Pubblicato il 07/07/2022

N. 01154/2022 REG.PROV.COLL.

N. 01626/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la GL

Lecce - Sezione Terza

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1626 del 2021, proposto da
Kata S.r.l.S., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Quinto e Pietro Quinto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Pietro Quinto in Lecce, via Giuseppe Garibaldi 43;

contro

IO GL, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Nadia Valentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento,

previa sospensione dell’efficacia,

del provvedimento prot. n. 692 del 21/9/2021, con il quale il Dirigente del Servizio Incentivi P.M.I. Grandi Imprese del Dipartimento Sviluppo Economico della IO GL, su proposta di GL Sviluppo S.p.A., ha disposto la revoca delle agevolazioni finanziarie in precedenza concesse alla Società ricorrente (a seguito di Avviso pubblico del 2015, per l’investimento “ampliamento attività affttacamere”) con atto dirigenziale n. 391 dell'11/5/2020 nell'ambito del P.O.R. “Patto per la GL F.S.C. 2014-2020 Interventi di efficientamento energetico delle Imprese “Aiuti agli investimenti delle PMI nel settore turistico-alberghiero” ;

di ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale, ed in particolare, ove occorra, della comunicazione di avvio del procedimento di cui alla nota del 30/6/2021 e alla successiva del 14/9/2021.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della IO GL;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 maggio 2022 la Cons.dott.ssa Patrizia Moro e uditi per le parti i difensori avv.to A. Quinto e avv.to N. Valentini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.La Società ricorrente, operante in Porto Cesareo nel settore della ospitalità turistica, il 24 luglio 2017, presentava alla IO GL (a seguito di Avviso pubblico del 2015 relativo al P.O.R. GL 2014/2020 - FERS della GL “Aiuti agli investimenti delle PMI nel settore tusritico-alberghiero”) una istanza di agevolazione finanziaria per l’investimento “ampliamento dell’attività di affittacamere già operativa”, chiedendo le agevolazioni per l’acquisto di un immobile, dapprima detenuto in locazione, per l’acquisto di un’ulteriore unità immobiliare al piano secondo e di quota parte dell’area comune posta a piano terra, nonché per spese, interventi di manutenzione e riqualificazione funzionale, acquisto di arredi, attrezzature e realizzazione di un sito web.

Con atto dirigenziale n. 391 dell’11 maggio 2020, la IO GL concedeva provvisoriamente le agevolazioni richieste con un contributo di € 342.380,61.

Tuttavia, in data 30 giugno 2021, la IO GL trasmetteva una comunicazione di avvio del procedimento ex L. n. 241/1990 preannunciando la “revoca” del contributo finanziario, in quanto - secondo GL Sviluppo S.p.A, delegata alle verifiche - la Società odierna ricorrente aveva trasmesso un contratto di appalto con la Ditta esecutrice dei lavori (volto alla realizzazione dell’investimento di che trattasi) recante la data del 3 febbraio 2017, antecedente a quella del 24 luglio 2017 di presentazione dell’istanza di ammissione al beneficio finanziario.

1.1. Avverso l’epigrafato provvedimento con il quale il Dirigente del Servizio Incentivi P.M.I. Grandi Imprese del Dipartimento Sviluppo Economico della IO GL, su proposta di GL Sviluppo S.p.A., ha disposto la revoca dell’agevolazione finanziaria precedentemente concessa, è insorta la ricorrente con il ricorso all’esame, rassegnando le censure di seguito rubricate.

Eccesso di potere per errore nei presupposti di fatto e di diritto. Ingiustizia manifesta. Violazione e falsa applicazione dell’Avviso regionale. Violazione dell’art. 21 nonies della L. 241/1990. Difetto di motivazione. Violazione del principio di proporzionalità e ragionevolezza.

1.2. Il 7.12.2021 si è costituita in giudizio la IO GL contestando l’ex adverso dedotto ed insistendo per la reiezione del ricorso.

Con ordinanza collegiale n.725/2021, pronunciata in esito all’udienza in Camera di Consiglio del 22.12.2021, questa Sezione ha respinto l’istanza cautelare formulata dalla Società ricorrente.

Successivamente le parti hanno ulteriormente illustrato e ribadito le rispettive posizioni.

Nella pubblica udienza del 25 maggio 2022 la causa è stata trattenuta per la decisione.

2. In limine, sussiste la giurisdizione di questo Tribunale Amministrativo adito, in quanto la determinazione dirigenziale regionale impugnata risulta adottata per rilevati vizi inerenti la fase genetica dell’atto di attribuzione del beneficio economico, relativi alla non rispondenza della domanda di aiuto ai criteri fissati nell’Avviso pubblico de quo.

