Pubblicato il 14/05/2025

N. 00856/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02155/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la NA

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA NON DEFINITIVA

sul ricorso numero di registro generale 2155 del 2024, proposto dalla signora -OMISSIS- -OMISSIS-, rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Gratteri, Domenico Iaria e Paolo Stolzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Ministero della giustizia, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di -OMISSIS-, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

previa sospensione cautelare

- del decreto del Capo del Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria n. 0-OMISSIS- del -OMISSIS-, di irrogazione della sanzione disciplinare della riduzione dello stipendio di un quinto di una mensilità per mesi sei;

- della delibera della Commissione di disciplina per il personale dirigente presso il Ministero della giustizia del -OMISSIS-, relativa al fascicolo -OMISSIS-;

nonché per la condanna delle Amministrazioni intimate alla restituzione degli importi decurtati dallo stipendio ed al risarcimento dei danni

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della giustizia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 aprile 2025 il dott. Davide De Grazia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Visto l’art. 36, co. 2, cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – La sig.ra -OMISSIS- -OMISSIS- è dirigente dell’Amministrazione penitenziaria e dal 5.11.2020 è stata direttrice della Casa circondariale di -OMISSIS- “-OMISSIS-”, dapprima quale reggente e poi, dal 26.01.2022, in via definitiva con incarico triennale rinnovabile per egual periodo.

A far data dal 4.02.2025, per effetto del provvedimento del 24.01.2025 del Provveditorato regionale per la NA e l’Umbria del Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria, alla dott.ssa -OMISSIS- è stata affidata in reggenza la direzione della Casa circondariale di -OMISSIS-.

2. – Tra il 25 e il 29 marzo 2024 l’Istituto penitenziario di -OMISSIS- veniva sottoposto a visita ispettiva straordinaria disposta dal Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria.

Con atto del 28.03.2024, l’Amministrazione evidenziava le criticità riscontrate nel corso dell’ispezione e, al fine di consentirne la pronta risoluzione, impartiva alla direttrice della Casa circondariale settanta prescrizioni assegnando, laddove non diversamente indicato, sessanta giorni di tempo per l’attuazione degli interventi indicati.

3. – Con nota del 28.05.2024 la direttrice dell’Istituto rispondeva alla missiva del 28.03.2024 dando riscontro alle settanta prescrizioni. Alla nota era allegata una relazione della responsabile dell’Area amministrativo-contabile relativa ad alcune delle prescrizioni e al riallineamento dei dati contabili.

4. – Tra il 18 e il 19 giugno 2024 anche il Servizio di vigilanza sull’igiene e sicurezza per l’amministrazione della giustizia (VISAG) eseguiva un sopralluogo straordinario presso la Casa circondariale di -OMISSIS- per le finalità di cui al d.lgs. n. 81/2008.

Con il verbale di sopralluogo del 19.06.2024, il Servizio VISAG invitava la direttrice dell’Istituto a trasmettere alcuni documenti entro i successivi venti giorni.

5. – Con nota del 8.07.2024, la direttrice rappresentava le problematiche condizioni strutturali ed igienico-sanitarie in cui versava la struttura già prima del suo insediamento e trasmetteva al Servizio VISAG i documenti richiesti, corredati da un elenco ragionato.

6. – In data 23.07.2024 il personale del Servizio VISAG eseguiva un ulteriore accesso ispettivo presso la Casa circondariale di -OMISSIS-, all’esito del quale, con verbale redatto in pari data, veniva dato conto delle violazioni accertate e per ciascuna di esse venivano impartite le prescrizioni necessarie alla loro risoluzione, assegnando a tal fine il termine di novanta giorni con possibilità di proroga.

7. – Con nota del 8.10.2024, la direttrice dell’Istituto penitenziario dava riscontro al verbale del 23.07.2024 chiedendo per alcune prescrizioni una proroga di tre mesi del termine assegnato e che il nuovo termine decorresse dall’assegnazione, da parte del Provveditorato regionale per l’amministrazione penitenziaria, dei fondi necessari alla realizzazione degli interventi.

8. – Con ordinanza n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, il Magistrato di sorveglianza di -OMISSIS-, decidendo sul reclamo presentato da un detenuto ai sensi dell’art. 35- bis della legge n. 354/1975, ordinava all’Amministrazione penitenziaria l’immediata ripresa presso la Casa circondariale di -OMISSIS- degli interventi già programmati di efficientamento energetico e di sostituzione degli infissi, di manutenzione straordinaria delle coperture e delle facciate e di realizzazione delle dorsali degli impianti idrico-sanitari in vista dell’adeguamento dei servizi igienici, di realizzazione della centrale idrica di accumulo e di manutenzione della cucina n. 1 e di provvedere all’adeguata disinfezione di tutti i locali di soggiorno e pernottamento della popolazione detenuta, degli arredi e del vestiario interessato dalla presenza di cimici ed altri parassiti, anche predisponendo la temporanea chiusura a rotazione dei reparti allo scopo della integrale eradicazione degli stessi.

9. – L’ordinanza del Magistrato di sorveglianza di -OMISSIS- veniva trasmessa dalla direttrice della Casa circondariale al Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria e al Provveditorato regionale con nota del 22.07.2024, con la quale la stessa direttrice dichiarava di essere impossibilitata a dare seguito agli ordini impartiti per difetto dei relativi poteri dispositivi, sia in ordine all’esecuzione dei lavori per i quali era necessaria la copertura di spesa (essendo il direttore funzionario delegato), sia in ordine alla temporanea chiusura a rotazione dei reparti (essendo l’Istituto ancora in attesa del trasferimento di alcuni detenuti alloggiati in sezioni che avrebbero dovuto essere dichiarate inagibili).

10. – Alla nota da ultimo citata veniva dato riscontro, in data 25.07.2024, dal Provveditorato regionale per la NA e l’Umbria, che invitava la direttrice dell’Istituto penitenziario ad adottare tutti gli interventi rientranti nella sua sfera di competenza, con esecuzione in economia o quantificando i fondi necessari e formulando apposita richiesta.

