Pubblicato il 16/04/2026

N. 01096/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02361/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2361 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
L'Una S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati OR Raimondi, Luigi Raimondi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Siciliana Assessorato Territorio e Ambiente, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, AP di Porto di Siracusa, in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catania, domiciliataria ex lege in Catania, via Vecchia Ognina, 149;

per l'annullamento

A) Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

1) della nota prot. 71103 del 14 ottobre 2025 dell'Assessorato Regionale del Territorio e dell'Ambiente, Area 2 - Demanio marittimo, S.T.A. di Ragusa e Siracusa, recante “Concessione demaniale marittima n. 10 del 24/03/2004, rilasciata alla società “L'UNA” S.R.L. con sede in Siracusa, via Riviera Dionisio il Grande n. 42, amministratore unico sig. LO OR, nato a [...] il [...]. Ingiunzione alla rimozione”;

2) della nota prot. 28955 del 14.10.2024 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, AP di porto di Siracusa, Servizio Personale Marittimo - Attività Marittime e Contenzioso, Sezione Demanio/Contenzioso, recante “Concessione demaniale marittima n. 10/2004 del 24.03.2004, rilasciata alla società “L'UNA s.r.l.”, […] Provvedimento Ingiuntivo regionale prot. n. 71103 in data 14.10.2025 - Atto di Diffida della AP di porto di Siracusa in data 14.10.2025”;

3) della nota prot. 65297 del 19 settembre 2025 dell'Assessorato Regionale del Territorio e dell'Ambiente, Dipartimento dell'Ambiente, Area 2;

4) della nota prot. n. 66082 del 23 settembre 2025, l'Assessorato Regionale del Territorio e dell'Ambiente, Dipartimento dell'Ambiente, Area 2  - Demanio Marittimo recante “Comunicazione avvio procedimento ai sensi degli artt. 9 e ss della L.R. 17/2019 finalizzato all'emissione del provvedimento di ingiunzione alla rimozione del cancello di accesso alla battigia, nonché alla rimozione delle piante ornamentali su vaso sul lato esterno alla concessione e comunicazione dei motivi ostativi, ai sensi dell'art. 13 L.R. 17/2019, all'accoglimento dell'istanza ex alt. 24 reg. cod. nav., al portale demanio marittimo n. 20783 del 14/09/2025”;

5) della Circolare prot. n. 4196 del 13 agosto 2025 dell'Assessore del Territorio e dell'Ambiente della Regione Siciliana;

6) della nota prot. n. 58457 del 20 agosto 2025 dell'Assessorato del Territorio e dell'Ambiente, Dipartimento dell'Ambiente. Area 2 - Demanio Marittimo, avente ad oggetto “Concessioni demaniali marittime - Divieto di installazione di staccionate di delimitazione della battigia e di tornelli di accesso - Circolare prot. n. 4196 del 13.08.2025 dell'Assessore del Territorio e dell'Ambiente - Adempimenti”;

B) Per quanto riguarda i motivi aggiunti propri presentati da L'una S.r.l. il 15/12/2025:

per l’annullamento

degli stessi atti già gravati col ricorso principale per vizi ulteriori dedotti coi motivi aggiunti.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Siciliana Assessorato Territorio e Ambiente, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e della AP di Porto di Siracusa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 marzo 2026 il dott. IE IL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.1. Col ricorso principale l’odierna società ricorrente ha impugnato la nota n. 71103 del 14 ottobre 2025, con cui l’ARTA (S.T.A. di Ragusa e Siracusa) ha ordinato la rimozione del cancello ubicato nell’unico varco di accesso all’area oggetto di concessione demaniale marittima (n. 10 del 24.03.2024), oltre alla nota n. 28995 adottata in pari data dalla AP di Porto di Siracusa, con cui quest’ultima Amministrazione ha revocato il suo precedente provvedimento n. 7774 del 16 aprile 2010, col quale sono stati regolamentati gli orari di apertura e di chiusura del prefato cancello.

L’impugnativa principale è stata, altresì, estesa alla nota di avvio del procedimento, al parere interno reso dall’Area 2 dell’Assessorato regionale resistente, oltre che alla circolare regionale n. 4196 del 13 agosto 2025.