3. Nel merito, il ricorso è infondato e deve essere integralmente respinto.

3.1. L’impugnata determinazione dirigenziale regionale, con cui si dispone la revoca del contributo concesso alla ricorrente per € 342.380,61, in ordine al “ Patto per la GL FSC 2014-2020- Interventi di efficientamento energetico delle Imprese - Titolo II Capo 6 ” risulta basata sulle seguenti articolate considerazioni:

“ GL Sviluppo S.p.A. con nota prot. n. 11541/U del 12.05.2021, trasmessa a mezzo PEC in data 24.06.2021 ed acquisita agli atti della scrivente Sezione in data 28.06.2021 al prot. n. AOO_158/0007999, ha proposto la revoca delle agevolazioni, evidenziando quanto di seguito riportato: "Con riferimento all'investimento proposto da KATA SOCIETA' A RESPONSABILITA' LIMITATA SEMPLIFICATA (investimento localizzato in FOGAZZARO 21 73010 Porto Cesareo LE), si evidenzia che, a seguito delle verifiche condotte in ottemperanza a quanto previsto dal Regolamento e dall'Avviso, sulla base della documentazione fornita in fase istruttoria e con la richiesta di erogazione del contributo, il progetto di investimento presentato dal Soggetto proponente risulta non rispettare le prescrizioni di cui al comma 5 dell'Art. 7 dell'Avviso, secondo cui "la data di presentazione della domanda da parte dei Soggetto Proponente, attestata all'interno della dichiarazione di ammissibilità (allegato D), determina il momento a partire dal quale possono essere sostenute le spese e, quindi, il momento in cui possono essere avviati gli investimenti. Se viene presentato un documento giuridicamente vincolante con data antecedente alla data di cui sopra, l'intero programma di investimenti è ritenuto inammissibile". Inoltre, l'investimento non risulta essere coerente anche con il comma 18 dell'Art. 4, il quale prescrive che per avvio dei lavori si intende: la data di inizio dei lavori di costruzione relativi all'investimento oppure la data del primo impegno giuridicamente vincolante ad ordinare attrezzature o di qualsiasi altro impegno che renda irreversibile l'investimento, a seconda di quale condizione si verifichi prima. L'acquisto di terreno e i lavori preparatori quali la richiesta di permessi o la realizzazione di studi di fattibilità non sono considerati come avvio dei lavori. In caso di acquisizioni, per avvio dei lavori si intende il momento di acquisizione degli attivi direttamente collegati allo stabilimento acquisito. Pertanto, in presenza di un atto giuridicamente vincolante con data antecedente alla data di presentazione della domanda, l'intero programma di investimenti è ritenuto inammissibile. A titolo esemplificativo, si riportano i documenti che possono ritenersi atti giuridicamente vincolanti: preventivo controfirmato per accettazione; Ordine di acquisto/Contratto di fornitura/appalto; Conferma di-ordine (con o senza il versamento di un acconto/anticipo/caparra); Decreto di trasferimento del giudice, nel caso di acquisto immobile .

Di fatto, dall'esame della documentazione agli atti, emerge che l'investimento proposto dall'impresa KATA Società a Responsabilità limitata Semplificata è stato avviato precedentemente alla data di presentazione della domanda (allegato D del 24/07/2017) poiché è stato fornito, quale atto giuridicamente vincolante inerente alla fornitura dell'impresa NI ON SAS Di NI AN & C., contratto di appalto di importo pari ad Euro 123.000,00 del 03/02/2017. Si evidenzia che tale contratto è sottoscritto da entrambe le parti (impresa esecutrice dei lavori e società proponente). Vista la data del contratto di appalto, antecedente a quella di presentazione della domanda, ai sensi dei predetti commi degli Art. 4 e 5 dell'Avviso Pubblico, l'investimento risulta essere interamente non ammissibile ad agevolazione…per avvio dei lavori si intende: la data dí inizio dei lavori di costruzione relativi all'investimento oppure la data del primo impegno giuridicamente vincolante ad ordinare attrezzature o di qualsiasi altro impegno che renda irreversibile l'investimento, a seconda di quale condizione si verifichi prima. L'acquisto di terreno e i lavori preparatori quali la richiesta di permessi o la realizzazione di studi di fattibilità non sono considerati come avvio dei lavori. In caso di acquisizioni, per avvio dei lavori si intende il momento di acquisizione degli attivi direttamente collegati allo stabilimento acquisito. Pertanto, in presenza di un atto giuridicamente vincolante con data antecedente alla data di presentazione della domanda, l'intero programma di investimenti è ritenuto inammissibile. A titolo esemplificativo, si riportano i documenti che possono ritenersi atti giuridicamente vincolanti: preventivo controfirmato per accettazione; Ordine di acquisto/Contratto di fornitura/appalto; Conferma di-ordine (con o senza il versamento di un acconto/anticipo/caparra); Decreto di trasferimento del giudice, nel caso di acquisto immobile ".

