Pubblicato il 26/10/2021

N. 01281/2021 REG.PROV.COLL.

N. 01464/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1464 del 2017, proposto da
MA PA, rappresentato e difeso dall'avv. Dennis Zaniolo, con domicilio eletto presso il suo studio in Padova, piazza De Gasperi 59;

contro

Azienda Ulss 9 Scaligera, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avv. Mario Bertolissi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la condanna dell’Amministrazione al risarcimento del danno derivante dal ritardo con il quale l'intimata U.L.S.S. ha concluso i procedimenti di registrazione nella c.d. Anagrafe Nazionale Bovina delle movimentazioni dei bovini comunicate dall'odierna ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Azienda Ulss 9 Scaligera;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 ottobre 2021 il dott. Paolo Nasini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

MA PA, titolare dell’omonima impresa individuale, esercente attività di allevamento bovini, con ricorso depositato in data 20 dicembre 2017, ha agito in giudizio nei confronti dell’Azienda Ulss. n. 9 Scaligera per sentire accertare e dichiarare che quest’ultima non ha concluso tempestivamente e nel rispetto del termine fissato dall’art. 7, d. m. 31 gennaio 2002, del Ministro della Salute e del Ministro delle Politiche Agricole e Forestali, i procedimenti di registrazione nella Banca Dati Regionale (ovvero l’azienda zootecnica regionale degli allevamenti zootecnici e degli insediamenti produttivi correlati presenti nel territorio regionale i cui archivi sono interconnessi alla Banca Dati Nazionale dei bovini) dei movimenti di bovini comunicati dalla ricorrente, alla quale, pertanto, sarebbe derivato un danno pari a Euro 18.151,12; per l’effetto, ha chiesto la condanna dell’Amministrazione resistente, ai sensi dell’art. 2 bis, l. n. 241 del 1990, a titolo di responsabilità contrattuale ex art. 1218 c.c. e/o da contatto sociale, ovvero, in subordine, ex art. 2043 c.c., a risarcire il danno subito, pari alla predetta somma o a quella maggiore o minore ritenuta di giustizia, oltre a rivalutazione monetaria e interessi maturati e maturandi come per legge dal dovuto al saldo.

A fondamento della domanda risarcitoria di cui sopra parte ricorrente ha dedotto, in sintesi:

- di aver tempestivamente comunicato nel 2016 all’Ulss resistente le varie movimentazioni dei bovini detenuti, presentando la relativa dichiarazione di provenienza e destinazione degli animali;

- che l’Amministrazione era tenuta a provvedere alla registrazione entro 5 gg. dalla comunicazione dei dati da parte della ricorrente;

- che l’Ulss ha registrato in ritardo 75 capi rispetto ai quali la ricorrente aveva fatto pervenire tempestivamente la richiesta di registrazione;

- che la ricorrente ha presentato ad AV (competente per la liquidazione del premio) la domanda unica per ottenere il c.d. premio di macellazione, per l’anno 2016, ai sensi di quanto previsto dall’art. 52 del Reg. Ue n. 1307/2013, ottenendolo in misura minore proprio a causa della registrazione tardiva dei suddetti 75 capi bovini nella Banca dati, con conseguente danno, derivato in capo alla ricorrente, pari a Euro 18.151,12;

- che parte resistente avrebbe violato l’art. 2 bis , l. n. 241 del 1990, in relazione al termine di 5 gg. previsto a carico dell’Ulss per provvedere alla registrazione delle movimentazioni nella Banca dati.

Si è costituita in giudizio l’Ulss resistente contestando l’ammissibilità e la fondatezza del ricorso e chiedendone il rigetto.

Le parti hanno depositato memorie difensive.

All’esito dell’udienza del 20 ottobre 2021, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Premessa: il contesto normativo.

1.1. La Banca Dati Nazionale “bovina” e gli obblighi di registrazione.

L’esame della domanda risarcitoria formulata da parte ricorrente, impone di effettuare una puntuale ricostruzione del contesto normativo in cui si inserisce, con specifico riferimento alla disciplina in tema di identificazione e di registrazione dei bovini.

In forza dell’art. 5 del regolamento (CE) n. 1760 del 2000, del Parlamento Europeo e del Consiglio del 17 luglio 2000 (istitutivo di <<un sistema di identificazione e di registrazione dei bovini e relativo all'etichettatura delle carni bovine e dei prodotti a base di carni bovine, e che abroga il regolamento (CE) n. 820/97 del Consiglio>>), l’autorità competente degli Stati membri istituisce una banca dati informatizzata a norma degli artt. 14 e 18 della direttiva 64/432/CEE, così da creare una “rete” di scambio tra le rispettive banche dati degli Stati membri, con modalità tali da garantire, comunque, la protezione dei dati dei singoli detentori del bestiame e prevenire qualunque tipo di abuso.

Ai sensi dell’art. 7 del predetto regolamento, ogni detentore di animali, ad eccezione dei trasportatori, ha l’obbligo di tenere un registro aggiornato nonché, con particolare riferimento alla fattispecie che ci occupa, comunicare all’autorità competente, entro un termine massimo stabilito dallo Stato membro interessato, tutti i movimenti a destinazione e a partire dall’azienda nonché tutte le nascite e tutti i decessi di animali avvenuti nell’azienda, specificandone la data; con la precisazione che tale termine massimo è, salvo proroga consentita dalla Commissione, compreso fra un minimo di tre e un massimo di sette giorni dal verificarsi di uno di tali eventi.