1.2. Per quanto attiene ai fatti di causa questi possono essere così sintetizzati:

- la società ricorrente è proprietaria di una struttura ricettiva denominata “ Musciara Resort ” sita nel Comune di Siracusa, in località Porto Piccolo;

- adiacente all’immobile de quo è ubicato uno stabilimento balneare, con un fronte di novanta metri lineari, che il ricorrente ha dichiarato ricadere, in parte, su un’area di sua proprietà esclusiva (Fg. 167, p.lla 4339, di mq 314 e p.lla 4335, di mq 220), mentre, per la parte residua, su un’area demaniale della quale la stessa ditta sarebbe concessionaria, in forza del titolo n. 10 del 24 marzo 2004, rilasciato per l’occupazione di mq 1.711 di suolo demaniale marittimo (di cui mq. 737 coperti e mq 974 coperti. Fg. 167, p.lla 4145, oggi porzione delle particelle 6487 e 6485). Nello spazio ricadente nella proprietà privata di parte ricorrente, nello specifico, insisterebbero: servizi igienici, spogliatoi, docce, servizi per la sicurezza della balneazione, il locale primo soccorso, un deposito attrezzi, l’area destinata ai locali tecnici, magazzini, bar, punti di ristoro e spazi ombreggiati arredati;

- secondo la prospettazione del privato, il titolo concessorio originario avrebbe previsto la presenza di un cancello atto a proteggere sia l’accesso all’area demaniale oggetto di concessione, che alla proprietà privata, tanto che, con nota n. 7774 del 16 aprile 2010, la AP di Porto resistente, su sollecitazione dell’RI giudiziaria, avrebbe regolamentato le modalità di apertura e di chiusura del prefato cancello, disponendo, in particolare, “ in considerazione dell'assenza nelle immediate vicinanze di altri idonei varchi pubblici [che] il cancello di ingresso previsto nel titolo concessorio dovrà rimanere aperto tutti i giorni sino al tramonto. Successivamente si dovrà comunque garantire la possibilità di apertura del cancello stesso a seguito di richiesta effettuata attraverso l'apparecchio citofonico da eventuali fruitori ”;

- in data 1° luglio 2025, la AP di Porto ha effettuato un sopralluogo per verificare una segnalazione ricevuta per presunti abusi demaniali, riscontrando le difformità indicate nella nota n. 22394 del 14 agosto 2025, tra le quali, per quanto di interesse ai fini di causa, merita di essere evidenziato il rilievo secondo cui “ Il cancello carraio d'ingresso lato Porto Piccolo risulta essere stato ridotto per il solo accesso pedonale e realizzato in ferro (anziché in legno, ndr)”;

- in data 29 agosto 2025, l’Assessorato regionale resistente provvedeva così a diffidare la società ricorrente a ripristinare lo stato dei luoghi in conformità alla CDM n. 10/2004, nel termine di dieci giorni, offrendo la possibilità, in alternativa, di presentare un’istanza di regolarizzazione dei citati abusi;

- con successiva domanda redatta ai sensi dell’art. 24, reg. cod. nav., la società ricorrente, in data 14 settembre 2025, entro il termine assegnatole, chiedeva la modifica del titolo concessorio per regolarizzare le opere oggetto di contestazione;

- nelle more, la AP di Porto, con nota n. 59644 del 27 agosto 2025, chiedeva ulteriori chiarimenti alla STA sulla compatibilità del cancello di ingresso in commento, alla luce della recente comunicazione regionale n. 58457 del 20 agosto 2025, effettuata a tutti i titolari di stabilimenti balneari, sulla scorta della circolare n. 4196 del 13 agosto 2025;

- il quesito posto dalla AP veniva inoltrato all’Area 2 dell’Amministrazione regionale resistente che, con nota n. 65927 del 19 settembre 2025, precisava come la “[…] Circolare Assessoriale prot. n. 4196 del 13/08/2025, […] ha evidenziato “il divieto di utilizzo, nelle concessioni rilasciate, di delimitazioni con l'installazione di staccionate e altre strutture rigide a delimitazione della battigia, nonché il divieto di installazione di tornelli e/o altri dispositivi che limitino o condizionano l'accesso alla battigia o alle aree di libero transito ”, ritenendo, pertanto, necessaria la rimozione del cancello in parola, in quanto unico punto di accesso alla battigia;

