Pubblicato il 10/02/2026

N. 00108/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00275/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di Latina (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 275 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
FR S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Vittorina Teofilatto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Ventotene, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall'avvocato Renato Ciamarra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Regione Lazio, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo

- dell’ordinanza sindacale n. 4 del 28/03/2024 ex artt. 50 TUEL e 191 del Codice dell'Ambiente, con la quale il Sindaco del Comune di Ventotene ha disposto «il mantenimento dell'area in Ventotene, sul molo foraneo in loc. Porto Nuovo, per il posizionamento di autocompattatori e cassoni scarrabili, nonché contenitori e mezzi per la sosta temporanea, il trasporto ed il trasferimento a discarica, come da allegata planimetria e come autorizzata dalla Regione Lazio in attesa dell’adozione della pianificazione dell’area portuale, all’interno della quale deve trovare adeguata definizione anche l’area di sosta temporanea per i mezzi del servizio RSU»;

- di tutti gli atti presupposti e consequenziali;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 7 marzo 2025

- della stessa ordinanza sindacale n. 4 del 28/03/2024 ex artt. 50 TUEL e 191 del Codice dell'Ambiente;

- del verbale di deliberazione della Giunta del Comune di Ventotene n. 12 del 6/2/2025, assunto in assenza dei pareri previsti dall'art. 49 TUEL e denominato testualmente « atto di indirizzo modalità trasporto rifiuti », nella parte in cui, nelle more della realizzazione di un Centro Raccolta Comunale all'interno del Progetto “Isole Verdi” è stato derogato alla gestione ordinaria dei rifiuti, consentendone solamente la raccolta ed il trasbordo dagli automezzi adibiti alla raccolta a quelli destinati al trasporto su terraferma nell'arco di 72 ore, eliminando il relativo stoccaggio che in precedenza avveniva nella medesima area adibita anche a Centro Raccolta Comunale, ed è stato deciso di mantenere la destinazione dell’area portuale loc. Porto Nuovo esclusivamente per la sosta temporanea dei mezzi ed attrezzature per il servizio R.S.U., necessaria al fine della migliore gestione del trasbordo dei rifiuti e delle frazioni valorizzabili, altresì stabilendo, al punto 2, che « trattandosi di modalità derogatoria, sarà, dunque, necessario che il soggetto gestore del ciclo rifiuti presso l’Isola di Ventotene, F.R.Z. S.r.l., si doti di apposito mezzo di prova in ordine alle due condizioni richieste dalla norma: esigenze di trasporto e non superamento del termine di 72 ore; considerata di tutta evidenza la prima condizione ovvero il trasporto via nave, è opportuno che il soggetto gestore abbia a produrre una idonea documentazione attestante il rispetto del termine temporale previsto, con indicazione di tempi di permanenza dei rifiuti, dei veicoli coinvolti, dell’operatore deputato all’annotazione ed ogni altra utile notizia atta a provare il pieno rispetto dell’art. 193 come innanzi citato; inoltre, il responsabile dell’Area 3 Tecnica, dovrà porre in essere ogni atto utile, nonché attività di vigilanza regolare, affinché il trasbordo si svolga in condizioni tali da evitare dispersioni nell'ambiente quali rifiuti che cadono o depositati sul suolo o colaticci oggetto di dispersione »;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 14 maggio 2025

- dell'ordinanza sindacale n. 10 del 08/04/2025, con la quale il Sindaco del Comune di Ventotene ha ordinato alla FR S.r.l. « in ossequio alle norme contrattuali, di cui al contratto di servizio rep. 159/2019» di provvedere «a) entro e non oltre cinque giorni dalla notifica del presente atto, con proprio personale e mezzi alla rimozione e relativo trasporto e smaltimento di tutti i rifiuti, ivi compreso ingombranti e quant'altro presenti sull'intero territorio; b) entro e non oltre tre giorni dalla notifica del presente atto, al ripristino delle modalità di ritiro attraverso il concordato calendario di raccolta di cui al contratto di servizio rep. 159/2019 »;

- di tutti gli atti presupposti e consequenziali.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Ventotene;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2026 la dott.ssa LA IN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, notificato il 27 aprile 2024 e depositato il 2 maggio successivo, la FR S.r.l. espone che:

- quale società partecipata sia dal Comune di Formia che dal Comune di Ventotene otteneva l’affidamento “ in house ”, da parte di quest’ultimo, a far data dal 29 novembre 2019, del servizio di gestione dei rifiuti sul territorio comunale;

- in data 26 novembre 2019 veniva stipulato il contratto di servizio, al quale era allegato il capitolato prestazionale; quest’ultimo, all'art. 39, comma 1, prevedeva che il Comune di Ventotene dovesse mettere a sua disposizione, per l’espletamento del servizio, un’area autorizzata limitrofa all’imbarco navale per la sosta degli automezzi e container per il trasporto dei rifiuti, nonché un centro di raccolta rifiuti, vale a dire un'area autorizzata “allo stazionamento dei rifiuti” all'interno di cassoni o press-container “per l'ottimizzazione dei relativi trasporti”, tenendo conto che il “tempo di stazionamento autorizzato deve essere tale da permettere il completo utilizzo dei volumi dei cassoni scarrabili e dei press container”;

- tale previsione contrattuale rimaneva, però, inattuata e il Comune di Ventotene manteneva lo stato di fatto risalente al 2011, allorché venivano emanate le ordinanze sindacali nn. 55, 56, 57 del 2011, le quali prevedevano, in via transitoria, l’accorpamento del centro di raccolta all'area di sosta temporanea dei mezzi nel porto;

