Pubblicato il 28/09/2021

N. 01134/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00829/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 829 del 2020, proposto da
-OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli avvocati Concetta Palma e Manfredo Piazza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in Venezia, piazza S. Marco, 63;

per la declaratoria di illegittimità

del silenzio rifiuto formatosi in seguito all'istanza del -OMISSIS-- inoltrata via pec dagli odierni ricorrenti al Ministero dell'Interno e alle sue articolazioni – concernente il riconoscimento del diritto a godere del buono pasto;

nonché

1) per la conseguente assegnazione al Ministero dell’Interno dell’ulteriore termine di giorni trenta dalla comunicazione e/o notifica della Sentenza, affinché il Ministero adotti il provvedimento conclusivo nel rispetto delle disposizioni regolanti la materia;

2) per la nomina fin da ora, in caso di ulteriore inadempimento, di un commissario ad acta che provveda in luogo nell’amministrazione inerte;

3) e comunque con l’accertamento e la declaratoria del diritto dei ricorrenti a quanto instato nella domanda non esitata dall’Amministrazione datrice e pertanto:

a) al riconoscimento del diritto dei dipendenti in epigrafe indicati a godere del buono pasto con conseguente diritto alla contabilizzazione di quei pasti mancati (come risultanti dalle autocertificazioni allegate ovvero da altra documentazione ritenuta idonea) mediante attribuzione dei relativi ticket restaurant e monetizzazione dei medesimi;

b) e, per l’effetto, al riconoscimento del diritto di tutti i dipendenti intimanti alla fruizione del pasto presso l'esercizio di ristorazione convenzionato (dal-OMISSIS-), per le fasce orarie esposte nell’istanza, a tutt’oggi ancora escluse; altresì riconoscere, a decorrere dal-OMISSIS-, la contabilizzazione dei ticket restaurant a titolo di rimborso del mancato pasto in corrispondenza di tutti i turni esclusi dalla possibilità di fruizione del pasto in convenzione, in considerazione del fatto che nessun dipendente interessato qui ricorrente ha fruito, nelle giornate in questione, del pasto presso la mensa della -OMISSIS-, come si può facilmente desumere dal controllo dei quaderni vitto dei mesi interessati;

c) al rispetto del dettato normativo contenuto nella Circolare sopra menzionata, per cui, una volta scelta (o imposta, come nella fattispecie in esame) la tipologia di servizio sostitutivo del pasto (convenzione o ticket), questa valga per l'intero anno per tutti i dipendenti dell'organismo coinvolto;

d) alla contabilizzazione del riconoscimento dello stesso trattamento per tutti i dipendenti ricorrenti, per tutto l'anno decorso, indipendentemente dai turni di servizio svolti di cui sopra;

e) a versare i buoni pasto giornalieri per il periodo sopra indicato, provvedendo alla corresponsione di quanto dovuto a ciascuno dei dipendenti in epigrafe anche a titolo risarcitorio;

f) a corrispondere gli accessori di legge, ovvero interessi legali di mora dal dì della maturazione dei singoli ratei fino all’effettivo soddisfo;

g) ad estendere a tutto il personale in sede la fruizione del diritto, sancito dalle stesse disposizioni ministeriali vigenti.

4) nonché per la conseguente condanna dell'amministrazione intimata al risarcimento dei danni tutti, per equivalente, sia dei danni economici e retributivi determinati dalla mancata corresponsione dell’emolumento dovuto, sia dei danni morali, da determinarsi entrambi in via equitativa con i parametri indicati nel ricorso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 10 febbraio 2021 – tenutasi in videoconferenza - il dott. Nicola Bardino;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I ricorrenti, tutti in servizio, con i differenti compiti e funzioni, presso-OMISSIS-e impossibilitati, per la particolare distribuzione dei turni lavorativi e per la distanza dalla sede, a fruire della mensa messa a disposizione dalla locale -OMISSIS-, hanno agito avverso il “ silenzio rifiuto (inadempimento) ” serbato dall’Amministrazione resistente sull’istanza diretta ad ottenere “il riconoscimento del diritto … [omissis] a godere del buono pasto con conseguente diritto alla contabilizzazione di quei pasti mancati (come risultanti dalle autocertificazioni allegate ovvero da altra documentazione ritenuta idonea) mediante attribuzione dei relativi ticket restaurant e monetizzazione dei medesimi ”.

Nel medesimo contesto, hanno chiesto che il Tribunale si pronunci sulla fondatezza della pretesa, accertando il diritto a vedersi riconoscere quanto richiesto “ affinché il Ministero adotti il provvedimento conclusivo nel rispetto delle disposizioni di cui al richiamato d.lgs. n. 206/2007 e alle altre norme regolanti la materia ”. In via strettamente consequenziale, hanno quindi domandato il risarcimento del danno per equivalente “ consistente nella perdita economica dovuta alla mancata contabilizzazione dell’indennità di mensa (buono pasto) per il periodo indicato nell’istanza, determinato dal mancato riconoscimento del diritto alla corresponsione della suddetta indennità ”.

A seguito della camera di consiglio del 2 dicembre 2020, il Collegio pronunciava l’ordinanza -OMISSIS-, con la quale veniva rappresentata la possibile inammissibilità del ricorso, proposto avverso il silenzio-rifiuto, vertendosi di posizioni di diritto soggettivo nascenti dal sottostante rapporto d’impiego.

Con memoria, ritualmente depositata il -OMISSIS-(entro il termine assegnato ai sensi dell’art. 73, comma 3, cod. proc. amm.), i ricorrenti formulavano le deduzioni in merito al suddetto rilievo, osservando che, accanto all’azione proposta avverso il silenzio, essi avrebbero proposto due ulteriori domande in via autonoma, la prima volta a conseguire l’accertamento del diritto a godere dei buoni pasto, la seconda finalizzata a conseguire l’equivalente economico dei pasti sino a quel momento non fruiti.