- a questo punto, la STA, con nota n. 66082 del 23 settembre 2025, dava comunicazione di avvio del procedimento finalizzato all’emissione di un provvedimento di ingiunzione alla rimozione del cancello di accesso di cui trattasi, nonché alla rimozione delle piante ornamentali su vaso installate esternamente all’area oggetto di concessione. Con la medesima comunicazione, poi, la medesima p.a. ha notiziato il privato dei motivi ostativi all’accoglimento della sua istanza di modifica della concessione, prodotta ai sensi dell’art. 24, reg. cod. nav.;

- a seguito delle osservazioni presentate dalla parte ricorrente, con il primo dei provvedimenti gravati, la STA resistente ha adottato il provvedimento finale di ingiunzione alla rimozione del cancello in commento oltre che delle piante ornamentali anzidette (nota n. 71103 del 14 ottobre 2025). Per quanto concerne le piante, l’ordine amministrativo è stato eseguito mentre è stato avviato l’odierno iter giurisdizionale per contestare l’intimata rimozione del cancello;

- in pari data, la AP di Porto ha poi disposto la revoca, ai sensi dell’art. 21- quinquies , della l.n. 241/90, della sua precedente nota n. 7774 del 16 aprile 2010, con cui erano state regolamentate le modalità di apertura e di chiusura del cancello di accesso all’area data in concessione alla società ricorrente, ritenendo tali disposizioni non più conformi: i) all’ordinanza di interdizione n. 184/2018, emanata dalla medesima AP, per la tutela della pubblica incolumità, con particolare riferimento al moletto realizzato in massi di c.a., di forma rettangolare, sito nel Porto Piccolo, in area adiacente (ma estranea) a quella demaniale marittima in concessione alla società ricorrente; ii) alla conseguente mutata rilevanza giuridica assunta dal cancello, divenuto, nello specifico, “ l’unico varco di accesso esistente per giungere alla battigia ”; iii) ai principi giuridici sottesi alla pregata circolare regionale prot. n. 4196, del 13 agosto 2025, dell’Assessore Territorio ed Ambiente della Regione Siciliana; iv) al mutato assetto del territorio di giurisdizione in correlazione anche all’adempimento dei correlati servizi operativi di questa RI RI (“ quali la salvaguardia della vita umana in mare, la polizia portuale, demaniale ed ambientale e la sicurezza della navigazione e balneazione ”).

Col medesimo atto, il privato è stato altresì diffidato a tenere “ costantemente aperto (h 24) il sopraccitato cancello di accesso in metallo, nelle more dell’effettiva e materiale rimozione dello stesso in esecuzione al sopraccitato provvedimento ingiuntivo regionale protocollo n. 71103 in data 14 ottobre 2025 ”.

Avverso tali determinazioni la società ricorrente ha proposto l’odierno ricorso introduttivo, ottenendo, in sede cautelare, il rilascio del decreto monocratico favorevole n. 375/2025 e, in sede collegiale, l’adozione dell’ordinanza n. 399/2025, con cui è stata confermata la sospensione degli atti gravati, nelle more della definizione del giudizio di merito.

1.3. Il ricorso principale è stato affidato alle seguenti censure:

I) Violazione e falsa applicazione dell’art. 36 del codice della navigazione, dell’art. 97 Cost, dell’art. 1 della L. 241/1990 e dell’art. 1 L.R. 7/2019. Eccesso di potere per errore nei presupposti, contraddittorietà, difetto di istruttoria, difetto di motivazione violazione del principio dell’affidamento.

Col primo motivo di ricorso parte ricorrente lamenta che gli atti impugnati si porrebbero in frontale contrasto con la concessione demaniale rilasciata nel 2004, nella quale è stata comunque autorizzata la presenza di un cancello di ingresso all’area in commento (ancorché carraio anziché pedonale e da realizzarsi in legno anziché in ferro).

Del resto, pur non ignorandosi il dettato normativo di cui all’art. 1, co. 251, lett. f), della l.n. 296/2006, che ha modificato l’art. 3, co. 1, del d.l. n. 400/93, convertito dalla legge n. 493/1993, secondo cui sussiste l’ “ obbligo per i titolari delle concessioni di consentire il libero e gratuito accesso e transito, per il raggiungimento della battigia antistante l'area ricompresa nella concessione, anche al fine di balneazione ”, non potrebbe essere sottaciuto come tale adempimento, nel caso in esame, avrebbe dovuto essere contemperato con le esigenze di tutela della proprietà privata di parte ricorrente, insistente in adiacenza all’area demaniale data in concessione, così come effettuato dalla AP di Porto con la nota n. 7774 del 16 aprile 2010, poi revocata con successivo provvedimento anch’esso impugnato in questa sede giudiziale.