- tramite l’ordinanza n. 4 del 28 marzo 2024 il Sindaco di Ventotene, confermando il contenuto dell’ordinanza n. 13 del 6 luglio 2020, visti gli art. 50 del d.lgs. 267/2000 e 191 del d.lgs. 152/2006, richiamate altresì le ordinanze n. 55, 56 e 57del 2011, e ritenuta la necessità, contingibilità ed urgenza di assicurare lo svolgimento del servizio di RSU in conformità alla normativa vigente, ordinava « il mantenimento dell'area in Ventotene, sul molo foraneo in loc. Porto Nuovo, per il posizionamento di autocompattatori e cassoni scarrabili, nonché contenitori e mezzi per la sosta temporanea, il trasporto ed il trasferimento a discarica, come da allegata planimetria e come autorizzata dalla Regione Lazio in attesa dell'adozione della pianificazione dell'area portuale, all'interno della quale deve trovare adeguata definizione anche l'area di sosta temporanea per i mezzi del servizio RSU ».

2. Di tale provvedimento la ricorrente ha, come detto, chiesto l’annullamento, previa concessione di misure cautelari, deducendone l’illegittimità per i seguenti motivi:

I - « difetto di istruttoria e motivazione – violazione dell'art. 97 della Costituzione e dell'art. 191 del codice dell'ambiente, assenza dei presupposti di contingibilità, urgenza e impossibilità di provvedere altrimenti– eccesso di potere – sviamento », lamentando, in primo luogo, la carenza di tutti i presupposti prescritti dall’art. 191 d.lgs. 152/2006, norma speciale rispetto al 50 d.lgs. 267/2020, per la emanazione di provvedimenti in materia di gestione dei rifiuti (urgenza, contingibilità e impossibilità di provvedere altrimenti), considerata la risalenza dello stato di fatto oggetto dell’ordinanza addirittura al 2011; il provvedimento sarebbe, quindi, in realtà diretto a supplire alle conseguenze dell’inadempimento del Comune all’obbligazione, assunta nel contratto di servizio, relativa alla individuazione di un sito idoneo al centro di raccolta, da mettere a disposizione della ricorrente. Peraltro la pianificazione, da parte della Regione Lazio, dell'area portuale in questione non potrebbe comunque giustificare la decisione di accorpare a tale area di sosta anche il centro raccolta rifiuti. Quanto alla presunta rielaborazione del piano del nuovo centro di trasferenza, nella stessa ordinanza il Sindaco dà atto che « permangono tutte le criticità indicate nell'ordinanza n. 13 del 2020, per cui necessita di individuare un preciso luogo da utilizzare come centro di trasferenza », il che evidenzierebbe come il progetto per un nuovo centro non sarebbe neppure di imminente realizzazione.

L’ordinanza, inoltre, in violazione dell'art. 191, III comma, del Codice dell'Ambiente, non sarebbe stata preceduta dal prescritto parere degli organi tecnici o tecnico-sanitari locali, che avrebbero dovuto certificare l'idoneità del sito e dare prescrizioni sulla sua gestione;

II - « violazione dell'art. 191 del codice dell'ambiente -illegittimità per superamento dei termini massimi e per la mancata indicazione della norma derogata ex art. 191 III comma del codice dell'ambiente e per violazione del DM 08.04.2008 », essendo il provvedimento finalizzato a disciplinare in modo permanente lo stato dell’area finalizzata alla gestione dei rifiuti, in violazione delle norme richiamate, senza peraltro alcuna indicazione della norma ambientale alla quale si intende apportare la deroga e in mancanza di alcuna comunicazione alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, al Ministero della transizione ecologica, al Ministero della Salute, al Ministero delle attività produttive.

3. Nel giudizio così instaurato si è costituito il Comune di Ventotene che, inizialmente, ha depositato atto di mera forma. Non si è, invece, costituita la pur intimata Regione Lazio.

4. All’esito della camera di consiglio del 15 aprile 2024, fissata per la discussione dell’istanza cautelare, con ordinanza collegiale n. 353 del 20 maggio 2024 è stata disposta istruttoria, ordinando al Comune d Ventotene di depositare gli atti del procedimento e relazione di chiarimenti in ordine ai presupposti del provvedimento impugnato.

4.1. Il Comune ha provveduto all’adempimento, depositando in atti la documentazione richiesta.

5. Con ordinanza n. 110 del 17 giugno 2024 è stato disposto il rigetto della domanda cautelare, impregiudicata ogni valutazione sul merito dei motivi, e non di meno, ritenendo necessario, nel bilanciamento degli opposti interessi, dare prevalenza a quello, rappresentato dall’Amministrazione resistente, alla gestione dei rifiuti nel corso della imminente stagione estiva nei termini stabiliti dall’impugnata ordinanza, anche alla luce delle peculiarità del territorio di Ventotene.

6. Successivamente la ricorrente ha presentato un primo atto di motivi aggiunti, notificato e depositato il 7 marzo 2025, con il quale ha esteso l’impugnazione alla deliberazione della Giunta del Comune di Ventotene n. 12 del 6 febbraio 2025, denominata « atto di indirizzo modalità trasporto rifiuti ».

