Pubblicato il 21/07/2023

N. 01101/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00394/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 394 del 2023, proposto dal Comune di Piovene Rocchette, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Ambrogio Dal Bianco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione del Veneto, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Antonella Cusin, Luisa Londei, Bianca Peagno, Giacomo Quarneti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Venezia, piazza S. Marco, 63;

nei confronti

Comune di Alonte, Comune di Campiglia dei Berici, Comune di Isola della Scala, non costituiti in giudizio ;
Comune di Campodarsego, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Pierfrancesco Zen, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

Per l'annullamento:

- del decreto del Direttore della Unità Organizzativa Edilizia Pubblica n. 8 del 17/02/2023, pubblicato sul BUR del Veneto n. 25 del 20/02/2023, avente ad oggetto “ Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR). Approvazione della graduatoria degli interventi ammissibili da trasmettere al MIM per il finanziamento con la seconda tranche di risorse per la Missione 4 Componente 1 Investimento 3.3 del PNRR (DM 2 dicembre 2021, n. 343 art. 5 – DGR n. 23 del 10 gennaio 2023 )” e del decreto del Direttore della Unità Organizzativa Edilizia Pubblica n. 9 del 22/02/2023, pubblicato sul BUR del Veneto n. 27 del 24/02/2023;

- dell'elenco degli interventi autorizzati nella Regione Veneto, comunicato con nota del 15/03/2023, prot. 0144343;

- del decreto direttoriale 28/02/2023, n. 15 ad oggi non ancora pubblicato;

- nonché di ogni atto presupposto e/o consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione del Veneto, del Ministero dell'Istruzione e del Merito e del Comune di Campodarsego;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 giugno 2023 la dott.ssa Elena Garbari e uditi per le parti i difensori Dal Bianco, Cusin e Zen;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Espone il ricorrente Comune di Piovene Rocchette (VI):

- di aver partecipato al bando regionale per l’erogazione dei finanziamenti a valere sul Piano Nazionale di Ripresta e resilienza “ Misura 4, Componente 1, Investimento 3.3 ” per interventi di messa in sicurezza e riqualificazione delle scuole, presentando domanda di finanziamento per euro 1.200.000,00 per un intervento di “ solo adeguamento o miglioramento sismico con indice di rischio sismico post operam ≥ 0.6 ” relativamente alla scuola primaria Giovanni Pascoli; la domanda è stata ammessa a contributo dalla Regione Veneto, classificandosi alla posizione n. 58 dell’“ allegato C – interventi ammissibili ” (decreto del Direttore dell’Unità Organizzativa Edilizia Pubblica n. 27 del 21 febbraio 2022), non ricevendo tuttavia il finanziamento per esaurimento dei fondi;

- di aver successivamente presentato, a seguito del riparto di una seconda tranche di risorse, una nuova domanda di finanziamento per euro 3.768.000,00 (a fronte di un costo totale del progetto di euro 4.710.000,00) per un diverso progetto, rientrante nella tipologia “ interventi di adeguamento/miglioramento sismico con indice di rischio sismico post operam ≥ 0.6 e contestuale efficientamento energetico con miglioramento di almeno due classi energetiche ”, sempre relativo alla scuola primaria Giovanni Pascoli; la domanda è stata valutata dalla Regione Veneto come non ammissibile con la motivazione “E19”, ovvero perché l’intervento previsto “ è già finanziato con altre risorse ” secondo quanto previsto dall’art. 4 (istanze non ricevibili) pag. 3 del bando di cui all’allegato A alla D.G.R. 23 del 10 gennaio 2023;

- che il Comune era già risultato assegnatario, nell’anno 2020, di un finanziamento regionale di euro 162.840,50 previsto dalla L.R. 24 dicembre 1999, n. 59 per lavori presso la medesima scuola elementare G. Pascoli, consistenti nella “ sostituzione di serramenti e montaggio sistemi ombreggianti ” per le esclusive finalità di adeguamento alle norme di cui al D.lgs. 81/2008 (tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro); tale contributo non è ancora stato erogato e i relativi lavori non sono stati né appaltati né iniziati.

