Pubblicato il 31/05/2025

N. 00506/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00050/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di IN (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 50 del 2025, proposto dalla An Baratta Tour s.r.l.s., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avv.ti Francesco e Simone Di Leginio, con domicilio fisico eletto presso lo studio Francesco Di Leginio in IN, via Cairoli, n. 13;

contro

il Comune di Bassiano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avv.ssa Rosella Ferrara, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

nei confronti

del sig. Giovanni Cacciotti, della Sac Mobilitá s.r.l. e dalla Gioia Bus s.r.l., non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

della nota n. 2041 del 7 marzo 2024, con cui il Comune di Bassiano ha comunicato alla ricorrente il parziale diniego implicito sull’istanza di accesso agli atti del 22 gennaio 2024;

nonché per la declaratoria di accertamento del diritto di accesso della ricorrente a prendere visione ed estrarre copia di tutti gli atti e documenti oggetto della ridetta istanza di accesso e per la condanna del Comune di Bassiano alla esibizione ex art. 116 del cod.proc.amm. ed al rilascio degli stessi.

Visti il ricorso, la memoria e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio e la memoria del Comune di Bassiano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2025 il dott. Massimiliano Scalise e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – Con l’atto introduttivo del presente giudizio, il ricorrente ha agito, ex artt. 116 cod.proc.amm., per ottenere l’ostensione degli atti relativi alla procedura negoziata per l’affidamento diretto, ai sensi dell’art. 50, comma 1, lettera b) del d. lgs n. 36/2023, del servizio di trasporto scolastico del Comune di Bassiano per il periodo dal 10 gennaio 2024 al 29 febbraio 2024.

2 - In particolare, nel gravame parte ricorrente ha esposto: i) di essere stata precedente affidataria del ridetto servizio dal 2019 al 2024; ii) che il Comune, con PEC del 2 gennaio 2024, ha richiamato una sua determina del 28 dicembre 2023 con cui era stata disposto l’affidamento in proroga alla stessa della gestione per il periodo gennaio-giugno 2024; iii) di aver riscontrato la predetta PEC manifestando la propria difficoltà a proseguire nel rapporto alle medesime condizioni economiche; iv) che successivamente il Comune è rimasto silente e ha poi indetto una procedura negoziata per l’affidamento diretto del servizio per il periodo dal 10 gennaio 2024 al 29 febbraio 2024, a cui la stessa non è stata invitata; v) che detta procedura è stata aggiudicata ad un terzo operatore economico (la SAC Mobilità s.r.l.); vi) di aver quindi presentato il 22 gennaio 2024, istanza di accesso difensivo per acquisire copia di “ tutta la documentazione afferente la procedura di affidamento del servizio di trasporto scolastico, per il periodo dal 10.01.2024 al 29.02.2024, culminate con la Determinazione del Settore 1 — Affari Generali del 09.01.2024, acquisendone tutta la documentazione ivi richiamata ed allegata ”; vii) che il Comune con nota del 7 marzo 2024 si è limitato a trasmettere la sola “ Determina n. 1 del 9 Gennaio 2024 ”, con cui il servizio è stato aggiudicato in favore della SAC Mobilità s.r.l.; viii) che tale riscontro è da qualificarsi come diniego implicito dell’ostensione dell’ulteriore documentazione richiesta, fra cui i documenti richiamati dalla determina trasmessa; ix) di essere quindi insorta avverso il predetto diniego parziale implicito.

3 – Il Comune si è costituito in resistenza al ricorso e: i) ha eccepito la carenza d’interesse della ricorrente al gravame, in quanto essa sarebbe priva di posizione legittimante siccome non invitata alla ridetta procedura; ii) ha sostenuto la sua infondatezza, in conseguenza della genericità della richiesta ostensiva nell’individuazione dei documenti richiesti, nell’esplicitazione della finalità dell’accesso e nell’enucleazione della prova del nesso di strumentalità necessaria.

