Pubblicato il 02/11/2023

N. 16267/2023 REG.PROV.COLL.

N. 04188/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4188 del 2017, proposto da
MO MA, rappresentato e difeso dagli avvocati Luisa Fonti, Giovanni Valeri, con domicilio eletto presso lo studio Giovanni Valeri in OM, viale G. Mazzini, 11;

contro

OM TA, in persona del Sindaco, legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato ND Camarda e dall'avvocato ND Magnanelli, dell’Avvocatura Capitolina, con domicilio presso la sua sede, in OM, via del Tempio di Giove 21 e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

DO IN, EL IN, ND IN, rappresentati e difesi dall'avvocato Irene Giuseppa Bellavia, con domicilio eletto presso il suo studio in OM, via Costabella n. 23;

per l'annullamento

- della nota prot. n. 17770 del 1.2.2017, pervenuta a mezzo racc. a.r. il 6.3.2017, con cui il Dip. P.A.U. ha comunicato al ricorrente la carenza di qualsiasi prescrizione del P.P. della zona O EN in relazione alla strada privata “via Casirate d'Adda”;

- di ogni altro atto presupposto e/o consequenziale a quello impugnato.

E per ottenere

- il risarcimento di tutti i danni subiti e subendi dal ricorrente per effetto dei provvedimenti impugnati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di OM TA, di DO IN, di EL IN e di ND IN;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 ottobre 2023 il dott. Salvatore Gatto Costantino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il ricorrente espone di essere comproprietario del terreno sito in OM via Casirate d’Adda snc, individuato in Catasto al foglio 1013 partt. 370/p e 1459, che, nel previgente PRG ricadeva nel p.p. della zona “O” n. 36 – EN (di recupero urbanistico del nucleo edilizio abusivo ex l. reg. n. 28/80 approvato con delibera Comm. Straord. n. 108/2001, e destinato a “zona di nuova edificazione residenziale soggetta a planovolumetrico finalizzato alla conservazione delle caratteristiche ambientali” (comparto “PLV1”).

Precisa che, nel predetto PP, la via Casirate d’Adda era graficizzata con “asse puntinato” e qualificata come “area stradale privata” ex art. 5 NTA.

Nel Nuovo PRG Comunale approvato nel 2008 il terreno veniva incluso nella componente della Città della Trasformazione tra gli “Ambiti a pianificazione particolareggiata definita” (art. 62 NTA). La via Casirate è stata graficizzata nella tav. 3.19 come “infrastrutture per la mobilità-strade”.

Con D.D. n. 217/2007 l’Amministrazione approvava il planivolumetrico per l’edificazione del comparto “PLV1”, sottoscritto da tutti i proprietari dei terreni ivi compresi, con accesso alle aree dalla via Casirate d’Adda, strada privata aperta al pubblico transito, avente sbocco sulla via pubblica di Fosso di NTND.

Con istanza prot. n. 2509 del 12.2.2008 il Sig. DO IN, proprietario del terreno confinante con quello del Sig. MA (in C.T. al foglio 1013 part. 11), delimitato da via del Fosso di NTND, da via Casirate d’Adda e dal terreno dei Sigg.ri MA, e ricompreso nel medesimo PLV1, evidenziava all’Amministrazione un asserito erroneo posizionamento della strada via Casirate d’Adda nelle planimetrie del P.P., richiedendo di effettuare le verifiche necessarie “ ad accertare gli errori e riportare sulla mappa del planovolumetrico PLV1 sia l’esatta ubicazione della strada in questione che il nuovo perimetro del PLV1 ”.

Con nota del 28.3.2009 il Dip. XIX respingeva l’istanza, chiarendo che “ la variazione del planovolumetrico è stata approvata con D.D. n. 217 del 11/12/07 ai sensi dell’art. 11 delle NTA del PP EN, in conformità con quanto previsto dal Piano approvato dal C.S. con Delibera n. 108 del 24/05/2011, nel quale il pianificatore ha definito inequivocabilmente sia il perimetro del PLV1 sia la viabilità privata in questione la cui mezzeria coincide con il confine catastale delle p.lle interessate ” .