Con riguardo all’interesse al ricorso il Comune ricorrente precisa che il progetto presentato sul bando PNRR, ove ammesso, in base ai criteri previsti otterrebbe 610 punti e si collocherebbe quindi nella posizione n. 20 dell’allegato B al decreto direttoriale n. 8/2023, ovvero nella prima posizione degli interventi ammessi e non finanziati con la seconda tranche di risorse, che possono però beneficiare in futuro di altre linee di finanziamento dedicate a omogenee finalità e/o tipologie di interventi (secondo quanto previsto dall’articolo 10 del disciplinare allegato A dalla delibera GR 23 del 10 gennaio 2023 – validità della graduatoria).

Tanto premesso, l’amministrazione ricorrente censura l’esclusione del progetto dagli interventi ammissibili a finanziamento disposta con il decreto regionale impugnato, deducendone l’illegittimità per “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 4 del disciplinare di cui all’Allegato A alla DGR n. 23 del 10/01/2023. Violazione e falsa applicazione dell’art. 9 del Regolamento U.E. 2021/241. Eccesso di potere per travisamento e per contraddittorietà ” e per “ Eccesso di potere per contraddittorietà ed irragionevolezza ”.

Sostiene al riguardo:

- che attenendosi alla motivazione dell’esclusione l’unica ipotesi che supporta la contestata decisione regionale è quella indicata al n. 8 dell’art. 4 del disciplinare allegato alla nominata DGR, relativa a “ edifici scolastici che abbiano ricevuto negli ultimi 5 anni finanziamenti europei, nazionali e regionali per interventi di miglioramento e/o adeguamento sismico e/o efficientamento energetico ”, esclusione che non trova in specie applicazione perché l’intervento finanziato nel 2020, funzionale alla sola messa in sicurezza dell’edificio scolastico con adeguamento al d.lgs. 81/2009 attraverso la sostituzione dei serramenti, non era finalizzato al miglioramento e/o adeguamento sismico e/o di efficientamento energetico ” dell’edificio;

- che l’esclusione non sarebbe legittima neppure se fondata sull’altro motivo di esclusione indicato al n. 3 del medesimo articolo 4 del disciplinare, riferito agli interventi “ già finanziati con fondi strutturali, nazionali o regionali, ossia in violazione del c.d. “doppio finanziamento” ai sensi dell’art. 9 del Regolamento (UE) 241/2021 ”, perché il progetto oggetto della domanda per la seconda tranche di fondi PNRR è sostanzialmente diverso e molto più articolato rispetto al precedente, prevedendo non solo la sostituzione dei serramenti, ma anche molti altri lavori (quali la realizzazione del cappotto esterno, la coibentazione del tetto a falde, la sostituzione del generatore di calore, l’installazione di un impianto fotovoltaico), ed è funzionale a garantire l’adeguamento sismico e l’efficientamento energetico dell’edificio; la sostanziale diversità emerge anche solo considerando il diverso importo dei due contributi (euro 3.768.000,00 - a fronte di un intervento di 4.710.000,00 euro per il bando PNRR contro un contributo regionale per i serramenti dell’anno 2020 di euro 162.840,00 – a fronte di un intervento di 400.000 euro);

- che tale ricostruzione trova conferma nelle risposte che la Regione Veneto ha fornito ai quesiti di cui al bando ex DGR 23/2023 (cd. FAQ), relativi all’art. 4 del disciplinare, che hanno riconosciuto l’ammissibilità di domande pur in presenza di precedenti finanziamenti sul medesimo edificio relativi a interventi sostanzialmente diversi ed aventi finalità differenti, come nel caso di specie;

