Pubblicato il 27/02/2025

N. 04406/2025 REG.PROV.COLL.

N. 12059/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12059 del 2024, proposto da:
Microgame S.p.A., Playmatika S.r.l., Vittoria Bet 2009 S.r.l., in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dagli avvocati Francesco Cardarelli, Fernando Petrivelli, Diego Campugiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

previa sospensione cautelare:

- della Determinazione Direttoriale, prot. n. 656848/RU, datata 25 ottobre 2024, pubblicata in pari data sul sito dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (di seguito per brevità ADM), recante l’istituzione dell’Albo dei punti vendita per la ricarica (PVR) dei conti di gioco collegati alle concessioni per la raccolta del gioco a distanza;

- del documento, denominato “FAQ – Istituzione dell’Albo dei Punti Vendita per la Ricarica dei conti di gioco collegati alle concessioni per la raccolta del gioco a distanza Determinazione Direttoriale del 25 ottobre 2024, n. 656848”, pubblicato sul portale dell’ADM;

- di ogni altro atto ad essa presupposto e conseguente agli atti precedenti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli e del Ministero dell’Economia e delle Finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2025 il dott. Igor Nobile e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato a mezzo pec all’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ed al Ministero dell’Economia e delle Finanze in data 15.11.2024 e depositato in pari data, la società ricorrente ha adito questo Tribunale, per l’annullamento, previa sospensione cautelare:

- della Determinazione Direttoriale, prot. n. 656848/RU, datata 25 ottobre 2024, pubblicata in pari data sul sito dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (di seguito per brevità ADM), recante l’istituzione dell’Albo dei punti vendita per la ricarica (PVR) dei conti di gioco collegati alle concessioni per la raccolta del gioco a distanza;

- del documento, denominato “FAQ – Istituzione dell’Albo dei Punti Vendita per la Ricarica dei conti di gioco collegati alle concessioni per la raccolta del gioco a distanza Determinazione Direttoriale del 25 ottobre 2024, n. 656848”, pubblicato sul portale dell’ADM;

- di ogni altro atto ad essa presupposto e conseguente agli atti precedenti.

2. Con la presente iniziativa processuale le società ricorrenti avversano la summenzionata determinazione direttoriale prot. n. 656848/RU del 25 ottobre 2024, con la quale l’Agenzia delle Dogane e Monopoli, in dichiarata attuazione dell’art.13 D.Lgs.n.41/2024, ha istituito l’Albo dei punti vendita per la ricarica dei conti di gioco collegati alle concessioni per la raccolta del gioco a distanza, denominato Albo Punti Vendita Ricariche (di seguito solo “PVR”).

Le ricorrenti, titolari di concessione per gioco a distanza, avversano l’atto in questione sotto plurimi profili, sia di carattere generale (contestando, ad esempio, la scelta dell’Amministrazione di dare attuazione alla previsione recata dall’art.13 D.Lgs.n.41/2024 anche in danno e confronto degli attuali concessionari), che particolare (contestandosi talune specifiche previsioni recate dalla delibera che, asseritamente, lederebbero le prerogative dei concessionari), in disparte la possibilità di investire la Corte Costituzionale ovvero la Corte di Giustizia Ue in ordine ad aspetti che farebbero dubitare della compatibilità stessa delle norme primarie con i principi costituzionali ed eurounitari.

3. Il gravame veniva affidato alle doglianze di seguito esposte in sintesi, e come meglio articolate nel relativo atto processuale:

- (primo motivo) si contesta la decisione dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (di seguito anche solo “ADM”) di istituire l’Albo in assenza dell’adozione del Regolamento previsto dall’art.6, co.2 D.Lgs.n.41/2024, nonché in relazione ai titoli concessori attualmente esistenti, in regime di proroga tecnica, senza prima avviare la gara pubblica prevista dal D.Lgs.n.41/2024. Secondo la tesi di parte ricorrente, tutte le disposizioni del Titolo II del D.Lgs.n.41/2024 possono trovare applicazione solo nei confronti dei concessionari di futura assegnazione, all’esito della gara pubblica (conforme ai dettami del D.Lgs.n.36/2023) prevista dagli artt.6, co.3 e 23, co.3 D.Lgs.n.41/2024. Si censurano inoltre specifici aspetti della Determinazione impugnata (es. nullità dei contratti in essere con gli esercenti, applicazione delle penali, ecc.);

- (secondo motivo) l’immediata applicazione dell’Albo agli odierni concessionari si porrebbe altresì in frontale contrasto con i principi di stabilità e tutela del legittimo affidamento, espressamente sanciti dagli artt.3 e 4 D.Lgs.n.41/2024;

- (terzo motivo) si contesta l’introduzione della regola tecnica che impone il limite di ricarica di 100 euro settimanali, peraltro in assenza della prenotifica alla Commissione Europea.

