Pubblicato il 21/06/2023

N. 00375/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00645/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 645 del 2022, proposto da
NA QU, rappresentato e difeso dall'avvocato Michele Venturiello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di AN Sul RA, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Fabio Pierdominici, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

previa sospensione

dell'ordinanza numero 13 del 12.8.2022, numero registro generale 54, notificata in data 31.8.2022, avente ad oggetto l'ingiunzione alla demolizione e ripristino dello stato dei luoghi frazione Nocelleto, località Caibartolo, foglio 31, p.lla 327, emessa nei confronti del sig. NA QU.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di AN Sul RA;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 maggio 2023 il dott. Tommaso Capitanio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorrente agisce in questa sede per conseguire l’annullamento dell’ordinanza di demolizione n. 13 del 12 agosto 2022, relative alle seguenti opere abusive, realizzate dal sig. QU sull’immobile ubicato in frazione Nocelleto, località Caibartolo, e identificato al Catasto al foglio 31, p.lla 327:

- realizzazione di un massetto in calcestruzzo, di una copertura rigida appoggiata su un tavolato in legno e di una tamponatura in pannelli sandwich , installazione di una porta e di due finestre.

Tali opere hanno determinato la trasformazione di un preesistente pergolato in legno, realizzato nel 2012 in forza di autorizzazione comunale, in una nuova costruzione.

2. In punto di fatto nel ricorso si espone quanto segue.

Il sig. QU è proprietario nel suo paese di origine di un’area in cui insiste un immobile adibito a civile abitazione, distinto al Catasto al foglio 31, p.lla 320, da cui si origina un pergolato in legno che, a sua volta, insiste sulla p.lla n. 327. Tale pergolato era aperto su tre lati, mentre il quarto lato era chiuso in quanto appoggiato sul muro di confine con la strada.

A seguito degli eventi sismici del 2016 che hanno colpito duramente il Comune di AN sul RA, l’immobile di proprietà del QU ricadente sulla p.lla 320 è stato dichiarato inagibile con ordinanza sindacale n. 191 del 7 febbraio 2018, per cui il ricorrente dopo il terremoto non ha più potuto soggiornare nel detto immobile, lasciando al suo interno tutto il mobilio e le masserizie di sua proprietà.

Nel ricorso si precisa a tal riguardo che il sig. QU frequentava e soggiornava molto tempo in tale immobile, in quanto per la patologia di cui soffre il soggiorno in ambiente naturale, sano e aperto era di sollievo.

Dal febbraio 2018, quindi, l’immobile del sig. QU è entrato a far parte del nutrito gruppo di edifici che attendono la ricostruzione e il consolidamento post sisma e, essendo imminente l’avvio della ricostruzione, si è reso necessario per l’odierno ricorrente trovare un deposito temporaneo e precario per le masserizie contenute nell’abitazione. Infatti, con Deliberazione del Consiglio Comunale n. 5 del 4 marzo 2021 è stata approvata la proposta del Programma Straordinario di Ricostruzione (PSR) ai sensi del D.L. n. 123/2019 e delle Ordinanze commissariali n. 101/2020 e n. 107/2020 e relative linee guida. In data 22 luglio 2021 si è tenuta la Conferenza permanente, costituita ex art. 16 del D.L. n. 189/2016, in cui dovevano essere acquisiti i pareri di cui all’art. 3 comma 1 dell’Ordinanza commissariale n. 107/2020 inerenti al “ Programma Straordinario di Ricostruzione del Comune di AN sul RA (MC) ” (soggetto attuatore: Ufficio Speciale per la Ricostruzione delle Marche). La Conferenza permanente ha espresso all’unanimità parere favorevole e le sue conclusioni sono state sancite con il decreto del Commissario Straordinario del Governo per la ricostruzione post sisma 2016 n. 389 del 6 settembre 2021. E, come risulta dalla planimetria allegata al ricorso (doc. n. 4), in base alle misure attuative di cui all’Ordinanza del Commissario Straordinario n. 123 del 31 dicembre 2021, anche la proprietà del sig. QU è interessata dal P.S.R. di AN sul RA (nella tavola allegata al ricorso la proprietà QU è contrassegnata con il colore arancione e per essa si prevede ” demolizione con soggetto attuatore USR ”).

