvazione della variante debba fondarsi su adeguata istruttoria ed essere supportato da idonea motivazione (TAR Marche, n. 145/2004), specie quando il Consiglio Comunale intenda mettere in dubbio le valutazioni di ordine tecnico espresse dalla conferenza di servizi.

Pertanto, seppure l’art. 5 del DPR n. 447/1998 stabilisce che il Consiglio Comunale si pronuncia definitivamente entro sessanta giorni dalla ricezione della proposta (previa valutazione delle osservazioni presentate da chiunque vi abbia interesse), non si può negare all’organo consiliare la possibilità di acquisire pareri di natura tecnica - anche da parte di organismi diversi da quelli intervenuti alla conferenza di servizi, purché muniti delle stesse competenze - e sulla base di questi rigettare la proposta di variante… ”.

Quella decisione fu riformata dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 2941/2021, la quale, con riguardo alla questione in esame, ha statuito che “ …La proposta di variazione dello strumento urbanistico assunta dalla conferenza di servizi è da considerare alla stregua di un atto di impulso del procedimento volto alla variazione urbanistica, e non è vincolante per il Consiglio comunale, che conserva le proprie attribuzioni e valuta autonomamente se aderirvi (Cons. Stato, sez. IV, 1 marzo 2017, n. 940; id. Sez. IV, 28 agosto 2020, n. 5273). A fronte della richiesta del privato di ampliare un impianto industriale, l'art. 5 del D.P.R. n. 447 del 1998 non consente di ipotizzare alcuna abdicazione dell'amministrazione resistente alla sua istituzionale potestà pianificatoria, sì da rendere l'approvazione della variante pressoché obbligatoria, restando al contrario integra per l’organo consiliare la possibilità di discostarsi motivatamente dalla determinazione iniziale adottata (Cons. Stato, Sez. IV, 4 novembre 2013, n. 5292; id. IV, 31 luglio 2009, n. 4828). Ciò anche se nel corso della Conferenza il rappresentante del Comune abbia assunto posizione favorevole alla variante, circostanza che comunque non limita in alcun modo l'organo consiliare nelle sue determinazioni (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 27 luglio 2011, nr. 4498). In tema di variante semplificata ex art. 5 del D.P.R. n. 447 del 1998, l’eventuale esito positivo della Conferenza di servizi non è in alcun modo vincolante per il Consiglio Comunale, il quale, siccome organo titolare della potestà pianificatoria, resta pienamente padrone della propria autonomia e discrezionalità, potendo discostarsi dalla proposta di variante e respingerla senza alcun dovere di motivazione puntuale o rafforzata, in quanto la determinazione conclusiva della Conferenza costituisce una mera “proposta” di variante, e non interferisce, quindi, con l'ordinario assetto dei rapporti fra proposta e approvazione in sede di pianificazione urbanistica, laddove è appunto al Consiglio Comunale che è riconosciuta la valutazione globale e definitiva anche in ordine alle complessive scelte di governo del territorio (Consiglio di Stato Sez. IV, 18 febbraio 2016, n. 650; C.G.A. 23 dicembre 2016, n. 479)… ” (per completezza di trattazione va puntualizzato che la riforma della sentenza n. 171/2010 si fondava su altri argomenti ben più pregnanti e in qualche modo “pregiudiziali” e che, in generale, ogni vicenda presenta aspetti peculiari, anzitutto dal punto di vista fattuale).

Tuttavia, esiste un altro filone giurisprudenziale - compendiato nelle sentenze del Consiglio di Stato richiamate dalla ricorrente (sentenze nn. 4151/2013, 5870/2019 e 10354/2022) - che legittima le conclusioni a cui questo Tribunale era pervenuto nel 2010 e che l’odierno Collegio ritiene di confermare, non senza ribadire che nella vicenda odierna il fatto stesso che il Consiglio Comunale di San Benedetto del Tronto abbia ritenuto necessario integrare a fini di convalida la deliberazione n. 108/2024 testimonia la necessità di una motivazione rafforzata.