4. Le Amministrazioni statali intimate si costituivano in giudizio, in data 18.11.2024, per il tramite dell’Avvocatura Generale dello Stato, per resistere al ricorso sulla base delle memorie difensive successivamente versate in atti, eccependo, in primis, il difetto di legittimazione passiva del Ministero dell’Economia e delle Finanze.

5. Con ordinanza n.5560/2024, pubblicata il 6.12.2024, il Tribunale accoglieva la domanda cautelare, sospendendo la citata determinazione direttoriale.

6. Seguiva la presentazione, a cura delle parti, di ampia documentazione e articolate memorie difensive.

7. Alla pubblica udienza del giorno 12 febbraio 2025 la causa è stata quindi trattenuta in decisione.

8. In via preliminare, il Collegio esamina l’eccezione di difetto di legittimazione passiva sollevata dalla difesa erariale.

Il rilievo ha fondamento, attesa la completa estraneità del Dicastero sia ai fatti di causa che agli atti impugnati.

9. Il Collegio esamina quindi il merito del ricorso.

Ad avviso del Collegio, sono fondati i primi due motivi di ricorso, nella misura in cui, con argomentazioni variamente atteggiate, parte ricorrente contesta la scelta dell’ADM di applicare le previsioni recate dall’art.13 D.Lgs.n.41/2024 senza alcuna clausola transitoria, operando anche in danno dei concessionari attualmente in regime di proroga tecnica (come anche degli esercenti a questi collegati per la gestione della funzione di ricarica del conto di gioco), nelle more dell’avvio e della conclusione del procedimento di gara ad evidenza pubblica previsto dagli artt.6, co.3 e 23, co.3 D.Lgs.n.41/2024 per l’affidamento delle nuove concessioni.

Occorre ricostruire, sia pure sinteticamente, il quadro normativo sotteso all’adozione della contestata determinazione dell’ADM.

L’art.15, co.1 della legge n.111/2023, nell’ambito della legge di delegazione per la riforma del sistema tributario nel suo complesso, ha delegato il Governo all’adozione di una disciplina di “riordino delle disposizioni vigenti in materia di giochi pubblici, fermo restando il modello organizzativo dei giochi pubblici fondato sul regime concessorio e autorizzatorio, quale garanzia di tutela della fede, dell'ordine e della sicurezza pubblici, del contemperamento degli interessi pubblici generali in tema di salute con quelli erariali sul regolare afflusso del prelievo tributario gravante sui giochi, nonché della prevenzione del riciclaggio dei proventi di attività criminose”.

Con riguardo alla platea dei soggetti (esercenti) che realizzano la rete di raccolta di gioco sul territorio, la lett. c) del co.2 del predetto articolo stabilisce il seguente criterio direttivo: “riordino delle reti di raccolta del gioco sia a distanza sia in luoghi fisici, al fine della razionalizzazione territoriale e numerica dei luoghi fisici di offerta di gioco secondo criteri di specializzazione e progressiva concentrazione della raccolta del gioco in ambienti sicuri e controllati, con contestuale identificazione dei parametri soggettivi e oggettivi di relativa sicurezza e controllo; previsione che le reti dei concessionari della raccolta del gioco a distanza possano, sotto la loro diretta responsabilità, comprendere luoghi fisici per l'erogazione di servizi esclusivamente accessori, esclusi in ogni caso l'offerta stessa del gioco a distanza e il pagamento delle relative vincite;”.

Il Governo, nell’esercizio della delega, ha adottato il decreto legislativo n.41/2024, che contiene, relativamente ai giochi a distanza, “il quadro regolatorio di fonte primaria della disciplina dei giochi pubblici ammessi in Italia”.

