Pubblicato il 27/05/2025

N. 10175/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01611/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1611 del 2021, proposto da
A.C.A. Azienda Comprensoriale Acquedottistica s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Marco Spagnuolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Alfredo Placidi in Roma, via Barnaba Tortolini, 30;

contro

Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

RT RS, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

del provvedimento dell'AGCM adottato il giorno 11.12.2020 e notificato in pari data, con il quale è stata irrogata all'ACA la sanzione amministrativa pecuniaria di complessivi € 312.000,00, nonché di ogni altro atto prodromico, consequenziale e/o comunque connesso, ancorché sconosciuto alla ricorrente; ovvero, in subordine, per la modifica e la riduzione ad equità della sanzione amministrativa comminata nel provvedimento gravato.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 marzo 2025 la dott.ssa Francesca Petrucciani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso in epigrafe è stato impugnato il provvedimento con cui l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ha irrogato alla ricorrente la sanzione amministrativa pecuniaria di complessivi € 312.000,00, ritenendo scorretta la pratica commerciale afferente l’attivazione di una polizza assicurativa volta a coprire il rischio da “perdite occulte”.

La ricorrente, gestore del servizio idrico nell’ambito territoriale ottimale n. 4, che ricomprende la Provincia di Pescara e parte della Provincia di Chieti e di Teramo (per un totale di n. 64 Comuni di circa 220.000 utenze), ha dedotto che spesso i privati/consumatori lamentavano consumi eccessivi, dovuti evidentemente ad un malfunzionamento del proprio impianto, sollevando contestazioni e avviando contenziosi nei confronti del gestore che, nella normalità dei casi, rilevava poi la correttezza dei conteggi (e dei consumi addebitati), dovendo poi procedere al recupero (anche coattivo) delle somme dovute per il consumo anomalo.

Non potendo intervenire sull’impianto privato, ACA aveva attivato in via sperimentale (in data 1.10.2018) una polizza assicurativa a copertura delle perdite occulte dell’acqua erogata e dunque a vantaggio dei consumatori, proponendone l’adesione attraverso apposita ed esaustiva informativa, recapitata personalmente a mezzo posta a ciascun utente unitamente al modulo di rinuncia precompilato, il tutto per un corrispettivo di poco più di 3 euro annui, al fine di garantire il pagamento dei consumi in eccesso dovuti a perdite occulte che, altrimenti, sarebbero rimasti interamente a carico dell’utente stesso.

L’Agcm aveva sanzionato tale iniziativa con il provvedimento impugnato, irrogando una sanzione complessiva di € 312.000,00, di cui € 100.000,00 per la violazione dell’art. 65 del Codice del Consumo, € 64.000,00 per la violazione dell’art. 22, € 100.000,00 per la violazione degli artt. 24 e 25, ed € 48.000,00 per la violazione dell’art. 20 dello stesso Codice.

A sostegno del ricorso sono state formulate le seguenti censure:

1.nullità del provvedimento sanzionatorio ai sensi dell’art. 21-septies legge n. 241/90 per mancanza degli elementi essenziali nonché per violazione ed erronea applicazione dell’art. 20, comma 1bis, del d.lgs. n. 82/2005 e comunque di ogni norma e principio in materia di documentazione e/o atti e/o provvedimenti amministrativi digitali. Incompetenza.

Il provvedimento era stato inviato ad ACA in allegato ad un messaggio di posta elettronica certificata (PEC), e recava in calce la sottoscrizione manuale del Segretario Generale e del Presidente dell’Autorità; lo stesso documento risultava altresì firmato digitalmente dalla sig.ra Lucrezia Micangeli, senza specificazione della sua qualifica e funzione, mentre mancava la sottoscrizione del relatore.

Pertanto risultava del tutto incerto un elemento essenziale dell’atto, ovvero la sua provenienza soggettiva e la sua riconducibilità ad un soggetto determinato, dotato dei relativi poteri, competenze e funzioni.

2. violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 7 della legge n. 241/90, carenza assoluta di istruttoria e di motivazione, omessa ponderazione degli interessi contrapposti, motivazione illogica, insufficiente, parziale e lacunosa.