- che in ogni caso il contributo di cui alla domanda del 2020 non è ancora stato erogato, e che il Comune di Piovene Rocchette, in sede di presentazione della domanda sul PNRR, ha menzionato tale precedente finanziamento e dichiarato la disponibilità a rinunciarvi nel caso di assegnazione del contributo sul nuovo bando, ma la Regione non ha tenuto in alcuna considerazione tale dichiarazione;

- che l’illegittimità dell’esclusione è resa ancor più evidente dal fatto che il Comune è stato ammesso alla prima tranche di finanziamento per una tipologia di intervento analoga a quella presentata sulla seconda tranche , salva la maggior estensione del nuovo progetto.

Si è costituita l’amministrazione ministeriale, con atto di mera forma, instando per il rigetto del ricorso.

Si è costituita altresì la Regione Veneto, la quale ha precisato, in fatto:

- che i requisiti di ammissibilità dei progetti alla seconda tranche di finanziamento erano diversi da quelli stabiliti per la prima, sicché tutti i soggetti ammessi ma non finanziati sulla prima ed interessati alla selezione erano tenuti a confermare il precedente intervento o a presentarne uno nuovo; per gli interventi già in precedenza ammessi e confermati era prevista una priorità nella nuova graduatoria;

- che il Comune di Piovene Rocchette ha invece deciso di proporre un nuovo e diverso intervento; mentre quello a valere sulla prima tranche del finanziamento prevedeva meri lavori strutturali, il progetto sulla seconda tranche è più ampio e contempla anche interventi di efficientamento energetico;

- che il precedente intervento a finanziamento regionale del 2020, ancorché prioritariamente finalizzato alla messa in sicurezza degli ambienti di lavoro, incideva anche sul risparmio energetico dell’edificio, tanto che il Comune istante aveva precisato in sede di domanda che i serramenti scelti erano atti ad ottenere l’isolamento termico almeno pari a quello richiesto dal cd. conto termico e che nel progetto era prevista una specifica voce di prezzo per l’espletamento della pratica energetica presso il GSE; che non rileva – in senso scriminante – la mancata erogazione del finanziamento e che il Comune ricorrente non ha rinunciato a tale precedente finanziamento prima di presentare la domanda a valere sul PNRR ma -per contro- ha confermato il suo interesse, perché con note del 28 novembre 2022 e del 30 novembre 2022 ha chiesto una proroga di 24 mesi del termine di rendicontazione, concessa con DGR 1640 del 19 dicembre 2022;

- che l’identità almeno parziale degli interventi di cui è questione è confermata dall’intenzione dichiarata dal Comune proponente di rinunciare al contributo regionale già concesso nel caso di ammissione all’intervento finanziato con i fondi PNRR.

La Regione ha eccepito altresì l’inammissibilità del gravame per mancata impugnazione degli atti presupposti e, nel merito, ha dedotto la sua infondatezza.

Si è costituito infine anche il Comune di Campodarsego, classificatosi al 18° posto degli interventi ammessi sulla seconda tranche di finanziamento PNRR, eccependo in via preliminare l’inammissibilità del gravame per difetto di interesse concreto e attuale, stante l’assenza – allo stato– di nuovi finanziamenti per lo scorrimento della graduatoria degli interventi ammessi nonché per mancata notifica ai controinteressati, indicati dall’ente resistente nelle amministrazioni collocate nei primi 19 posti della graduatoria degli interventi ammessi - ed instando anch’esso per il suo rigetto.

Alla Camera di Consiglio del 27 aprile 2023 il Comune ricorrente ha rinunciato alla misura cautelare, a fronte della disposta fissazione di una celere udienza di merito.

La causa è stata chiamata quindi all’udienza pubblica del 22 giugno 2023 e ivi trattenuta in decisione.

