Pubblicato il 31/01/2026

N. 00452/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00785/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 785 del 2023, proposto da
MA AN, rappresentato e difeso dagli avvocati Matteo Micheletti e Cristian Marzetta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Caronno Varesino, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Laura Pelizzo, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, via Dante n. 16;

per l’accertamento

- in via principale:

- dell'avvenuta prescrizione dei diritti del Comune di Caronno Varesino di cui alla dichiarazione unilaterale del 21.11.2000 a firma dell'Immobiliare Castello S.n.c. per la cessione gratuita di aree per decorso del termine di prescrizione;

- che il Sig. AN MA non è conseguentemente tenuto a cedere al Comune di Caronno Varesino le aree di cui alla dichiarazione unilaterale del 21.11.2000 a firma dell'Immobiliare Castello S.n.c., e segnatamente i terreni distinti al catasto terreni al foglio 7 (foglio logico 9), mappali 5709, 7201 (derivante dall'originario mappale 2762, successivamente frazionato nei mappali 7200 e 7201), 7202 (derivante dal mappale 1527, successivamente frazionato nei mappali 7202 e 7203), e che il Comune di Caronno Varesino non ha il diritto di goderne o di disporne;

- in via subordinata:

- della nullità della dichiarazione unilaterale per la cessione gratuita di aree del 21.11.2000, ovvero, ove il Comune insistesse comunque per l'esecuzione di quanto previsto dalla dichiarazione, per il suo annullamento;

- che il Sig. AN MA conseguentemente non è tenuto a cedere al Comune di Caronno Varesino le aree di cui alla dichiarazione unilaterale del 21.11.2000 a firma dell'Immobiliare Castello S.n.c., e segnatamente i terreni distinti al catasto terreni al foglio 7 (foglio logico 9), mappali 5709, 7201 (derivante dall'originario mappale 2762, successivamente frazionato nei mappali 7200 e 7201), 7202 (derivante dal mappale 1527, successivamente frazionato nei mappali 7202 e 7203), e che il Comune di Caronno Varesino non ha il diritto di goderne o di disporne;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Caronno Varesino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2025 la dott.ssa VI TA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune di Caronno Varesino ha rilasciato alla Immobiliare Castello s.n.c. di EM e EP AN, in data 10.11.2000, una concessione edilizia per l’edificazione sull’area di sua proprietà in via Papa Giovanni XXIII, mappale n. 2762, subordinata all’impegno della società - assunto con dichiarazione unilaterale sottoscritta in data 21.11.2000 - a cedere gratuitamente all’amministrazione comunale un’area a standard e un’area a vincolo di rispetto cimiteriale.

2. La Castello s.n.c. di EM e EP AN non ha provveduto alla cessione delle due aree e, con atto di compravendita del 26 febbraio 2010, le ha vendute al sig. MA AN.

3. In data 29 dicembre 2015 il Comune ha deliberato di acquisire le aree a titolo gratuito e di incaricare a tal fine un notaio per la stipula dell’atto di acquisto, incarico che ha poi conferito con determina n. 146 del 31 dicembre 2015.

4. L’atto non è stato stipulato.

5. Con il ricorso trasposto dinanzi a questo Tribunale - a seguito della dichiarazione di incompetenza del Tribunale di Varese con ordinanza n. 18/2023 del 9.1.2023 - il sig. MA AN ha domandato:

l’accertamento della prescrizione decennale dei diritti del Comune di Caronno Varesino di cui alla dichiarazione unilaterale del 21.11.2000;

l’accertamento della nullità della dichiarazione unilaterale per mancanza di causa, ovvero, il suo annullamento.

5.1. A sostegno della prima domanda viene sostenuto che:

l’impegno assunto dal privato con un Comune a trasferire la proprietà di un’area avrebbe natura privatistica e sarebbe quindi soggetto alle ordinarie norme civilistiche, inclusa la prescrizione; inoltre, nel caso di specie, anche la posteriorità della sottoscrizione dell’atto unilaterale d’obbligo rispetto al rilascio del titolo edilizio ne escluderebbe la natura di atto endoprocedimentale;

sarebbe maturata la prescrizione decennale ai sensi degli art. 2934 e 2946 c.c.;

le deliberazioni n. 59 del 17.3.2010 e n. 127 del 29.12.2015, con cui la Giunta Comunale ha deliberato di procedere all’acquisizione dei terreni, e con la determinazione n.156 del 31.12.2015, di affidamento dell’incarico per la stipula dell’atto notarile con il relativo impegno di spesa, non avrebbero interrotto il termine di prescrizione in quanto tali provvedimenti non avrebbero efficacia esterna e non sono stati comunicati al ricorrente.