Nonostante la ricorrente avesse presentato le proprie giustificazioni riguardo a ciascuno degli addebiti rilevati, adottando anche alcune misure correttive rispetto a quanto contestato, nessuna considerazione era stata formulata dall’Autorità in proposito.

L’Agcm aveva tenuto conto delle sole valutazioni espresse da ARERA in un parere del 17.9.2020, sconosciuto alla ricorrente; peraltro, l’ARERA aveva precisato che la regolazione non pone alcun obbligo giuridico in capo al gestore di farsi carico, in tutto o in parte, dei costi connessi ai malfunzionamenti o ai guasti degli impianti privati.

3. violazione e falsa applicazione degli artt. 65, 20, 22, 24 e 25 del Codice del Consumo. Eccesso di potere per illogicità, sproporzionalità, travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, omessa e/o errata e/o irragionevole ponderazione degli interessi contrapposti. Sviamento dalla ratio tipica delle norme poste a tutela dei consumatori.

Quanto al merito della contestazione, la polizza non comportava alcun guadagno per la ricorrente poiché andava a copertura del pagamento dei consumi in eccesso dovuti a perdite occulte che, altrimenti, sarebbero rimasti interamente a carico dell’utente; non vi era obbligo di adesione poiché ACA aveva accluso alla comunicazione della polizza il modulo di rinuncia idoneo ad impedire qualsivoglia immediato automatismo.

Inoltre, la ricorrente non aveva fornito notizie false e/o ingannevoli, giacché aveva notiziato gli utenti circa la stipula biennale della polizza inviando per posta, per ben due volte a breve distanza l’una dall’altra, apposita informativa corredata del modulo di denuncia del sinistro e di rinuncia alla polizza, pubblicando poi on line il contratto assicurativo e le condizioni di polizza.

Né poteva ravvisarsi alcuna aggressività nella condotta della ricorrente, poiché tutte le istanze di rimborso – sebbene in tempi dilatati – erano state evase ed accolte.

4. violazione e falsa applicazione dell’art. 11 legge n. 689/81, come richiamato dall’art. 27 del Codice del Consumo; eccesso di potere per sproporzionalità ed incongruità della misura sanzionatoria inflitta.

Quanto alla gravità della sanzione, non era stata attribuita alcuna rilevanza:

- al fatto che l’attivazione della polizza fosse stata deliberata da ACA solo per tutelare i propri utenti dagli effetti di guasti incontrollati all’interno dell’impianto idrico privato;

- al fatto che la durata della polizza, e dunque il protrarsi della condotta contestata, fosse circoscritta al breve arco temporale di un solo biennio e si fosse conclusa definitivamente nel settembre 2020 dunque anche prima dell’adozione della gravata sanzione;

- al fatto che, alla scadenza, ACA si fosse determinata nel senso di non rinnovare più la polizza;

- al fatto che l’entità dell’importo addebitato a ciascun utente che aveva aderito alla polizzafosse pari a poco più di 3 euro all’anno.

Si è costituita l’Autorità garante della concorrenza e del mercato resistendo al ricorso.

All’esito della camera di consiglio del 10 marzo 2021 questa Sezione ha respinto l’istanza cautelare, non ravvisando “profili di presumibile fondatezza delle censure dedotte con il ricorso, in relazione al meccanismo automatico di operatività della polizza collegata al contratto di utenza e alle omissioni informative contestate con il provvedimento impugnato”.

All’udienza pubblica del 19 marzo 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è infondato.

Con il provvedimento impugnato l’Autorità garante della concorrenza e del mercato ha accertato la violazione, da parte della ricorrente, degli artt. 20, 22 e 65 cod. cons. in relazione: a) all’automatica stipulazione di un contratto di assicurazione contro le perdite occulte d’acqua; b) alla fornitura di informazioni ambigue e surrettizie in merito all’attivazione della polizza, all’omissione delle informazioni sul sito e alle modalità poco trasparenti con le quali erano addebitati gli importi direttamente in bolletta; c) alla mancata risposta alle istanze dei consumatori che manifestavano la volontà di non fruire dell’assicurazione già attivata e il mancato storno degli importi addebitati; d) all’adozione di una procedura di depenalizzazione che non prevedeva lo storno del maggior consumo idrico.