11. – Con atto del 31.07.2024, il Ministero della giustizia, visti gli esiti delle ispezioni cui si è fatto sopra riferimento e il contenuto dell’ordinanza del Magistrato di sorveglianza di -OMISSIS- n. -OMISSIS- del 2024, contestava alla dott.ssa -OMISSIS- -OMISSIS- infrazioni disciplinari previste dall’art. 80, co. 3, lett. a) (grave negligenza in servizio), lett. b) (irregolarità nell’ordine di trattazione degli affari) e lett. d) (contegno scorretto verso i superiori, i colleghi, i dipendenti e il pubblico), del D.P.R. n. 3/1957, in relazione alle condizioni dell’Istituto, all’Area della sicurezza dell’Istituto, all’Area contabile e al comportamento « inadeguato, poco collaborativo e di disconoscimento dell’attività » della commissione ispettiva nel corso dell’ispezione dei giorni 25-29.03.2024.

12. – L’incolpata, tramite legale di fiducia, trasmetteva le proprie giustificazioni con memoria del 5.08.2024, con la quale, come meglio si vedrà nel prosieguo, dopo aver rappresentato la situazione di carenza di organico in cui si era trovata ad operare sin dall’assunzione dell’incarico di direttrice dell’Istituto penitenziario e lo stallo dal mese di febbraio 2023 dell’esecuzione dei lavori di manutenzione straordinaria già affidati in appalto nel 2019, prendeva analiticamente posizione sulle contestazioni formulate con l’atto del 31.07.2024.

13. – In data 16.10.2024, tramite collegamento da remoto, la Commissione di disciplina per il personale dirigente del Ministero della giustizia procedeva all’audizione dell’incolpata, all’esito della quale, con deliberazione del -OMISSIS-, proponeva l’irrogazione della sanzione della riduzione dello stipendio nella misura di un quinto di una mensilità per sei mesi.

14. – Quindi, con decreto del -OMISSIS-, il Capo del Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria, ritenuto di decidere in conformità a quanto deliberato dalla Commissione di disciplina, irrogava all’incolpata la sanzione disciplinare della riduzione dello stipendio di un quinto di una mensilità per mesi sei.

15. – Con ricorso notificato il 18.12.2024 e depositato il 19.12.2024, la sig.ra -OMISSIS- -OMISSIS- ha impugnato dinnanzi a questo Tribunale amministrativo regionale il provvedimento disciplinare e la presupposta deliberazione della Commissione disciplinare del -OMISSIS- e ne ha chiesto l’annullamento, previa sospensione cautelare.

Con il primo motivo viene dedotta la violazione dell’art. 103 del D.P.R. n. 3/1957: la contestazione disciplinare del 31.07.2024 sarebbe intempestiva a fronte della trasmissione all’Ufficio VII Disciplina, con la nota del 9.05.2024, dei primi esiti dell’attività ispettiva svolta.

Con il secondo mezzo, la ricorrente deduce la violazione degli artt. 24 e 97 della Costituzione, degli artt. 105 e 114 del d.P.R. n. 3/1957 e dell’art. 10 della legge n. 241/1990 e l’eccesso di potere per difetto di motivazione: la Commissione di disciplina avrebbe omesso di esaminare adeguatamente le giustificazioni dell’incolpata e la copiosa documentazione ad esse allegata, alle quali non verrebbe riservata alcuna considerazione nel verbale della Commissione di disciplina del 16.10.2024, nella deliberazione della stessa Commissione del -OMISSIS- e nel decreto di irrogazione della sanzione disciplinare.

Con il terzo motivo di ricorso, la ricorrente denunzia la violazione dell’art. 114 del d.P.R. n. 3/1957 e l’eccesso di potere per omessa o insufficiente motivazione, illogicità e contraddittorietà manifeste, violazione del giusto procedimento e sviamento di potere: il provvedimento sarebbe viziato da insufficienza e perplessità della motivazione nella parte in cui viene rilevato, nella proposta di sanzione deliberata dalla Commissione di disciplina il -OMISSIS-, che « la prova della responsabilità dell’incolpata per le condotte rilevate in sede ispettiva è negli atti », senza esplicitare alcuna motivazione in ordine alla ritenuta sussistenza della responsabilità disciplinare; la ricorrente deduce inoltre l’illegittimità degli atti del procedimento nella parte in cui la responsabilità disciplinare viene fatta derivare dalla domanda rivolta alla presidente della Commissione ispettiva circa la sua sede di servizio e dall’allontanamento dell’incolpata dal luogo di lavoro, a conclusione dell’orario di servizio; l’esponente evidenzia inoltre che l’unico fatto riferito nella proposta di sanzione sarebbe quello, emerso solo in sede di audizione, relativo alla restituzione di € 30.000,00 non spesi, con i quali si sarebbe potuto provvedere all’acquisto di materiale per imbiancare dei locali ed eliminare gli insetti presenti, circostanza che, però, non aveva costituito oggetto di contestazione disciplinare e che sarebbe stata comunque giustificata dall’incolpata nel corso dell’audizione.

Con il quarto mezzo, viene dedotta la violazione del principio di corrispondenza fra contestazione ed addebito disciplinare, del diritto di difesa e del giusto processo: la ricorrente sostiene che la sanzione disciplinare si fonderebbe non sulle circostanze rappresentate nell’atto di contestazione del 31.07.2024, ma su quanto riferito dall’incolpata nel corso dell’audizione del 16.10.2024 e, quindi, su fatti diversi rispetto a quelli per cui era stato attivato il procedimento disciplinare; inoltre, la contestazione disciplinare sarebbe ab origine inammissibile, fondandosi non su fatti, ma su valutazioni, se non addirittura impressioni, come ad esempio il comportamento asseritamente irriguardoso e poco collaborativo tenuto nei confronti della Commissione ispettiva.