Per autorità competente, ai sensi dell’art. 2 del regolamento, deve intendersi <<l'autorità centrale o le autorità di uno Stato membro responsabili o incaricate dell'esecuzione dei controlli veterinari e dell'applicazione del presente titolo o, per il controllo dei premi, le autorità incaricate dell'esecuzione del regolamento (CEE) n. 3508/92>>.

Con la D.G.R. n. 2226 del 9 agosto 2002, la Regione Veneto ha istituito, presso il Centro Regionale di Epidemiologia Veterinaria (CREV), l’anagrafe zootecnica regionale degli allevamenti zootecnici e degli insediamenti produttivi correlati presenti nel territorio regionale (BDR), i cui archivi sono interconnessi, per quanto di competenza, alla BDN secondo un modello di cooperazione sincrono (la BDR è, infatti, collegata tramite webservice alla banca dati nazionale), in cui il controllo e l’aggiornamento dei dati sulla BDN avviene in modo sincrono con la BDR, in tal modo i dati vengono validati sui due livelli, regionale e nazionale.

Al riguardo, l’art. 2, d.m. 31.1.2002 (Sistema di identificazione e registrazione degli allevamenti e capi della specie bovina), come modificato dal d.m. 13 ottobre 2004, stabilisce che le principali finalità della c.d. “anagrafe bovina” sono: a) tutela della salute pubblica e tutela del patrimonio zootecnico (costituzione e funzionalità della rete di epidemiosorveglianza); b) fornire il basilare supporto per trasmettere informazioni al consumatore di carni bovine e consentire un'etichettatura adeguata e chiara del prodotto; c) assicurare efficienza ed efficacia nella gestione, nell'erogazione e nel controllo dei regimi di aiuto comunitari.

L'anagrafe bovina comprende i seguenti elementi: a) i marchi auricolari per l'identificazione dei singoli animali; b) i passaporti per gli animali; c) i registri tenuti presso ciascuna azienda; d) la banca dati informatizzata.

Sono responsabili del funzionamento del sistema di identificazione e registrazione dei bovini di cui al d.p.r. 19 ottobre 2000, n. 437, ciascuno per le proprie competenze, secondo quanto stabilito dal presente decreto: a) i detentori degli animali; b) i responsabili degli stabilimenti di macellazione; c) i fornitori di marchi auricolari inclusi i produttori e i distributori; d) le associazioni nazionali allevatori di specie e di razza di cui alla l. 15 gennaio 1991, n. 30 e successive modifiche; e) i servizi veterinari delle Aziende unità sanitarie locali; f) AGEA e organismi pagatori; g) le regioni e le province autonome; h) il Ministero della salute.

L'anagrafe bovina si basa: a) sulle dichiarazioni del detentore degli animali e del responsabile dello stabilimento di macellazione; b) sulla registrazione degli eventi nella banca dati nazionale, da effettuarsi nei tempi stabiliti dal presente decreto.

L'Azienda unità sanitaria competente a livello territoriale certifica l'iscrizione del capo nella banca dati nazionale e, conseguentemente, rilascia e vidima il documento individuale degli animali, denominato passaporto.

Il decreto ministeriale del 2002, poi, precisa i compiti posti a carico sia del detentore, sia di altri soggetti, privati e pubblici, che intervengono nella gestione del sistema come sopra indicato, e, in particolare, per quanto in questa sede di interesse, dei Servizi veterinari.

In forza dell’art. 7 (recante “compiti del detentore”), il detentore degli animali, ad eccezione del trasportatore, deve tenere debitamente aggiornato il registro di cui all'art. 5, comma 4. Entro tre giorni dall'ingresso in stalla, dall'uscita dalla stalla, ovvero dalla marcatura dei capi, il detentore riporta nel registro, almeno le informazioni di cui al comma 2.

Entro venti giorni dalla nascita, e, in ogni caso, prima che l'animale lasci l'azienda in cui è nato, il detentore appone i marchi auricolari e trascrive le nascite nel registro predetto.

Entro sette giorni dall'apposizione dei marchi auricolari il detentore registra nella banca dati nazionale le informazioni di cui al comma precedente ovvero può comunicarle formalmente al servizio veterinario dell’Azienda unità sanitaria locale competente attraverso la consegna della documentazione prevista (cedola), correttamente compilata. La ASL provvede alla registrazione nella banca dati nazionale entro i cinque giorni lavorativi successivi alla ricezione della documentazione, e provvede a conservare tale documentazione agli atti. Nella banca dati nazionale dovrà essere registrata anche la data di ricevimento della comunicazione ovvero della notifica.

Entro i sette giorni successivi ai controlli previsti dal decreto legislativo 3 marzo 1993, n. 93, il detentore di animali della specie bovina importati da Paesi terzi e destinati a rimanere sul territorio comunitario appone al capo, nelle modalità indicate dal presente decreto e dal manuale operativo, i marchi auricolari di cui all'art. 3.

