Pubblicato il 24/06/2025

N. 02395/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01926/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1926 del 2021, proposto da
IN CI, rappresentata e difesa dall'avvocato Ettore Ribolzi, con domicilio digitale come da Pec da Registri di giustizia e domicilio fisico ex art. 25 c.p.a. presso il suo studio in Milano, via C. Hajech n. 3;

contro

Comune di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Lodovica Bognetti, Paola Cozzi, Antonello Mandarano, Alessandra Montagnani Amendolea, Anna Maria Pavin, Maria Giulia Schiavelli, Elena Maria Ferradini, Salvatore Smaldone, con domicilio digitale come da Pec da Registri di giustizia e domicilio fisico ex art. 25 c.p.a. presso gli uffici dell’avvocatura comunale in Milano, via della Guastalla, 6;

per l'annullamento

del provvedimento del Comune di Milano del 21.7.2021 PG n. 171395/2020 che dichiara inammissibile la SCIA presentata dalla ricorrente e ordina la demolizione delle opere realizzate abusivamente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatrice all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 29 maggio 2025 la dott.ssa Laura Patelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La controversia origina dalla presentazione, da parte della proprietaria CI IN, in data 15 maggio 2020, di una Segnalazione Certificata di Inizio Attività (Scia) alternativa al permesso di costruire, ai sensi dell’art. 23 del D.P.R. 380/2001, relativa a un immobile sito in via Rismondo n. 132, Milano. L’intervento edilizio proposto prevedeva l’ampliamento del secondo piano, la realizzazione di un terzo piano e la costruzione di un ascensore.

Il Comune di Milano, con provvedimento del 21 luglio 2021, dichiarava l’inammissibilità della Scia e ordinava la demolizione delle opere realizzate in assenza di titolo abilitativo. Tale provvedimento è stato impugnato con il ricorso in epigrafe.

2. Quanto all’inquadramento urbanistico, l’immobile per cui è causa è inserito nel vigente piano di governo del territorio (Pgt) nell’ambito territoriale denominato “Tessuto Urbano Consolidato” (Tuc) e nel “Tessuto urbano di recente formazione”. Le indicazioni morfologiche inseriscono l’immobile tra gli “ADR – Ambiti contraddistinti da un disegno urbanistico riconoscibile”, disciplinati dall’art. 21 delle norme di attuazione (Na) del Piano delle regole (Pdr) del Pgt.

3. Più in dettaglio sulle vicende edilizie dell’immobile, lo stesso era già stato interessato da un intervento edilizio autorizzato con il Permesso di Costruire n. 147 del 1.8.2016 prog. 1686/14 (richiesto in data 3.2.2014 atti PG. 840581/14), per l’utilizzo del patrimonio esistente, avente ad oggetto la “ trasformazione del piano sottotetto s.p.p., in cinque nuove unità immobiliari ad uso abitazione; formazione di nuovo sottotetto s.p.p. collegato mediante botole d’accesso alle nuove unità immobiliari sottostanti e opere per modifiche interne ed esterne ai piani terra e primo ” (cfr. doc. 28 del Comune). Con riferimento a tale intervento, dopo una richiesta di proroga, la parte aveva presentato una dichiarazione di fine lavori parziale il 19.03.2020.

La Scia del 15 maggio 2020, per cui è causa, presentata in alternativa al permesso di costruire, prevedeva sia opere di completamento sia delle opere nuove rispetto al precedente titolo edilizio Pdc n. 147 del 1.8.2016. La parte qualificava l’intervento edilizio in modi diversi (completamento, variante, nuovo titolo edilizio – cfr. docc. 2-3-4 del Comune).

In effetti, nella relazione allegata alla Scia la proprietaria dichiarava di non aver completato le opere di cui al precedente permesso di costruire n. 147 del 1° agosto 2016, che erano rimaste in parte a rustico e precisava che quelle opere dovevano avvenire sopraelevando il fabbricato esistente in ampliamento della superficie lorda di pavimento, con un edificio composto infine da un piano terra, un primo piano e un secondo piano, quest’ultimo recuperato dal sottotetto.