L’art.13 del decreto legislativo in questione, rubricato “punti vendita ricariche” prevede che l’ADM istituisca e gestisca apposito albo, a cui devono necessariamente i soggetti che vogliano esercitare l’attività di Punto Vendita Ricariche, ossia della struttura fisica autorizzata, sul territorio, a ricevere le richieste di ricarica dei conti di gioco che l’utente finale deve attivare per partecipare ai giochi a distanza organizzati dal concessionario.

Sebbene l’art.13 non preveda alcun termine iniziale di efficacia della disposizione che assegna all’ADM il compito di istituire e gestire l’Albo PVR, nondimeno è ragionevole, e condivisibile, l’argomentazione di parte ricorrente per cui le relative prescrizioni non possano applicarsi nei confronti degli attuali concessionari (nonché, di riflesso, degli esercenti a questi collegati contrattualmente), ma solo a quelli selezionati con la gara ad evidenza pubblica che, in linea con le procedure di cui al Codice dei contratti pubblici (D.Lgs.n.36/2023) e con i presupposti sostanziali regolati dal D.Lgs.n.41/2024, comunque si impone a stretto giro.

Il punto nodale della questione è rappresentato dall’impatto che l’istituzione dell’Albo, che rappresenta lo strumento previsto dal legislatore delegato per attuare il criterio previsto dall’art.2, co.2 della legge n.111/2023 “…al fine della razionalizzazione territoriale e numerica dei luoghi fisici di offerta di gioco secondo criteri di specializzazione e progressiva concentrazione della raccolta del gioco in ambienti sicuri e controllati, con contestuale identificazione dei parametri soggettivi e oggettivi di relativa sicurezza e controllo..”, determina nei confronti degli attuali concessionari, in regime di proroga tecnica (in scadenza, allo stato, nel 2025). E’ dunque ragionevole supporre che l’effetto dell’introduzione dell’Albo PVR possa determinare una contrazione non marginale sulla platea di esercenti in possesso dei requisiti per iscriversi all’Albo PVR (“progressiva concertazione della raccolta del gioco…”).

Sul punto, la difesa erariale ha sostenuto che, se tale è indubbiamente l’intenzione del legislatore (delegante, in primis), la determinazione impugnata si dirige unicamente nei confronti degli esercenti (ossia dei titolari dei PVR) e giammai nei confronti dei concessionari, che non avrebbero pertanto alcun nocumento dall’introduzione immediata dell’Albo e dalla sua applicazione ai concessionari attuali, in regime di proroga. Peraltro- ha osservato la difesa erariale- le poche previsioni che incidono in modo diretto sull’attività del concessionario (es. quelle che impongono l’adozione di misure tecniche, al livello del software, per il controllo dell’importo massimo ricaricabile a settimana, ossia 100 euro), sono state differite dall’ADM a successivo provvedimento, all’esito dell’approvazione della Commissione Europea.

Tale argomento non è tuttavia condivisibile, dal momento che l’applicazione dell’Albo PVR, per il solo fatto di determinare la sostanziale riduzione della platea degli esercenti (stante l’inasprimento dei requisiti soggettivi e oggettivi rispetto al precedente regime), ingenera, sull’attuale concessionario, in modo che appare evidente, la potenziale compressione della sua rete fisica di prossimità, attraverso la quale ottiene una quota non trascurabile di ricariche e, quindi, di future giocate e di conseguenti ricavi. L’applicazione “immediata” dell’Albo finisce, dunque, per operare una perturbazione significativa del rapporto concessorio in costanza dello stesso, introducendo nuove regole idonee ad influire sulla convenienza economica della concessione. Peraltro, non può essere trascurato che l’impatto dell’Albo è particolarmente significativo per gli odierni concessionari, i quali, come detto, sono in regime di proroga tecnica e in prossimità della scadenza della concessione, trovandosi nella condizione di sostanziale incertezza sul fatto che la concessione sarà riassegnata agli stessi, all’esito della gara ad evidenza pubblica prevista dal D.Lgs.n.41/2024, e potendo il concessionario anche non parteciparvi affatto (per libera scelta o per mancato possesso dei requisiti stabiliti dal bando).