7. Con tale atto, sulla base della proposta del Sindaco, secondo cui « al momento permangono tutte le criticità indicate nell’Ordinanza numero n. 4 del 28.03.2024, per cui necessita individuare un preciso luogo da utilizzare quale luogo fisico di travaso da automezzi di piccola portata a automezzi ed attrezzature dedicate alla fase di trasporto in terraferma » (…) « ritenuto non opportuno procedere in sede sindacale alla produzione di ulteriore ordinanza al fine di assicurare la continuità del Servizio Pubblico essenziale in argomento, che risulterebbe connotata da contenuti sostanzialmente identici alle numerose ordinanze in merito assunte nel tempo a far data dal 22.12.2011 », nelle more della realizzazione di un Centro Raccolta Comunale all'interno del Progetto “Isole Verdi”, è stata disposta una deroga alla gestione ordinaria dei rifiuti, nel senso di consentirne esclusivamente la raccolta ed il trasbordo dagli automezzi adibiti alla raccolta a quelli destinati al trasporto su terraferma nell'arco di 72 ore, eliminando così il loro stoccaggio che in precedenza avveniva nella medesima area adibita anche a Centro Raccolta Comunale; è stato, quindi, deciso di mantenere la destinazione dell’area portuale, loc. Porto Nuovo, esclusivamente per la sosta temporanea dei mezzi ed attrezzature per il servizio R.S.U., necessaria al fine della migliore gestione del trasbordo dei rifiuti e delle frazioni valorizzabili, e si è poi stabilito, al punto 2, che, « trattandosi di modalità derogatoria, sarà, dunque, necessario che il soggetto gestore del ciclo rifiuti presso l’Isola di Ventotene, F.R.Z. S.r.l., si doti di apposito mezzo di prova in ordine alle due condizioni richieste dalla norma: esigenze di trasporto e non superamento del termine di 72 ore; considerata di tutta evidenza la prima condizione ovvero il trasporto via nave, è opportuno che il soggetto gestore abbia a produrre una idonea documentazione attestante il rispetto del termine temporale previsto, con indicazione di tempi di permanenza dei rifiuti, dei veicoli coinvolti, dell’operatore deputato all’annotazione ed ogni altra utile notizia atta a provare il pieno rispetto dell’art. 193 come innanzi citato; inoltre, il responsabile dell’Area Tecnica, dovrà porre in essere ogni atto utile, nonché attività di vigilanza regolare, affinché il trasbordo si svolga in condizioni tali da evitare dispersioni nell'ambiente quali rifiuti che cadono o depositati sul suolo o colaticci oggetto di dispersione ».

7.1. Avverso tale atto sono dedotte le seguenti censure:

I – « Illegittimità per violazione dell'art. 7 L. 241/1990 e dell'art. 49 TUEL - Eccesso di potere per vizio di motivazione e di istruttoria – Illegittimità per violazione dell'art. 97 della Costituzione », in quanto sarebbe mancato ogni coinvolgimento della ricorrente nel procedimento, pur avendo la stessa sicuro interesse a parteciparvi; il provvedimento inoltre, benché qualificato in termini di mero atto di indirizzo, non avrebbe tale natura, recando puntuali disposizioni incidenti sul rapporto contrattuale in essere, così che sarebbe stato necessario valutare preventivamente l’impatto finanziario delle misure con esso dettate;

II - « illegittimità per violazione degli artt. 191 e 193 del Codice dell'Ambiente – Eccesso di potere » in quanto l’atto, pur motivato con il richiamo alla deroga alle norme ordinarie, non terrebbe conto del fatto che l'unico strumento derogatorio ammesso in materia di rifiuti è l'ordinanza contingibile urgente ex art. 191 del Codice dell'Ambiente; sarebbe, altresì, violato l'art. 193 di quest’ultimo, parimenti invocato nel testo dello stesso, il quale regola specificamente il trasporto dei rifiuti e non lo stoccaggio.

8. Con un terzo atto di motivi aggiunti parte ricorrente ha, infine, esteso l’impugnazione alla sopravvenuta ordinanza contingibile e urgente n. 10 dell’8 aprile 2025 con la quale il Comune di Ventotene, premettendo di avere ricevuto numerose segnalazioni e lamentele in relazione alla « grave situazione creatasi per la mancata raccolta, trasporto e smaltimento di molte tipologie di rifiuti ingombranti da parte della FR, la quale avrebbe anche modificato unilateralmente il calendario del servizio di raccolta » e ritenuta la necessità – per motivi igienico sanitari, paesaggistici e per un migliore perseguimento della salvaguardia degli interessi pubblici connessi all’ambiente – di rimuovere i rifiuti presenti sul territorio comunale e rispristinare la raccolta e tipologia secondo il calendario prestabilito, ha ordinato alla ricorrente: a) entro e non oltre cinque giorni, di procedere con proprio personale e mezzi alla rimozione e relativo trasporto e smaltimento di tutti i rifiuti, ivi compresi ingombranti e quant’altro, presenti sull’intero territorio; b) entro e non oltre tre giorni, di rispristinare le modalità di ritiro attraverso il concordato calendario di raccolta di cui al Contratto di Servizio REP. 159/2019.

8.1. Di tale provvedimento parte ricorrente lamenta l’illegittimità per «violazione dell'art. 97 della Costituzione - Eccesso e/o sviamento di potere - Difetto di istruttoria e di motivazione – Illegittimità per violazione dell'art. 191 del Codice dell'Ambiente e/o 50 TUEL» sostenendo che il Sindaco di Ventotene avrebbe utilizzato, con evidente vizio di eccesso di potere, uno strumento extra ordinem per pretendere l’adempimento di prestazioni che, in realtà, non rientrerebbero nel contratto di servizio rep. 159/2019, nonostante il provvedimento rechi nell’oggetto un improprio richiamo al « rispetto delle norme contrattuali ».