Osserva il Collegio che il comma 23 dell’art. 2 del Regolamento (CE) 17/06/2014 n. 651/2014/UE definisce l’«avvio dei lavori»: la data di inizio dei lavori di costruzione relativi all'investimento oppure la data del primo impegno giuridicamente vincolante ad ordinare attrezzature o di qualsiasi altro impegno che renda irreversibile l'investimento, a seconda di quale condizione si verifichi prima. L'acquisto del terreno e i lavori preparatori quali la richiesta di permessi o la realizzazione di studi di fattibilità non sono considerati come avvio dei lavori. In caso di acquisizioni, per «avvio dei lavori» si intende il momento di acquisizione degli attivi direttamente collegati allo stabilimento acquisito.

Il successivo art. 6 del Regolamento (CE) 651/2014 chiarisce che “ 1. Il presente regolamento si applica unicamente agli aiuti che hanno un effetto di incentivazione. 2. Si ritiene che gli aiuti abbiano un effetto di incentivazione se, prima dell'avvio dei lavori relativi al progetto o all'attività, il beneficiario ha presentato domanda scritta di aiuto allo Stato membro interessato e l'applicazione del paragrafo 23 dell'art. 2 dello stesso Regolamento (avvio lavori) …”

Inoltre , il citato Regolamento (UE) n. 651/2014 (della Commissione del 17 giugno 2014) al 18° considerando prescrive che “Per garantire che gli aiuti siano necessari e costituiscano un incentivo all'ulteriore sviluppo di attività o progetti, conviene che il presente regolamento non si applichi agli aiuti a favore di attività che il beneficiario avvierebbe in ogni caso anche in mancanza di aiuti ”.

Parallelamente il Regolamento Regionale Pugliese n. 17 del 30 settembre 2014, all’art.15, dopo aver precisato al 1° comma che “ Gli aiuti a finalità regionale perseguono l'obiettivo di sviluppare il sistema delle imprese localizzate nel territorio regionale, tramite incentivi agli investimenti e la creazione di posti di lavoro promuovendo un contesto sostenibile ” al successivo comma 4 chiarisce “ Gli aiuti a finalità regionale sono volti a pro-muovere: a)la realizzazione di nuove unità produttive; b)l'ampliamento di unità produttive esistenti; c) la diversificazione della produzione di uno stabilimento esistente per ottenere prodotti mai fabbricati precedentemente; d) un cambiamento fondamentale del processo di produzione complessivo di un'unità produttiva esistente ”.

Inoltre, il successivo art.16 del citato Regolamento Regionale Pugliese prescrive che “ Il beneficiario potrà dare avvio ai lavori del progetto e alle attività di cui chiede l'agevolazione solo dopo la presentazione di specifica domanda di aiuto” .

Il successivo comma 7 dell’art. 19 precisa altresì che “ 7.I programmi di investimento devono essere avviati successivamente alla data della comunicazione dell'esito positivo della valutazione della istanza di accesso. Si intende quale avvio del programma la data relativa all'inizio dei lavori di costruzione o quella relativa al primo impegno giuridicamente vincolante avente ad oggetto un ordine di acquisto di impianti, macchinari e attrezzature. Ai fini dell'individuazione della data di avvio del pro-gramma non si tiene conto degli studi di fattibilità ”.

Dal combinato disposto del citato Regolamento Europeo n. 651/2014 e del Regolamento Regionale Pugliese n.17/2014 deriva, in via tassativa e univoca che “ gli aiuti debbano avere un effetto di incentivazione ” (art. 6 REG. UE n. 651/2014), rinvenibile solo “se il beneficiario ha presentato domanda scritta di aiuto allo Stato membro prima dell’avvio dei lavori relativi al progetto o all’attività ”.

Nella fattispecie concreta dedotta in giudizio, l’art. 4, comma 18 dell’Avviso pubblico del 2015 definisce anch’esso l’«avvio dei lavori» come “ la data di inizio dei lavori di costruzione relativi all'investimento oppure la data del primo impegno giuridicamente vincolante ad ordinare attrezzature o di qualsiasi altro impegno che renda irreversibile l'investimento, a seconda di quale condizione si verifichi prima ”, specificando altresì che, in presenza di un atto giuridicamente vincolante o di qualsiasi altro impegno che renda irreversibile l'investimento, con data antecedente alla data di presentazione della domanda, l'intero programma di investimenti è ritenuto inammissibile.