Con il quinto motivo, la ricorrente deduce la violazione dell’art. 24 della Costituzione e dell’art. 80, co. 2, lett. a) , b) e d) , del d.P.R. n. 3/1957 e l’eccesso di potere sotto diversi profili sintomatici: muovendo dall’assunto per cui il provvedimento disciplinare si fonderebbe essenzialmente su quanto riferito dall’incolpata nel corso dell’audizione, piuttosto che sull’accertamento di quanto rappresentato nella contestazione disciplinare, la ricorrente ripropone, « per scrupolo difensivo », le deduzioni svolte nelle giustificazioni del 5.08.2024 in punto di “ condizioni dell’Istituto ” di cui alla relazione della Commissione ispettiva, di “ condizioni dell’Istituto ” di cui al verbale del Servizio VISAG, di “ contestazioni relative all’Area della sicurezza ”, di “ contestazioni relative all’Area contabile ” e di “ contestazioni relative al comportamento tenuto nei confronti della Commissione ispettiva ”.

Con il sesto mezzo, la ricorrente si duole della violazione dell’art. 80, co. 2, lett. a) , b) e d) , del d.P.R. n. 3/1957 e l’eccesso di potere sotto diversi profili sintomatici: dalla motivazione del provvedimento non emergerebbe la ragione dell’irrogazione della sanzione nella sua misura massima, potendo la riduzione dello stipendio, ai sensi dell’art. 80 del d.P.R. n. 3/1957, essere ricompresa tra un decimo e un quinto di una mensilità per una durata massima di sei mesi.

16. – L’Amministrazione intimata si è costituita in giudizio per resistere al ricorso.

17. – Con ordinanza n. -OMISSIS-, questo Tribunale ha ritenuto le esigenze cautelari prospettate da parte ricorrente suscettibili di essere soddisfatte attraverso il sollecito esame del merito del ricorso e ha provveduto di conseguenza.

18. – In vista della discussione della causa, le parti hanno scambiato memorie e repliche.

19. – All’udienza pubblica del 3 aprile 2025, dopo ampia discussione delle parti, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

20. – Il primo motivo di ricorso non merita condivisione.

Secondo consolidata giurisprudenza (cfr. Cons. Stato, sez. III, 2 novembre 2015, n. 4992), l’art. 103 del d.P.R. n. 3/1957, che richiede che la contestazione degli addebiti nel procedimento disciplinare a carico di un pubblico dipendente avvenga “subito”, deve essere interpretato nel senso che il legislatore non ha inteso vincolare l’amministrazione all’osservanza di un termine fisso, ma ha indicato una regola di ragionevole prontezza e tempestività nella contestazione, da valutarsi caso per caso in relazione alla gravità dei fatti ed alla complessità degli accertamenti preliminari, nonché allo svolgimento effettivo dell’ iter procedurale e preordinata ad un equo contemperamento delle esigenze sia dell’amministrazione pubblica di procedere agli accertamenti preliminari dei fatti disciplinari con ponderata valutazione della gravità e complessità degli stessi, sia della parte privata, onde non siano rese più gravose le modalità della difesa a causa della eccessiva distanza di tempo dal verificarsi dei fatti oggetto di contestazione. La norma vuole infatti salvaguardare la certezza del rapporto tra l’impiegato e l’amministrazione, che sarebbe compromessa qualora il dipendente rimanesse esposto sine die , per ingiustificata inerzia dell’amministrazione stessa, alla possibilità dell’esercizio del potere disciplinare.

Il principio di immediatezza della contestazione disciplinare va dunque inteso in senso relativo, potendo essere compatibile con un intervallo necessario, in relazione al caso concreto e alla complessità dell’organizzazione del datore di lavoro, per un adeguato accertamento e una precisa valutazione dei fatti. La norma di cui al citato art. 103 del d.P.R. n. 3/1957 presenta, infatti, una mera valenza sollecitatoria, che non vincola l’amministrazione all’osservanza di un termine rigido e ciò non può ritenersi lesivo del diritto di difesa, in quanto è preordinato a consentire la maturazione di una ponderata decisione in ordine all’ an dell’esercizio dell’azione disciplinare. Ne deriva che nel procedimento disciplinare – che ha inizio con la contestazione degli addebiti e termina con l’adozione del provvedimento sanzionatorio o con il proscioglimento dell’incolpato – vanno distinti i termini inderogabili, che sono quelli posti a garanzia dell’inquisito (presentazione delle giustificazioni, presa di visione degli atti, preavviso di trattazione davanti alla commissione) da quelli ordinatori o sollecitatori, che sono tutti gli altri termini (TAR Sicilia, Palermo, sez. I, 11 novembre 2022, n. 3161).

E che il procedimento disciplinare di cui si controverte fosse caratterizzato da profili di rilevante complessità emerge, innanzitutto, dal fatto che le circostanze che avrebbero dovuto essere valutate, in primo luogo ai fini della decisione se procedere o meno alla contestazione di addebiti, erano riferite in atti di diversa provenienza, pervenuti alla struttura competente in materia disciplinare in tempi diversi (il 9.05.2024 quanto al verbale della Commissione ispettiva del DAP; il 25.07.2024 quanto al verbale del Servizio VISAG e all’ordinanza del Magistrato di sorveglianza) e che avrebbero richiesto un’attenta ponderazione, necessaria per discernere le criticità astrattamente rientranti nella sfera di intervento del direttore dell’Istituto penitenziario da quelle che chiamavano in causa le competenze di altri organi.

21. – Le censure articolate con i motivi secondo, terzo, quarto e quinto (quest’ultimo formulato in via subordinata rispetto ai precedenti: cfr. pag. 5 della memoria di parte ricorrente del 27.02.2025) possono essere esaminate insieme, riguardando esse il percorso istruttorio attraverso il quale, secondo quanto si evince dalle motivazioni del provvedimento finale, l'Amministrazione è pervenuta all’espressione del giudizio di responsabilità disciplinare nei confronti della ricorrente.