Successivamente, veniva rilasciato ai Sigg.ri MA il titolo abilitativo per la realizzazione sul terreno in questione di una villetta residenziale bifamiliare (p. di c. n. 266 -prot. n. 33680- del 26.4.2011): precisano i ricorrenti che, nel relativo progetto, conformemente al planivolumetrico del p.p. EN, veniva esclusa dall’area d’intervento privata una striscia di mt. 2,5, posta al confine del p.p. (per complessivi mq. 65), da utilizzare per l’ampliamento della strada privata via Casirate d’Adda (“linea di mezzeria”, come previsto dal p.p.), sì da garantire l’accesso a tutti i lotti confinanti e tale area non veniva computata nella SUL da realizzare.

Invece, sul confinante terreno del Sig. DO IN, l’edificazione -realizzata in virtù del p. di c. n. 215 del 31.3.2011 - veniva eseguita in difformità dal P.P. EN e dal planovolumetrico approvato con D.D. n. 217/2007, poiché:

(i) sulla via Casirate d’Adda veniva realizzato un muro di recinzione al limite dell’area di proprietà anzichè in arretramento di mt. 2,50 dal confine, che impediva l’ampliamento della strada di accesso ai lotti confinanti (come previsto dal P.P. EN e recepito nel PRG 2008); (ii) non venivano cedute all’Amministrazione le aree destinate a viabilità pubblica (come da tav 5a del P.P., per l’ampliamento di via del Fosso di NTND).

I Sigg.ri MA riferiscono di avere più volte segnalato all’Amministrazione la violazione delle prescrizioni del P.P. EN, con conseguente mancato ampliamento della strada di accesso ai lotti confinanti: in replica, con nota prot. n. 89270 dell’11.6.2014 il Dip. P.A.U. comunicava loro che il tecnico del Sig. IN, in risposta alla richiesta di chiarimenti, aveva riferito che l’edificazione (assentita con p. di c.n. 215/2011) era stata posta “ a 7,50 mt (5.00 + 2.50 mt) dalla strada esistente via Casirate d’Adda, lasciando una zona franca di 2.50 mt per far fronte a possibili accordi privati con gli altri soggetti presenti nell’area ”. Di conseguenza, deducono, tale striscia di terreno (la “zona franca”) è interna all’area di proprietà IN delimitata dal muro di confine, e non è utilizzabile ai fini dell’ampliamento della strada.

Nonostante la palese e dichiarata violazione delle prescrizioni del P.P., che prevedono l’ampliamento della strada di accesso ai lotti senza necessità di alcun ulteriore accordo tra privati, nessun provvedimento è stato mai adottato dall’Amministrazione sì da consentire l’adeguamento dello stato dei luoghi al P.P. ed al planovolumetrico approvato.

Precisano che il villino bifamiliare realizzato su tale area (oggi di proprietà dei Sigg.ri EL ed ND IN), risulta, dal certificato di destinazione urbanistica rilasciato dall’Amministrazione in data 11.10.2012, “ compreso per la quasi totalità “Zona di nuova edificazione residenziale soggetta a planivolumetrico finalizzato alla conservazione delle caratteristiche ambientali e limite dell’area edificabile; per la restante minima parte “sede viaria ”.

Riferiscono ancora che, a seguito della controversia insorta con i proprietari frontisti in relazione all’apposizione di una sbarra di accesso sulla via Casirate d’Adda, insorgeva un contenzioso definito con sentenza Tar Lazio n. 11478/2015 (avverso la quale è stato proposto appello, tuttora pendente dinanzi il Consiglio di Stato: r.g. n. 2676/2016) in seguito alla quale i ricorrenti notificavano un atto di sollecito (17.1.2017 prot. n. 7946/2017) all’Amministrazione Comunale volto ad ingiungere al Sig. DO IN (e/o i suoi aventi causa) di provvedere al puntuale ed integrale adempimento delle prescrizioni del P.P. EN e del planovolumetrico approvato dall’Amministrazione con D.D. n. 217/2007, con esecuzione delle opere necessarie a consentire l’ampliamento della via Casirate d’Adda.