DIRITTO

Viene a decisione il ricorso avverso il decreto regionale di approvazione della graduatoria degli interventi a valere sulla seconda tranche di risorse a disposizione della Regione Veneto per la Missione 4 Componente 1 Investimento 3.3 (Piano di messa in sicurezza e riqualificazione delle scuole) del PNRR, nella parte in cui non ha ammesso a contributo il progetto proposto dal Comune di Piovene Rocchette per un intervento di adeguamento/miglioramento sismico e contestuale efficientamento energetico della scuola primaria G. Pascoli.

Devono essere preliminarmente scrutinate le eccezioni in rito sollevate dalle parti resistenti.

Va respinta l’eccezione di inammissibilità per difetto di interesse concreto e attuale al ricorso sollevata dal Comune di Campodarsego, alla luce dell’espressa previsione nel bando della possibilità per la Regione di attingere alla graduatoria degli interventi ammessi anche per futuri finanziamenti che si rendessero disponibili e, al contempo, del rischio che la medesima graduatoria, divenuta inoppugnabile, precluda al Comune ricorrente, che allo stato ne è escluso, di beneficiare di futuri scorrimenti.

Parimenti va respinta l’eccezione di inammissibilità formulata dal medesimo controinteressato, secondo cui il ricorso doveva essere notificato a tutti 19 i Comuni ammessi a finanziamento, considerato che la domanda di annullamento è proposta nei limiti dell’interesse dell’ente ricorrente, e quindi un eventuale accoglimento non determinerebbe la caducazione dell’intera graduatoria ma unicamente l’obbligo per l’amministrazione resistente di riapprovare gli atti ai soli fini di collocare il Comune di Piovene Rocchette al ventesimo posto dei progetti ammessi, senza pregiudizio per i progetti già utilmente collocati.

Va poi respinta l’eccezione regionale di inammissibilità del gravame per mancata impugnazione degli atti presupposti, atteso che nel ricorso non è denunciata l’illegittimità delle regole di ammissibilità a contributo dei progetti fissate dai decreti ministeriali e dalla delibera regionale, ma è contestata la ricorrenza, in specie, dei presupposti per la loro applicazione.

Passando al merito del gravame, il Comune di Piovene Rocchette sostiene che non ricorre in specie l’ipotesi di esclusione di cui al numero 8 dell’articolo 4 dell’allegato A alla DGR più volte richiamata, perché il contributo regionale sul bando 2020 non sarebbe ascrivibile agli interventi di efficientamento energetico (dei quali è vietata la duplicazione), né quella indicata al numero 3 del medesimo articolo, perché il progetto finanziato nel 2020 e quello a valere sulla seconda tranche del finanziamento PNRR sono sostanzialmente diversi (e quindi non si ha un’ipotesi di “doppio finanziamento”).

Entrambi gli assunti non possono essere condivisi.

Va evidenziato in via generale, per quanto riguarda gli interventi finanziati sul PNRR, che l’art. 9 del Reg. UE n. 241/2021 dispone che “ Il sostegno nell'ambito del dispositivo si aggiunge al sostegno fornito nell'ambito di altri programmi e strumenti dell'Unione. I progetti di riforma e di investimento possono essere sostenuti da altri programmi e strumenti dell'Unione, a condizione che tale sostegno non copra lo stesso costo ”. La circolare MEF del 14 ottobre 2021, n.21, recante le Istruzioni Tecniche per la selezione dei progetti PNRR, annovera, tra gli obblighi da rispettare per tutti i progetti finanziati dal PNRR, l’assenza di doppio finanziamento, definito come “ una duplicazione del finanziamento degli stessi costi da parte del dispositivo e di altri programmi dell'Unione, nonché con risorse ordinarie da Bilancio statale ”.

Va evidenziato che ai fini del divieto di doppio finanziamento ciò che rileva è che il contributo economico riguardi la medesima tipologia di lavori e che quindi vi sia il rischio di una duplicazione di interventi pubblici a copertura della medesima voce di costo.