21.1. – La complessa vicenda procedimentale muove essenzialmente da tre atti, ovvero dalle prescrizioni impartite dal Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria con la nota del 28.03.2024, dal verbale di prescrizioni del Servizio VISAG del 23.07.2024 e dall’ordinanza n. -OMISSIS- del 10.07.2024 del Magistrato di sorveglianza di -OMISSIS-.

Tali atti contengono rilievi molto puntuali in ordine alle gravi criticità riscontrate presso l’Istituto penitenziario di -OMISSIS-, consistenti, in estrema sintesi, in ammaloramenti e fatiscenza delle strutture, infiltrazioni d’acqua, condizioni igienico-sanitarie problematiche, presenza di muffa nelle docce e di insetti e parassiti nei materassi e nei vestiti dei detenuti, presenza di materiali accatastati nei corridoi e nelle sale di uso comune, mancanze nell’organizzazione dei servizi e nella gestione contabile.

21.2. – Ai suddetti rilievi si fa riferimento nella lettera di contestazione degli addebiti inviata all’odierna ricorrente con atto del 31.07.2024.

Deve peraltro osservarsi che la contestazione degli addebiti, nell’articolare le criticità riscontrate, non distingue in maniera netta le problematiche riconducibili a mancanze della manutenzione straordinaria e quelle riconducibili ad omissioni nello svolgimento della manutenzione ordinaria.

Emblematici della considerazione indistinta delle criticità riconducibili all’omissione dell’uno e dell’altro tipo di manutenzione sono i passaggi della lettera di contestazione nei quali vengono citati il verbale di prescrizioni del 28.03.2024 e l’ordinanza del Magistrato di sorveglianza del 10.07.2024:

- « l’istituto si presenta molto fatiscente ma anche in uno stato di incuria e abbandono; evidenti in gran parte della struttura e delle sezioni detentive, gli ammaloramenti per le infiltrazioni d’acqua e le muffe e le conseguenti cadute di intonaco: criticità che ormai travalicano i tipici interventi di manutenzione ordinaria » (pag. 3);

- « le condizioni igienico sanitarie dei reparti lasciavano effettivamente molto a desiderare e pur consapevoli della endemicità del fenomeno che ha molteplici cause non ultima la conformazione strutturale ed edilizia del carcere che necessiterebbe di un vasto programma di ristrutturazione complessiva (…)» (pag. 4 della lettera di contestazione).

Allo stesso modo, la lettera di contestazione degli addebiti non indica in maniera distinta le problematiche che avrebbero potuto essere risolte con le risorse (umane e finanziarie) a disposizione della Direzione dell’Istituto penitenziario e quelle che avrebbero richiesto stanziamenti o trasferimenti ulteriori rispetto a quelli già in dotazione o risorse umane con specifica esperienza o specializzazione non presenti presso l’Istituto.

Tale modalità di formulazione dell’atto di avvio del procedimento disciplinare non porrebbe di per sé problemi di legittimità di successivi atti, tenuto conto del fatto che, per consolidata giurisprudenza, in sede disciplinare la contestazione non obbedisce ai rigidi canoni che presiedono alla formulazione dell'accusa nel processo penale né si ispira ad uno schema precostituito, ma si modella in relazione ai principi di correttezza che informano il rapporto esistente fra le parti, sicché ciò che rileva è l'idoneità dell'atto a soddisfare l'interesse dell'incolpato ad esercitare pienamente il diritto di difesa, dovendo pertanto la contestazione disciplinare contenere le indicazioni necessarie ed essenziali per individuare, nella sua materialità, la condotta addebitata (cfr., tra le tante, Cons. Stato , sez. VII, 5 novembre 2024, n. 8823).

Poiché, però, la funzione della contestazione è quella di permettere all’incolpato di difendersi sui fatti dai quali può scaturire una responsabilità disciplinare, per la legittima irrogazione della sanzione è poi necessario che all’esito dell’istruttoria, e nel contraddittorio con l’incolpato, si pervenga ad un motivato giudizio di concreta addebitabilità di quei fatti al lavoratore.

21.3. – Con la memoria del 5.08.2024, l’incolpata ha chiesto l’archiviazione del procedimento disciplinare dopo avere puntualmente preso posizione sulle contestazioni, deducendo, in sintesi:

- la presenza di rilevanti carenze in organico dell’Istituto penitenziario (mancanza di due dirigenti aggiunti previsti dalla pianta organica; mancanza di due dei quattro funzionari contabili, tenuto conto che uno di essi dal 12.04.2024 era distaccato ad altra struttura penitenziaria; mancanza di cinque degli undici funzionari giuridico-pedagogici previsti dalla pianta organica; mancanza di sette dei trentuno addetti al comparto funzioni centrali; mancanza di settantotto dei quattrocentosedici poliziotti previsti dalla pianta organica);

- che le condizioni di ammaloramento strutturale dell’edificio avrebbero dovuto essere sanate mediante i lavori di manutenzione straordinaria affidati in appalto nel 2019, iniziati nel 2020 e fermi dal mese di febbraio 2023 a causa di persistenti infiltrazioni d’acqua presso il reparto femminile;

- che con diverse note, allegate alla memoria, ella aveva trasmesso il programma dei lavori di edilizia penitenziaria del 2023 (comprendenti interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria e sugli impianti di sicurezza e di prevenzione incendi, con l’importo stimato degli stessi), aveva segnalato al Provveditorato regionale le gravi condizioni igienico-sanitarie in cui versa l’Istituto (ad esempio, quelle dovute all’ammaloramento delle facciate di cemento corrispondenti alle finestre e dei profilati scatolari a protezione dei locali docce e dei corridoi delle sezioni esterne, che avevano determinato la dichiarazione di inagibilità di alcune camere di pernottamento nei reparti maschili, e alle infiltrazioni d’acqua presso l’ufficio della sorveglianza generale e nelle zone dell’atrio della rotonda) ed aveva più volte richiesto l’integrazione dei fondi sul capitolo destinato al pagamento delle mercedi, in modo da poter realizzare in economia alcuni interventi di manutenzione, ricorrendo al lavoro dei detenuti, sia nel 2023 che nel 2024, ricevendo invece nel 2023 una significativa riduzione, rispetto all’esercizio precedente, dell’assegnazione di fondi sul capitolo dedicato agli interventi di manutenzione;