In riscontro a tale atto, con nota prot. n. 17770 del 1.2.2017, ricevuta dal ricorrente il 6.3.2017, il Dip. P.A.U. di OM TA comunicava che la via Casirate d’Adda “ risulta essere strada privata per la quale le N.T. di attuazione al Piano Particolareggiato “zona O EN” non prevedono alcuna prescrizione ”.

Avverso la suddetta nota, deduce i seguenti motivi.

I) Violazione e falsa applicazione dell’art. 7 l. n. 1150/1942 e dell’art. 5 NTA del P.P. EN. Eccesso di potere per erroneità dei presupposti. Difetto d’istruttoria. Contraddittorietà.

Negli elaborati del p.p. EN, approvato con delibera C.S. n. 108/2001, è prevista quale strada di accessibilità ai lotti inclusi nel comparto PLV1 una striscia (di mt. 2,50) in ampliamento della già esistente via Casirate d’Adda, , con accesso diretto dalla via pubblica Fosso di NTND.

In particolare, nelle tav. 5a-6a-9 la porzione d’area in questione è individuata con tratteggio puntinato, come sede stradale ai sensi dell’art. 5 NTA (le “aree stradali private” sono individuate con “asse puntinato” e “potranno a giudizio dell’Amministrazione, essere rese pubbliche o rimanere private”).

Nel nuovo PRG comunale, approvato con delibera C.C. n. 12/2008, la porzione d’area in questione è graficizzata come “strada” nella tav. 3.19 degli elaborati prescrittivi 1:10.000.

Alla luce degli strumenti urbanistici vigenti, la via Casirate d’Adda, pur essendo strada privata, (i) è stata espressamente prevista nello strumento urbanistico esecutivo come strada di accesso dalla via pubblica alle edificazioni previste nel p.p., con ampliamento della viabilità già esistente a carico dei proprietari dei lotti inseriti nel PLV1; (ii) è stata espressamente inserita tra le Infrastrutture per la mobilità del vigente PRG. Inoltre, il planovolumetrico approvato con D.D. n. 217/2007, sottoscritto da tutti i proprietari dei lotti ricompresi nel PLV1, identifica il perimetro della strada via Casirate d’Adda e definisce la parte dei lotti frontisti ricompresi all’interno del PVL1 stesso, individuando le porzioni da utilizzare come ampliamento della strada privata già esistente.

La nota impugnata si porrebbe quindi in contrasto con gli strumenti urbanistici vigenti, nonché sarebbe frutto di una istruttoria carente ed una motivazione insufficiente, che non chiarirebbe in merito all’individuazione della strada nel P.P. EN e nel PRG 2008, con inclusione della striscia di mt. 2,50 a carico dei lotti ricadenti nel PLV1, né tanto meno al collegamento della via Casirate d’Adda con la strada pubblica (Fosso di NTND), allo scopo di soddisfare le esigenze connesse al recupero, sviluppo e valorizzazione dell’ex nucleo abusivo.

La nota impugnata, inoltre, contrasterebbe con la precedente nota comunale del 28.3.2009 con cui– rispondendo alla richiesta di modifica avanzata dal controinteressato - la stessa Amministrazione ha chiarito che “il pianificatore ha definito inequivocabilmente sia il perimetro del PLV1 sia la viabilità privata in questione la cui mezzeria coincide con il confine catastale delle p.lle interessate”, confermando dunque la previsione di allargamento della strada in esame a carico dei proprietari dei lotti ricompresi nel PLV1.

Né d’altra parte nel provvedimento impugnato l’Amministrazione spiega come, in asserita carenza di previsioni nel P.P. EN, sia stata garantito l’accesso ai lotti inclusi nel PLV1: fatta eccezione per la proprietà IN, confinante anche direttamente con la strada pubblica via Fosso di NTND (di cui nello stesso P.P. EN è stato previsto l’ampliamento, ad oggi non ancora attuato, v. tav 5a,), le aree inserite nel PLV1 non hanno alcun accesso dalla strada pubblica.