Con il primo motivo la ricorrente ha contestato la nullità del provvedimento sanzionatorio ai sensi dell’art. 21-septies legge n. 241/90 per mancanza degli elementi essenziali, deducendo che l’atto le era stato inviato in allegato ad un messaggio di posta elettronica certificata e recava in calce la sottoscrizione manuale del Segretario Generale e del Presidente dell’Autorità, mentre mancava la sottoscrizione del relatore.

La censura è infondata.

Il provvedimento risulta infatti regolarmente sottoscritto dal Presidente dell’Autorità, rappresentante legale dell’ente che emette la sanzione, e dal suo Segretario generale, senza che sia necessaria alcuna ulteriore sottoscrizione; la scansione dell’atto analogico è stata poi sottoscritta digitalmente dal funzionario dell’Autorità, che ne ha così certificato la conformità all’originale, inviandone copia all’indirizzo p.e.c. del professionista.

Di tali passaggi si è dato conto nella relazione di notificazione contenuta nel testo della p.e.c. ove si fa riferimento alla qualifica del funzionario, al provvedimento e al numero del procedimento.

Né può ravvisarsi alcuna lacuna istruttoria, in quanto il parere dell’ARERA è stato regolarmente acquisito e avrebbe potuto essere visionato dalla ricorrente mediante semplice istanza di accesso.

Venendo al merito delle contestazioni, oggetto delle altre censure, deve innanzitutto evidenziarsi che è pacifico che la ricorrente abbia automaticamente vincolato gli utenti al contratto di assicurazione avente ad oggetto le c.d. perdite occulte dell’impianto idrico, con conseguente obbligo di pagamento del premio, addebitato direttamente nella bolletta senza l’acquisizione di alcun consenso da parte del consumatore.

La ricorrente ha, infatti, sottoscritto un contratto con un’impresa assicurativa di sua scelta, la TA Assicurazioni, per la copertura dei rischi patrimoniali conseguenti a un anomalo consumo d’acqua dovuto a guasti derivanti dal contatore privato; a fronte di eventuali perdite, la TA avrebbe indennizzato direttamente il gestore per la somma dovuta dal consumatore per un consumo anomalo, dovuto a un guasto nella parte di rete idrica di responsabilità del consumatore stesso.

In tal modo la ricorrente si è assicurata il pagamento per il consumo dovuto al guasto, senza dover intentare contenziosi con il consumatore, addebitando però il costo della copertura all’utente, senza ottenere in alcun modo il suo consenso.

Il consumatore, infatti, sarebbe stato vincolato al contratto e al pagamento del premio senza alcuna sua manifestazione di volontà.

Al riguardo non rileva il fatto che il consumatore, una volta accortosi di essere stato assicurato, poteva recedere dal contratto, giacché comunque l’impegno contrattuale era valido ed efficace in difetto di adesione espressa, in palese violazione della disciplina del Codice del consumo.

Quanto alle omissioni informative, è emerso dall’istruttoria svolta che il consumatore veniva avvisato dell’attivazione della polizza assicurativa solo con un foglio spedito per posta ordinaria insieme alla bolletta della luce, mentre il costo del premio non era neanche ben evidenziato nella bolletta, in quanto inscritto sotto la voce “oneri diversi”, sicché, anche sotto tale profilo, risulta corretta la valutazione dell’Autorità.

Con riferimento alla pratica C, con la quale è stata contestata la mancata risposta ai reclami dei consumatori, la ricorrente non ha smentito le circostanze riportate nel provvedimento, limitandosi ad eccepire una condizione di carenza di organico e l’avvio del concordato preventivo.