Nella sentenza n. 4151/2013 il Consiglio di Stato, pur ribadendo il principio generale secondo cui la proposta di c.d. variante S.U.A.P. emersa dalla conferenza di servizi non vincola il Consiglio Comunale, prosegue affermando che “ …Occorre, tuttavia, osservare che, quando la stessa amministrazione comunale abbia, con una serie univoca di atti, considerato procedibile il ricorso allo strumento dell’approvazione della variante per l’insediamento di impianti produttivi ex art. 5 DPR n. 447/98 – che ha lo scopo di semplificare l’acquisizione dei pareri tecnici dei soggetti preposti alla tutela dei diversi interessi coinvolti – e, nel corso del procedimento, siano stati espressi i favorevoli pareri culminati nella proposta di tutte le autorità pubbliche e dei soggetti interessati, compreso lo stesso Comune, riuniti in conferenza di servizi, vadano valutate attentamente, e con particolare pregnanza sul versante motivazionale, le scelte del Comune, richiedendosi, nell’ambito delle valutazioni urbanistiche, anche una ponderazione degli opposti interessi, in considerazione delle aspettative sorte in capo agli istanti e delle particolari situazioni di affidamento (cfr. sulla necessità di motivazione in materia di varianti agli strumenti urbanistici incidenti su situazioni di affidamento, Cons. St. Sez. IV, 26.10.2012, n. 5492; 13.10.2010, n. 7478)... ”, mentre nella successiva sentenza n. 5870/2019 il giudice amministrativo di ultima istanza, dopo aver richiamato i principi della sentenza n. 4151/2013, ha svolto le seguenti considerazioni: “ …17. La riconosciuta possibilità, nell’ambito dei suoi mantenuti poteri, di disattendere la proposta di variante semplificata, non fa venire meno, …, l’esigenza di un’appropriata istruttoria e motivazione, a maggior ragione tenuto conto della preesistente decisione, pur non vincolante, assunta dalla Conferenza di servizi. L’assenza di sufficiente attività istruttoria (ed il conseguente difetto di motivazione) non può, infatti, essere superata in considerazione della portata della discrezionalità dell’azione amministrativa nella fattispecie, la quale, attese le peculiarità della variante in esame, deve peraltro essere maggiormente circoscritta.

17.1. Invero, diversamente da quanto sostenuto dal Comune appellato, il Collegio osserva che, secondo i consolidati principi della giurisprudenza (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 24 ottobre 2018, n. 6063; id. 11 ottobre 2017, n. 4707, e 12 maggio 2016, n. 1917):

a) in linea di massima, l’onere di motivazione delle scelte urbanistiche gravante sulla Pubblica amministrazione in sede di adozione di uno strumento urbanistico è di carattere generale e risulta soddisfatto con l’indicazione dei profili generali e dei criteri che sorreggono le scelte effettuate, senza necessità di una motivazione puntuale e “mirata”;

b) tuttavia, le scelte urbanistiche richiedono una motivazione più o meno puntuale a seconda che si tratti di previsioni interessanti la pianificazione in generale ovvero un’area determinata, ovvero qualora incidano su aree specifiche, ledendo legittime aspettative.

18. Nel caso di specie, il Comune ha ritenuto di non approvare una variante semplificata allo strumento urbanistico generale, consistente nella legittimazione alla costruzione di un complesso ricettivo, sul quale tuttavia aveva già espresso il proprio assenso malgrado il - rectius, proprio in ragione del - contrasto della richiesta localizzazione con le previsioni di piano, in assenza di localizzazioni alternative. Lo “stralcio” della cosiddetta zona “DS”, a ciò riservata, in sede di approvazione del P.R.G. ha reso casomai ancor più cogente ridetta carenza, potendo, in direzioni diametralmente opposte, o imporre il “congelamento” anche di eventuali procedimenti speciali in itinere, quali quello di specie; ovvero, al contrario, consentirne comunque la definizione, non ritenendo applicabili agli stessi, proprio per la loro natura eccezionale e derogatoria, le esigenze istruttorie imposte a livello generale per la programmata zonizzazione. Ma non ha automaticamente imposto l’una o l’altra opzione, siccome affermato dal T.A.R. per la Puglia, né ha esonerato il Consiglio comunale dal motivare sul punto, chiedendo se del caso conto alla Conferenza dei servizi dell’opzione ermeneutica seguita, anche in termini di supplemento istruttorio, con specifico riguardo alla posizione assunta dal rappresentante della Regione.