Ne conseguirebbe che, in mancanza di prescrizioni di ampliamento della già esistente via Casirate d’Adda, l’edificazione delle aree ricomprese nel PLV1 risulterebbe inattuabile, seppure approvata dall’Amministrazione ai fini del recupero urbanistico della zona “attraverso un’idonea dotazione ed una opportuna struttura organizzativa delle infrastrutture o dei servizi pubblici necessari” (v. art. 16 NTA del previgente PRG “zone O: recupero urbanistico”).

La carenza di alcuna previsione in merito alla viabilità di accesso ai lotti renderebbe dunque illegittimo “ad origine” il P.P. EN.

Sotto altro profilo, l’asserita carenza di “previsioni” in merito alla porzione da destinare ad ampliamento della viabilità già esistente, contrasterebbe con l’istruttoria già effettuata dall’Amministrazione in fase di rilascio del p. di c. n. 266/2011: il ricorrente, infatti, in conformità alle prescrizioni del P.P. EN, aveva escluso dall’area d’intervento privata la striscia di terreno mt. 2,5 posta al confine del p.p. (per complessivi mq. 65), al fine di consentire il previsto ampliamento della via Casirate d’Adda, escludendo tale porzione dal computo della superficie fondiaria. In sede di rilascio del relativo titolo edilizio, nessun rilievo sarebbe intervenuto dall’Amministrazione in merito alla carenza di qualsivoglia prescrizione di ampliamento della strada nel P.P.

Con separato capo di domanda chiede il risarcimento del danno.

Si sono costituiti OM TA ed il sig. IN DO, che resistono al ricorso del quale chiedono il rigetto.

Con propria memoria, OM TA oppone che l’affermazione del Sig. MA secondo cui l’edificazione del Sig. IN sarebbe difforme al P.P: EN e al Planivolumetrico è errata; il muro di recinzione costituisce semplicemente il limite che separa la proprietà dalla strada Via Casirate d’Adda, lasciando libera una zona franca di 2,50 mt di modo che sia possibile accogliere eventuali richieste di altri proprietari ad impegnarla.

Il PRG 2008, nell’ambito in esame, avrebbe soltanto una valenza indicativa. Invero, in relazione agli ambiti a pianificazione particolareggiata definita, questo rimanda ai sensi dell’art. 62 alla disciplina dello strumento particolareggiato definito che, in questo caso, è il “piano particolareggiato di zona “O” n. 36 – “EN” (laddove è specificato che la strada in esame è privata ed in quanto tale non normata dagli strumenti urbanistici), nel quale non si prevede l’ampliamento di via Casirate d’Adda, al contrario la mantiene nella stessa collocazione, esternamente al Planivolumetrico.

Per quanto riguarda il Planivolumetrico PVL1 approvato con la D.D. 217/07, sostiene OM TA che lo stesso si limitwerebbe a definire l’area edificabile senza prevedere nulla in relazione all’asserito ampliamento di Via Casirate d’Adda; al contrario, di quanto sostenuto dal ricorrente, il Planivolumetrico ridefinisce i confini delle aree edificabili rimandando ad una seconda fase, da definirsi eventualmente in ambito privatistico, circa la definizione di altre questioni.

Dunque, le N.T. di attuazione del P.P. di “Zona O EN” non prevedono alcuna particolare prescrizione in relazione alla Via Casirate d’Adda, dal momento che la stessa configura come strada privata. Il muro realizzato dal Sig. IN non determina alcuna difformità con gli strumenti urbanistici non essendo da questi previsto alcunché in relazione alla via in oggetto.

Argomenta poi circa l’insussistenza dei presupposti per riconoscere qualsiasi responsabilità risarcitoria in capo all’Amministrazione.

Argomenti similari sono dedotti e sviluppati anche dalla parte controinteressata.