- che, a fronte delle medesime gravi carenze strutturali (« pessime condizioni igienico-sanitarie, infiltrazioni d’acqua, umidità alle pareti con conseguenti creazioni di muffa, docce non funzionanti, inagibilità della Chiesa per sprofondamento del pavimento, pericolo caduta pilastri ecc. »), tali da richiedere « rilevanti interventi di ristrutturazione straordinaria », l’Amministrazione penitenziaria aveva del tutto correttamente omesso di attivare procedimenti disciplinari nei confronti del precedente direttore dell’Istituto penitenziario;

- di avere disposto periodici interventi di disinfestazione della struttura, nei limiti delle dotazioni finanziarie a disposizione, fermo restando che il problema della presenza di parassiti avrebbe richiesto interventi ben più radicali per la bonifica degli ambienti insalubri;

- che l’unica riunione prevista dal d.lgs. n. 81/2008 non convocata risultava essere quella del 2023 e che, in tale caso, la mancata convocazione era dipesa da complicazioni relative alla nomina dei rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza;

- che il direttore dell’Area della sicurezza è un dirigente della Polizia penitenziaria, che ha responsabilità autonoma rispetto a quelle del direttore dell’Istituto;

- quanto all’Area contabile, che ella aveva segnalato al Provveditorato regionale le criticità legate al numero inadeguato ed alla scarsa esperienza dei funzionari in servizio presso l’Istituto penitenziario, tanto da indurre poi l’Amministrazione a disporre il servizio ad adiuvandum di un funzionario contabile di comprovata esperienza;

- infine, quanto al comportamento tenuto durante la visita ispettiva del 25-29.03.2024, di essersi subito adoperata per agevolare il compito della commissione ispettiva, mettendo a sua disposizione un locale, attrezzature informatiche, un tecnico ed altro personale di supporto, e di essersi allontanata solo quando l’orario normale di lavoro era ormai abbondantemente terminato e la stessa incolpata aveva già fatto alcune ore di straordinario.

21.4. – Né nel corso dell’audizione del 16.10.2024, né nella deliberazione del -OMISSIS- la Commissione di disciplina ha esaminato, confutandole, le giustificazioni fornite dall’incolpata.

21.4.1. – Più in particolare, nel verbale dell’audizione del 16.10.2024 vengono riportate le ulteriori dichiarazioni rese dall’incolpata alla Commissione di disciplina e l’eccezione di tardività della contestazione sollevata dal suo difensore.

L’unica circostanza di fatto che risulta essere stata rilevata (per la prima volta, non essendovene traccia nella lettera di contestazione) dal Presidente della Commissione di disciplina è quella relativa alla restituzione di € 30.000,00 stanziati per la manutenzione, importo che avrebbe consentito di procedere all’acquisto di “ materiale di facile consumo ”.

21.4.2. – Nella deliberazione della Commissione di disciplina del -OMISSIS-:

- vengono innanzitutto sintetizzate le contestazioni formulate nei confronti della ricorrente richiamando i verbali ispettivi e l’ordinanza del Magistrato di sorveglianza;

- si dichiara che sono stati « ESAMINATI l’atto di discolpa del 2 agosto 2024 (…) e la memoria difensiva del 9 ottobre 2024 (…)» e che sono state « CONSIDERATE le argomentazioni esposte nel merito dall’avv.to Giuseppe Gratteri »;

- si prende esplicita posizione solo sull’eccezione di tardività della contestazione sollevata nel corso dell’audizione dal difensore dell’incolpata (« non vi è un termine decadenziale per la contestazione degli addebiti, che deve avvenire con una certa tempestività ai sensi del D.P.R. n. 3/1957 »);

- si afferma che «[ l ] a prova della responsabilità dell’incolpata per le condotte rilevate in sede ispettiva è negli atti »;

- vengono quindi sintetizzate le giustificazioni fornite dall’incolpata;

- non vengono spiegate le ragioni di dissenso della Commissione di disciplina rispetto alle suddette giustificazioni;

- si conclude nei termini che seguono: « Per tali motivi e per tutto quanto sopra esposto, si ritiene che sussistano le infrazioni oggetto di contestazione previste dall’art. 80, 3 comma, lett. a), lett. b) e d), così come il comportamento poco riguardoso serbato nei confronti della Commissione Ispettiva (…)»;

- si propone l’irrogazione della sanzione disciplinare della riduzione dello stipendio di un quinto di una mensilità per mesi sei, « ritenendola proporzionata alle infrazioni contestate ed accertate ».

21.5. – Con il decreto del -OMISSIS-, l’Amministrazione ha infine disposto l’irrogazione della sanzione disciplinare in conformità al deliberato della Commissione di disciplina.

21.6. – Ricostruito come sopra l’ iter istruttorio e il percorso motivazionale svolti dall’Amministrazione resistente, deve osservarsi quanto segue.

21.6.1. – L’Amministrazione resistente, con particolare riguardo alle censure articolate con il secondo motivo di ricorso, deduce che dal parere della Commissione di disciplina emergerebbe che lo stesso organo collegiale ha recepito e preso cognizione di tutte le di difese svolte dall’incolpata e che, comunque, l’eventuale vizio di motivazione dedotto dalla ricorrente non potrebbe comportare l’annullabilità della sanzione in applicazione dell’art. 21- octies , co. 2, della legge n. 241/1990, dal momento che la sanzione non avrebbe potuto assumere un contenuto diverso e l’interessata non avrebbe potuto ottenere l’archiviazione delle contestazioni, visti i documenti e gli argomenti su cui si fondavano le accuse (le relazioni della Commissione ispettiva e del Servizio VISAG e l’ordinanza del Magistrato di sorveglianza di -OMISSIS-).