9. Successivamente il Comune di Ventotene ha, con deliberazione della Giunta n. 31 del 9 aprile 2025, dato agli uffici competenti l’indirizzo di avviare il procedimento volto alla risoluzione per inadempimento del contratto stipulato con la ricorrente, e, successivamente, con atto del Capo Area Tecnica prot. 2618 del 28 aprile 2025, ha disposto la risoluzione; con separato provvedimento è stato, inoltre, disposto l’affidamento del servizio alla società Supereco S.r.l.

9.1. Avverso il provvedimento di risoluzione contrattuale e l’affidamento a detta società la ricorrente ha proposto, avanti a questo TAR, l’ulteriore iscritto al n. 399/2025 RG, il quale viene trattato parallelamente, ma separatamente, a quello in esame.

10. In vista della discussione del merito, più volte rinviata per la proposizione dei descritti motivi aggiunti e per la trattazione congiunta dei due ricorsi, definitivamente fissata per il 28 gennaio 2026, le parti hanno depositato documentazione e memorie difensive.

11. La difesa del Comune ha, in particolare, svolto plurime eccezioni in rito e nel merito, così sintetizzabili:

- i due ricorsi per motivi aggiunti sarebbero inammissibili per difetto di una valida procura, non essendo a tal fine valida quella rilasciata per la proposizione del ricorso introduttivo;

- con riferimento agli atti impugnati con i motivi aggiunti non sussisterebbe la giurisdizione amministrativa, vertendo gli stessi su questioni inerenti l’esecuzione del contratto, come tali devolute al giudice ordinario;

- l’impugnazione dell’atto di indirizzo sarebbe inammissibile per difetto di interesse, in quanto lo stesso non spiegherebbe effetti immediati nei confronti della ricorrente;

- in ogni caso sarebbe sopravvenuta, a seguito della risoluzione del contratto, la carenza di interesse alla decisione su ogni domanda proposta nel presente giudizio, avendo sia il ricorso che i motivi aggiunti ad oggetto provvedimenti destinati a incidere su un rapporto non più in essere;

- i motivi di censura sarebbero, comunque, infondati nel merito, in quanto, con riferimento all’ordinanza impugnata con il ricorso introduttivo, le peculiarità vincolistiche, orografiche, urbane, stradali, di collegamento con la terra ferma dell’isola di Ventotene giustificherebbero il ricorso a provvedimenti extra ordinem , mentre, quanto ai provvedimenti oggetto dei motivi aggiunti, gli stessi sarebbero stati necessitati proprio dall’inadempimento della ricorrente alle obbligazioni contrattualmente assunte, il quale ha per l’appunto condotto, nelle more del giudizio, alla risoluzione del contratto.

12. Parte ricorrente ha, parimenti, depositato memorie difensive nelle quali, oltre a insistere nelle proprie domande, ha precisato che, nonostante la disposta risoluzione contrattuale, peraltro – come detto - parimenti impugnata, ed anzi proprio alla luce di quest’ultima permane il proprio interesse all’accertamento dell’illegittimità dei provvedimenti impugnati al fine di supportare la domanda, già proposta nell’ambito del citato ricorso n. 399/2025 RG, di accertamento e declaratoria dell’inadempimento del Comune di Ventotene alle obbligazioni dedotte nel contratto e di condanna dello stesso al risarcimento dei danni da essa conseguentemente subiti.

13. Alla pubblica udienza del 28 gennaio 2026 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

14. Deve procedersi, in primo luogo, all’esame del ricorso introduttivo.

14.1. Rileva preliminarmente il Collegio che non può ritenersi essere venuto meno l’interesse di parte ricorrente alla relativa decisione, così che deve essere respinta l’eccezione di improcedibilità sollevata dal Comune resistente.

Ed infatti né l’eventuale perdita di efficacia del provvedimento impugnato (l’ordinanza sindacale n. 4 del 28 marzo 2024) né la sopravvenuta risoluzione del contratto vigente all’epoca della relativa emanazione privano la ricorrente dell’interesse all’accertamento della illegittimità del provvedimento, nei termini da essa indicati nell’ambito della memoria di replica ex art. 73 c.p.a. depositata in data 15 settembre 2025, nel rispetto dei canoni indicati dalla decisione dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 8 del 13 luglio 2022 (secondo cui « per procedersi all'accertamento dell'illegittimità dell'atto ai sensi dell'art. 34, comma 3, cod. proc. amm., è sufficiente dichiarare di avervi interesse a fini risarcitori; non è pertanto necessario specificare i presupposti dell'eventuale domanda risarcitoria né tanto meno averla proposta nello stesso giudizio di impugnazione; la dichiarazione deve essere resa nelle forme e nei termini previsti dall'art. 73 cod. proc. amm. »; « una volta manifestato l'interesse risarcitorio, il giudice deve limitarsi ad accertare se l'atto impugnato sia o meno legittimo, come avrebbe fatto in caso di permanente procedibilità dell'azione di annullamento, mentre gli è precluso pronunciarsi su una questione in ipotesi assorbente della fattispecie risarcitoria, oggetto di eventuale successiva domanda »).