Quest’ultima, a sua volta, eccepisce il proprio difetto di legittimazione passiva, affermando di essere estranea sin dall’origine rispetto alle doglianze dedotte in giudizio; l’inammissibilità delle doglianze rivolte a contestare la conformità del muro di confine rispetto allo strumento urbanistico, non essendo stato mai impugnato il permesso di costruire n. 215 del 31/03/2011.

Le parti hanno scambiato documenti e memorie.

Nella pubblica udienza del 4 ottobre 2023, la causa è stata trattenuta in decisione.

Osserva il Collegio che l’istanza della parte ricorrente del 17.1.2017, prot. 7946/2017, era rivolta a sollecitare OM TA non affinchè accertasse la natura pubblica o privata della via Casirate d’Adda, ma affinchè adottasse provvedimenti di natura edilizia (inerenti il muro sul confine e la cessione delle aree asseritamente necessaria all’ampliamento della strada).

Quanto sopra è essenziale per definire con esattezza l’oggetto ed i limiti del presente giudizio, in quanto la domanda di accertamento della natura pubblica o privata di un suolo, o meglio della sua demanialità o soggezione a servitù di uso pubblico, non è soggetta alla giurisdizione del giudice amministrativo, ma a quella del giudice ordinario.

L’odierno ricorso introduttivo è ammissibile nella sede giurisdizionale amministrativa nella misura in cui l’interesse dei ricorrenti non è rivolto ad accertare in via principale la demanialità o meno dell’area di cui si discute, ma solo la legittimità o meno del provvedimento con il quale OM TA ha negato l’esercizio dei poteri di vigilanza edilizia, assumendo inesistente il relativo presupposto in ragione della natura privata dell’area prospiciente l’edificazione dell’unità immobiliare dei controinteressati.

In questi limiti, l’accertamento circa la natura pubblica o privata dell’area può essere condotto nei limiti dell’art. 8 comma 1 c.p.a., come del resto già affermato dal TAR nella sentenza nr. 11478/2015.

Nel relativo giudizio, veniva infatti in esame l’impugnazione – tra le medesime odierne parti - di un provvedimento di OM TA di diniego di un DIA per l’installazione di una sbarra d’accesso alla via Casirate D’Adda, che la sentenza ha annullato in quanto non era stato adeguatamente istruito ed accertato il presupposto di fatto del provvedimento, ossia la (solo affermata) natura demaniale della strada; rimaneva dunque impregiudicato ogni ulteriore accertamento (da condursi in sede procedimentale) tra le parti, secondo le indicazioni che la stessa sentenza ha puntualmente fornito.

Tenuto conto di quanto sin qui precisato, osserva ancora il Collegio che l’azione dei ricorrenti nell’odierno giudizio è rivolta all’annullamento della nota del 1.2.2017 in quanto quest’ultima ha negato l’accoglimento dell’istanza del 17.1.2017 assumendo che la via Casirate d’Adda è strada privata.

Quest’ultima affermazione trova titolo – stando alle difese di OM TA – nella circostanza (peraltro anche evidenziata nella sentenza nr. 11478/2015) secondo la quale alla stregua degli artt. 62, comma 2 e 89, comma 8 delle N.T.A. del vigente Piano Regolatore occorre fare riferimento alla previsione contenuta nell’art. 5 delle N.T.A. del P.P. n. 36 approvato nel 2001. Quest’ultima disposizione prevede che le “strade private potranno, a giudizio dell’Amministrazione, essere rese pubbliche o rimanere private…” (tanto che la sentenza nr. 11478/2015 non mancava di precisare che “ trattandosi di una previsione de futuro la quale postula l’adozione di un apposito atto amministrativo (che nella specie non risulta emanato) per superare l’attuale classificazione della strada come strada privata, individuata con l’uso del bianco con asse puntinato nella relativa tavola grafica ”).