Entro lo stesso termine di cui al precedente comma 5 (cioè sette giorni dall'apposizione dei marchi auricolari) e, in ogni caso, prima che gli animali lascino l'azienda, il detentore registra nella banca dati nazionale le importazioni ovvero le comunica formalmente al servizio veterinario della Azienda unità sanitaria locale competente, consegnando la documentazione prevista correttamente compilata. La ASL provvede alla registrazione nella banca dati nazionale entro i cinque giorni lavorativi successivi alla ricezione della documentazione, e ne conserva copia. Nella banca dati nazionale dovrà essere registrata anche la data di ricevimento della comunicazione ovvero della notifica.

Il detentore comunica alla banca dati nazionale ogni movimentazione in entrata e in uscita dall'azienda compresa l'uscita per la macellazione entro sette giorni dall'evento: il detentore può registrare direttamente nella banca dati nazionale secondo le procedure operative di cui all'art. 6, comma 2, oppure, qualora si avvalga della AUSL, invia, per ciascun animale movimentato, al servizio veterinario della Azienda unità sanitaria locale competente, entro sette giorni, la documentazione prevista nel manuale operativo, per la successiva registrazione nella banca dati nazionale.

Per le operazioni di registrazione, il detentore può avvalersi, previa specifica delega, di uno dei soggetti di cui all'art. 14 del decreto. Il soggetto delegato provvede alla registrazione delle informazioni in banca dati nazionale entro i cinque giorni lavorativi successivi alla ricezione della documentazione prevista dal manuale operativo e la conserva agli atti. Le comunicazioni degli eventi fatte da parte del detentore ad uno dei soggetti delegati di cui all'art. 14, sono equiparate a quelle fatte all'autorità competente.

In particolare, in forza dell’art. 14 predetto, <<il detentore, ove non provveda direttamente per l'adempimento degli obblighi previsti dal presente decreto, può avvalersi, previa comunicazione, del Servizio veterinario dell'Azienda unità sanitaria locale competente, oppure opera, conferendo specifica delega, con l'assistenza degli organismi di cui all'art. 4 del decreto legislativo 15 giugno 2000, n. 188, e dei veterinari riconosciuti ai sensi dell'art. 1, lettera s), del decreto legislativo 22 maggio 1999, n. 196, nonché dell'Associazione italiana allevatori e delle associazioni ad essa aderenti…Il servizio veterinario della Azienda sanitaria competente vigila sulla corretta esecuzione degli adempimenti di cui ai precedenti articoli 7 e 8>>.

L’art. 10 del decreto (Compiti del servizio veterinario delle aziende unità sanitarie locali), poi, per quanto in questa sede di interesse, prevede che <<il servizio veterinario di ciascuna azienda unità' sanitaria locale: a) è connesso alla BDN; b) rilascia e vidima il passaporto di cui all'art. 4; c) vigila sulla corretta applicazione delle disposizioni previste per l'identificazione e registrazione degli animali ed in particolare effettua i controlli previsti dal regolamento (CE) 2630/1997 e successive modifiche presso le aziende zootecniche e ne registra l'esito nella BDN secondo le modalità riportate nel manuale operativo di cui all'art. 6, comma 2; il veterinario ufficiale annota il proprio nome, la data del controllo e la propria firma sul registro previsto all'art. 5; d) registra ed aggiorna nella banca dati nazionale le informazioni relative alle aziende zootecniche e agli allevamenti; e) registra, nella BDN le informazioni relative alle nascite, alle movimentazioni, alle macellazioni, alle introduzioni da Paesi membri e alle importazioni da Paesi terzi per quei detentori che non intendono avvalersi della facoltà di registrare direttamente i dati o di avvalersi di convenzioni con altri organismi; f) registra nella BDN il furto e lo smarrimento di animali, di cedole identificative, dei passaporti e dei marchi auricolari; g) stampa da sistema e rilascia il duplicato del passaporto smarrito e/o oggetto di furto entro quattordici giorni dalla data di notifica. Il nuovo passaporto riporta l'indicazione "DUPLICATO"; h) invia, ai sensi del regolamento (CE) 132/1999 i verbali dei controlli che evidenziano le irregolarità, all'organismo pagatore….>>.

1.2. La ratio della normativa e la qualificazione delle posizioni dei soggetti a vario titolo tenuti alla registrazione.

L’intreccio di interessi pubblici nazionali e, soprattutto, sovranazionali che la normativa che precede è volta a tutelare, attraverso il sistema di identificazione e registrazione dei bovini, trova nella gestione del flusso di informazioni da inserire nella Banca dati il suo strumento di tutela principale.

A tal fine, quindi, la normativa che precede attribuisce centrale importanza all’operato del detentore degli animali, ponendo a carico dello stesso, espressamente, la responsabilità di concorrere al funzionamento del suddetto sistema di identificazione e registrazione dei bovini.

Viene, quindi, imposta al detentore degli animali una serie di obblighi di rilievo pubblicistico, tra i quali rilevano, in specie ai fini della decisione della controversia in oggetto, quelli aventi ad oggetto la tempestiva registrazione dei dati relativi ai bovini detenuti nella Banca dati informatizzata, entro termini estremamente ridotti.

L’estrema celerità richiesta al detentore dell’animale è funzionale a garantire la tempestiva identificazione e/o il tempestivo tracciamento degli eventi rilevanti sotto il profilo giuridico concernenti il singolo capo.