Peraltro, nessuno dei presupposti posti alla base dei provvedimenti gravati sarebbe ex se idoneo a sorreggerli, dal momento che: i) la circolare regionale n. 4196 del 13 agosto 2025 non avrebbe alcuna rilevanza e/o efficacia all’esterno dell’Amministrazione da cui è stata emanata; ii) il clamore mediatico generato la scorsa estate dalla “ questione dei tornelli ” degli stabilimenti balneari, sarebbe del tutto irrilevante ai fini dell’esercizio dell’azione amministrativa, che dovrebbe poggiare, piuttosto, sui principi di legalità, di buon andamento e di imparzialità, e non certo sulla pressione mediatica; iii) il fatto che il cancello in questione sia “ l’unico punto di accesso alla battigia ” non sarebbe certo elemento nuovo, come vorrebbero far intendere le Amministrazioni resistenti, così come risulterebbe dagli atti di causa.

II) Violazione e falsa applicazione degli artt. 41 e 42 cost., dell'art. 832 c.c. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, difetto di motivazione e violazione del principio di proporzionalità sotto altro profilo.

Col secondo mezzo di impugnazione parte ricorrente deduce come il cancello sia posto anche a tutela della sua proprietà privata, non potendo essere compresse, da parte della Regione e della AP, le legittime facoltà che derivano dal diritto dominicale (nello specifico, ius excludendi alios ) che, comunque, vanno contemperate con la facoltà di accesso da parte di chicchessia alla battigia.

III) Eccesso di potere per violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità dell’azione amministrativa. eccesso di potere per erroneità dei presupposti. Violazione del principio del legittimo affidamento.

Con la terza censura si lamenta, da un lato, la sproporzione degli atti gravati, dal momento che tutti gli interessi pubblici e privati coinvolti sarebbero stati adeguatamente contemperati e bilanciati dal provvedimento del 2010 della AP di Porto, mentre, dall’altro lato, andrebbe tenuto in debita considerazione il legittimo affidamento della società ricorrente che, nei venti anni in cui ha fruito della concessione demaniale, non ha mai ostacolato l’accesso alla battigia da parte della collettività.

IV) Violazione e falsa applicazione dell’art. 36 del codice della navigazione e dell’art. 24 del regolamento per l’esecuzione cod. nav. Eccesso di potere per sviamento di procedura e contraddittorietà.

La diffida originaria dell’ARTA non avrebbe avuto ad oggetto la rimozione del cancello ma, soltanto, la rimessione in pristino dello stato dei luoghi secondo quanto stabilito dall’atto concessorio del 2004 (dove il cancello esiste, seppur di dimensioni e materiali diversi), con conseguente contraddittorietà tra tale atto e il successivo procedimento avviato e concluso coi provvedimenti gravati in questa sede processuale.

V) Eccesso di potere per difetto di motivazione ed errore nei presupposti sotto altro profilo in relazione alla impugnata nota della AP di porto in epigrafe sub 2).

Il quinto mezzo di impugnazione è stato espressamente indirizzato avverso la nota della AP di Porto, deducendosi come l’accesso indiscriminato (anche notturno) all’area demaniale non aumenterebbe la sicurezza degli utenti, determinando piuttosto l’effetto contrario, atteso che tale barriera, allo stato, impedisce l’indebito accesso (anche) al moletto adiacente all’area in concessione, dichiarato inagibile nel 2018 dalla stessa AP di Porto.

VI) Violazione e falsa applicazione dell’art. 21-quinquies della L. 241/1990. Eccesso di potere per difetto e travisamento dei presupposti .

Col sesto e ultimo motivo di ricorso il ricorrente deduce come non sussisterebbero i presupposti di cui all’art. 21- quinquies , della l.n. 241/90, per fondare validamente il provvedimento di revoca adottato dalla AP di Porto resistente.

2. Con successivi motivi aggiunti propri del 15 dicembre 2025, parte ricorrente ha prodotto il seguente e ulteriore motivo di gravame avverso il provvedimento di revoca della AP di Porto resistente:

I) Violazione e falsa applicazione dell’art. 21-quinquies della L. 241/1990. Eccesso di potere per difetto e travisamento dei presupposti. Eccesso di potere per contraddittorietà con precedenti manifestazioni e difetto di motivazione. Violazione del principio di proporzionalità.