L’odierno ricorrente, pertanto, con domanda presentata in data 20 agosto 2021, assunta al protocollo del Comune in pari data n. 6359, ha chiesto e comunicato che avrebbe provveduto, in modo temporaneo, a tamponare il pergolato in legno al fine di accatastare la mobilia e consentire così le opere di ristrutturazione e ricostruzione dell’immobile. Con tale comunicazione, il sig. QU si impegnava altresì alla rimozione delle tamponature entro due mesi dall’avvenuta ristrutturazione dell’immobile.

In seguito le procedure relative alla ricostruzione sono continuate, tanto che in data 7 luglio 2022, in ottemperanza a quanto previsto nell’avviso pubblico prot. n. 5445 del 23 giugno 2022, si sono svolti gli incontri tra i professionisti incaricati della progettazione delle opere di urbanizzazioni delle frazioni di Nocelleto e Rapegna ed i professionisti privati incaricati della progettazione degli interventi unitari, ai sensi all’art. 1, comma 3, lett. b) e c), dell’Ordinanza n. 123 del 3 dicembre 2021, al fine di illustrare e condividere l’aggiornamento del cronoprogramma di attuazione degli interventi di ricostruzione pubblica e privata.

Tuttavia, in data 28 luglio 2022 il pergolato così tamponato è stato oggetto di sequestro penale, nel cui verbale in pari data è stato descritto anche l’intervento effettuato dal sig. QU, specificando che le tamponature sono avvenute con pannelli isolanti sandwich e che l’intero vano ricavato era occupato da mobilio variamente accatastato.

A seguito di tale sequestro è intervenuta, senza alcuna preliminare comunicazione, l’ordinanza di demolizione e rimessa in pristino oggetto della presente impugnazione, fondata sul fatto che l’intervento in parola risulta non avere ottenuto nessun titolo abilitativo e non è conforme alla vigente normativa urbanistico-edilizia.

3. L’ordinanza di demolizione, in una con gli atti presupposti e connessi, viene censurata con un unico motivo, rubricato “Violazione e falsa applicazione di legge, con riferimento agli artt. 6 e 10 del D.P.R. 6.6.2001 n. 380. Eccesso di potere, sviamento, erronea e contraddittoria motivazione” e così declinato:

- in via preliminare si deve precisare quale è l’esatta delimitazione dell’oggetto del provvedimento sanzionatorio, quale risulta dalla sua generica motivazione. Ebbene, la demolizione è stata comminata per la chiusura di un pergolato già esistente e non oggetto dell’ingiunzione di demolizione. Infatti, la struttura in legno costituente il pergolato non è considerato un manufatto abusivo, mentre lo sarebbero la tamponatura e la chiusura del pergolato stesso;

- tuttavia, la descrizione che l’ordinanza impugnata fa del contestato abuso edilizio corrisponde in realtà ad un’opera di edilizia libera provvisoria e precaria. Le intrinseche caratteristiche di precarietà strutturale e funzionale, cioè destinate fin dall’origine a soddisfare esigenze contingenti e circoscritte nel tempo (ossia l’allocazione dei mobili in attesa della ricostruzione dell’abitazione resa inagibile dal terremoto), sono di fatto confermate dalla descrizione dell’abuso contenuta nella stessa ordinanza impugnata;

- in effetti, il sig. QU ha effettivamente realizzato un massetto di calcestruzzo, ma questo al solo ed evidente scopo di collocare le masserizie non sulla nuda terra, mentre la tamponatura delle pareti in origine aperte è stata realizzata con pannelli sandwich , i quali, come è noto, sono facilmente amovibili. Anche la copertura, come recita sempre la medesima ordinanza, è consistita in una “copertura rigida appoggiata su un tavolato di legno” il che dimostra in modo palmare la precarietà e la temporaneità della chiusura. È invece meramente suggestiva l’annotazione dell’esistenza di una porta di accesso e di due finestre, di cui una è definita espressamente “di aerazione”, mentre solo l’altra è dotata di persiana. Non sono state riscontrate invece fondazioni o ancoraggi al terreno da ritenersi duraturi o fissi, e né risultano utenze elettriche o altri impianti che possano far pensare ad un utilizzo residenziale. È vero che nel verbale di sequestro, non nell’ordinanza, si cita la presenza di un rubinetto dell’acqua, ma questo appare un elemento abbastanza irrilevante rispetto alle condizioni in cui il “magazzino” si trova, condizioni documentate dalle fotografie allegate al ricorso;