Attesa, del resto, la complessità del suddetto sistema di identificazione, anche la responsabilità circa l’effettiva funzionalità del sistema non poteva essere posta in capo al solo privato detentore dei bovini, ma coinvolge, a vario titolo e in diverso modo, anche soggetti pubblici o altri soggetti privati.

In particolare, con riferimento all’obbligo di registrazione per il quale è causa, il legislatore ha previsto la possibilità per il detentore degli animali di essere “coadiuvato”, sotto il profilo strettamente materiale, da soggetti ritenuti professionalmente competenti.

Ecco, quindi, che, per effettuare le registrazioni nella banca dati nazionale, il detentore ha tre possibilità, tutte equipollenti quanto agli effetti e alla natura dell’attività svolta: a) operare egli stesso direttamente la registrazione in BDN, entro 7 giorni dall’avvenuta movimentazione, in entrata o in uscita, del capo; b) conferire specifica delega ad un soggetto autorizzato ex art 14; c) comunicare le movimentazioni entro sette giorni al Servizio veterinario della competente Ausl, il quale poi provvederà alla relativa registrazione.

Sia il Servizio veterinario, sia i soggetti “delegati” ex art. 14 sono, poi, tenuti alla registrazione entro i 5 giorni successivi la comunicazione del detentore.

In tal senso, l’operato del Servizio veterinario e quello dei “delegati” (che possono essere anche soggetti privati) coincidono sia con riferimento al termine (cinque giorni) entro il quale deve essere compiuta l’attività di registrazione “per conto” del detentore, sia in ordine al contenuto dell’attività medesima – la materiale registrazione dei dati – che, a sua volta, coincide con l’oggetto dell’obbligo posto, dalla normativa che precede, a carico del detentore dei capi.

Quindi, a fronte dell’obbligo, più volte perentoriamente sancito, a carico di quest’ultimo, dalla normativa che precede, di provvedere tempestivamente alla registrazione, viene, d’altronde, riconosciuta dal legislatore al detentore degli animali la facoltà di “condividere” e, in certo qual modo, “traslare” l’adempimento concreto del suddetto obbligo (pur rimanendone l’effettivo titolare passivo) su altri soggetti che possono essere anche soggetti pubblici.

Più specificamente, l’art. 14 più sopra ricordato, nel precisare la latitudine del diritto del detentore dei bovini di “avvalersi” di terzi, distingue tra i soggetti cui quest’ultimo deve conferire “specifica delega”, quali <<gli organismi di cui all'art. 4 del decreto legislativo 15 giugno 2000, n. 188, e dei veterinari riconosciuti ai sensi dell'art. 1, lettera s), del decreto legislativo 22 maggio 1999, n. 196, nonché dell'Associazione italiana allevatori e delle associazioni ad essa aderenti>>, e il Servizio veterinario dell'Azienda unità sanitaria locale competente, in relazione al quale il detentore deve esclusivamente “comunicare” i dati da registrare.

La differente qualificazione delle due “forme di ausilio” descritte, concerne esclusivamente il diverso titolo in forza del quale i Servizi veterinari sono tenuti a procedere alla registrazione rispetto a quello che lega i “delegati” al detentore dei capi.

In merito a questi ultimi, infatti, il riferimento esplicito alla c.d. “delega” contenuto nell’articolo 14 rimanda, evidentemente, ad una fattispecie negoziale (come, ad esempio, la stipula di un mandato ex art. 1703 c.c.), ancorché l’espressione utilizzata sia generica o neutra (perché in concreto declinabile in modo differente a seconda della causa del negozio).

Diversamente, il legislatore non utilizza il termine “delega” per i Servizi veterinari in quanto l’obbligo di provvedere alla registrazione per conto terzi è previsto e, più precisamente, imposto, ex lege (in tal senso, i Servizi veterinari non possono rifiutarsi di adempiere).

Infatti, come si è già ricordato più sopra, nel riportare la disciplina applicabile al caso di specie, l’art. 10, d.m. 31 gennaio 2002, prevede puntualmente l’obbligo a carico dei Servizi veterinari di <<registrare nella BDN le informazioni relative alle nascite, alle movimentazioni, alle macellazioni, alle introduzioni da Paesi membri e alle importazioni da Paesi terzi per quei detentori che non intendono avvalersi della facoltà di registrare direttamente i dati o di avvalersi di convenzioni con altri organismi>>.

Si configura, quindi, un’ipotesi di “mandato ex lege ”, nel senso che l’obbligo posto in capo ai Servizi veterinari di porre in essere un atto giuridicamente rilevante (la registrazione dei dati) origina direttamente dalla legge nel momento stesso in cui il privato comunica di volersi avvalere di essi per l’adempimento dell’obbligo su di esso gravante.

A fronte del diverso titolo, d’altronde, come già accennato, tanto il contenuto della prestazione posta a carico dei Servizi come dei delegati, quanto la natura dell’obbligo medesimo, sono identici.

In entrambi i casi, infatti, si tratta, in sostanza, di una delegatio solvendi consistente nell’operazione tecnica della registrazione dei dati nella BDN, attività di natura materiale e non negoziale che viene svolta “per conto” del detentore dei bovini, quale ausilio per l’adempimento dell’obbligo su quest’ultimo gravante ai sensi dell’art. 7, d.m. 31 gennaio 2002.