14.2. Effettuata tale preliminare precisazione, reputa il Collegio che i due motivi di censura veicolati nel ricorso introduttivo avverso la citata ordinanza del Sindaco di Ventotene n. 4 del 28 marzo 2024 - che per ragioni di sintesi possono essere esaminati congiuntamente – siano entrambi fondati e meritevoli di accoglimento.

14.3. È pacifico che fin dal 2011, tramite l’emanazione delle Ordinanze n. 55, 56 e 57, il Comune di Ventotene abbia rispettivamente disposto:

- l’individuazione e destinazione dell’area sita sul molo foraneo, in loc. Porto Nuovo, quale « area di sosta temporanea riservata ai mezzi ed attrezzature utilizzate per la raccolta di RSU »;

- l’autorizzazione delle operazioni di « scarico dei RSU dai piccoli Porter (max 3 mc.) adibiti alla raccolta porta a porta ai mezzi autocompattatori e scarrabili (da 10 a 24 mc) adibiti al trasporto a discarica autorizzata » sulla stessa area sita sul molo foraneo, in loc. Porto Nuovo;

- la destinazione temporanea della stessa area « per il posizionamento di almeno n. 6 tra autocompattatori e cassoni scarrabili (…) nonché contenitori e mezzi per la raccolta, il trasporto ed il trasferimento a discarica, come da allegata planimetria (…) ».

14.4. La destinazione impressa dai citati provvedimenti alle aree portuali indicate è stata, poi, confermata dall’Ordinanza del Sindaco di Ventotene n. 13 del 6 luglio 2020, con la quale è stato disposto, « nelle more della riorganizzazione dell’area portuale attraverso l’adozione dea parte della Regione Lazio del piano del porto, in corso di redazione », il mantenimento della destinazione dell’area « per la sosta temporanea dei messi ed attrezzature per il servizio di RSU ».

14.5. Il provvedimento impugnato, premettendo che il Comune « in esecuzione del PNRR sta rielaborando un nuovo piano per la raccolta di RSU che prevede un nuovo centro di trasferenza », dato atto della permanenza delle criticità indicate nella citata ordinanza n. 13 del 2020 « per cui necessita individuare un preciso luogo da individuare quale centro di trasferenza » e richiamate le tre ordinanze nn. 55, 56 e 57 del 2011, ha quindi a sua volta disposto, ai sensi degli artt. 50 d.lgs. 267/2000 e 191 d.lgs. 152/2006, « il mantenimento dell'area in Ventotene, sul molo foraneo in loc. Porto Nuovo, per il posizionamento di autocompattatori e cassoni scarrabili, nonché contenitori e mezzi per la sosta temporanea, il trasporto ed il trasferimento a discarica, come da allegata planimetria e come autorizzata dalla Regione Lazio in attesa dell'adozione della pianificazione dell'area portuale, all'interno della quale deve trovare adeguata definizione anche l'area di sosta temporanea per i mezzi del servizio RSU ».

14.6. Ciò premesso, il provvedimento è, ad avviso del Collegio, affetto da tutti i vizi dedotti da parte ricorrente.

14.6.1. In primo luogo non sono, infatti, nello stesso ravvisabili i presupposti di contingibilità ed urgenza al ricorrere dei quali l’art. 50 del d.lgs. 267/2000 conferisce al Sindaco il potere di emanare provvedimenti extra ordinem , considerato che la situazione sulla quale il provvedimento è intervenuto era nota, per quanto detto, da almeno 13 anni, non potendosi, quindi, ritenere in alcun modo «imprevedibile».

A tale proposito va, infatti, evidenziato che, secondo costante affermazione della giurisprudenza, « i presupposti per l'adozione dell'ordinanza contingibile e urgente risiedono nella sussistenza di un pericolo irreparabile ed imminente per la pubblica incolumità, non altrimenti fronteggiabile con i mezzi ordinari apprestati dall'ordinamento, nonché nella provvisorietà e la temporaneità dei suoi effetti, nella proporzionalità del provvedimento, non essendo pertanto possibile adottare ordinanze contingibili e urgenti per fronteggiare situazioni prevedibili e permanenti o quando non vi sia urgenza di provvedere, intesa come assoluta necessità di porre in essere un intervento non rinviabile, a tutela della pubblica incolumità; in altri termini, il potere di urgenza, di cui agli artt. 50 e 54, d.lgs. n. 267 del 18 agosto 2000, può essere esercitato solo rispetto a circostanze di carattere eccezionale e imprevisto, costituenti un'effettiva minaccia per la pubblica incolumità (…) » (Cons. Stato sez. V, 5 gennaio 2024, n. 190, id ., 10 novembre 2022, n. 9846); « in via di estrema sintesi, può affermarsi che le ordinanze contingibili e urgenti costituiscono elementi di chiusura dell'ordinamento, cui fare ricorso quando i mezzi tipici previsti dal sistema normativo non sono in grado di ovviare efficacemente a una situazione emergenziale che pone in pericolo, in modo attuale, la salute pubblica, o gli altri beni giuridici individuati dai richiamati artt. 50 e 54 del TUEL; siffatti provvedimenti costituiscono dunque strumenti che consentono di affrontare, in tempi immediati e non procrastinabili, una situazione presentatasi in modo improvviso e imprevedibile, che genera uno stato di pericolo per la salute pubblica (per quanto rileva nella presente causa), non fronteggiabile con rimedi ordinari » (TAR Lombardia, sez. IV, 9 dicembre 2020, n. 2463).