- pertanto, tutti gli elementi riscontrati, laddove siano visti in maniera oggettiva, inducono a ritenere in modo inequivoco che si tratta effettivamente di un intervento finalizzato a ricavare dal pergolato preesistente un ricovero temporaneo per le masserizie in precedenza collocate nell’abitazione del sig. QU, nella quale torneranno una volta completata la ristrutturazione;

- peraltro, tale intervento, seppure irrituale, è stato debitamente comunicato al Comune con la nota del 20 agosto 2021, proprio nell’imminenza della conclusione del complesso procedimento diretto alla ricostruzione degli immobili danneggiati dal sisma del 2016 e curati dall’Ufficio Speciale Ricostruzione della Regione Marche. A tale comunicazione, però, l’amministrazione intimata non ha dato alcun riscontro, né positivo né negativo;

- la natura precaria dell’opera determina una conseguenza proprio in ordine alla legittimità dell’ordinanza impugnata, la quale va verificata nel concreto. Se è vero, infatti, che in generale, anche un manufatto chiuso con tamponature flebili ed amovibili può determinare una volumetria che deve essere autorizzata in ragione dell’impatto territoriale e, quindi, urbanistico che possiede, nella specie così non è in quanto l’intervento in questione è stato realizzato in un momento in cui l’assetto urbanistico-edilizio di AN sul RA è stravolto a causa degli effetti del sisma ed è in attesa dell’avvio della ricostruzione. Non è pertanto possibile, oggi, stabilire quale sia l’effettivo impatto urbanistico dell’intervento per cui è causa, dovendosi anzi ritenere che tale impatto non esista fintanto che il cantiere della ricostruzione resterà aperto;

- l’incidenza della volumetria realizzata mediante la tamponatura e la copertura del pergolato va dunque verificata alla luce dello status quo , fermo restando l’obbligo del sig. QU di ripristinare il pergolato nella situazione quo ante una volta completata la ricostruzione dell’abitazione, il che implicherebbe il venir meno dell’abuso, senza peraltro costringere l’interessato a sostenere costi notevoli per trasferire altrove le masserizie;

- per tali ragioni si deve ritenere che questa situazione concreta, per certi versi inedita, debba essere inquadrata nell’alveo della lettera e- bis ) del comma 1 dell’art. 6 del T.U.E.;

- ma se la realizzazione del manufatto costituisce attività edilizia libera, allora la sanzione applicata dal Comune è illegittima e comunque sproporzionata, in quanto nella specie l’interesse pubblico alla repressione degli abusi edilizi ben può essere contemperato, temporaneamente, con l’interesse del privato, mentre la riduzione in pristino stato del pergolato imporrebbe al proprietario un sacrificio eccessivo.

4. Per resistere al ricorso si è costituito in giudizio il Comune di AN sul RA, il quale ha eccepito che:

- le esigenze per le quali il ricorrente ha realizzato l’intervento in parola non giustificano di per sé la violazione della normativa urbanistico-edilizia comunale;

- né rileva la dichiarata volontà dell’interessato di rimuovere le parti abusive una volta completata la ristrutturazione dell’abitazione;

- peraltro, la presenza delle finestre, della porta, di un lavandino e dell’impianto elettrico sono elementi incompatibili con l’asserita natura precaria del manufatto.

Con ordinanza n. 438/2022 il Tribunale ha accolto la domanda cautelare, fissando per la trattazione del merito l’udienza pubblica del 10 maggio 2023.

In vista di tale udienze le parti hanno depositato memorie e documenti.

5. Il ricorso va accolto, alla luce delle seguenti considerazioni.

5.1. In base ad un orientamento dottrinale e giurisprudenziale ormai consolidato, la “precarietà” di un manufatto edilizio non va accertata facendo riferimento tanto ai materiali costruttivi utilizzati e/o alle modalità con cui il manufatto è collegato al suolo, quanto piuttosto guardando all’utilizzo che ne fa il proprietario. In questo senso, dunque, anche manufatti non infissi stabilmente al suolo o realizzati con materiali “leggeri” vanno considerati permanenti se gli stessi sono adibiti in modo tendenzialmente perpetuo al servizio della residenza o, come il più delle volte accade, di attività produttive, quali ad esempio la ristorazione o l’intrattenimento (si pensi, per tutti, alle verande e ai dehors che vengono realizzati in ampliamento di bar, ristoranti, chalet balneari, etc.).