L’obbligo imposto ai “delegati” (per effetto di un atto “negoziale”) e ai Servizi veterinari (ex lege) si aggiunge, quindi, senza sostituirlo, a quello imposto al detentore dei capi, il quale rimane, comunque, responsabile per la tempestiva registrazione dei dati, con un meccanismo analogo a quello di cui all’art. 1228 c.c., relativo alla responsabilità degli ausiliari.

La previsione, in misura identica, tanto a carico dei “delegati”, quanto a carico dei Servizi veterinari di un ulteriore termine di giorni 5, giustificato sotto il profilo logico per consentire a questi di avere materialmente il tempo di inserire i dati senza erodere il termine di 7 giorni concesso ai detentori dei capi, ha un riflesso rilevante proprio nel rapporto con questi ultimi.

Pur continuando, infatti, il detentore dei bovini ad essere responsabile per la puntuale registrazione dei dati anche quando la tardività riguarda il termine concesso all’”ausiliario” - salva diversa previsione normativa -, nei rapporti interni tra quest’ultimo e il privato detentore l’inadempimento dell’obbligo di tempestiva registrazione nel termine di 5 giorni può far sorgere una responsabilità a carico dei primi per gli eventuali danni subiti dal secondo.

In entrambi i casi, infatti, sia, cioè, che la fonte della prestazione imposta all’ausiliario coincida con una specifica fattispecie negoziale, sia che la fonte derivi direttamente dalla legge, come nel caso dei Servizi veterinari, all’obbligo di tempestiva registrazione dei dati entro il termine di cinque giorni, corrisponde un diritto di credito in titolarità al detentore dei capi affinché l’ausiliario adempia in modo puntuale allo stesso.

La responsabilità che ne può derivare, quindi, a carico dell’”ausiliario”, è quella disciplinata dall’art. 1218 c.c. con la precisazione che, mentre l’obbligazione posta a carico dei “delegati” rientra nella fattispecie di cui all’art. 1173, n. 1 c.c., nel caso del “mandato ex lege ” previsto a carico dei Servizi veterinari viene in esame l’art. 1173, n. 3, c.c. ai sensi del quale <<le obbligazioni derivano … da ogni altro atto o fatto idoneo a produrle in conformità dell'ordinamento>>.

1.3. La disciplina relativa ai c.d. “premi di macellazione”.

Ai sensi dell’art. 52 regolamento UE n. 1307 del 2013 del 17 dicembre 2013, gli Stati membri hanno la facoltà di concedere un sostegno accoppiato agli agricoltori alle condizioni previste dal regolamento medesimo. Il sostegno accoppiato può essere concesso, tra le altre produzioni e gli altri settori specificamente indicati, anche alle “carni bovine”.

In forza, poi, dell’art. 53, par. 4, del regolamento delegato (UE) n. 639/2014 della Commissione dell’11 marzo 2014, ss.mm.ii., gli Stati membri stabiliscono criteri di ammissibilità per le misure di sostegno accoppiato in conformità al quadro fissato nel regolamento (UE) n. 1307/2013 e alle condizioni stabilite dal suddetto regolamento.

Se la misura di sostegno accoppiato riguarda capi bovini e/o capi ovini e caprini, gli Stati membri definiscono, quale condizione di ammissibilità al sostegno, gli obblighi di identificazione e registrazione degli animali previsti rispettivamente dal regolamento (CE) n. 1760/2000 del Parlamento europeo e del Consiglio o dal regolamento (CE) n. 21/2004 del Consiglio.

Tuttavia, fatte salve altre condizioni di ammissibilità, un animale è considerato ammissibile al sostegno se gli obblighi di identificazione e registrazione di cui al primo comma sono soddisfatti entro una data fissata dallo Stato membro che non può essere posteriore: a) al primo giorno del periodo di detenzione dell'animale, se è applicato un periodo di detenzione; b) ad una data scelta sulla base di criteri oggettivi e coerenti con le corrispondenti misure comunicate in conformità all'allegato I, se non è applicato alcun periodo di detenzione.

Con decreto ministeriale prot. n. 6513 del 18 novembre 2014 è stato previsto, all’art. 19, che è concesso un sostegno accoppiato agli agricoltori per il settore della carne bovina, in una percentuale di massimale nazionale annuo, di cui all’allegato II del regolamento (UE) n. 1307/2013 destinata al finanziamento del sostegno accoppiato, fissata, ai sensi dell’art. 53, par. 2, lett. b) del medesimo regolamento, all’undici per cento.

Quindi, in conformità all’art. 53, par. 4, Reg. Ue n. 639/2014, il sostegno accoppiato è concesso agli animali conformi agli obblighi di identificazione e registrazione previsti dai regolamenti (CE) n. 1760/2000 e n. 21/2004.

In forza dell’art. 2, d.m. n. 5145 del 24 settembre 2015, <<ai sensi dell’art. 1 del regolamento delegato (UE) n. 2015/1383 della Commissione del 28 maggio 2015, per ciascun capo richiesto a premio, le condizioni di ammissibilità di cui all’articolo 19, comma 3, del decreto ministeriale 18 novembre 2014 sopra ricordato, si considerano soddisfatte se gli obblighi di identificazione e registrazione sono adempiuti entro: a) il primo giorno del periodo di detenzione nell’azienda del richiedente, nel caso in cui è applicato un periodo di detenzione; b) il 31 dicembre dell’anno di presentazione della domanda, nel caso in cui non è applicato alcun periodo di detenzione>>.