Ad integrazione del sesto motivo del ricorso principale, parte ricorrente ha precisato come, a prescindere dall’ordinanza di interdizione adottata dalla AP nel 2018, il moletto sarebbe stato già transennato per impedire l’accesso agli utenti, già nel 2003, a sue spese e cure, come da espressa condizione illo tempore impartita dall’ARTA per il rilascio della concessione demaniale anelata, dovendosi rilevare, peraltro, come tale moletto non abbia mai costituito un valido punto di accesso alternativo alla battigia, quantomeno a partire da tale anno.

Per quanto attiene, poi, ai non meglio precisati servizi operativi della AP di Porto, che deporrebbero per la necessità che il cancello in questione fosse del tutto eliminato, andrebbe rilevato come in più di venti anni di concessione alla parte ricorrente non sia mai stato contestato di aver intralciato le operazioni di tale Amministrazione, così come non può essere sottaciuto come prima della richiesta di chiarimenti alla Regione sulla portata della circolare regionale adottata il 13 agosto 2025, la stessa AP non abbia mai manifestato alcuna preoccupazione per il regolare svolgimento dei suoi servizi operativi per effetto del succitato cancello.

3. Si sono costituite in giudizio le Amministrazioni resistenti che hanno chiesto il rigetto del gravame principale e dei motivi aggiunti in quanto infondati.

4. Con memoria di replica del 4 marzo 2026 parte ricorrente ha preso posizione sugli scritti difensivi delle controparti, insistendo per l’accoglimento delle sue ragioni.

5. Alla pubblica udienza del 25 marzo 2026 la causa è passata in decisione.

Il ricorso principale e i motivi aggiunti sono fondati, potendo procedersi alla trattazione dei motivi di gravame in via unitaria alla luce dei loro contenuti.

6. Ai fini di un inquadramento generale delle questioni da trattare, va premesso come il demanio marittimo, identificato dall’art. 822 c.c., nel lido del mare, nella spiaggia, nelle rade e nei porti, rientri nel c.d. demanio necessario, ossia in quella platea di beni pubblici che non possono se non appartenere allo Stato (o alla Regione, nel caso della Sicilia, per effetto dello Statuto speciale).

A venire in rilievo, peraltro, sono beni pubblici dotati di una caratteristica particolare: quella della vocazione alla loro fruizione da parte dell’intera collettività, tanto che in precedenti pronunce della giurisprudenza amministrativa sono stati qualificati a guisa di “ beni in proprietà pubblica collettiva ”, per differenziarli dai beni rientranti nella “ proprietà pubblica individuale ” (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sent. n. 569/2026).

Secondo la citata giurisprudenza, il lido consiste in quella porzione di riva a contatto diretto con le acque del mare, da cui resta coperta per effetto delle ordinarie mareggiate, con conseguente impossibilità di qualsiasi uso diverso da quello marittimo. La nozione di spiaggia, invece, comprende quei tratti di superficie prossimi al mare, sottoposti a mareggiate straordinarie, oltre che l’arenile, ovvero quella porzione di spiaggia risultante dal naturale ritirarsi delle acque, nella quale si ravvisa l'attitudine potenziale a realizzare i “ pubblici usi del mare ” (cfr. ex multis Corte di Cassazione, Sez. 2, Sentenza n. 8872 del 04/04/2024 e Cass., Sez. 1, 30 luglio 2009, n. 17737, Sez. 3, 28 maggio 2004, n. 10304, m. 573255).

Nella nozione di “ pubblici usi del mare ” viene svelata, dunque, l’intrinseca vocazione del demanio marittimo alla fruizione collettiva.