4 – In vista dell’udienza, la ricorrente ha controdedotto alle tesi del Comune, insistendo per l’accoglimento del gravame.

5 – All’udienza camerale del 28 maggio 2024, uditi gli avvocati come da verbale, il ricorso è stato assunto in decisione.

6 – Introduttivamente il Collegio, sulla base dell’esame complessivo dell’istanza ostensiva dei ricorrenti, è dell’avviso che essa sia stata preordinata a far valere unicamente l’accesso difensivo. E ciò è tanto vero che – come già accennato – anche in giudizio le censure dedotte hanno preso a riferimento, in via unica ed esclusiva, tale forma di accesso, senza evocare in alcun modo la diversa disciplina dell’accesso civico generalizzato.

Ne discende che al Giudice Amministrativo, nel giudizio sull’accesso, a fronte di un’istanza ostensiva imperniata - come nella specie - sulla disciplina ordinaria di cui alla l. n. 241/1990, è precluso di accertare la sussistenza del diritto del richiedente secondo i più ampi parametri di legittimazione attiva stabiliti dalla disciplina dell'accesso civico generalizzato, stante l'impossibilità di convertire, in sede di ricorso giurisdizionale, il titolo dell'accesso eventualmente rappresentato all’Amministrazione sotto l’uno o l’altro profilo (cfr. ex multis cfr. T.A.R. Lazio, Roma, II, n.1368/2022 in base alla sent. Ad. Plen. n. 10/2020).

A tale stregua, il Collegio procederà allo scrutinio della pretesa ostensiva fatta valere, unicamente in relazione all’accesso documentale previsto dagli artt. 22 e ss. della l. n. 241/1990.

7 - Ciò posto, in via preliminare va esaminata l’eccezione, sollevata dal Comune e tesa a far valere la carenza di interesse della ricorrente al gravame, in quanto la stessa non è stata invitata alla gara e quindi sarebbe sprovvista di situazione legittimante.

L’eccezione va disattesa.

Difatti, alla stregua dell’esame complessivo dell’istanza ostensiva e della considerazione della peculiare articolazione della vicenda in discorso, il Collegio ravvisa la sussistenza della situazione legittimante in capo alla ricorrente, nella triplice veste di operatore del settore, di precedente esecutore del servizio e soprattutto di destinatario di una precedente proposta di proroga del rapporto (formalizzata nella determina del 28 dicembre 2023 per il periodo gennaio/giugno 2024), quanto meno in relazione alla documentazione allegata alla successiva determina di affidamento del servizio in favore di un’altra ditta.

Tale documentazione risulta, infatti, necessaria ad illustrare l’ iter che ha condotto il Comune alla mancata proroga del rapporto contrattuale con la ricorrente (e quindi a disattendere quanto già statuito con la determina del 28 dicembre 2023) e subito dopo all’indizione della procedura negoziata, cui il ricorrente stesso non è stato invitato, conclusasi con l’aggiudicazione in favore di un terzo.

Sotto tale profilo, la ridetta documentazione è idonea a soddisfare l’esigenza conoscitiva dell’istante, la quale è collegata non solo al mancato invito alla successiva procedura e alle ragioni del mancato invito ma anche, in radice, alla decisione in sé del ricorso alla procedura negoziata (e alla mancata proroga del rapporto in essere), profilo questo rispetto al quale la conoscenza delle condizioni di svolgimento del servizio aggiudicato a terzi riveste indubbia rilevanza (cfr. in tal senso T.A.R. Abruzzo, Pescara n. 271/2019 e i precedenti ivi richiamati).

Proprio la peculiare articolazione della fattispecie oggi all’esame induce il Collegio a ritenere che il precedente giurisprudenziale invocato dalla difesa comunale (la pronuncia del Cons. St., V, n. 1353/2025) non sia qui utilmente invocabile.