18.1. L’avvenuta attivazione del procedimento speciale di cui al d.P.R. n. 447/1998 per il richiesto cambio di destinazione urbanistica mirato e circoscritto alla superficie interessata dall’intervento ha fatto sorgere peraltro in capo alla ricorrente in primo grado un affidamento legittimo, proprio in ragione del positivo esito dell’istruttoria, pur dopo l’avvenuta approvazione del nuovo P.R.G.

Esso avrebbe potuto comunque essere superato, ma palesando validi argomenti di diverso avviso, per contro del tutto mancati o comunque non esplicitati nel caso di specie.

In sintesi, avendo la stessa amministrazione comunale, con una serie univoca di atti, considerato procedibile il ricorso allo strumento dell’approvazione della variante per l’insediamento di impianti produttivi ex art. 5 del d.P.R. n. 447/98, che presuppone peraltro una preventiva e completa istruttoria; essendo nel corso del procedimento stati espressi i favorevoli pareri culminati nella proposta di tutte le autorità pubbliche e dei soggetti interessati, compresi il Comune e la Regione, riuniti in conferenza di servizi; avendo infine finanche la Commissione consiliare “Politica del territorio” avallato l’opzione positiva (…), andavano valutate attentamente, con particolare pregnanza sul versante motivazionale, le scelte contrarie effettuate, richiedendosi, nell’ambito delle valutazioni urbanistiche, anche una ponderazione degli opposti interessi, in considerazione delle aspettative sorte in capo agli istanti e delle particolari situazioni di affidamento… ”.

Infine nella sentenza n. 10354/2022 (relativa ad una vicenda procedimentale che presenta una singolare analoga con quella odierna, visto che anche in quel caso il Consiglio Comunale aveva in prima battuta negato l’approvazione della variante limitandosi a richiamare le dichiarazioni di voto dei consiglieri) il Consiglio di Stato ha aggiunto le seguente ulteriori considerazioni “ …Infatti, se, per un verso, è corretta l’affermazione, fatta propria dalla giurisprudenza, secondo cui in generale le scelte urbanistiche costituiscono valutazioni di merito sottratte al sindacato giurisdizionale e censurabili unicamente per i profili di abnormità, illogicità e travisamento dei fatti (Cons. Stato, Sez. IV, n. 2669 del 2014), per altro verso tale regula iuris è destinata a trovare immediata e compiuta attuazione in presenza di determinazioni in tema di pianificazione che investono rilevanti parti del territorio comunale, come ad esempio le varianti ordinarie, che sono dirette ad avere effetti innovativi sul governo del territorio, quanto ai fini, alle destinazioni e dimensionamento degli standard, per cui riesce arduo negare all’ente locale un incisivo potere discrezionale, suscettibile di essere censurato, in virtù delle prerogative proprie delle scelte operate, solo entro ristretti ambiti di profili di illegittimità (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, n. 5589 del 2013).

La verifica della legittimità delle scelte urbanistiche da effettuarsi secondo il criterio della sussumibilità delle figure sintomatiche dell’eccesso di potere si atteggia però diversamente in relazione all’ipotesi, quale è quella in esame, di una variante semplificata avente ad oggetto la localizzazione di un’opera su una porzione specifica e limitata del territorio che, per la natura ed entità della variazione proposta, non implica scelte di politica urbanistica di carattere generale stricto sensu, sì che le determinazioni da assumersi da parte dell’Amministrazione, nella comparazione degli interessi coinvolti, ben è assoggettabile a un più ampio e stringente sindacato giurisdizionale, in relazione, s’intende, ai profili di invalidità appositamente denunciati dagli interessati, senza che si possa in ciò configurare una non consentita funzione sostitutiva del giudice amministrativo a danno delle funzioni e delle prerogative all’Autorità istituzionalmente preposta alla gestione della relativa procedura (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 1673 del 2015…)… ”.