L’argomento dell’Amministrazione non merita condivisione.

Le valutazioni che il datore di lavoro pubblico svolge per formare il proprio convincimento sulla gravità delle infrazioni e sulla conseguente sanzione disciplinare da infliggere al dipendente pubblico sono connotate da amplissima discrezionalità, in considerazione degli interessi pubblici che devono essere tutelati attraverso il procedimento disciplinare (cfr., ex multis , Cons. Stato, sez. VII, 23 dicembre 2024, n. 10323; Id., sez. III, 24 marzo 2025, n. 2379).

Tale connotazione del potere disciplinare vale ad escludere l’applicabilità dell’art. 21- octies , co. 2, primo periodo, della legge n. 241/1990 già alla luce del tenore letterale della stessa disposizione, che postula che si sia in presenza di un provvedimento di natura vincolata adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti.

Peraltro, pur evidenziandosi che l’art. 3 della legge n. 241/1990 impone la motivazione per ogni provvedimento amministrativo, sia esso discrezionale o vincolato, con le sole eccezioni di cui al comma 2, laddove l’amministrazione si trovi a dover esercitare un potere discrezionale l’esternazione di un’adeguata motivazione della scelta risulta ancor più necessaria, ricollegandosi al generale principio di trasparenza e all’esigenza che siano esplicitate le argomentazioni per le quali l’organo decidente ha ritenuto che la decisione assunta sia il risultato più plausibile della considerazione degli elementi di fatto e di diritto rilevanti e del ragionevole contemperamento degli interessi in gioco.

Come ritenuto dalla giurisprudenza, infatti, la motivazione del provvedimento discrezionale costituisce presupposto, fondamento, baricentro ed essenza stessa del legittimo esercizio del potere amministrativo e, per questo, indefettibile presidio di legalità sostanziale, che non può essere eluso nemmeno mediante il ragionamento ipotetico che fa salvo, ai sensi dell'art. 21- octies , co. 2, della legge n. 241/1990, il provvedimento affetto dai cosiddetti vizi non invalidanti, non potendo quindi tale disposizione essere utilmente invocata per la dequotazione formale del difetto di motivazione (cfr. Corte cost., ord. 26 maggio 2015, n. 92; nella giurisprudenza amministrativa, tra le tante, Cons. Stato, sez. VII, 27 dicembre 2023, n. 11220; Id., sez. VI, 20 dicembre 2021, n. 8449; Id., sez. III, 10 dicembre 2020, n. 7883; TAR NA, sez. III, 17 marzo 2025, n. 481; TAR Lazio, Roma, sez. III, 3 marzo 2025, n. 4568; TAR Lombardia, Milano, sez. V, 26 aprile 2024, n. 1263; TAR NA, sez. IV, 14 novembre 2023, n. 1038; TAR Puglia, Lecce, sez. II, 8 febbraio 2022, n. 218).

Né, d’altra parte, allorché il giudizio abbia ad oggetto un provvedimento amministrativo che costituisce espressione di un potere discrezionale, può ritenersi consentita l'integrazione postuma della motivazione del provvedimento stesso mediante le memorie prodotte in giudizio dall'amministrazione (cfr., tra le tante, Cons. Stato, sez. V, 30 giugno 2023, n. 6392; Id., sez. VI, 2 gennaio 2020, n. 28; TRGA Trento, 1 giugno 2023, n. 84).

21.6.2. – Si sono sopra richiamati in sintesi i puntuali argomenti con i quali l’odierna ricorrente ha rappresentato le proprie giustificazioni rispetto alle contestazioni mosse dall’Amministrazione con l’atto del 31.07.2024.

Una contestazione di addebiti disciplinari della complessità di quella contenuta nell’atto del 31.07.2024, che, come detto, muoveva da verbali ispettivi nei quali si evidenziavano criticità ricollegabili a mancanze tanto nella manutenzione straordinaria quanto in quella ordinaria, avrebbe richiesto, a fronte delle analitiche argomentazioni dell’incolpata, che in sede di istruttoria disciplinare l’Amministrazione operasse una puntuale distinzione tra le problematiche che potevano essere concretamente imputate al comportamento del direttore dell’Istituto penitenziario e quelle che esulavano, invece, dalle competenze di quest’ultimo e, quanto alle prime, evidenziasse l’adeguatezza delle dotazioni finanziarie e di personale della Direzione dell’Istituto penitenziario rispetto ai compiti da assolvere.

Invece, nonostante la specificazione della Commissione di disciplina nell’audizione del 16.10.2024 (secondo cui « la contestazione non riguarda la manutenzione straordinaria dell’istituto di -OMISSIS-, le cui critiche condizioni strutturali sono note e riconosciute da tutti, ma le carenze nella manutenzione ordinaria e negli adempimenti ordinari ai sensi del d.lgs. 81/2008 ») e nonostante l’affermazione della difesa pubblica secondo cui l’Amministrazione avrebbe « posto un’attenzione chirurgica, nell’effettuare le proprie contestazioni, ad estrapolare solo quelle condotte, tra tutte le problematiche segnalate nei principali atti istruttori (…) inerenti a circostanze coinvolgenti la responsabilità della Direttrice di -OMISSIS- per azioni od omissioni a lei riconducibili », negli atti con i quali è stato concretamente esercitato il potere disciplinare (il verbale della Commissione di disciplina del 16.10.2024, la deliberazione della stessa Commissione del -OMISSIS- e il decreto di irrogazione della sanzione disciplinare) l’Amministrazione resistente ha preso posizione soltanto sull’eccezione di tardività della contestazione sollevata nel corso dell’audizione dal difensore dell’incolpata.