8 – Nel merito, il ricorso va accolto, in quanto è fondato con riferimento alla sola documentazione richiamata nella determina comunale n. 1/2024 e non allegata al riscontro del 7 marzo 2024. Quest’ultimo, infatti, in relazione a tale aspetto, va ritenuto un parziale diniego (implicito) dell’accesso, diniego illegittimo e in alcun modo motivato.

9 – Innanzitutto, non risulta conducente il rilievo del Comune relativo all’eccessiva genericità della richiesta ostensiva.

Sul punto, risulta rilevante evidenziare che la ricorrente ha individuato la documentazione richiesta con sufficiente chiarezza, facendo riferimento: i) al rilievo della loro formazione o detenzione da parte del Comune; ii) alla loro inerenza alla procedura negoziata per l’affidamento del servizio di trasporto scolastico effettivamente svoltasi.

Ciò posto, sul punto il Collegio condivide il consolidato insegnamento giurisprudenziale per cui “ l’onere di specificazione dei documenti per i quali si esercita il diritto di accesso non implica la formale indicazione di tutti gli estremi identificativi (organo emanante, numero di protocollo, data di adozione dell’atto), ma può ritenersi assolto anche solo con l’indicazione dell’oggetto e dello scopo proprio dell’atto in questione ove, nei singoli casi di specie, risulti formulata - come nel caso di specie ndr - in modo tale da mettere l’Amministrazione in condizione di comprendere la portata ed il contenuto della domanda ” (cfr. ex multis Cons. Stato, VI, n. 4074/2017; id., n. 6441/2006; T.A.R. Puglia, I, n. 789/2020; T.A.R. Lazio, I, n. 3694 /2016; id., III- quater , n. 2181/2011; id., III, n. 4667/2006).

10 – Inoltre, dall’esame dell’istanza ostensiva è dato evincere la posizione legittimante della ricorrente, le finalità dell’accesso e il collegamento di queste ultime con la documentazione richiesta, in coerenza con l’orientamento della sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 4/2021 qui pienamente applicabile.

Al proposito, il Collegio non ha invero motivo di discostarsi da princìpi ormai pacifici nell’elaborazione giurisprudenziale, secondo i quali, “ ai sensi dell’art. 22, comma 1 lett. b) L. n. 241 del 1990, la legittimazione alla presentazione dell’istanza di accesso deve essere riconosciuta in capo ai "soggetti privati" titolari di un "interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso.

Come precisato da questo Consiglio (cfr. Consiglio di Stato Sez. V, 02 ottobre 2019, n. 6603), tale interesse deve essere:

a) diretto, in quanto ascrivibile in capo alla sfera individuale e personale del soggetto richiedente, dovendosi, con ciò, escludere una legittimazione generale e indifferenziata;

b) concreto, in quanto specificamente finalizzato, in prospettiva conoscitiva, alla acquisizione di documenti suscettibili di produrre effetti giuridici nella sfera giuridica del richiedente, palesandosi immeritevole di tutela un’istanza finalizzata ad un "controllo generalizzato dell'operato delle pubbliche amministrazioni" (cfr. art. 24, comma 3 L. n. 241 del 1990 cit.);

c) attuale, in quanto non meramente prospettico od eventuale, avuto riguardo alla attitudine della auspicata acquisizione informativa o conoscitiva ad incidere, anche in termini di concreta potenzialità, sulle personali scelte esistenziali o relazionali e sulla acquisizione, conservazione o gestione di rilevanti beni della vita;

d) strumentale, avuto riguardo sia, sul piano soggettivo, alla necessaria correlazione con situazioni soggettive meritevoli di protezione alla luce dei vigenti valori ordinamentali, sia, sul piano oggettivo, alla specifica connessione con il documento materialmente idoneo ad veicolare le informazioni: non essendo, con ciò, tutelate iniziative, per un verso, ispirate da mero intento emulativo e, per altro verso, finalizzate alla raccolta, elaborazione o trasformazione di dati conoscitivi destrutturati e non incorporati in "documenti" (cfr. ex multis Cons. St. n. 451/2021).