Dalla medesima relazione tecnica si ricava poi che l’intervento di cui alla Scia riguardava le seguenti opere edilizie: a) ampliamento del secondo piano e realizzazione di un piano terzo utilizzando le possibilità concesse dalle normative per la riduzione del consumo di suolo, per il contenimento dei consumi energetici e per lo scorporo dei muri; b) costruzione dell’ascensore da realizzare in prossimità del vano scala esistente collegato direttamente con i pianerottoli dei piani.

4. Esperita l’istruttoria tecnica, l’Ufficio tecnico del Comune di Milano rilevava diverse irregolarità e in data 21.01.2021 inviava la comunicazione di avvio del procedimento finalizzato alla dichiarazione di inammissibilità della Scia medesima, ordinando contemporaneamente la sospensione dei lavori.

Le irregolarità contestate – per quanto di attuale rilievo e non superato dalla successiva istruttoria (i punti superati non sono quindi riportati) – si articolavano come segue:

n. 1) violazione della norma morfologica di cui all’art. 21.2 lett. a delle Na del Pdr del Pgt, in quanto la progettazione determinava un superamento dell’altezza massima consentita, soggetta a parere della Commissione per il Paesaggio ai sensi dell’art. 21.8 delle Na medesime. In ragione di ciò, la Scia avrebbe dovuto essere presentata come una “Scia condizionata” e i lavori non avrebbero potuto avere inizio prima del rilascio del nulla osta, diversamente da quanto avvenuto;

n. 2) l’intervento edilizio era stato qualificato in maniera erronea dalla proponente: non poteva trattarsi né di completamento ex art. 73 del regolamento edilizio, poiché la dichiarazione di fine lavori del permesso di costruire (Pdc) n. 147/2016 era già stata presentata in data 19.03.2020, anteriore alla Scia, né di variante, poiché erano decorsi oltre tre anni dall’inizio lavori del Pdc. Quindi i lavori dovevano essere ricondotti alla qualifica di nuove opere, soggette alla disciplina edilizia e urbanistica in quel momento vigente;

n. 3) una parte delle opere indicate nella Scia – ossia l’ampliamento del secondo e terzo piano – era già stata realizzata prima della presentazione del titolo, come da documentazione fotografica allegata dalla parte istante;

n. 4) la conformazione dei locali sottotetto – parte abitabile e parte superficie senza permanenza di persone – era in contrasto con la definizione del glossario del regolamento edilizio vigente;

n. 5) mancanza della tavola grafica indicante le distanze dai confini e dalle pareti finestrate, in violazione dell’art. 86 del R.E. e del D.M. 1444/68;

n. 6) violazione dell’art. 21 lett. d delle Na del Pdr del Pgt, norma che consente la realizzazione di spazi sottotetto solo con altezze inferiori a m 1,80 in ogni punto, mentre nel progetto le altezze previste erano pari a m 1,85;

n. 7) omissione dell’indicazione della superficie destinata a parcheggi.

Tali rilievi venivano successivamente ribaditi e aggiornati con le note istruttorie del 18.02.2021 e del 16.03.2021 (cfr. doc. 22 del Comune), confermando la non sanabilità delle irregolarità sopra sintetizzate.

5. Infine, con provvedimento del 21.07.2021, l’Amministrazione dichiarava l’inammissibilità della Scia e ordinava la demolizione delle opere abusivamente realizzate.

Più in dettaglio, quanto ai rilievi effettuati in corso di istruttoria, il Comune prendeva atto della dichiarazione della parte che si trattava in parte di opere di completamento (punto 2 della comunicazione di avvio), mentre si confermavano gli altri rilievi di inammissibilità della Scia, ossia:

- il superamento della norma morfologica (punto 1), per cui la Scia avrebbe dovuto essere presentata come condizionata al rilascio del parere positivo da parte della Commissione per il paesaggio, data l’ubicazione dell’immobile;

- la mancata esplicitazione delle opere già realizzate e di quelle ultimate solo allo stato di rustico (punto 3) prima della presentazione della Scia;

- il contrasto della conformazione dei locali sottotetto con il regolamento edilizio (punto 4);