La dimensione plurisoggettiva di questa peculiare tipologia di beni pubblici è stata ben tratteggiata, in passato, dalla Corte di Cassazione che ha affermato come “ dagli artt. 2, 9 e 42 Cost., e stante la loro diretta applicabilità, si ricava il principio della tutela della umana personalità e del suo corretto svolgimento nell’ambito dello Stato sociale, anche nell’ambito del "paesaggio", con specifico riferimento non solo ai beni costituenti, per classificazione legislativa - codicistica, il demanio e il patrimonio oggetto della "proprietà" dello Stato ma anche riguardo a quei beni che, indipendentemente da una preventiva individuazione da parte del legislatore, per loro intrinseca natura o finalizzazione risultino, sulla base di una compiuta interpretazione dell’intero sistema normativo, funzionali al perseguimento e al soddisfacimento degli interessi della collettività … Da tale quadro normativo - costituzionale, e fermo restando il dato "essenziale" della centralità della persona (e dei relativi interessi), da rendere effettiva, oltre che con il riconoscimento di diritti inviolabili, anche mediante "adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale", emerge l’esigenza interpretativa di "guardare" al tema dei beni pubblici oltre una visione prettamente patrimoniale - proprietaria per approdare ad una prospettiva personale - collettivistica. Ciò comporta che, in relazione al tema in esame, più che allo Stato -apparato, quale persona giuridica pubblica individualmente intesa, debba farsi riferimento allo Stato - collettività, quale ente esponenziale e rappresentativo degli interessi della cittadinanza (collettività) e quale ente preposto alla effettiva realizzazione di questi ultimi ” (Cass., Sezioni Unite civili, sentenza n. 3665 del 2011).

Il demanio marittimo e gli altri beni pubblici caratterizzati dalla valenza a soddisfare interessi propri della collettività sono, dunque, beni di appartenenza collettiva riferibili allo Stato-comunità, in quanto la loro vocazione è quella di essere destinati alla fruizione da parte di tutti.

Negli stessi termini, si è espresso il C.g.a. con la sentenza n. 990/2022, che ha avuto modo di precisare come “ La conseguenza giuridica è che dal godimento di questi beni nessuno può essere escluso. Il fondamento giuridico di tale categoria di beni si rinviene nel combinato disposto degli articoli 2 e 42 della Costituzione. Il godimento dei beni appena citati, come il mare, è funzionale a consentire il compiuto sviluppo della persona umana. Lo sviluppo della personalità, infatti, è promosso anche garantendo la fruizione di beni e contesti ambientali che consentano di migliorare la qualità del vivere quotidiano. Il richiamo alla funzione sociale della proprietà (art. 42 Cost.) rafforza quanto ricavabile dall’art. 2 ”, rilevando altresì come “ Proprio in tale materia assume ancora maggiore rilievo normativo l’assunto che debba essere la pubblica amministrazione a farsi carico, con gli strumenti che l’ordinamento mette a disposizione, di individuare le modalità con cui la fruizione del mare possa essere accessibile a tutti, garantendo contemporaneamente la tutela del paesaggio e dell’ambiente ”.

Sul punto, si è più volte pronunciata anche la giustizia amministrativa di primo grado che ha evidenziato come “ la spiaggia - comprensiva di tratti di terra prossimi al mare e dell’arenile - presenta una naturale vocazione all’uso generale e diretto, accordato alla collettività, in forza di una ammissione generale implicita nella destinazione, inerente i cosiddetti ‘usi del mare’, tra cui rientra la balneazione, che costituisce una sorta di diritto pubblico soggettivo, attribuito ai componenti della collettività, non solo uti cives, ma anche uti homine, esperibile erga omnes (anche nei riguardi dell'ente cui i beni appartengono), il cui contenuto si esplica, principalmente, nel diritto ad accedere liberamente alla spiaggia senza imposizione di oneri economici, di potersi posizionare ovunque, senza preclusioni, di godere dell’habitat marino e di non dover utilizzare strutture offerte da terzi, che intendono ritrarre utilità economiche dall’offerta dei vari servizi. Si tratta, dunque, di una facoltà di godimento connessa con il diritto alla salute, tutelato dall'art. 32 Costituzione, nonché con esigenze anche di natura ‘spirituale ed estetica’ (cfr: Corte di Cass. Sez. II 6.2.1962 n. 266) » (T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez. I, sentenza del 27 marzo 2012, n. 333).

In definitiva, può affermarsi che il libero accesso al mare costituisca manifestazione di un diritto fondamentale della personalità, fondato sugli artt. 2, 9 e 42 della Costituzione, dovendosi rilevare come tale situazione giuridica soggettiva attiva sia riconosciuta, altresì, dalla legge ordinaria.