5.2 In via subordinata, ad avviso del ricorrente, la dichiarazione unilaterale sarebbe nulla, ai sensi degli artt. 1324 e 1325 c.c., in quanto priva di causa sotto tre differenti profili:

- sono venuti meno i vincoli urbanistici sulle aree che avrebbero giustificato la cessione (aree a standard per la creazione di parcheggi pubblici e aree a vincolo di rispetto cimiteriale), in quanto le aree hanno ora una destinazione a tessuto urbano consolidato – residenziale denso;

- la dichiarazione unilaterale è successiva al rilascio della concessione edilizia e sarebbe dunque svincolata alla stessa: equivarrebbe, pertanto, ad una promessa di donazione e come tale sarebbe nulla;

- la dichiarazione di impegno unilaterale alla cessione delle aree era stata assunta in ragione di quanto previsto all’art. 9, .reg. n. 60/1977: la norma fa riferimento ad aree necessarie alla realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria pertinenti all’intervento, presupposto che non sarebbe sussistente nel caso di specie. Ove non fosse nullo, l’impegno sarebbe comunque annullabile ai sensi dell’art. 1442 c.c.: vi sarebbe stato un errore essenziale di diritto, ai sensi dell’art. 1429, comma 1, n. 4, c.c., circa l’obbligatorietà della cessione, errore che sarebbe stato ben riconoscibile da parte dell’amministrazione.

6. Si è costituito in giudizio il Comune di Caronno Varesino deducendo, oltre all’infondatezza nel merito del ricorso, l’intervenuta decadenza dall’azione ex art. 31, comma 4, cod.proc.amm. in quanto la domanda di accertamento della nullità è stata proposta oltre il termine decadenziale di 180 giorni.

7. All’udienza del 18 dicembre 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

8. La domanda di accertamento della prescrizione decennale degli obblighi assunti nei confronti del Comune di Caronno Varesino con la dichiarazione unilaterale del 21.11.2000 è infondata.

8.1 Per la giurisprudenza maggioritaria, che questo Collegio condivide, l’atto unilaterale d'obbligo, servente ai fini del rilascio dei titoli edilizi, ha una connotazione pubblicistica, forma parte integrante dei titoli edilizi rilasciati e l’adempimento degli obblighi con esso assunti ne condiziona la validità e l’efficacia.

L'atto unilaterale d'obbligo si inserisce nella sequenza procedimentale destinata a sfociare nel provvedimento finale dell'amministrazione, in tal modo perdendo la sua connotazione di carattere privatistico e divenendo un elemento costitutivo della fattispecie complessa di natura autoritativa (Cass. civ., II, 18 settembre 2013, n. 21396; anche Cass., SS.UU., 20 aprile 2007, n. 9360; Consiglio di Stato, IV, 26 novembre 2013, n. 5628; T.A.R. Lombardia, Milano, II, 1° giugno 2020, n. 980); seppure riconducibile al modulo negoziale, non si esaurisce nello stesso, in quanto "accessivo" rispetto al titolo edilizio che lo ingloba (Consiglio di Stato, II, 19 gennaio 2021, n. 579).

Gli atti unilaterali d’obbligo, “pur appartenendo al più ampio genus degli atti negoziali e dispositivi coi quali il privato assume obbligazioni, si caratterizzano per essere teleologicamente orientati al rilascio del titolo edilizio nel quale sono destinati a confluire. È stato pertanto affermato che essi non rivestono un'autonoma efficacia negoziale, ma incidono tramite la stessa sul provvedimento cui sono intimamente collegati, tanto da divenirne un "elemento accidentale", mutuando la terminologia di cui alla nota sistematica civilistica che distingue tra essentialia e accidentalia negotii (cfr. sul punto Cons. Stato, sez. IV, 26 novembre 2013, n. 5628; Cass., Sez. Un., 11 luglio 1994, n. 6527; id. 20 aprile 2007, n. 9360)” (Consiglio di Stato, II, 19 gennaio 2021, n. 579; cfr. altresì T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 24/11/2021, n.2603 Tar Lombardia, Milano, sez. IV, sent. n. 1006/2024; 2800/2021).

8.2 In conclusione, in ragione della natura pubblicistica dell’obbligo di cessione deve, dunque, escludersi la configurabilità della prescrizione estintiva.