L’art. 21 regolamento di esecuzione (ue) n. 809/2014 della commissione del 17 luglio 2014, prevede che una domanda di aiuto per animale, quale definita all’art. 2, par. 1, secondo comma, punto 15, del regolamento delegato (UE) n. 640/2014, o una domanda di aiuto nell’ambito delle misure di sostegno connesse agli animali, quale definita all’art. 2, par. 1, secondo comma, punto 14, di detto regolamento, contengono tutte le informazioni necessarie a determinare l’ammissibilità all’aiuto e/o al sostegno.

Nel presentare la propria domanda di aiuto per animale o domanda di pagamento, il beneficiario dichiara che i dati ivi contenuti sono esatti e completi o, se del caso, corregge i dati errati o completa quelli mancanti.

Rilevano, poi, in relazione alla fattispecie in oggetto, le disposizioni di cui agli artt. 30 e 31 del regolamento delegato UE n. 640/2014 della Commissione, dell’11 marzo 2014.

In forza dell’art. 30, par. 3, se il numero di animali dichiarati in una domanda di aiuto o di pagamento supera il numero di animali accertati nel corso dei controlli amministrativi o dei controlli in loco, l’importo dell’aiuto ovvero del sostegno è calcolato in base al numero di animali accertati.

Ai sensi dell’art. 31, <<quando si riscontri una differenza fra il numero di animali dichiarati e il numero di animali accertati a norma dell’articolo 30, paragrafo 3, in relazione a una domanda di aiuto nell’ambito dei regimi di aiuti per animali o delle misure di sostegno connesse agli animali, l’importo totale dell’aiuto o sostegno cui il beneficiario ha diritto nell’ambito del regime di aiuto o della misura di sostegno per l’anno di domanda considerato è ridotto di una percentuale da determinare a norma del paragrafo 3 del presente articolo, se le inadempienze riguardano non più di tre animali>>.,

Se le inadempienze riguardano più di tre animali, l’importo totale dell’aiuto o sostegno cui il beneficiario ha diritto nell’ambito del regime di aiuto o misura di sostegno di cui al paragrafo 1 per l’anno di domanda considerato è ridotto: a) di una percentuale da determinare conformemente al paragrafo 3, se essa non è superiore al 10 %, o b) di due volte la percentuale da determinare conformemente al paragrafo 3, se essa è superiore al 10 % e inferiore o uguale al 20 %.

Se la percentuale determinata conformemente al paragrafo 3 è superiore al 20 %, non è concesso alcun aiuto o sostegno a cui l’interessato avrebbe avuto diritto ai sensi dell’articolo 30, paragrafo 3, nell’ambito del regime di aiuto o della misura di sostegno per l’anno di domanda considerato.

Se la percentuale determinata conformemente al paragrafo 3 è superiore al 50 %, non è concesso alcun aiuto o sostegno a cui l’interessato avrebbe avuto diritto ai sensi dell’articolo 30, paragrafo 3, nell’ambito del regime di aiuto o della misura di sostegno per l’anno di domanda considerato. Inoltre, al beneficiario è applicata una sanzione supplementare, pari all’importo corrispondente alla differenza tra il numero di animali dichiarati e il numero di animali accertati in conformità all’articolo 30, paragrafo 3. Se tale importo non può essere dedotto integralmente nel corso dei tre anni civili successivi all’anno civile dell’accertamento, in conformità delle norme stabilite dalla Commissione in base all’articolo 57, paragrafo 2, del regolamento (UE) n. 1306/2013, il saldo restante è azzerato.

Per determinare le percentuali di cui ai paragrafi 1 e 2, il numero di animali dichiarati per un regime di aiuti per animali o per una misura di sostegno connessa agli animali, per il quale sono state riscontrate inadempienze, è diviso per il numero di animali accertati per tale regime di aiuti per animali o per tale misura di sostegno con riferimento alla domanda di aiuto o pagamento relativa all’anno di domanda considerato.

2. Le ragioni del contenzioso odierno.

Il pregiudizio lamentato da parte ricorrente è la mancata erogazione da parte di Avepa del c.d. “premio di macellazione” di cui alla disciplina che precede, avendo l’Agenzia ritenuto che <<i capi che risultano esclusi dal pagamento a causa di registrazioni tardive (Capi non pagabili per altri controlli e/o Capi Anomali Rilevati) derivano dall’applicazione della circolare AGEA.2016.42711 del 04.11.2016 che prevede tra l’altro, che <<per le registrazioni delle movimentazioni devono essere rispettati i termini previsti dal DM 24 settembre 2015 n. 5145 e dalla circolare AGEA prot. n. ACIU.2015.420 del 28 settembre 2015, fermo restando il termine ultimo del 31 dicembre dell’anno di presentazione della domanda nei casi di registrazione effettuata in ritardo>>.