Invece, a dispetto della dichiarazione secondo cui la Commissione di disciplina avrebbe esaminato l’atto di discolpa del 2.08.2024 e la memoria difensiva del 9.10.2024 e considerato le argomentazioni esposte nel merito dal difensore dell’incolpata, nessuna considerazione viene dedicata alle giustificazioni dell’incolpata ed alla documentazione ad esse allegata e nessuna spiegazione viene fornita in ordine alle ragioni per le quali dette giustificazioni sono state ritenute non meritevoli di condivisione, essendosi limitato l’organo disciplinare ad affermare, nella deliberazione del -OMISSIS-, in modo del tutto apodittico, che « la prova della responsabilità dell’incolpata per le condotte rilevate in sede ispettiva è negli atti » e che «[ p ] er tali motivi e per tutto quanto sopra esposto, si ritiene che sussistano le infrazioni oggetto di contestazione ».

Così operando, l’Amministrazione resistente non ha dato adeguatamente conto delle ragioni che l’hanno indotta a ritenere non meritevoli di adesione le difese formulate dalla ricorrente.

21.6.3. – Due particolari circostanze danno ulteriore evidenza della mancanza di adeguata specificazione, negli atti conclusivi del procedimento disciplinare, delle mancanze che l’Amministrazione avrebbe ritenuto imputabili alla persona della ricorrente.

La prima riguarda il fatto che la visita ispettiva svolta presso l’Istituto penitenziario nel gennaio 2020 non aveva condotto all’adozione di sanzioni disciplinari nei confronti del direttore dell’epoca, essendo stato in quella occasione evidenziato che per le « gravi (in taluni casi gravissime) carenze strutturali (pessime condizioni igienico-sanitarie, infiltrazioni di acqua, umidità alle pareti con conseguenti creazioni di muffa, docce non funzionanti, inagibilità della Chiesa per sprofondamento del pavimento, pericolo caduta pilastri, ecc.) », del tutto analoghe a quelle riscontrate in occasione della visita ispettiva del marzo 2024, erano stati attivati « rilevanti interventi di ristrutturazione straordinaria – anche con il coinvolgimento della Direzione Generale del Personale e delle Risorse – al fine di tamponare le criticità strutturali riscontrate ».

La seconda circostanza riguarda la gestione contabile, in riferimento alla quale nell’atto di contestazione degli addebiti viene richiamato il passaggio della relazione della Commissione ispettiva in cui si evidenzia che « la confusione contabile dell’ufficio di cassa è causata dalla mancanza di esperienza della contabile che non risulta essere stata affiancata da altro personale esperto », ovvero di quel personale sulla cui mancanza l’incolpata ha basato una parte delle proprie giustificazioni, che non è stata oggetto di specifica confutazione da parte dell’Amministrazione procedente.

21.7. – Le suesposte considerazioni inducono a ritenere fondate le censure di difetto di istruttoria e di insufficienza della motivazione formulate con i motivi secondo, terzo, quarto, quinto e sesto, dal momento che, a fronte delle giustificazioni formulate dall’incolpata, gli atti conclusivi del procedimento disciplinare non distinguono adeguatamente tra le criticità che, necessitando interventi di manutenzione straordinaria, esulavano dalla sfera di competenza e di responsabilità dell’incolpata, e quelle che, invece, avrebbero potuto essere risolte attraverso interventi di manutenzione ordinaria o misure di organizzazione e gestione del personale e non motivano in ordine alle difese dell’interessata relative alla mancanza delle risorse umane e finanziarie necessarie per l’esecuzione dei necessari interventi.

22. – Dall’accoglimento, per le suesposte ragioni, dei motivi di ricorso sopra esaminati discende la fondatezza anche del sesto motivo, dal momento che il difetto di motivazione circa le condotte concretamente imputabili alla ricorrente impedisce di apprezzare le ragioni dell’irrogazione della sanzione disciplinare nella misura massima.

23. – La domanda di annullamento degli atti del procedimento disciplinare merita dunque accoglimento, con conseguente condanna dell’Amministrazione resistente alla restituzione delle somme trattenute sullo stipendio in applicazione della sanzione disciplinare inflitta alla ricorrente, maggiorate degli interessi.

24. – Quanto alla domanda di condanna dell’Amministrazione al risarcimento del danno, si evidenzia quanto segue.

24.1. – La domanda si fonda sull’allegazione della colpa grave nella quale sarebbe incorsa l’Amministrazione resistente e del danno ingiusto patito da parte ricorrente, la cui entità, secondo le relazioni peritali depositate in atti, ammonterebbe, applicando le tabelle del Tribunale di Milano, a € 29.991,00 (pari alla somma di € 6.785,00 per 86 giorni di invalidità temporanea e € 23.206,00 per un’invalidità permanente del 10%).

24.2. – L’Amministrazione resistente sostiene che non sussisterebbero gli elementi costitutivi della responsabilità (in particolare il nesso eziologico e la colpa dell’apparato amministrativo), così come la determinazione dell’invalidità permanente nella misura del 10%, deducendo che il danno dovrà, semmai, essere stabilito nell’ an e nel quantum tramite apposita consulenza tecnica d’ufficio.

24.3. – Il collegio ritiene che, essendo in contestazione la lesione di un interesse oppositivo, il danno ingiusto è ravvisabile nel sacrificio illegittimo (per quanto sopra evidenziato) dell’interesse alla conservazione della situazione precedente alla irrogazione della sanzione disciplinare, non potendosi escludere che uno svolgimento del procedimento conforme alle regole in concreto violate avrebbe condotto ad un esito diverso e più favorevole all’interessata.