8.3 Non trovano, invece, applicazione nel caso di specie i principi affermati nelle pronunce invocate dal ricorrente, in particolare con la sentenza questa sezione n. 541/2025, i quali attengono alla diversa questione delle obbligazioni aventi oggetto la realizzazione di opere di urbanizzazione o la cessione di aree a favore dell’amministrazione comunale che derivano dall’approvazione di strumenti urbanistici attuativi e dalla sottoscrizione delle relative convenzioni (questione su cui non vi è, per di più, uniformità di vedute in giurisprudenza quanto alla prescrittibilità delle obbligazioni assunte dal privato attuatore) e non, dunque - come nel caso di specie - da atti unilaterali d’obbligo inglobati in titoli edilizi.

8.4 L’obbligo di cessione delle due aree assunto dalla Immobiliare Castello s.n.c. di EM e EP AN con l’atto unilaterale sottoscritto in data 21.11.2000 accede alla concessione edilizia ed è nella stessa inglobato: nell’avviso di emanazione del titolo, è stata, invero, espressamente prevista, tra le condizioni per il rilascio della concessione, la “sottoscrizione impegnativa per cessione bonaria di area a standard e area a vincolo di rispetto cimiteriale” (doc. 1 del Comune) e nella concessione edilizia viene richiamato, nelle premesse, tra gli atti presupposti per il rilascio del titolo, l’impegno alla cessione bonaria delle due aree (doc. 3 del Comune).

Il collegamento tra i due atti è espresso e ciò rende irrilevante la circostanza che sottoscrizione dell’atto unilaterale d’obbligo sia avvenuta in data 21.11.2000 mentre titolo edilizio era stato rilasciato pochi giorni prima (in data 10.11.2000).

L’obbligo di cessione delle due aree a favore del Comune, assunto con l’atto unilaterale sottoscritto in data 21.11.2000, deve essere quindi ritenuto imprescrittibile.

9. Poiché, per quanto affermato, l’atto unilaterale d’obbligo accede al titolo edilizio, il paradigma normativo sulla base del quale va verificata la legittimità delle obbligazioni con lo stesso assunte non può che essere quello di cui agli art. 21 septies e 21 octies, l. n. 241/1990 (cfr., analogamente, Consiglio di Stato sez. II, 06/04/2021, n.2773).

9.1 Così inquadrate, le domande di accertamento della nullità e di annullamento delle obbligazioni assunte con l’atto unilaterale d’obbligo - come eccepito dalla difesa dell’amministrazione resistente - sono irricevibili per tardività.

La domanda di accertamento della nullità non è stata, invero, proposta entro il termine di decadenza di centottanta giorni previsto all’art. 31, c. 4 cod.proc.amm.

È parimenti tardiva la domanda di annullamento con cui viene contestata l’insussistenza dei presupposti previsti all’art. 9, l. reg. n. 60/1977, la quale avrebbe dovuto essere proposta entro l’ordinario termine di decadenza di sessanta giorni di cui all’art. 29 cod.proc.amm.

Come già affermato da questo Tribunale con sentenza n. 674/1992, l'obbligo di cessione gratuita di aree, inserito nel provvedimento di concessione edilizia, quale onere ulteriore che l'amministrazione autoritativamente impone al concessionario in aggiunta al pagamento dei contributi concessori, si concreta in una condizione aggiuntiva che fa corpo con il titolo e partecipa del regime impugnatorio proprio di quest'ultimo: da qui la necessità di proporre ricorso, avverso la prescrizione di cessione gratuita delle aree entro il termine decadenziale decorrente dal rilascio del titolo condizionato.

10. Per le ragioni esposte la domanda di accertamento dell’intervenuta prescrizione è infondata e deve essere, pertanto, respinta. Le domande di accertamento della nullità e di annullamento sono irricevibili per tardività.

11. Quanto alla richiesta, formulata dal ricorrente, di cancellazione di espressioni ritenute offensive contenute nella memoria depositata dalla difesa dell’amministrazione comunale in data 14.11.2025 – in cui, con riferimento alla vendita da parte della Immobiliare Castello s.n.c. dei Sig.ri EM e EP AN delle aree al sig. MA AN viene affermato: “Un’operazione incomprensibile, che getta ombre sulla buona fede delle parti […]: se v’era un rogito da stipulare, esso era, infatti, con l’Amministrazione che si stava predisponendo a tal fine” – essa va respinta, trattandosi di una considerazione che rientra nei limiti di una normale dialettica processuale.

12. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, respinge la domanda di accertamento della prescrizione e dichiara irricevibili le domande di accertamento della nullità e di annullamento.

Condanna il ricorrente al pagamento delle spese di giudizio, a favore del Comune di Caronno Varesino, che liquida in euro 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

BR UN, Presidente

VI TA, Consigliere, Estensore

Valentina Caccamo, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
VI TA	BR UN

IL SEGRETARIO