Parte ricorrente, in particolare, lamenta un danno quantificabile in Euro 12.661,87, derivante dalla moltiplicazione tra l’importo di 73,19 euro (così come determinato dalla circolare n. 48809 dell’8 giugno 2017 di A.G.E.A.) e il numero di 173 capi esclusi dal pagamento a seguito delle registrazioni in ritardo poste in essere dall’ULSS, stante l’esclusione totale dal pagamento di tutti atteso che la percentuale di scostamento tra i 75 capi registrati in ritardo e il totale di 98 capi determinati è pari al 76,5%. A ciò si aggiunge l’applicazione della sanzione supplementare pari a Euro 5.489,25 derivante dalla moltiplicazione tra 73,19 e il numero di 75 capi anomali registrati in ritardo in DBR/BDN.

Parte ricorrente, che non contesta la valutazione di Avepa, lamenta, per converso, l’inadempimento imputabile ai Servizi veterinari ai quali si è affidata per l’espletamento dell’obbligo di registrazione dei capi, deducendo la riconducibilità, sotto il profilo causale, del predetto pregiudizio alla colpevole inosservanza da parte dei Servizi veterinari del termine di cinque giorni che, come sopra ricordato, la normativa europea e interna pone a carico degli stessi per la registrazione dei capi laddove il detentore degli stessi non intenda provvedervi direttamente o a mezzo altri di delegati.

3. In punto giurisdizione.

Il Collegio ha rilevato d’ufficio la questione di difetto di giurisdizione, come da verbale di causa.

Parte ricorrente ha agito in giudizio specificamente invocando l’applicazione della fattispecie di cui all’art. 2 bis , comma 1, l. n. 241 del 1990, ai sensi del quale <<le pubbliche amministrazioni e i soggetti di cui all’articolo 1, comma 1-ter, sono tenuti al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento>>.

In relazione alla domanda risarcitoria da ritardo, il codice del processo amministrativo prevede, all’art. 30, comma 4, che <<per il risarcimento dell’eventuale danno che il ricorrenti comprovi di aver subito in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, il termine di cui al comma 3>> (120 giorni) <<non decorre fintanto che perdura l’inadempimento. Il termine di cui al comma 3 inizia comunque a decorrere dopo un anno dalla scadenza del termine per provvedere>>; mentre, l’art. 133, comma 1, lett. a), n. 1, stabilisce che la giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo sussiste in caso di <<controversia in materia di risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento amministrativo>>.

Tutte e tre le norme che precedono fanno espressamente riferimento alla c.d. responsabilità da ritardo, espressione per mezzo della quale si intende identificare il pregiudizio arrecato dalla P.A. in conseguenza del mancato o tardivo esercizio di una potestà amministrativa, nel senso di un potere che essa abbia anche il dovere di esercitare nel perseguimento di un pubblico interesse.

Esula dalla predetta fattispecie, invece, il danno derivante dall’inadempimento di obblighi di natura diversa, che l’amministrazione sia tenuta ad assolvere per legge o per contratto, indipendentemente dalla necessità di concludere un procedimento amministrativo, da essa stessa o da altri avviato.

In questo senso, le predette norme prendendo in considerazione il danno cagionato dall’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione di un procedimento amministrativo, fanno riferimento ad un’attività caratterizzata dalla presenza di un potere amministrativo autoritativo da esercitare e destinata a concludersi con l’emanazione di un provvedimento espresso.

Come è stato efficacemente sottolineato, infatti, l'azione per il risarcimento del danno ex art. 30 c.p.a. e 2 bis , l. n. 241 del 1990, postula che il danno sia generato da un'amministrazione pubblica nell'esercizio del potere pubblico (C. Stato, sez. IV, 12/07/2019, n.4894; nel medesimo senso, C. Stato, sez. IV, 07/01/2020, n.119).

Occorre ricordare, ai fini del riparto di giurisdizione, che seppure l’art. 133, comma 1, lett. a), n. 1, c.p.a. sopra riportato, individua una specifica ipotesi di giurisdizione esclusiva, ai sensi dell’art. 7 c.p.a., la devoluzione delle controversie alla giurisdizione amministrativa esclusiva è esclusa in relazione ad atti o comportamenti che non siano, anche solo in via mediata, riconducibili all’esercizio di un potere.

Esaminando la fattispecie che ci occupa da questo specifico punto di osservazione, va rammentato che nell’analizzare, nel par. 1.2 che precede, le situazioni giuridiche che involgono e coinvolgono tanto i detentori dei capi bovini, quanto i c.d. delegati e i Servizi veterinari, si è addivenuti a qualificare il rapporto che lega i secondi e questi ultimi ai primi in termini di debito-credito, con conseguente responsabilità di natura sostanzialmente contrattuale ai sensi dell’art. 1218 c.c. (con le precisazioni più sopra operate in relazione al diverso titolo dell’obbligazione posta a carico delle due “categorie” di ausiliari citati).

Tale ricostruzione in termini strettamente paritetici del rapporto che lega anche i Servizi veterinari ai detentori dei capi bovini che decidono di avvalersi dei primi per procedere alla registrazione, è fondata su un argomento ermeneutico di natura logica e uno di natura sistematica.