IV. Alla luce dei sopradetti principi giurisprudenziali si può ora passare all’esame delle ragioni - diverse da quelle che riguardano la presunta analogia con la vicenda Areamare e l’assenza di un apposito regolamento comunale sulla procedura da seguire per le varianti S.U.A.P., per le quali valgono le considerazioni esposte supra - che, ad avviso del Consiglio Comunale di San Benedetto del Tronto, ostavano all’approvazione della variante RO, e nel contempo verificare se esse resistono alle censure dedotte in ricorso.

Dalla lettura del preambolo della deliberazione consiliare n. 143/2024 tali ragioni consistono in:

- altezza eccessiva e del tutto inedita nel territorio regionale del capannone progettato da RO, con conseguente impatto visivo notevole e tale da impedire la visuale delle colline retrostanti e della vallata del Tronto;

- vicinanza del capannone all’area naturale protetta della Sentina;

- ampia discrezionalità del Consiglio Comunale in materia di pianificazione urbanistica;

- parere contrario (o quantomeno parere non espressamente favorevole) dell’Area Gestione del Territorio del Comune di San Benedetto del Tronto.

Quanto al primo profilo va osservato anzitutto che è irrilevante la circostanza che nel territorio regionale non esisterebbe alcun edificio alto circa 30 metri, perché, se anche tale dato fosse vero, ciò non vieta che possano essere autorizzate, per l’appunto in deroga alle altezze ordinarie, dimensioni maggiori di quelle consuete se questo è giustificato da ragioni tecniche e/o, nel caso delle varianti S.U.A.P., da comprovate esigenze imprenditoriali. Si tratta dunque di profilo in sé non sufficiente a giustificare il diniego di approvazione della variante.

Sempre a proposito del parametro dell’altezza del fabbricato va poi osservato che:

- nel parere prot. n. 0020609 del 14 marzo 2024 (versato in atti nel precedente giudizio) l’Area Gestione del Territorio esprimeva parere favorevole di assenso condizionato alla seguente prescrizione: “ Che il nuovo edificio proposto sia previsto con altezza massima di ml 11,00, nel rispetto delle N.T.A. del P.R.G. vigente, art. 40b, al fine di non incorrere nella procedura di variante urbanistica, essendo possibile realizzare, come dichiarato dai progettisti, il magazzino frigorifero con uno sviluppo in pianta di circa 8.500 mq e altezza 11,00 ml senza la necessità di richiedere deroghe in altezza… ” (come si può vedere si tratta di parere che non corrisponde in alcun modo alla finalità della variante S.U.A.P., visto che se RO avesse rispettato l’altezza massima prevista dal P.R.G. non vi sarebbe stato bisogno di avviare il procedimento di cui all’art. 8 del D.P.R. n. 160/2010);

- nel parere prot. n. 34006 del 3 maggio 2024 l’Area Gestione del Territorio ha invece espresso un “non dissenso” (che nella determinazione del S.U.A.P. n. 476/2024 è stato qualificato come assenso), essendosi limitato il dirigente del settore a rilevare che “ …l’intervento proposto … si configura come variante in deroga al parametro edilizio dell’altezza massima consentita dall’Art. 40b delle N.T.A. del P.R.G. vigente… ” (anche in questo caso si tratta di un dato assolutamente incontestato e in sé neutro).

In questo senso, dunque, non è dirimente il parere, eventualmente contrario o quantomeno non espressamente favorevole, espresso dalla competente Area comunale.