Oppone parte ricorrente che la natura pubblica della strada risulterebbe attestata dal certificato di destinazione urbanistica dell’11.10.2012 (all.sub 10 al ricorso) e da un precedente atto istruttorio acquisito dai ricorrenti, ossia la nota nr. 28.3.2009 (con la quale ai controinteressati che chiedevano la modifica del Planovolumetrico, veniva opposto dall’Ufficio che la viabilità privata è definita da quest’ultimo facendone coincidere la mezzeria con il confine catastale delle particelle interessate, così che si sarebbe confermato che l’allargamento della strada, sia pure privata, avrebbe comportato la necessità di cessione delle relative aree).

Secondo i ricorrenti, in estrema sintesi, la pianificazione vigente, pur considerando la via come strada privata, ne legittimerebbe la trasformazione (mediante allargamento previa acquisizione delle necessarie aree da frazionare dalle particelle circostanti il tracciato, ciò che nel caso del controinteressato sarebbe impedito dall’esistenza del muro sul confine) e illegittimamente l’Ufficio avrebbe negato di voler procedere a tali adempimenti.

Così riassunte le posizioni delle parti, rileva il Collegio che la costruzione della recinzione della quale oggi i ricorrenti lamentano la difformità dal piano particolareggiato e relativo planivolumetrico avrebbe dovuto essere contestata al momento del rilascio del relativo titolo edilizio, non essendo contestato che essa è conforme a quest’ultimo.

Posto che essa, quindi, è stata realizzata in forza di un titolo edilizio inoppugnato ed efficace, qualsiasi questione inerente l’asserito impedimento all’allargamento della strada è irrituale nell’odierno giudizio, non potendosi esigere che l’Amministrazione, in via di autotutela, rimuova gli effetti (consolidati) di un proprio provvedimento ampliativo che coloro che se ne assumono lesi, non hanno impugnato.

In secondo luogo, non è sostanzialmente dubbio neppure nella prospettazione dei ricorrenti che la via Casirate d’Adda abbia natura privata, tanto che nell’articolazione della censura essi sostengono che la nota impugnata violerebbe le previsioni di piano circa il suo ampliamento (a carico dei privati frontisti) ed il suo inserimento nel novero delle infrastrutture per la mobilità del vigente PRG.

Tuttavia, tale impostazione trascura di considerare che la scelta tra l’acquisizione della strada al demanio o meno non è coercibile, posto che l’art. 5 delle N.T.A. del P.P. n. 36 approvato nel 2001 (applicabili al caso di specie in forza del richiamo di cui all’art. 62, comma 2 e 89, comma 8 delle N.T.A. del vigente Piano Regolatore), riserva tale decisione alla “discrezione” dell’Amministrazione (con decisione che dipende, tra l’altro, da condizioni che i ricorrenti non menzionano, quali la disponibilità di fondi, l’adesione degli altri privati e così via).

Infine, non è in alcun modo dimostrato che la mancata acquisizione dell’area franca (previa demolizione del muro di confine) dei soli controinteressati sia la condizione che impedisce l’ampliamento della strada: quest’ultimo dovrebbe derivare, stando sempre all’art. 5 delle NTA del PP sopra richiamato, o da un accordo tra le parti private, oppure da un atto autoritativo (sostanzialmente espropriativo) dell’Amministrazione che però dovrebbe riguardare tutti i proprietari interessati. Sotto tale profilo, l’azione odierna dei ricorrenti, in quanto rivolta solo avverso i controinteressati IN, è priva di interesse sostanziale, salvo quello meramente emulativo di ottenere da parte dell’Amministrazione la rimozione del muro sul confine, dopo che non è stato per tempo impugnato il relativo permesso di costruire.

Conclusivamente, il ricorso va respinto, con ogni conseguenza in ordine alle spese di lite che si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna i ricorrenti alle spese di lite che liquida in euro 2.000,00 in favore di ciascuna parte resistente, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in OM nella camera di consiglio del giorno 4 ottobre 2023 con l'intervento dei magistrati:

Pietro Morabito, Presidente

Salvatore Gatto Costantino, Consigliere, Estensore

Giuseppe Licheri, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Salvatore Gatto Costantino	Pietro Morabito

IL SEGRETARIO