- il prospetto con l’indicazione dei “fronti ciechi e privi di aperture” e delle pareti finestrate non corrispondeva allo stato dei luoghi, con particolare riferimento a due finestre e un terrazzo (punto 5);

- l’aspetto relativo alle opere e altezza del sottotetto non era stato risolto (punto 6), restando non chiaro se i locali del sottotetto siano funzionali all’intero edificio e a chi appartenga la proprietà dello stesso;

- quanto alla realizzazione dei parcheggi, la dichiarazione resa dalla parte circa la richiesta di monetizzazione dei parcheggi di cui al precedente Pdc non era sufficiente a superare l’osservazione di cui al punto 7, poiché residuavano da reperire o monetizzare i parcheggi relativi alle opere di ampliamento, non comprese nel precedente Pdc.

Infine, il Comune precisava che, ai fini della legittimità dell’intervento nei confronti dei terzi, non risultava se la parte avesse ottemperato a un’ordinanza del 14 aprile 2017 del Tribunale ordinario di Milano.

6. Sul presupposto dell’illegittimità del provvedimento, la proprietaria ha proposto il ricorso in epigrafe, articolato in due motivi, con i quali si deduce (i) “ violazione dell’art. 36 DPR n. 380 del 2001; violazione dell’art. 21, comma 2, e 8 NTA del PGT; violazione dell’art. 3, l. n. 241 del 1990; eccesso di potere per carenza di motivazione ” e (ii) “ violazione degli artt. 3, 19, 21-nonies, l. n. 241 del 1990; eccesso di potere per carenza di motivazione ”.

7. Il Comune di Milano si è costituito in giudizio in data 5 novembre 2021, per resistere al ricorso.

8. La domanda cautelare proposta con il ricorso è stata respinta dal Tar con ordinanza n. 12 dell’11 gennaio 2022, ritenendo insussistente il profilo del fumus boni juris .

9. In vista dell’udienza di trattazione di merito del ricorso, le parti hanno depositato documenti e memorie, insistendo nelle rispettive difese.

In particolare, il Comune di Milano, nell’articolare le proprie difese, ha eccepito che i motivi di censura sviluppati nel ricorso si concentrano sulla violazione della norma morfologica e sull’assenza di parere della Commissione per il paesaggio (punto 1 della comunicazione) e che per questo non sarebbero idonei a superare i numerosi altri motivi autonomi, già da sé sufficienti a giustificare l’inammissibilità del titolo edilizio.

10. Infine, all’udienza straordinaria del 29 maggio 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

11. Preliminarmente, deve essere esaminata l’eccezione di inammissibilità formulata dal Comune con la propria memoria difensiva.

11.1. In effetti, entrambi i motivi dedotti mirano esclusivamente a contestare il punto 1 della comunicazione di avvio e del provvedimento negativo, ossia la violazione della norma morfologica.

Con il primo, la ricorrente deduce che la consultazione preliminare della Commissione Paesaggio sarebbe prevista meramente in via facoltativa in caso di scostamento dalla norma morfologica di cui al Pgt e che, laddove tale facoltà non sia esercitata, il parere sulla Scia avrebbe dovuto essere richiesto direttamente dallo Sportello unico dell’edilizia. Inoltre, il Comune avrebbe comunque dovuto consentire ex post la regolarizzazione del manufatto, anziché ordinare la demolizione di quanto realizzato.

Con il secondo, la ricorrente deduce che – fatta eccezione per l’interesse paesaggistico, in tesi irrilevante nella fattispecie poiché l’efficacia della Scia doveva allora considerarsi condizionata al rilascio del parere previsto – non vi sarebbero motivi di interesse pubblico da porre a ulteriore fondamento dell’esercizio del potere di “autotutela” sulla Scia.

11.2. L’eccezione di inammissibilità è fondata.

Come emerge dalla sintesi dei fatti di causa e del procedimento, il provvedimento impugnato è sorretto da una motivazione plurima, ovvero da più ragioni giustificatrici autonome, logicamente indipendenti e non contraddittorie, ciascuna delle quali è idonea di per sé a fondare il provvedimento negativo.