Nell’ottica sopra delineata, occorre ulteriormente evidenziare la generale necessità di tenere conto, nell’interpretazione delle norme, del rispetto dei principi europei nell’ambito delle concessioni di gioco e, in modo particolare, di quelli di stabilità e legittimo affidamento. Del resto, l’art.4, co.3 D.Lgs.n.41/2024 prevede espressamente che “L'esercizio del gioco pubblico in Italia garantisce in ogni caso la tutela dell'affidamento e della buona fede nei rapporti tra concessionario e giocatore e nei rapporti tra concessionario e pubblica amministrazione, secondo la disciplina emergente dai Trattati dell'Unione europea. Conseguentemente è riconosciuta la rilevanza del principio di stabilità delle regole della concessione, sia con riguardo agli obblighi e ai diritti del concessionario, inclusi eventuali canoni richiesti dallo Stato sia con riferimento alla disciplina fiscale, in quanto criterio di adeguata tutela dell'affidamento del concessionario rispetto al piano di investimenti adottato al momento della concessione”. Ed ancora, il successivo comma 4, con norma di chiusura, recita: “i principi europei valgono quale criterio interpretativo preferenziale delle norme applicabili al gioco in Italia cosicchè l'interpretazione conforme a tali principi prevale rispetto ad altre possibili interpretazioni”. Sicchè, nell’interpretazione della previsione recata dall’art.13 D.Lgs.n.41/2024, non può non tenersi conto del fatto che l’applicazione dell’obbligo di iscrizione all’Albo, imposto agli esercenti collegati agli odierni concessionari (con riflessi quindi anche per i concessionari stessi), determina, per quanto già chiarito, una perturbazione dell’equilibrio alla base della concessione (per la quale il concessionario versa un canone, allo stato, come noto, soggetto al vaglio della Corte di Giustizia Ue) ed al progetto finanziario ivi sotteso, comportando una modifica “agli obblighi” del concessionario idonea, potenzialmente, ad alterare il sinallagma contrattuale, per via (soprattutto) dell’influenza sui margini di redditività, ed anche per effetto dell’incremento dei processi organizzativi che tanto il concessionario che l’esercente devono assicurare (si pensi alla clausola, di cui all’art.6, co.4 della determinazione impugnata, che impone la modifica dei contratti fra concessionari e PVR e la successiva trasmissione, per l’approvazione, all’ADM).

Si richiama, al riguardo, la pronuncia della Corte di Giustizia Ue del 22.9.2022, sez. II, (resa ex art.267 TFUE- rif. cause riunite da C-475/20 a C-482/20) che, relativamente alla tematica delle modifiche introdotte nel corso del rapporto concessorio in materia di giochi, ha evidenziato come le modifiche apportate dal legislatore nazionale agli obblighi gravanti sul concessionario devono essere vagliate alla luce dei principi di proporzionalità e legittimo affidamento garantiti dal Trattato UE (rif. art.49 TFUE), quand’anche la modifica possa scaturire dalla tutela di interessi di natura generale (ad esempio, l’incremento della sicurezza fisica e finanziaria del gioco e delle potestà di controllo della pubblica autorità). In altri termini, se è ben vero che, in costanza di rapporto concessorio (e nei rapporti di durata) al legislatore non è preclusa, in assoluto, la possibilità di introdurre modifiche incidenti sul perimetro degli obblighi del concessionario (nonché sulla redditività e sulla possibilità di assorbimento degli ulteriori investimenti richiesti), è pur vero che tali modifiche, se applicate con immediatezza ai concessionari odierni, i quali si trovano in prossimità della scadenza del titolo e in assenza oggettiva di certezze sulla prosecuzione di tale rapporto nel futuro, appaiono nella circostanza lesive dei principi in questione.

Ne consegue che risulta preferibile, anche alla luce di quanto statuito dall’art.4, co.3-4 D.Lgs.n.41/2024, ritenere che l’obbligo di iscrizione all’Albo PVR, e più in generale le previsioni normative introdotte dal predetto decreto legislativo, nella parte concernente la rete degli esercenti e i rapporti di questi con i concessionari, non siano applicabili ai concessionari attuali (ossia a quelli in regime di proroga tecnica), e quindi nemmeno agli esercenti collegati a quest’ultimi, e siano perciò applicabili solo a valle dei rapporti concessori che si instaureranno all’esito della procedura ad evidenza pubblica prevista dagli artt.6, co.3 e 23, co.3 D.Lgs.n.41/2024.