La comunicazione n. 49157/2021 del Ministero dell’Istruzione (applicabile anche alla seconda tranche di finanziamento di cui è qui questione) ha specificato le modalità per l’individuazione e l’ammissione al finanziamento sulla Misura 4, Componente 1, Investimento 3.3 degli interventi, declinando il principio del divieto di doppio finanziamento e stabilendo la non candidabilità a finanziamento di:

“4 ) interventi che risultino già finanziati con fondi strutturali, nazionali e regionali, ossia in violazione del c.d. “doppio finanziamento”, ai sensi dell’art. 9 del regolamento (UE) 2021/241 ;

(…) 9) interventi relativi a edifici scolastici che abbiano ricevuto negli ultimi 5 anni finanziamenti europei, nazionali e regionali per interventi di miglioramento e/o adeguamento sismico e/o di efficientamento energetico ”.

Dette ipotesi sono state poi riprodotte nell’’allegato A) alla delibera della giunta regionale n. 23 del 10 gennaio 2023, più volte menzionata, che ha stabilito l’irricevibilità degli interventi:

“ 3. che risultano già finanziati con fondi strutturali, nazionali e regionali, ossia in violazione del c.d. “doppio finanziamento”, ai sensi dell’art. 9 del regolamento (UE) 2021/241 ; (…)

8. relativi a edifici scolastici che abbiano ricevuto negli ultimi 5 anni finanziamenti europei, nazionali e regionali per interventi di miglioramento e/o adeguamento sismico e/o di efficientamento energetico ;”.

Tanto premesso, per quanto riguarda la causa di esclusione n. 8, non è condivisibile l’argomento secondo cui il finanziamento del 2020 non verrebbe in rilievo perché non riferito ad un intervento di efficientamento energetico.

Va rilevato, infatti, che il progetto precedentemente finanziato dalla Regione Veneto prevedeva la sostituzione di tutti i serramenti dell’edificio scolastico e l’apposizione di sistemi ombreggianti. In disparte l’urgenza e la finalità che avevano giustificato tale proposta di intervento, legate alla necessità di messa in sicurezza dell’edificio (circostanza che, peraltro, pare rendere urgenti e non procrastinabili tali lavori, che invece allo stato non sono stati nemmeno appaltati), è evidente che tali opere edilizie soddisfano una pluralità di esigenze e finalità e, in particolare, hanno effetti diretti e significativi anche sull’efficientamento energetico dell’edificio.

Infatti, è indiscutibile che detti interventi nella sostanza contribuiscano a migliorare le performance dell’edificio sotto il profilo energetico, tanto che si tratta di lavori ammissibili a finanziamento nella specifica tipologia di intervento finalizzata al risparmio energetico nell’ambito del bando PNRR e costituiscono uno degli interventi a tal fine proposti dal Comune ricorrente.

Né assume rilievo la diversa tipologia di serramenti prevista nei due progetti (quello del 2020 e quello odierno), atteso che il divieto in questione (sub. n. 8) non è limitato dal bando regionale alla sola ipotesi di finanziamento di precedenti interventi di efficientamento che abbiano comportato il salto di due classi energetiche, ma è per contro formulato in via del tutto generale.

La parziale sovrapponibilità dei due progetti è del resto riconosciuta dallo stesso Comune di Piovene Rocchette, che nella domanda di contributo PNRR ha dichiarato l’intenzione di rinunciare al precedente finanziamento in caso di ammissione ai fondi PNRR del secondo e più significativo intervento, e che ha inoltre presentato alla Regione un’istanza di proroga dei termini di rendicontazione del progetto già ammesso nel 2020 motivando tale richiesta proprio con la considerazione del fatto che il contributo PNRR esclude interventi su edifici che abbiano ricevuto negli ultimi 5 anni analoghi finanziamenti, palesando quindi l’intenzione di attendere l’esito di questo secondo canale di finanziamento prima di rinunciare al primo.