L’art. 3, del d.l. n. 400/93, convertito dalla l.n. 494/93, nel testo modificato dall’art. 1, co. 251, della l. n. 296/2006, stabilisce che “3. A salvaguardia di valori costituzionalmente garantiti, quanto alle esigenze del pubblico uso, l’attuazione delle disposizioni … deve in ogni caso assicurare … il rispetto dell’obbligo di consentire il libero e gratuito accesso e transito per il raggiungimento della battigia, anche a fini di balneazione”.

L’art. 1, comma 254, della citata l. n. 296/06, prevede inoltre che “ Le regioni, nel predisporre i piani di utilizzazione delle aree del demanio marittimo di cui all'articolo 6, comma 3, del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494, sentiti i comuni interessati, devono altresì individuare un corretto equilibrio tra le aree concesse a soggetti privati e gli arenili liberamente fruibili; devono inoltre individuare le modalità e la collocazione dei varchi necessari al fine di consentire il libero e gratuito accesso e transito, per il raggiungimento della battigia antistante l’area ricompresa nella concessione, anche al fine di balneazione ”.

L’art. 4, co.2, lett. a), della l.n. 118/2022 ha poi imposto che sia sempre assicurato “ l’adeguato equilibrio tra le aree demaniali in concessione e le aree libere o libere attrezzate, nonché la costante presenza di varchi per il libero e gratuito accesso e transito per il raggiungimento della battigia antistante l'area ricompresa nella concessione, anche al fine di balneazione, con la previsione, in caso di ostacoli da parte del titolare della concessione al libero e gratuito accesso e transito alla battigia, delle conseguenze delle relative violazioni ”.

7. Chiarito che il libero e gratuito accesso alla battigia sia un diritto fondamentale di ogni cittadino, del quale lo Stato (e la Regione siciliana) deve tenere conto ai fini del rilascio delle concessioni demaniali marittime in capo ai privati, va ora esaminata la peculiare questione oggetto dell’odierno gravame.

Quello che rileva, in via dirimente, è che la presenza di un varco chiuso da un cancello sia stata prevista, ab origine , dal titolo concessorio rilasciato dalla Regione nel 2004 alla parte ricorrente, non trovando alcun valido fondamento giuridico l’ordine di rimozione impugnato in questa sede processuale, posto che, in presenza di un provvedimento amministrativo di natura concessoria a monte, ancora valido ed efficace (qual è quello in esame), che contempli la presenza del cancello, l’unica pretesa che l’Amministrazione regionale avrebbe potuto far valere sarebbe stata quella della rimessione in pristino dello stato dei luoghi, in modo da renderli conformi a quanto stabilito dal titolo concessorio, così come fatto in prima battuta con la diffida del 29 agosto 2025 (installazione di un cancello carraio, e non pedonale, da realizzarsi in legno, e non in ferro).

Del resto, dal sopralluogo effettuato dalla AP di Porto ciò che emerso è proprio una discrasia tra quanto realizzato dal concessionario e quanto autorizzato a monte dal titolo concessorio. Tra queste difformità, la AP ha ricompreso anche il cancello di ingresso, non perché esso fosse stato realizzato in assenza di autorizzazione, quanto piuttosto per la difforme dimensione e per la differente tipologia di materiali usati per la sua costruzione rispetto a quanto stabilito dalla concessione.

È solo con successiva richiesta di chiarimenti che la stessa AP ha interpellato l’Assessorato regionale sulla compatibilità del cancello stesso con la recente circolare allora adottata dalla Regione in materia.

Ad ogni modo, un ordine di rimozione de plano , come quello che viene in rilievo in questa sede processuale, avrebbe potuto essere emanato soltanto laddove il cancello fosse stato realizzato in maniera abusiva, ossia in assenza di qualsivoglia pregressa autorizzazione da parte della p.a. regionale alla sua installazione.

Tuttavia, tale precondizione non sussiste nel caso di specie, tanto che la concessione rilasciata alla parte ricorrente nel 2004 prevede la presenza del cancello di ingresso all’area concessa al privato e su questo fatto non c’è contestazione in atti.

La circostanza che non può essere obliterata nel caso in esame è, dunque, che il cancello di accesso all’area in concessione, seppur di tipologia e dimensioni difformi da quelle realizzate, sia stato autorizzato dalla concessione del 2004, che rappresenta il titolo amministrativo da cui derivano il compendio dei diritti e dei doveri vantati dal concessionario.