14.6.2. Per altro verso, neppure sono ravvisabili i presupposti richiesti dall’art. 191 del d.lgs. 152/2006, pure richiamato nella motivazione del provvedimento.

Invero, tale norma conferisce, tra gli altri, anche al Sindaco il potere di emanare « ordinanze contingibili ed urgenti per consentire il ricorso temporaneo a speciali forme di gestione dei rifiuti, anche in deroga alle disposizioni vigenti, nel rispetto, comunque, delle disposizioni contenute nelle direttive dell'Unione europea, garantendo un elevato livello di tutela della salute e dell'ambiente » (comma 1) subordinando, tuttavia, l’esercizio dello stesso alla specifica indicazione, nel provvedimento delle « norme a cui si intende derogare» e previo esperimento di una istruttoria nel cui ambito deve essere acquisito il «parere degli organi tecnici o tecnico-sanitari locali, che si esprimono con specifico riferimento alle conseguenze ambientali » (comma 3).

Nel caso di specie, non risultando né l’indicazione delle norme derogate e neppure dell’avvenuta acquisizione dei pareri tecnici, il provvedimento deve ritenersi emanato senza l’osservanza dell’iter procedimentale prescritto dalla norma attributiva del potere, manifestandosi, pertanto, affetto anche dai dedotti profili di violazione della stessa.

14.6.3. Nel testo del provvedimento neppure risulta, inoltre e per altro verso, indicato il termine massimo di efficacia delle misure straordinarie adottate, in violazione anche del comma IV della norma, a tenore del quale « Le ordinanze di cui al comma 1 possono essere reiterate per un periodo non superiore a 18 mesi per ogni speciale forma di gestione dei rifiuti »; peraltro detto termine, avendo come detto l’ordinanza in realtà ad oggetto la proroga di un regime adottato a far data dal 2011, o quanto meno dal 2020, doveva ritenersi già spirato alla data della relativa emanazione.

14.6.4. Sono, peraltro, configurabili nel provvedimento, ad avviso del Collegio, anche i profili di eccesso di potere dedotti dalla ricorrente nei motivi all’esame.

Le pur comprensibili ed evidenti problematiche incontrate dal Comune di Ventotene nella gestione dei rifiuti – considerato il peculiare contesto territoriale dello stesso – risalgono, infatti, come detto quanto meno al 2011, allorché l’ente comunale ha ritenuto di fronteggiarle con le tre ordinanze n. 55, 56 e 57.

Lo stato di fatto oggetto di queste ultime veniva, tuttavia, ulteriormente prorogato con l’ordinanza del 2020, dopo cioè nove anni dopo le prime tre, ancorché il Comune avesse, nelle more, stipulato il contratto con FR, ivi obbligandosi, per quanto previsto dall’art. 39 del capitolato, a mettere a disposizione della stessa « un'area autorizzata limitrofa all'imbarco navale per la sosta degli automezzi e container per il trasporto dei rifiuti nonché un centro di raccolta rifiuti, vale a dire un'area autorizzata “allo stazionamento dei rifiuti” all'interno di cassoni o press-container “per l'ottimizzazione dei relativi trasporti”, tenendo conto che il “ tempo di stazionamento autorizzato deve essere tale da permettere il completo utilizzo dei volumi dei cassoni scarrabili e dei press container” ».

L’emanazione, nel 2024, di un ennesimo provvedimento denominato “ordinanza contingibile ed urgente”, come detto privo di tutti i presupposti previsti per il legittimo ricorso a tale strumento, nel peculiare contesto riferito, si manifesta, quindi, quale tentativo, posto in essere dal Comune di Ventotene, di sottrarsi a una obbligazione contrattualmente assunta, verosimilmente di difficile adempimento, avvalendosi non già degli strumenti all’uopo previsti dall’ordinamento, aventi natura civilistica (es. rinegoziazione, risoluzione consensuale o per impossibilità sopravvenuta), bensì facendo ricorso al potere di ordinanza, con chiaro sviamento dai fini tipici per i quali lo stesso è normativamente attribuito.

14.6.5. L’ordinanza impugnata deve, quindi, ritenersi illegittima sotto tutti i profili enunciati.

15. Procedendo con l’esame dei primi motivi aggiunti, deve in primo luogo essere esaminata l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dalla difesa del Comune, fondata sul rilievo che l’atto impugnato riguarderebbe esclusivamente aspetti gestionali del rapporto contrattuale all’epoca in essere tra le parti, sui quali sussiste la giurisdizione ordinaria.

15.1. L’eccezione è infondata.

È certamente vero che, successivamente alla stipulazione del contratto, venendo in esame un rapporto privatistico riguardante situazioni giuridiche delle parti aventi natura paritetica, le relative controversie sono devolute alla giurisdizione ordinaria, in quanto estranee a tutti i canoni richiamati dall’art. 7 del c.p.a., che attribuisce alla cognizione del giudice ammnistrativo le « controversie, nelle quali si faccia questione di interessi legittimi e, nelle particolari materie indicate dalla legge, di diritti soggettivi, concernenti l'esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo, riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti riconducibili anche mediatamente all'esercizio di tale potere, posti in essere da pubbliche amministrazioni ».

È, però, altrettanto vero che nel caso di specie il Comune di Ventotene, come già osservato al punto 14.6.4. che precede, anziché avvalersi di strumenti tipici dell’esecuzione contrattuale, ha emanato provvedimenti amministrativi, unilaterali ed autoritativi, con i quali ha inteso, peraltro, per quanto si avrà modo di esplicitare in seguito, modificare il contenuto del contratto stipulato tra le parti.