Rileva il Tribunale che le disposizioni ivi richiamate, al fine del rispetto del vincolo incentivante, intendono per “avvio dei lavori” l’inizio dei lavori o la data del primo titolo di spesa riferito al piano oppure la data del primo impegno giuridicamente vincolante ad ordinare forniture o qualsiasi altro impegno che renda irreversibile l’investimento, a seconda di quale condizione si verifichi prima.

Conseguentemente, ai fini della individuazione dell’ “avvio in concreto dei lavori” occorre considerare il c.d. “effetto incentivante” valutando l’effetto dell’investimento sulla produttività dell’impresa in termini di realizzazione di un quid novi evidente e significativamente apprezzabile dal punto di vista economico, al punto che l’impresa non avrebbe realizzato l’operazione o l’investimento “in assenza dell’aiuto pubblico”.

3.2. Applicando le suindicate coordinate nella fattispecie concreta dedotta in giudizio, il Collegio ritiene, confermando integralmente quanto già affermato da questa Sezione in sede cautelare (ordinanza n. 725/2021 non impugnata), che il contratto di appalto per l’esecuzione dei lavori inerenti l’iniziativa di investimento di che trattasi, stipulato tra la Società odierna ricorrente e l'Impresa ON Costruzioni S.a.s. di ON NA & C., per un importo di Euro 123.000,00, datato 3 febbraio 2017 e sottoscritto in pari data da entrambe le parti (anche per accettazione da parte della Kata S.r.l.S.), risulta obiettivamente costituire un vero e proprio contratto di appalto (non una mera ipotesi di contratto), atto giuridicamente e immediatamente vincolante per l’iniziativa di investimento di che trattasi con data sicuramente antecedente a quella (24 luglio 2017) di presentazione della domanda di finanziamento da parte della odierna ricorrente, ai sensi del combinato disposto dell’art. 4 comma 18 e dell’art 7 comma 5 dell’Avviso pubblico 2015 di cui in epigrafe (per la presentazione delle istanze di accesso ai finanziamenti ai sensi “dell'articolo 6 del Regolamento generale dei regimi di aiuto in esenzione n. 17 del 30 settembre 2014” per le agevolazioni a valere sul PO-FESR 2014-2020, Titolo II - Capo 6 - “Aiuti agli investimenti delle PMI nel settore turistico-alberghiero ” - Atto Dirigenziale n. 280 del 18/2/2015), avuto riguardo alla specificità delle obbligazioni esistenti, alla data impressa, alla intestazione dello stesso (“ scrittura privata, stipulata il giorno 3 del mese di febbraio dell’anno 2017 alla quale le parti conferiscono valore di regolare contratto a tutti gli effetti di legge ”), alla sottoscrizione di entrambe le parti.

L’ulteriore documento contrattuale, prodotto dalla Società ricorrente in sede di controdeduzioni al preavviso di diniego (ex art. 10-bis L. n. 241/1990), del tutto identico a quello inviato in sede di richiesta delle agevolazioni, ma recante l’aggiunta (postuma e a penna) dell’ulteriore data del 21 agosto 2017, da un lato non ha modificato (con effetti opponibili ai soggetti terzi) quello inizialmente inviato nel rispetto dei termini previsti dall’Avviso pubblico de quo e, dall’altro, non esclude che il primo fosse giuridicamente vincolante ex se, non risultando evincibile qualsivoglia annotazione delle parti in ordine alla indicazione dell’ulteriore data del 21 agosto 2017, utile al fine di ricostruire il dedotto errore.

In ordine alla ulteriore “postilla integrativa al contratto di appalto per l’esecuzione dei lavori” recante la data del 22 agosto 2017 (con la quale le parti hanno puntualizzato “ che il contratto d'appalto dei lavori è stato sottoscritto in data 21.08.2017 dopo aver visionato la bozza del progetto che a breve sarebbe stato inoltrato al Comune con S.C.IA. alternativa al Permesso di Costruire e concordando í lavori da eseguirsi ”, indicando nuove date di pagamento dei S.A.L.), oltre alle predette considerazioni, vi è da aggiungere che non risulta che la stessa sia stata mai (neppure) inviata alla IO GL (la cui difesa ne ha, anzi, contestato la ricezione), né la stessa risulta indicata dalla Società ricorrente nelle controdeduzioni trasmesse alla P.A. a seguito della comunicazione di avvio del procedimento di revoca delle agevolazioni, con conseguente impossibilità che detto documento postumo (prodotto solo nel presente giudizio) possa in alcun modo influire sulla legittimità del provvedimento di revoca impugnato e che possa essere opponibile all’Amministrazione Regionale resistente.