Dal tenore dell’art. 24, comma 7 della l. n. 241/1990 traspare che, ai fini del bilanciamento tra diritto di accesso difensivo (preordinato all’esercizio del diritto alla tutela giurisdizionale in senso lato) e tutela della riservatezza, secondo la previsione dell’art. 24, comma 7, l. n. 241/1990, trova applicazione il criterio generale della “ necessità ” ai fini della “ cura ” e della “ difesa ” di un proprio interesse giuridico, ritenuto dal legislatore tendenzialmente prevalente sulla tutela della riservatezza, a condizione del riscontro della sussistenza dei surrichiamati presupposti generali dell’accesso difensivo (cfr. Ad. Plen. n. 19/2020).

Tale parametro, che afferisce al legame fra gli atti oggetto di accesso e la possibilità di una tutela non necessariamente giurisdizionale della sfera giuridica dell’istante, va accertato sulla base di un giudizio prognostico ex ante , sulla base del tenore della richiesta ostensiva e degli elementi ivi addotti, valutando se i primi rappresentino effettivamente “mezzo utile” per la difesa dell’interesse giuridicamente rilevante, senza giudizi sull’effettiva utilità rispetto alla tutela del bene della vita o valutazioni sul modo in cui l’istante intenda utilizzare la documentazione richiesta (cfr. ex multis , Cons. Stato, V, 3 agosto 2021, n. 5712; T.A.R. Lombardia, Milano, III, 20 marzo 2020, n. 533).

11 – Calando le precedenti coordinate ricostruttive nella fattispecie all’esame, il Collegio ritiene che dal complessivo esame dell’istanza ostensiva alla luce della peculiare articolazione della vicenda, emerga con evidenza che:

- gli atti richiamati nella determina n. 1/2024 rientrano nella nozione legislativa di “ documento amministrativo ” di cui agli artt. 22, comma 1, lettera d), della l. n. 241/1990 e 1, comma 1, lettera a), d.P.R. n. 445/2000 e si trovano nell’attuale disponibilità del Comune di Bassiano;

- l’affermazione, compiuta soltanto in giudizio dalla difesa comunale, relativa alla presenza di dati riservati, non altrimenti identificati risulta: i) da un lato, generica, anche rispetto alle nozioni e alle categorie di dati personali recate dal Regolamento n. 2016/679/UE; ii) dall’altro, inidonea a sottrare l’ostensione di tutta la documentazione, anche per le parti che non contengono tali dati; iii) in ogni caso inconferente, ove si consideri la prevalenza dell’accesso difensivo sulle esigenze di riservatezza sancita dall’art. 24, comma 7 della l. n. 241/1990 ove – come nella specie - i documenti richiesti risultino necessari alla tutela della sfera giuridica dell’istante;

- sussiste in capo alla ricorrente un interesse qualificato, concreto, diretto, attuale e strumentale ad accedere alla documentazione richiamata nella determina comunale n. 1/2024, ai sensi dell’art. 22, comma 1, lett. b), e dell’art. 24, comma 7, della l. n. 241/1990; e ciò tenuto conto: 1) del tenore delle allegazioni ricorsuali relative all’interesse ostensivo; 2) della sua qualità di legittimata, nella triplice veste di operatore del settore, di precedente gestore del medesimo servizio e di destinatario di una precedente proposta di prosecuzione del servizio sulla base di una precedente determina comunale, a conoscere tutti i passaggi che hanno condotto il Comune a determinarsi diversamente e del sicuro influsso della documentazione richiamata nella ridetta determina (e specificamente delle condizioni di svolgimento del servizio) a lumeggiare tale aspetto;