In ordine a tali provvedimenti sussiste certamente la giurisdizione amministrativa, come delineata dalla norma sopra richiamata, venendo in esame un esercizio di potere al cospetto del quale la controparte contrattuale ha una posizione giuridica avente consistenza di interesse legittimo.

15.2. Deve, poi, essere scrutinata l’ulteriore eccezione sollevata dal Comune resistente, secondo cui la procura rilasciata al difensore della ricorrente non sarebbe idonea alla proposizione dei motivi aggiunti in quanto rilasciata su foglio separato per il ricorso principale, e quindi nulla per carenza di specificità oltre che in quanto rilasciata in data anteriore (27 aprile 2024) a quella del provvedimento impugnato (emanato il 6 febbraio 2025).

Anche tale eccezione deve ritenersi infondata.

Sul punto la giurisprudenza amministrativa ha, infatti, condivisibilmente affermato che « La procura validamente conferita per la proposizione del ricorso introduttivo, ove non contenga limitazione in ordine alla possibilità di impugnare eventuali ulteriori atti, deve intendersi utilmente rilasciata anche per la proposizione dei motivi aggiunti» (T.A.R. Perugia Umbria sez. I, 28 agosto 2024, n. 621).

Ciò in quanto l’art. 24 del c.p.a. afferma a chiare lettere che « La procura rilasciata per agire e contraddire davanti al giudice si intende conferita anche per proporre motivi aggiunti e ricorso incidentale, salvo che in essa sia diversamente disposto ».

Non può, quindi, ritenersi necessario che il difensore sia munito di ulteriore e specifica procura per procedere all’impugnazione di provvedimenti sopravvenuti a quello originariamente impugnato, soprattutto allorché gli stessi si inseriscano nell’ambito del medesimo rapporto oggetto del giudizio già istaurato e i motivi aggiunti siano volti a tutelare lo stesso interesse azionato con il ricorso introduttivo.

15.3. Ciò posto, il Collegio reputa fondate e meritevoli di accoglimento anche le censure veicolate avverso il provvedimento impugnato con i motivi aggiunti all’esame, denominato « atto di indirizzo ».

15.4. Occorre premettere che per « atto di indirizzo » deve intendersi quello con cui uno degli organi politici dell’ente locale (Giunta o Consiglio) detti, appunto, gli indirizzi generali e le linee d’azione dell’ente, che dovranno, poi, essere tradotte dagli organi amministrativi dell’ente in provvedimenti attuativi.

15.5. Il provvedimento all’esame, tuttavia, non si limita a dettare generali indirizzi politico-amministrativi in ordine alla gestione dei rifiuti da parte del Comune, ma interviene nel dettaglio dello svolgimento del servizio, alterando peraltro, in modo sostanziale, gli accordi contrattuali all’epoca ancora in essere con FR.

Lo stesso infatti, riconoscendo la permanenza delle criticità già affrontate con le (cinque) ordinanze contingibili ed urgenti succedutesi negli anni, a far data dal 2011 e fino al 2024, e ritenuto non opportuno provvedere a emanare un altro provvedimento di tale natura, dispone, in sintesi:

- che l'unica forma possibile di gestione dei rifiuti nell'isola, nelle more della realizzazione del Centro Raccolta Comunale contenuto nel Progetto Isole Verdi da finanziare con fondi del PNRR, sia la raccolta ed il trasbordo ai fini del loro trasporto sulla terraferma entro 72 ore;

- l’eliminazione del Centro Raccolta Comunale con conseguente impossibilità di stoccarvi i rifiuti;

- che il trasporto dei rifiuti sulla terraferma debba inderogabilmente avvenire entro il citato termine di 72 ore e che, quindi, l’affidatario del servizio sia tenuto non solo a rispettare tale scadenza (non prevista dal contratto), ma anche a dotarsi di apposito mezzo di prova in ordine all’avvenuto adempimento di tale sopravvenuta obbligazione.

15.6. Premessa l’infondatezza dell’ulteriore eccezione di inammissibilità dell’impugnazione di tale atto per difetto di lesività – alla luce degli evidenti effetti immediatamente dallo stesso prodotti nell’organizzazione del servizio gestito ancora in quel momento da parte dell’affidataria FR – reputa, in ogni caso, il Collegio che lo stesso non costituisca affatto un atto di indirizzo, bensì un provvedimento amministrativo, ancorché atipico nella forma e nel contenuto, con il quale il Comune di Ventotene è ulteriormente intervenuto in via unilaterale ed autoritativa sulla gestione del rapporto contrattuale con FR, anziché tramite l’uso degli strumenti messi a disposizione dall’ordinamento civile per rimediare alle sopravvenienze verificatesi nello svolgimento del rapporto medesimo.

15.7. Lo stesso, peraltro, modificando strutturalmente i termini di quest’ultimo, ancora in essere - posto che l’eliminazione dello stoccaggio dei rifiuti e l’obbligo di trasferire gli stessi sulla terraferma in un termine molto breve, cui consegue un evidente aumento dei trasporti e differenti modalità organizzative del servizio, hanno senza dubbio determinato « riflessi diretti o indiretti sulla situazione economico-finanziaria o sul patrimonio dell'ente » - avrebbe dovuto senz’altro essere preceduto dal parere prescritto dall’art. 49 del d.lgs. 267/2000.