Solo per completezza espositiva, si rileva che il contratto di appalto con effetti obbligatori, che le parti hanno sottoscritto nella data indicata (3 febbraio 2017), non risulta nemmeno sottoposto ad alcuna condizione sospensiva.

L’indicazione di successive scadenze per i pagamenti che poi sarebbero state ulteriormente modificate (che secondo la tesi della ricorrente dovrebbe dimostrare la non vincolatività del contratto del 3 febbraio 2017), riportate nella postilla integrativa suindicata (che si ribadisce non risulta dimostrato essere stata inviata alla IO unitamente alla domanda di aiuto od, almeno, in sede di osservazioni successive al preavviso di diniego) a giudizio del Collegio, condividendo sul punto la tesi della difesa regionale, non può essere utilizzata per scalfire la immediata validità - in termini contrattuali - del documento sottoscritto il 3 febbraio 2017, rappresentando le nuove scadenze meri elementi accessori riguardanti le modalità di pagamento del corrispettivo, le cui date possono essere sempre modificate dalle parti.

La circostanza che l’inizio effettivo dei lavori dovesse avvenire dopo la presentazione di eventuale s.c.i.a. o c.i.l.a. non esclude la immediata vincolatività delle obbligazioni assunte , tant’è che il contratto del 3 febbraio 2017 prevedeva necessariamente, fra l’altro l’inizio dei lavori “entro e non oltre 10 giorni” dalla presentazione delle stesse.

Non può neppure dirsi che il progetto da realizzare non fosse definito, dato che il contratto di appalto del 3 febbraio 2017 recante la dicitura “ Con la presente scrittura privata, stipulata il giorno 3 (tre) del mese di febbraio dell'anno 2017 (duemiladiciasette), alla quale le parti conferiscono valore di regolare contratto a tutti gli effetti di Legge, tra La ditta KATA s.r.l.s. …"Parte Committente" e la NI COSRUZIONI "Parte Appaltatrice", la quale accetta per sè l'esecuzione a corpo delle opere e prestazioni edili, relative ai lavori per la manutenzione straordinaria dell'immobile a tre piani fuori terra sito in Porto Cesareo alla via Fogazzaro e Fucini, censito in catasto al foglio 22 p.11a 140 sub. 2 3 4 5 6 7 8 9 10 secondo tutte le condizioni e prescrizioni allegate, oltre alle indicazioni della D.L. .” recava espressamente “le categorie di lavoro da eseguirsi.”

In definitiva, il documento contrattuale del 3 febbraio 2017 definisce esattamente l’oggetto del contratto, le obbligazioni dei contraenti, i passaggi procedimentali da seguirsi, l’inizio dei lavori appaltati, le condizioni e le prescrizioni relative all’esecuzione, concretizzando pertanto un impegno giuridicamente vincolante e irreversibile.

3.3. In punto di motivazione, la determinazione regionale impugnata risulta adeguatamente motivata, vieppiù considerando che l’interesse pubblico concreto, attuale e prevalente in materia di recupero di indebite erogazioni di denaro pubblico risulta in re ipsa.

3.4. Deve, del pari, escludersi l’applicabilità dell’invocato art. 21-nonies della L. n. 241/1990 e ss.mm., non trattandosi nella specie di annullamento d’ufficio, stante la natura “sanzionatoria” e comunque doverosa dell’impugnato atto di revoca del finanziamento, alla stregua delle specifiche previsioni contenute nel citato Avviso pubblico di cui all’Atto Dirigenziale Regionale n.280 del 18/2/2015 (“Avviso per la presentazione delle istanze di accesso ai sensi dell'articolo 6 del Regolamento generale dei regimi di aiuto in esenzione n. 17 del 30 settembre 2014”), per le quali l’interesse pubblico concreto, attuale e prevalente alla disposta “revoca” deve ritenersi “in re ipsa”.

4. In definitiva, il provvedimento regionale impugnato sfugge alle censure rassegnate nel ricorso, il quale deve pertanto essere respinto.

Sussistono nondimeno i presupposti di legge (in considerazione della peculiarità e complessità della controversia) per disporre la compensazione integrale delle spese di lite tra le parti del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la GL Lecce - Sezione Terza definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella Camera di Consiglio del giorno 25 maggio 2022 con l'intervento dei magistrati:

Enrico d'Arpe, Presidente

Patrizia Moro, Consigliere, Estensore

Anna Abbate, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Patrizia Moro	Enrico d'Arpe

IL SEGRETARIO