Connessi con la questione dell’altezza del fabbricato sono le considerazioni relative all’impatto visivo del nuovo capannone e alla vicinanza del sito alla riserva naturale della Sentina. Ed è proprio in parte qua che la deliberazione n. 143/2024 si scontra frontalmente con i principi affermati dal Consiglio di Stato nelle sentenze richiamate al precedente § 5.2.3.III, e ciò sotto due profili:

- anzitutto, perché il Consiglio Comunale non si è confrontato, in generale, con le risultanze emerse dalla conferenza di servizi e dal sub-procedimento di screening di V.A.S.;

- in secondo luogo, perché con riguardo all’unico profilo sul quale il Consiglio ha preso in esame tali risultanze la decisione finale poggia unicamente sulla seguente affermazione: “ …Non c'è bisogno di fare valutazioni d’impatto, siamo a 400 metri dal perimetro della Sentina. Non è proprio così. Perché siamo a 50 metri dal perimetro della Sentina… ”. Come si può vedere, si tratta di una valutazione promanante da un consigliere comunale che, in assenza di qualsiasi dato documentale oggettivo, pretende di mettere in dubbio le valutazioni tecniche svolte in particolare dall’autorità competente in materia di V.A.S., senza considerare peraltro che la competente Soprintendenza non ha formulato alcun rilievo in ragione del fatto che l’intervento riguarda un’area non soggetta ad alcun vincolo architettonico, archeologico o paesaggistico.

Per questo non è dirimente il richiamo all’ampia discrezionalità di cui il Comune è titolare in materia di pianificazione urbanistica, perché nella specie andava svolta una valutazione comparativa dei contrapposti interessi, mettendo a confronto gli elementi a favore dell’approvazione della variante (ossia: il fatto che l’area in questione è già classificata zona D2 ed è confinante con la linea ferroviaria adriatica; il ridotto consumo di suolo; il risparmio di CO2 derivante dalla concentrazione in un unico sito delle attività di RO; le soluzioni progettuali finalizzate a ridurre anche l’impatto visivo del nuovo capannone - si veda la relazione tecnica allegato n. 12 al ricorso; la circostanza che il progetto ha conseguito un finanziamento a valere sui fondi del PNRR; l’assenza di qualsivoglia contrasto dell’intervento con la pianificazione sovracomunale e con vincoli di qualsiasi genere) e quelli che invece militavano per la non approvazione.

6. Per tutte le suesposte ragioni il ricorso va accolto, con conseguente annullamento delle deliberazioni consiliari impugnate (nonché del diniego di rilascio del Titolo Unico) e ordine al Consiglio Comunale di San Benedetto del Tronto di rideterminarsi sulla variante per cui è causa entro 45 giorni dalla notifica o dalla comunicazione della presente sentenza, attenendosi ai principi di diritto esposti nei precedenti paragrafi (al riguardo va precisato che, in sostanza, i “paletti” entro cui l’azione amministrativa potrà muoversi sono i medesimi di cui al § I.D del ricorso).

Per il caso di inutile decorso del suddetto termine è nominato sin d’ora commissario ad acta il dirigente pro tempore del Provveditorato Interregionale per le Opere Pubbliche per la Toscana, le Marche e l’Umbria - Ufficio Amministrativo 2 per la Regione Marche di NA (con facoltà di delega dell’incarico ad un funzionario dell’ufficio in possesso di adeguata competenza professionale), il quale adotterà i provvedimenti di esecuzione della presente sentenza entro i 45 giorni successivi all’insediamento.

Le spese del giudizio si possono tuttavia compensare, vista la peculiarità della vicenda.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- lo accoglie nei sensi e nei termini di cui in motivazione;

- nomina commissario ad acta il dirigente pro tempore dell’Ufficio Amministrativo 2 per la Regione Marche del Provveditorato Interregionale per le Opere Pubbliche per la Toscana, le Marche e l’Umbria (al quale la Segreteria del Tribunale trasmetterà copia della presente sentenza);

- compensa le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in NA nella camera di consiglio del giorno 21 maggio 2025 con l'intervento dei ‘magistrati:

Concetta Anastasi, Presidente

Tommaso Capitanio, Consigliere, Estensore

Fabio Belfiori, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Tommaso Capitanio	Concetta Anastasi

IL SEGRETARIO