Sotto il primo profilo, la possibilità che i Servizi veterinari, quando procedono alla registrazione per conto e su richiesta dei detentori dei capi bovini, agiscano in veste di autorità o, comunque, tengano un comportamento, anche solo mediatamente, connesso ad un potere pubblico, deve essere esclusa in quanto occorre rammentare come ciò che i Servizi veterinari medesimi sono obbligati ex lege a compiere è la medesima prestazione richiesta al privato detentore dei capi bovini (ovvero al delegato ex art. 14, anch’esso potenzialmente soggetto privato), il quale non è titolare di un “potere amministrativo” (ovvero di una situazione giuridica attiva di natura pubblicistica), ma di un obbligo, (ovvero di una situazione passiva) il cui oggetto, pur avendo una finalità di tutela di interessi pubblici, si traduce nell’adempimento di una prestazione meramente materiale quale la registrazione nella banca dati.

In altre parole, i Sevizi veterinari, con riferimento alla specifica fattispecie in oggetto, svolgono un’attività meramente ausiliaria, quale “ longa manus ” del privato detentore dei bovini.

Inoltre, nella controversia che ci occupa viene specificamente in esame il rapporto “interno” tra i Servizi veterinari e il privato detentore dei bovini, nell’ambito del quale non viene in gioco, nemmeno in via mediata, alcun potere pubblico, similmente a quanto accade nell’ambito del rapporto tra detentore dei capi e “delegati”.

La conferma del suesposto ragionamento è possibile trovarla utilizzando un criterio ermeneutico di natura testuale-sistematica.

Anche i Servizi veterinari, infatti, sono individuati dalla normativa più sopra ricordata come soggetti “responsabili” della funzionalità del sistema di identificazione e registrazione degli animali della specie bovina.

I compiti che il legislatore assegna ai Servizi veterinari, d’altronde, non sono tutti caratterizzati dall’esercizio di potere pubblico, né sono necessariamente ad esso connessi anche solo in via mediata.

In forza dell’art. 10, d.m. n. 31 gennaio 2002, infatti, da un lato, il Servizio veterinario rilascia e vidima il passaporto di cui all'art. 4; vigila sulla corretta applicazione delle disposizioni previste per l'identificazione e registrazione degli animali ed in particolare effettua i controlli previsti dal regolamento (CE) 2630/1997 e successive modifiche presso le aziende zootecniche e ne registra l'esito nella BDN secondo le modalità riportate nel manuale operativo di cui all'art. 6, comma 2; registra ed aggiorna nella banca dati nazionale le informazioni relative alle aziende zootecniche e agli allevamenti; effettua l'ispezione e la vigilanza negli stabilimenti di macellazione, controllano l'avvenuta distruzione dei marchi auricolari, preventivamente tagliati a cura del responsabile dello stabilimento e custodiscono per tre anni ai sensi del regolamento (CE) 1760/2000 i passaporti degli animali debitamente annullati.

Si tratta, come si può notare, di ipotesi che, in via diretta o mediata, sono ricollegabili all’esercizio di pubblici poteri.

Diversamente è a dirsi con riguardo all’ipotesi in forza della quale i Servizi veterinari registrano <<nella BDN le informazioni relative alle nascite, alle movimentazioni, alle macellazioni, alle introduzioni da Paesi membri e alle importazioni da Paesi terzi per quei detentori che non intendono avvalersi della facoltà di registrare direttamente i dati o di avvalersi di convenzioni con altri organismi>>.

La citata previsione, che solo mette in risalto la natura obbligatoria della situazione giuridica posta a carico dei Servizi veterinari (così da escluderne il rifiuto di adempiere), deve essere interpretata in uno con la previsione dell’art. 7 che consente al detentore di “scegliere” se registrare da sé ovvero semplicemente farsi sostituire da soggetti terzi, equiparando la posizione dei “delegati” a quella dei Servizi veterinari e di entrambi questi ultimi al primo, nonché con la disposizione di cui all’art. 14 che inserisce l’operato dei Servizi veterinari nell’ambito degli strumenti di “assistenza” dei quali il privato detentore dei bovini può usufruire per la registrazione dei dati.

In questo senso, quindi, il carattere meramente alternativo e assistenziale dell’attività dei Servizi veterinari in caso di registrazione delegata ex lege , operando essi come “ longa manus ” del detentore dei capi, esclude la configurabilità dell’esercizio di una potestà amministrativa e, quindi, di un procedimento amministrativo ai sensi della l. n. 241 del 1990.

Pertanto, deve ritenersi che la situazione soggettiva vantata da parte ricorrente nei confronti dei Servizi Veterinari sia qualificabile in termini di diritto soggettivo in relazione al quale sussiste la giurisdizione del Giudice Ordinario.

4. Conclusioni e spese.

In conclusione, deve essere dichiarato il difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo, in favore del Giudice ordinario. Si rammenta che, ai sensi dell’art. 11, comma 2, c.p.a., <<quando la giurisdizione è declinata dal giudice amministrativo in favore di altro giudice nazionale o viceversa, ferme restando le preclusioni e le decadenze intervenute, sono fatti salvi gli effetti processuali e sostanziali della domanda se il processo è riproposto innanzi al giudice indicato nella pronuncia che declina la giurisdizione, entro il termine perentorio di tre mesi dal suo passaggio in giudicato>>.

Attesa la novità e la particolarità della vertenza le spese di lite devono essere integralmente compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, dichiara il difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo e la giurisdizione del Giudice Ordinario.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 20 ottobre 2021 con l'intervento dei magistrati:

Alessandra Farina, Presidente

Alessio Falferi, Consigliere

Paolo Nasini, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paolo Nasini	Alessandra Farina

IL SEGRETARIO