5.2. Nella specie, non vi è dubbio (anche perché il Comune nulla ha eccepito al riguardo) sul fatto che il ricorrente è proprietario di una casa di abitazione danneggiata dal sisma del 2016/2017 e divenuta dunque inagibile, con conseguente necessità per il proprietario di alloggiare temporaneamente, in attesa dell’avvio della fase della ricostruzione “pesante”, le proprie masserizie.

Tale necessità è (sperabilmente) temporanea, essendo la ricostruzione post sisma un obiettivo a cui il Governo centrale e le Regioni interessate dal terremoto puntano con decisione. Ovviamente, tenuto conto della non illimitata disponibilità delle risorse finanziarie all’uopo indispensabili e delle inevitabili lungaggini burocratiche che accompagnano il percorso della ricostruzione, non è possibile stabilire a priori e per ogni singola realtà comunale la durata della fase post emergenziale, ma ciò non toglie, come detto, che sempre di una fase temporalmente limitata si tratta.

Ma se così è, ne consegue che tutte le opere realizzate per fare fronte ad esigenze in qualche modo legate alla fase della ricostruzione sono per definizione precarie o temporanee, salvo che nel titolo autorizzativo non venga disposto altrimenti.

5.3. Nel caso del sig. QU, poi, vanno evidenziate due peculiarità singolari, ossia il fatto che, come risulta dalla relazione depositata dal Comune in sede di costituzione, la vigente normativa consentirebbe allo stesso di realizzare una mobil house di 40 mq oppure, in regime di edilizia libera ex artt. 3, comma 1, let. e.5, e 6, comma 1, let. e- bis ), del T.U. n. 380/2001, una struttura temporanea e amovibile, a condizione che la stessa sia installata per non più di 180 giorni, salvo motivate proroghe, e che essa sia rimossa entro 90 giorni dalla data di ripristino dell’agibilità dell’immobile principale.

In sostanza non si comprende il motivo per cui debba essere rimosso un manufatto che assolve alle medesime funzioni della mobil house o della struttura temporanea amovibile, ossia di opere che sarebbero perfettamente legittime. Del resto, lo stesso Comune, nella citata relazione depositata in sede di costituzione, riconosce che il termine di 180 giorni di cui all’art. 6, let. e- bis ), del T.U. n. 380/2001 è suscettibile di proroghe.

5.4. Tutto ciò non fa che rendere il provvedimento impugnato (il quale, in altro contesto, sarebbe certamente legittimo) dissonante rispetto alle premesse di cui si è detto nei paragrafi precedenti.

Il Collegio, ovviamente, comprende benissimo il timore dell’amministrazione che un’opera precaria possa in qualche modo essere regolarizzata fino a divenire inamovibile, ma al riguardo esistono specifici rimedi.

In effetti, una volta che la casa di proprietà del sig. QU sarà tornata agibile, le opere per cui è causa dovranno essere rimosse dall’odierno ricorrente, non sussistendo più i presupposti fattuali che allo stato attuale ne legittimano la permanenza.

5.5. Quanto poi allo stato effettivo dell’immobile, lo stesso, come emerge dalle fotografie allegate al ricorso, è indiscutibilmente adibito a magazzino della mobilia e di altre masserizie, per cui la presenza della porta, delle finestre, di un lavandino e dell’impianto elettrico non implica che il manufatto sia adibito ad altri usi diversi da quello dichiarato.

Non si comprende poi il senso della dichiarazione a firma del responsabile dell’Area Tecnica depositata in giudizio dalla difesa comunale in data 22 marzo 2023; infatti, avendo il T.A.R. accolto la domanda cautelare, è del tutto logico che il manufatto per cui è causa continua a rimanere in loco .

5.6. Da ultimo va puntualizzato che l’avvenuta presentazione da parte del sig. QU, in data 19 aprile 2023, dell’istanza di rilascio del titolo per la realizzazione di una struttura temporanea amovibile non rende improcedibile il presente ricorso, sia perché dall’ordinanza impugnata discendono comunque conseguenze pregiudizievoli anche di altra natura, sia perché nel corso della discussione orale il difensore del Comune ha reso noto che tale istanza è stata rigettata.

6. Per tali ragioni il ricorso va accolto, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato.

Le spese del giudizio vanno però compensate in ragione della peculiarità della vicenda sottostante.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e compensa le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 10 maggio 2023 con l'intervento dei magistrati:

Giuseppe Daniele, Presidente

Tommaso Capitanio, Consigliere, Estensore

Simona De Mattia, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Tommaso Capitanio	Giuseppe Daniele

IL SEGRETARIO