Ciò premesso con riferimento alla causa di esclusione n. 8, espressamente evocata sia dalla ricorrente che dalla stessa difesa regionale, risulterebbe in ogni caso in specie applicabile anche la causa di inammissibilità n. 3 (che si ritiene compresa nel generico riferimento, contenuto nella motivazione del provvedimento impugnato, alle cause di esclusione di cui all’art. 4 dell’allegato A alla DGR), atteso che l’intervento proposto sulla seconda tranche di risorse, almeno in parte, è indubbiamente già finanziato “ con fondi strutturali, nazionali o regionali, ossia in violazione del c.d. “doppio finanziamento” ai sensi dell’art. 9 del Regolamento (UE) 241/2021 ””.

Il divieto di doppio finanziamento fa del resto riferimento al concetto di costo e non alla finalità dell’intervento, sicché ammettere la sostituzione dei serramenti della medesima scuola ad entrambi i canali di finanziamento equivarrebbe ad acconsentire che il medesimo costo venga rimborsato due volte con risorse pubbliche, anche se di diversa natura.

Inoltre, ancorché la sovrapposizione tra i due progetti sia effettivamente solo parziale, dato che il secondo -di cui è qui questione- è ben più articolato e rilevante del primo (includendo molti altri lavori sull’edificio scolastico), non sarebbe stata possibile per la Regione un’ammissione parziale a finanziamento del Progetto del Comune di Piovene Rocchette sulla seconda tranche , atteso che lo stralcio della sostituzione dei serramenti avrebbe imposto un integrale ripensamento progettuale, rilevante anche in termini di punteggio assegnato e obiettivi di efficientamento raggiungibili.

Né rileva la circostanza che il contributo precedente non sia stato materialmente erogato al Comune, atteso che i requisiti di ammissibilità vanno valutati alla data di conclusione del procedimento e di redazione della graduatoria degli interventi. Trattandosi di procedura concorsuale l’amministrazione procedente non può infatti subordinare l’istruttoria e la conclusione dell’ iter a clausole sospensive o a condizioni apposte dai singoli Comuni partecipanti (nel caso di specie l’intenzione di rinunciare al primo contributo in caso di ammissione al secondo), che andrebbero a ledere la par condicio degli enti interessati e imporrebbero ulteriori passaggi procedimentali (peraltro non codificati), con inevitabile rischio di perdita delle risorse PNRR, per le quali sono previsti tempi stringenti di utilizzo (cfr. termini temporali di esecuzione indicati dall’articolo 7 del bando regionale, che prevede l’aggiudicazione dei lavori entro il 15 settembre 2023 e i successivi termini per l’avvio dei lavori, la conclusione e il collaudo).

Né le faq regionali invocate dal Comune ricorrente contraddicono tale interpretazione perché, in disparte il loro valore non normativo, le stesse riferiscono il divieto di doppio finanziamento alla medesima tipologia di intervento.

Ad esempio al Quesito: “ Si vuole candidare un edificio per il quale negli ultimi 5 anni è stato attribuito un contributo regionale per un intervento di adeguamento dell’impianto elettrico, nell’ambito del quale sono stati anche sostituiti i ventilconvettori. Tale edificio è candidabile per un intervento di efficientamento energetico? ” la Risposta riportata è “Si ritiene che la clausola di inammissibilità indicata al punto 8 dell’art. 4, Allegato A, riguardi gli interventi per i quali, in passato, sia stato attribuito un contributo per la stessa tipologia che si propone ora .”

In conclusione, per le ragioni illustrate, il ricorso è infondato e va respinto.

La peculiarità del caso controverso giustifica peraltro la compensazione tra le parti delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 22 giugno 2023 con l'intervento dei magistrati:

Grazia Flaim, Presidente

Marco Rinaldi, Consigliere

Elena Garbari, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Elena Garbari	Grazia Flaim

IL SEGRETARIO