L’impostazione che precede, peraltro, non elideva la possibilità che l’ADM adottasse la determina di istituzione dell’Albo PVR prima dell’affidamento delle nuove concessioni, senza quindi operatività sostanziale (ferma, cioè, l’inapplicabilità agli attuali concessionari ed agli esercenti a questi collegati), dal momento che, come sopra rilevato, l’art.13 D.Lgs.n.41/2024 non prevede un termine iniziale di efficacia della disposizione. In tale (limitato) senso, peraltro, si condividono le prospettazioni dell’Avvocatura erariale, in merito al fatto che l’anticipazione della pubblicazione della determinazione istitutiva dell’Albo PVR favorisce, anche e soprattutto ai fini della gara per l’affidamento delle concessioni, la più completa trasparenza, a beneficio dei concorrenti, sulla configurazione dei rapporti con gli esercenti che saranno tenuti a iscriversi all’Albo.

L’accoglimento del ricorso, in relazione ai motivi di ricorso sopra riportati, consente di assorbire, per carenza di interesse in capo alla parte ricorrente, l’esame delle ulteriori censure. Infatti, una volta stabilito che le disposizioni dell’art.13 D.Lgs.n.41/2024, e con esse la determinazione istitutiva dell’Albo PVR, non possono applicarsi agli attuali concessionari in regime di proroga tecnica (nonché agli esercenti con questi collegati), non residua più, in capo alla parte ricorrente (concessionario in regime di proroga), alcuna utilità dallo scrutinio delle censure che investono il contenuto delle singole previsioni recate dalla determinazione direttoriale in questione, così come, per difetto di rilevanza, anche di quelle che, sul piano generale, censurano la compatibilità costituzionale ed eurounitaria della normativa primaria sottesa (D.Lgs.n.41/2024), dal momento che nessuna lesione potrà essere arrecata da disposizioni che allo stato non sono applicabili in confronto della parte ricorrente.

Ne consegue che, in accoglimento del presente ricorso, la disposizione direttoriale dell’ADM prot. n. 656848/RU del 25 ottobre 2024, incluse eventuali modifiche e integrazioni, si intenderà annullata nella misura in cui si stabilisce l’immediata applicabilità dell’Albo PVR, e del relativo regime, in confronto degli attuali concessionari, allo stato in regime di proroga tecnica (anziché a quelli selezionati con la gara ad evidenza pubblica di cui agli artt.6, co.3 e 23, co.3 D.Lgs.n.41/2024) ed agli esercenti (titolari dei Punti Vendita Ricariche) collegati a tali concessionari. Per l’effetto, in relazione alla predetta disposizione direttoriale, si dispone l’annullamento degli artt.9 e 10 (recanti, rispettivamente “disposizioni transitorie e finali” e “entrata in vigore”), nella parte in cui impongono l’applicazione della determinazione in confronto dei concessionari in regime di proroga tecnica ed agli esercenti (titolari dei Punti Vendita Ricariche) collegati a tali concessionari.

10. Per quanto precede, in conclusione, il ricorso, previa declaratoria del difetto di legittimazione passiva del Ministero dell’Economia e delle Finanze e conseguente estromissione dal presente giudizio, va accolto ai sensi, nei limiti e per gli effetti di cui in motivazione.

Le spese di giudizio possono venire compensate, tenuto conto della novità della controversia e della complessità delle questioni sottese, ed anche in confronto del Ministero dell’Economia e delle Finanze, avuto riguardo alla funzione cautelativa dell’evocazione in giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie ai sensi, nei limiti e per gli effetti di cui in motivazione, previa declaratoria del difetto di legittimazione passiva del Ministero dell’Economia e delle Finanze e relativa estromissione dal giudizio.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2025, con l'intervento dei magistrati:

Francesco Riccio, Presidente

Giovanna Vigliotti, Primo Referendario

Igor Nobile, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Igor Nobile	Francesco Riccio

IL SEGRETARIO