Quanto all’elemento soggettivo, la giurisprudenza ha chiarito (fin da Cass., sez. un., 22 luglio 1999, n. 500) che la colpa della pubblica amministrazione è configurabile quando l’adozione dell’atto illegittimo è avvenuta in violazione delle regole di imparzialità, correttezza e buona amministrazione alle quali l’esercizio della funzione amministrativa deve ispirarsi, che può essere scrutinata giudizialmente trattandosi di regole che si pongono come limiti esterni alla discrezionalità (cfr. anche Cass. civ., sez. III, 6 dicembre 2018, n. 31567; Cons. Stato, sez. III, 24 maggio 2018, n. 3134; TAR Valle d’Aosta, 17 settembre 2018, n. 43). É stato altresì precisato che la verifica della sussistenza dell’elemento soggettivo deve riferirsi non al singolo funzionario agente, ma all’amministrazione come apparato impersonale (c.d. “colpa d’apparato”).

Orbene, anche muovendosi dalla tesi che vede nella illegittimità del provvedimento conclusivo del procedimento solo un indice presuntivo della colpa dell’apparato amministrativo (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 12 aprile 2018, n. 2197), non si rinvengono nel caso di specie quei fattori (quali l’assenza, l’oscurità o la sovrabbondanza normativa, l’assenza di orientamenti giurisprudenziali univoci o la particolare complessità delle questioni poste dalle regole che si assumono violate) che potrebbero indurre a ritenere che l’illegittimità del provvedimento impugnato sia il frutto di un errore scusabile ed incolpevole in cui sarebbe incorso l’apparato amministrativo (la commissione di disciplina e l’organo competente ad irrogare la sanzione disciplinare), tale da escludere in concreto la rimproverabilità della condotta (cfr. Cons. Stato, sez. III, 5 settembre 2017, n. 4195; Id., sez. IV, 1 luglio 2015, n. 3258).

24.4. – Per l’accertamento degli altri elementi dell’illecito, costituiti dal nesso di causalità e dall’entità del danno conseguenza, essendo la perizia di parte ricorrente contestata dall’Amministrazione resistente, il collegio ritiene necessario disporre una consulenza tecnica d’ufficio, dovendosi dare al riguardo le disposizioni che seguono:

a) è nominato consulente tecnico d’ufficio il dott. Paolo Fais, specialista in Medicina legale, iscritto nell’elenco dei consulenti tecnici d’ufficio del Tribunale ordinario di Bologna;

b) il consulente nominato è autorizzato fin d’ora dal collegio ad avvalersi, ove necessario, dell’ausilio di uno specialista in Psichiatria o in altra disciplina medica ritenuta attinente all’oggetto degli accertamenti da eseguirsi;

c) il quesito al quale il consulente dovrà rispondere è il seguente:

« esaminati gli atti di causa, visitata la perizianda, espletati sotto il suo controllo tutte le indagini e gli accertamenti clinici, anche specialistici, ritenuti opportuni, il consulente:

- accerti se la ricorrente, in conseguenza delle vicende disciplinari per cui è causa, abbia riportato significativa sintomatologia psichiatrica, descrivendone in caso affermativo la natura, l’entità e l’evoluzione, verificando anche l’eventuale influenza di stati patologici preesistenti e/o sopravvenuti o di altre concause sul suo decorso ed evoluzione e ne quantifichi l’incidenza;

- determini la durata dell’eventuale invalidità temporanea conseguente alle vicende sopra indicate, differenziando la inabilità temporanea lavorativa dal danno biologico temporaneo totale e/o parziale; inoltre dica se ricorrano in concreto circostanze particolari idonee ad incidere sulla valutazione della sofferenza soggettiva collegata al danno biologico temporaneo, descrivendole in caso di risposta positiva;

- accerti la sussistenza di postumi permanenti ed il nesso di causalità con le patologie accertate, descrivendo le eventuali menomazioni dinamico-relazionali e valutandone la negativa incidenza percentuale sulla integrità psico-fisica secondo i valori di cui alla tabella elaborata dall’Osservatorio sulla giustizia civile di Milano, specificando i motivi della percentuale indicata nell’ambito della forbice eventualmente prevista »;

d) gli adempimenti per il conferimento dell’incarico e la prestazione del giuramento del consulente tecnico d’ufficio sono delegati al magistrato relatore, il quale vi provvederà a norma dell’art. 67, co. 1, cod. proc. amm. nella camera di consiglio del 2 luglio 2025, ore 11,00, con facoltà di fissare altra data, ove necessario;

e) alle parti è assegnato termine fino all’inizio delle operazioni peritali per la nomina dei rispettivi consulenti;

f) per le operazioni peritali sono fissati i seguenti termini:

- fino al 1 ottobre 2025 per la trasmissione alle parti della bozza di relazione tecnica predisposta dal consulente tecnico d’ufficio;

- fino al 31 ottobre 2025 per la trasmissione al consulente d’ufficio delle osservazioni delle parti sulla predetta bozza di relazione;

- fino al 20 novembre 2025 per il deposito in Segreteria, da parte del consulente tecnico d’ufficio, della relazione conclusiva, che tenga conto delle osservazioni formulate dalle parti;

g) l’istanza di liquidazione delle spettanze dovute per l’espletamento dell’incarico peritale dovrà essere presentata, a pena di decadenza, nel termine di cui all’art. 71 del d.P.R. n. 115/2002.

24.5. – Per l’ulteriore trattazione del giudizio è fissata la prima udienza pubblica del mese di febbraio 2026.

25. – La regolazione delle spese di lite è riservata alla sentenza definitiva.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la NA (Sezione Prima), non definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, accoglie la domanda di annullamento del provvedimento disciplinare impugnato.

Dispone gli adempimenti istruttori nei termini indicati al punto 24.4 della motivazione.

Fissa per l’ulteriore trattazione la prima udienza pubblica del mese di febbraio 2026.

Riserva la regolazione delle spese di lite alla definizione del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle sue generalità.

Così deciso in -OMISSIS- nella camera di consiglio del giorno 3 aprile 2025 con l’intervento dei magistrati:

Silvia La Guardia, Presidente

Silvia De Felice, Primo Referendario

Davide De Grazia, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Davide De Grazia	Silvia La Guardia

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.