Tuttavia, tali circostanze non sono idonee a giustificare la mancata o tardiva riposta ai reclami presentati dai consumatori, se si considera che ACA ha proceduto all’attivazione di un servizio non richiesto, sicché avrebbe naturalmente dovuto, prima di porre in essere tale condotta, prevedere l’eventuale recesso dei consumatori e dotarsi di un sistema di celere rimborso per far fronte a tale eventualità e consentire ai richiedenti di svincolarsi celermente dal contratto non sottoscritto.

Di conseguenza, la valutazione di aggressività di tale condotta operata dall’Autorità appare pienamente legittima, in quanto i consumatori si sono trovati vincolati ad un contratto cui non avevano aderito, mentre la farraginosa gestione dei reclami non ha consentito agli stessi di potersi prontamente svincolare da tale impegno, limitandone la possibilità di dispiegare autonomamente le proprie scelte negoziali.

Infine, per ciò che concerne la pratica D (mancato alert di consumi anomali), la ricorrente ha dedotto che la comunicazione era inviata agli utenti mediante un avviso riportato su un riquadro nella bolletta; tuttavia, al riguardo il provvedimento ha correttamente evidenziato che, “se è vero che il consumatore è tenuto a mantenere il proprio impianto idrico in perfette condizioni al fine di evitare la dispersione e la perdita della risorsa idrica, è altrettanto vero che il professionista è il solo in grado di rilevare la presenza di una perdita idrica occulta, mediante l’acquisizione periodica dei dati di consumo e la verifica dell’esistenza di eventuali anomalie”, come confermato dalla stessa ARERA, sicché il solo messaggio contenuto in un riquadro della bolletta dopo l’avviso di come comunicare un’autolettura non può ritenersi idoneo a far rilevare all’utente una situazione di consumo anomalo, comportando il rischio che una eventuale situazione di perdita possa perdurare e, in questo modo, aumentare il consumo idrico involontario.

Quanto al trattamento sanzionatorio, nella determinazione della sanzione l’Autorità si è attenuta ai parametri di riferimento individuati dall’art. 11 della legge 689/1981, in virtù del richiamo previsto all'articolo 27, comma 13 del d.lgs. 206/2005, e quindi ha considerato, in generale, la gravità della violazione e la durata della stessa, il fatturato della società (79 milioni di euro nel 2019), e la durata della pratica, tenendo anche conto ovviamente della forbice edittale imposta dalla legge (parr. 109 e ss. provv.).

L’intero importo sanzionatorio è stato quindi individuato in circa il 7% del massimo edittale all’epoca vigente, per le quattro condotte censurate, oggetto di cumulo materiale.

Quanto alla dedotta mancata considerazione della condotta svolta dal professionista per eliminare o attenuare l’infrazione, deve ricordarsi anche qui il solido orientamento secondo cui i comportamenti che possono rilevare ai fini della diminuzione della sanzione sono solo quelli che l’impresa mette in essere spontaneamente e antecedentemente all’apertura del procedimento sanzionatorio; non potendo considerarsi i comportamenti successivi, siccome stimolati dall’imminenza della potenziale sanzione; essi costituiscono un post factum che non può assurgere ad elemento premiante, in quanto non è essenzialmente indicativo della buona fede del professionista.

In conclusione, il Collegio osserva come la sanzione complessiva sia frutto di un prudente contemperamento di tutti i fattori di incidenza (positiva e negativa) sul quantum, che l'Autorità ha determinato in maniera ragionevole.

Si aggiunga, a riprova della proporzionalità della quantificazione, che le sanzioni comminate dall’Autorità devono comunque essere calcolate in misura tale da assicurare la finalità di prevenzione e deterrenza (speciale e generale) per le quali pure esse sono previste.

In conclusione, il ricorso va respinto.

Le spese processuali seguono la soccombenza e vengono quantificate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge;

condanna la ricorrente alla rifusione in favore dell’Autorità resistente delle spese di lite, che si liquidano in complessivi euro 3.000,00 oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesca Petrucciani, Presidente FF, Estensore

Angelo Fanizza, Consigliere

Matthias Viggiano, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Francesca Petrucciani

IL SEGRETARIO