Assumono, in definitiva, i ricorrenti che, nel caso di specie, debba essere ravvisato un cumulo di azioni, tutte proposte in via principale, ragion per cui l’eventuale inammissibilità della domanda proposta avverso il silenzio, non andrebbe a precludere, previa conversione del rito (in quello ordinario, ai sensi dell’art. 32, comma 1, cod. proc. amm.), l’esame delle restanti conclusioni, volte all’accertamento del diritto sottostante all’istanza, sulla quale l’Amministrazione avrebbe tuttora omesso di pronunciarsi, e alla condanna al risarcimento del danno (corrispondente al controvalore dei pasti non fruiti).

Chiamata infine alla camera di consiglio del 10 febbraio 2021, la causa è stata assegnata alla decisione.

Il Collegio non ritiene persuasive le argomentazioni introdotte dai ricorrenti.

In continuità con quanto già rilevato nella richiamata ordinanza collegiale (-OMISSIS-), deve essere ribadito in questa sede che il rimedio di cui agli artt. 31 e 117 cod. proc. amm. risulta limitato alle ipotesi di inerzia serbata dall'Amministrazione su istanze tese ad ottenere l'adozione di un provvedimento amministrativo ad emanazione vincolata, ma di contenuto discrezionale, ed incidente, quindi, su posizioni di interesse legittimo, così restando escluso dal suo ambito applicativo il silenzio afferente a pretese fondate sull'esercizio di diritti soggettivi, con l'ulteriore conseguenza dell'inammissibilità del rimedio in questione per ottenere l'adempimento di obblighi afferenti all’ambito del rapporto d’impiego, che infatti esulano dal perimetro dell'attività provvedimentale amministrativa, entro la quale resta confinata l'operatività del ricorso avverso il silenzio. Detto strumento va perciò ritenuto incompatibile con pretese che solo apparentemente abbiano per oggetto una situazione di inerzia - cui è sottesa una posizione di interesse legittimo - ma che invece concernono diritti soggettivi, la cui eventuale lesione è direttamente accertabile dall'autorità giurisdizionale (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, n. 183 del 2021).

Nel caso esaminato, inoltre, la domanda di accertamento, così come formulata dai ricorrenti, appare però volta a provocare, in via strettamente conseguenziale rispetto alla declaratoria dell’obbligo dell’Amministrazione di provvedere sull’istanza, l’ulteriore pronuncia sulla fondatezza della pretesa dedotta in giudizio, “ affinché il Ministero adotti il provvedimento conclusivo nel rispetto delle disposizioni di cui al richiamato d.lgs. n. 206/2007 e alle altre norme regolanti la materia ” (p. 29 del ricorso), da ritenersi accessoria all’azione avverso il silenzio e consentita soltanto quando si controverte “ di attività vincolata o quando risulta che non residuano ulteriori margini di esercizio della discrezionalità e non sono necessari adempimenti istruttori che debbano essere compiuti dall’amministrazione ” (art. 31, comma 3, cod. proc. amm.).

Tale domanda, da qualificarsi meramente accessoria perché volta ad influire sulla conclusione del procedimento, è però preclusa. Va ricordato che la riserva di amministrazione è " espressione del principio costituzionale di separazione dei poteri (cfr. Cons. St., Ad. plen. nn. 7 e 9 del 2014). Al di fuori dei tassativi casi di giurisdizione di merito ..... il giudice amministrativo non può pronunciarsi su poteri mai esercitati da parte della p.a. ovvero, nel rito avente per oggetto il silenzio, sulla fondatezza della pretesa, salvo che l'azione amministrativa risulti interamente vincolata " (T.A.R. Campania, Napoli, Sezione Settima, 23 luglio 2018, n. 4892). Pertanto, nei giudizi in materia di silenzio-inadempimento, il giudice amministrativo - di regola - non può andare oltre la declaratoria di illegittimità dell'inerzia, non potendo accertare direttamente la fondatezza della pretesa fatta valere dal richiedente (cfr. T.A.R. Lazio, Roma. Sez. I, n. 1440 del 2021). A ben vedere, del resto, nella vicenda esaminata non viene in rilievo un'attività interamente vincolata, risultando invece necessarie attività istruttorie prodromiche, specie in riferimento al riscontro della effettiva impossibilità di assicurare ai dipendenti la fruizione del servizio mensa (non essendo peraltro precluse forme di riorganizzazione – pro futuro - che consentano la somministrazione del pasto in natura anche agli addetti dislocati nelle sedi disagiate).

Dall’inammissibilità della domanda di accertamento, come detto non suscettibile di essere riqualificata come autonoma e come tale improponibile, discende infine l’infondatezza dell’ulteriore domanda risarcitoria, poiché carente del proprio presupposto costitutivo, non ravvisandosi, benché allo stato, la prova dell'elemento oggettivo dell'illecito.

Alla luce delle considerazioni che precedono, il ricorso deve essere dunque dichiarato inammissibile, quanto all’azione avverso il silenzio e alla connessa azione di accertamento, entrambe formulate ai sensi dell’art. 31 cod. proc. amm., e respinto riguardo alla domanda risarcitoria.

Le spese possono essere compensate, tenuto conto della particolarità delle questioni esaminate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo dichiara in parte inammissibile e in parte lo respinge, nei sensi di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare i ricorrenti.

Così deciso nella camera di consiglio del giorno 10 febbraio 2021, tenuta in videoconferenza, con l'intervento dei Magistrati:

Maddalena Filippi, Presidente

Stefano Mielli, Consigliere

Nicola Bardino, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Nicola Bardino	Maddalena Filippi

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.