15.8. Esso, inoltre, pacificamente non è stato peraltro preceduto da alcuna forma di comunicazione preventiva all’affidatario del servizio, che senza dubbio aveva un interesse qualificato a partecipare al procedimento allo stesso presupposto, non potendosi certamente ritenere che le conseguenze di una tale riorganizzazione del servizio potessero essere sostenute dall’affidatario in mancanza del suo consenso.

15.9. L’atto si appalesa, infine, viziato anche dalla dedotta violazione dell’art. 191 del d.lgs. 152/2006 in quanto, come lamentato dalla ricorrente, l'unico strumento derogatorio ammesso dalla vigente normativa in materia di rifiuti è l'ordinanza contingibile urgente ex art. 191 del Codice dell'Ambiente.

15.10. Conclusivamente, per le ragioni esposte, deve essere dichiarata l’illegittimità anche della deliberazione della Giunta del Comune di Ventotene n. 12 del 6 febbraio 2025.

16. Vanno infine esaminati i secondi motivi aggiunti, aventi ad oggetto l’ordinanza del Sindaco di Ventotene n. 10/2025.

16.1. Ribadita l’infondatezza, anche in relazione all’impugnativa di tale provvedimento, dell’eccezione di difetto di giurisdizione, per le considerazioni spiegate al superiore punto 15.1.), reputa il Collegio che anche le censure veicolate da parte ricorrente avverso lo stesso siano fondate e meritevoli di accoglimento.

16.2. L’ordinanza all’esame riferisce, nella parte motivazionale, di una « grave situazione creatasi per la mancata raccolta, trasporto e smaltimento di molte tipologie di rifiuti » e di uno « stato di degrado dovuto alla copiosa presenza di rifiuti di vario genere per mancata raccolta ed esecuzione delle norme contrattuali », nonché dell’avvenuta modificazione da parte di FR in via unilaterale del « calendario di raccolta dei rifiuti » il che avrebbe creato « confusione, seri e gravi problemi ai cittadini e in particolare alle attività commerciali presenti ».

Ciò premesso, la stessa ha imposto alla FR di eseguire una pulizia straordinaria dell’interro territorio comunale nonché il rispristino del precedente calendario del ritiro, avendola ritenuta responsabile dei disservizi rilevati.

16.3. Reputa il Collegio che, sebbene - in linea generale - lo strumento dell’ordinanza sindacale sia, anche alla luce di quanto sopra riferito, legittimamente utilizzabile al fine di fronteggiare gravi emergenze sanitarie di carattere locale (50 d.lgs. 267/2000) ovvero per consentire il ricorso temporaneo a speciali forme di gestione dei rifiuti, anche in deroga alle disposizioni vigenti (art. 191 d.lgs. 152/2006) nel caso di specie, considerata l’improvvisa ed unilaterale modificazione delle modalità di gestione dei rifiuti sul territorio comunale oggetto dell’«atto di indirizzo» di cui sopra, emanato solo due settimane prima del provvedimento all’esame, senza peraltro alcun preavviso nei confronti dell’affidataria del servizio, era del tutto prevedibile che nella gestione dello stesso si sarebbero verificate delle criticità, così che non possono ritenersi presenti nel caso di specie i requisiti di imprevedibilità costituenti presupposto per il legittimo ricorso a tale strumento.

16.4. Peraltro, benché nell’oggetto il provvedimento si riferisca al « rispetto delle norme contrattuali », lo stesso ha imposto alla ricorrente, da un lato, l’effettuazione di prestazioni straordinarie pacificamente non previste dal contratto, dall’altro il ripristino di un calendario del ritiro non più rispondente all’effettiva sopravvenuta (come detto, unilateralmente imposta) organizzazione del servizio, addossandone interamente alla ricorrente le conseguenze.

16.5. Deve infine considerarsi che solo il giorno successivo all’emanazione dell'ordinanza in esame la Giunta comunale, su proposta del Sindaco, ha deliberato l’avvio del procedimento teso alla risoluzione del contratto di servizio per inadempimento di FR contestando a quest’ultima, tra l’altro, gli stessi fatti posti a fondamento dell’ordinanza.

16.6. Quanto sopra configura l’emersione dei vizi di violazione di legge ed eccesso di potere per sviamento denunciati con il secondo ricorso per motivi aggiunti, e, pertanto, l’illegittimità anche dell’ulteriore ordinanza impugnata.

17. In conclusione, accertata la fondatezza dei motivi di censura veicolati avverso i provvedimenti impugnati, alla luce della mutatio libelli ritualmente effettuata dalla parte ricorrente nei termini indicati al superiore punto 14.1), deve essere dichiarata l’illegittimità di tutti i provvedimenti impugnati sia con il ricorso introduttivo che con i motivi aggiunti.

18. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura indicata in dispositivo nei confronti del Comune di Ventotene; non vi è invece luogo a provvedere sulle stesse in relazione alla Regione Lazio, siccome non costituita in giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio sezione staccata di Latina (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie nei termini indicati in motivazione e, per l’effetto, dichiara l’illegittimità dei provvedimenti con gli stessi impugnati.

Condanna il Comune di Ventotene al pagamento, in favore della ricorrente, delle spese del giudizio, che liquida nella somma di euro 5.000,00 oltre accessori di legge ed oltre al rimborso del contributo unificato, se versato. Nulla per le spese nei confronti della Regione Lazio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Latina nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

TE AL, Presidente

Francesca Romano, Consigliere

LA IN, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LA IN	TE AL

IL SEGRETARIO