- l’eventuale presenza nella documentazione di dati riservati dei partecipanti alla procedura negoziata - difficilmente configurabili vista la natura del servizio da svolgere e comunque solo genericamente evocati nel presente giudizio dal Comune (per tali ulteriori ragioni la pronuncia del Consiglio di Stato, V, n. 1353/2025 non risulta utilmente invocabile) - non è conferente, ove si consideri la prevalenza dell’accesso difensivo sulle esigenze di riservatezza sancita dall’art. 24, comma 7 della l.n. 241/1990;

- l’interesse all’accesso è poi concreto, siccome finalizzato all’acquisizione di documenti la cui disponibilità è suscettibile di rivestire sicura rilevanza nella sfera giuridica della ricorrente;

- sussiste, altresì, l’attualità dell’interesse ostensivo, in quanto l’acquisizione della documentazione richiesta è funzionale a consentire alla ricorrente di curare la sua sfera giuridica in sede sia giurisdizionale sia stragiudiziale;

- l’interesse ostensivo è, infine, strumentale: e questo sia sul piano soggettivo, essendo evidente la sua correlazione con situazioni soggettive meritevoli di protezione alla luce dei vigenti valori ordinamentali, sia sul piano oggettivo, stante la sua specifica connessione con documenti materialmente idonei a veicolare informazioni utili per l’istante.

12 - Su tali basi, può allora subito rilevarsi l’illegittimità del provvedimento impugnato, nella parte in cui il Comune ha implicitamente negato l’accesso alla documentazione richiamata nella determina comunale n. 1/2024M e ciò in quanto l’ente locale, da una parte, non ha in alcun modo motivato in ordine al diniego di ostensione e, dall’altra, ha omesso l’adeguata considerazione di tutti i surrichiamati elementi concreti idonei a sostanziare la legittimazione e l’interesse all’accesso difensivo in capo alla ricorrente anche in relazione ai ridetti documenti.

13 – In conclusione, il ricorso va accolto, in quanto è fondato nei limiti di quanto fin qui illustrato.

Per l’effetto, il Tribunale deve annullare il provvedimento del Comune di Bassiano del 7 marzo 2024, nella parte in cui non ha concesso alla ricorrente l’accesso alla documentazione richiamata nella determina n. 1/2024.

Ne consegue, alla luce della normativa di cui alla l. n. 241/1990, l’ordine al Comune di Bassiano di consentire alla ricorrente l’accesso a tale documentazione, e precisamente alla documentazione richiamata nella determina comunale, unitamente a tutti i relativi allegati in forma integrale.

L’accesso dovrà avvenire mediante estrazione di copia, con oneri di segreteria a carico del richiedente, in via cartacea o telematica, nel termine di trenta giorni dalla pubblicazione o comunicazione in via amministrativa della presente sentenza.

14 - In applicazione del criterio della soccombenza, il Comune di Bassiano deve, infine, essere condannato al pagamento delle spese di lite, liquidate nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Staccata di IN (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, e per l’effetto: i) annulla il provvedimento del Comune di Bassiano del 7 marzo 2024, nella parte in cui non ha concesso alla ricorrente l’accesso alla documentazione richiamata nella determina n. 1/2024; ii) dichiara l'obbligo del Comune di Bassiano di consentire alla parte ricorrente di prendere visione e di estrarre copia, previo rimborso del costo di riproduzione e dei diritti di ricerca e visura, della documentazione individuata nel paragr. 13, nel termine di giorni trenta decorrente dalla comunicazione o, se a questa anteriore, dalla notificazione della presente decisione.

Condanna il Comune di Bassiano al pagamento delle spese legali in favore di parte ricorrente, che si liquidano in complessivi euro 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre ad accessori come per legge, nonché al rimborso del contributo unificato già versato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in IN nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Orazio Ciliberti, Presidente FF

Massimiliano Scalise, Referendario, Estensore

Viola Montanari, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Massimiliano Scalise	Orazio Ciliberti

IL SEGRETARIO