Nel caso di provvedimento amministrativo basato su motivi plurimi e autonomi, la parte è tenuta a contestare singolarmente tutti i motivi di diniego evidenziati dall’amministrazione, non sussistendo, altrimenti, un interesse concreto e attuale alla decisione del ricorso volto a contestare unicamente uno dei motivi ostativi (cfr., ex plurimis , Cons. Stato, Sez. II, 21 marzo 2025, n. 2373; Cons. Stato, Sez. III, 19 dicembre 2024, n. 10219).

Nel caso di specie, i profili di inammissibilità della Scia sono stati puntualmente individuati e indicati alla parte sia nella comunicazione di avvio del procedimento, sia nel provvedimento finale. Né può ritenersi che si tratti di meri vizi formali o grafici, bensì attengono a violazioni sostanziali della normativa edilizia e urbanistica. Sul punto, è sufficiente richiamarsi – per citare i più significativi – ai motivi attinenti alla non conformità delle altezze, alla realizzazione di opere senza titolo, alla rilevata difformità tra le tavole grafiche e lo stato dei luoghi circa il rispetto delle distanze di legge, al mancato reperimento della dotazione di parcheggi.

Tutti questi aspetti non hanno formato oggetto di contestazione nel ricorso proposto, con conseguente inammissibilità del gravame.

12. Per completezza, quanto al primo motivo di ricorso, va in ogni caso rilevato che lo stesso è pure infondato in fatto.

Da un lato, le affermazioni circa l’onere del Comune di inviare la pratica allo Sportello unico (Sue) per il rilascio del parere non sono idonee, come già evidenziato, a superare la mancata contestazione di tutti gli altri profili ostativi rilevati dal Comune. Anzi, è proprio per la sussistenza di tali profili e per ragioni di economicità che il Comune non procedeva all’inoltro della pratica al Sue.

Dall’altro lato, le doglianze circa la mancata possibilità di sanare il profilo dell’assenza del parere sono comunque infondate poiché nessuna richiesta di accertamento di conformità ai sensi dell’art. 36 d.P.R. n. 380/2001 è stata presentata dalla parte nel termine di legge.

13. Anche la seconda censura è infondata in punto di fatto, nella parte in cui afferma che difetterebbe l’interesse pubblico ad agire in “autotutela”, in quanto non sarebbe ravvisabile alcun altro interesse ulteriore a quello paesaggistico.

Al di là di quanto già osservato circa il parere della Commissione per il paesaggio, la censura omette del tutto di considerare i plurimi profili di inammissibilità della Scia, tutti puntualmente evidenziati nell’atto impugnato.

Addirittura, il ricorso ignora l’intervenuta realizzazione di opere in assenza di titolo, pure indicate nel provvedimento ed estranee alla dichiarazione di inammissibilità della Scia, in quanto realizzate appunto in assenza di titolo, ossia prima della presentazione Scia, ma non incluse nel precedente Pdc. Su questo aspetto motivazionale, posto a fondamento dell’ordine di demolizione come atto vincolato rispetto alle opere abusive, la ricorrente non svolge alcuna censura.

Ne consegue che l’asserzione circa l’insussistenza di motivi ulteriori oltre a quello della tutela paesaggistica si risolve in un’affermazione contraria all’evidenza motivazionale del provvedimento medesimo.

14. In conclusione, il ricorso deve essere dichiarato in parte inammissibile e in parte respinto.

15. Le spese del giudizio devono essere compensate tra le parti, in considerazione del tempo trascorso e della peculiarità della fattispecie, ferma restando l’efficacia della condanna alle spese già disposta in sede cautelare.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara in parte inammissibile e in parte lo respinge, nei sensi di cui in motivazione.

Compensa tra le parti le spese della presente fase, ferma restando la condanna alle spese di cui alla fase cautelare.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 29 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Stefano Celeste Cozzi, Presidente

Laura Patelli, Primo Referendario, Estensore

Luca Iera, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Laura Patelli	Stefano Celeste Cozzi

IL SEGRETARIO