In tale contesto, nessun ordine di rimozione avrebbe potuto essere validamente adottato dalla p.a. regionale senza prima intervenire in autotutela sul titolo concessorio nella parte di interesse (annullamento d’ufficio o revoca).

Né a fondamento di un siffatto potere, così come occorso, pare potersi porre il contenuto della circolare regionale del 13 agosto 2025, con la quale è stata semplicemente ribadita, ai competenti organi territoriali dell’ARTA, la necessità di assicurare il rispetto della libera e gratuita fruizione del mare imposta dalla legge alla luce della peculiarità del bene giuridico di cui trattasi.

Al riguardo, va rilevato come, in linea di principio, così come più volte precisato dalla giurisprudenza amministrativa, “ le circolari amministrative […] non hanno natura autoritativa né provvedimentale, né, in quanto tali, sono idonee a produrre effetti giuridici lesivi diretti ed immediati a carico di soggetti esterni ” (cfr. ex multis e da ultimo, T.A.R. Lazio, Roma, Sezione Quarta, sent. n. 23347/2024).

Peraltro, è pacifico come queste non abbiano neppure la capacità di innovare l’ordinamento giuridico, esulando anche dal genus delle fonti del diritto, risolvendosi in meri atti di indirizzo interni alle stesse Amministrazioni.

Con particolare riferimento all’atto regionale in parola, esso va ricompreso nel genus delle circolari interpretative di disposizioni di legge, che costituiscono meri atti interni finalizzati ad indirizzare uniformemente l'azione degli organi amministrativi dipendenti, non avendo esse né valore normativo, né provvedimentale, non assumendo neppure carattere vincolante per gli Enti a cui sono destinate, ben potendo essere disattese con espressa e puntuale motivazione sulle peculiarità del caso concreto (così, Cons. Stato, Sez, III, sent. n. 6877/2024).

Venendo al contenuto specifico della circolare n. 4196 del 13 agosto 2025, con essa l’ARTA si è limitata a rilevare come “ talune concessioni demaniali marittime sono state autorizzate strutture di delimitazione rigide (staccionate) lungo la linea di battigia ” e che “ tali strutture risultano incompatibili con la necessità di consentire la libera circolazione delle persone e di adattarsi alle variazioni del livello del mare dovute alle maree ”.

Ora, al di là del fatto che la situazione di parte ricorrente non rientri neppure in quella sopra descritta (potendo piuttosto essere assimilata alla fattispecie dei “ tornelli ” di cui si dirà dopo), va comunque rilevato come la circolare in parola disponga un divieto immediato di rilascio di nuove autorizzazioni per staccionate di delimitazione della battigia, così come di tornelli o di altri dispositivi in ingresso che “ limitino o condizionino l'accesso alla battigia e alle aree di libero transito ”, demandando, invece, ai dirigenti responsabili, ogni valutazione sulla eventuale revoca delle autorizzazioni già esistenti (come nel caso della società ricorrente), essendo prima necessario “ verificare, in conformità alle disposizioni di legge e ai poteri attribuiti, la possibilità di richiedere modifiche alle autorizzazioni già rilasciate per staccionate fisse o tornelli di accesso, ove riscontrata l'incompatibilità con la normativa vigente e con la presente circolare ”.

In sostanza, l’attività conformativa che avrebbe dovuto seguire alla prefata circolare regionale avrebbe dovuto essere quella, per quanto di interesse ai fini di causa, di una valutazione della concessione già rilasciata alla parte ricorrente, al fine di verificare, alla luce di tutti gli elementi di fatto rilevanti nel caso specifico, la possibilità, o meno, di apportare delle modifiche ovvero di revocare parzialmente il titolo concessorio già posseduto dal privato, nella parte in cui è stata autorizzata l’apposizione di un varco di accesso ritenuto incompatibile col quadro giuridico di riferimento in materia di libera e gratuita fruizione del mare.

Una tale valutazione, attesa la necessità di incidere su un provvedimento amministrativo già rilasciato ed avente efficacia durevole (concessione demaniale marittima del 2004), non avrebbe potuto se non essere condotta nell’ambito di un procedimento amministrativo di secondo grado, previo coinvolgimento del privato e necessario bilanciamento di tutti gli interessi pubblici e privati coinvolti.

Ciò non è avvenuto nel caso in esame, tanto che l’Amministrazione regionale, sulla scorta della prefata circolare e di un parere interno, ha ritenuto di dover disporre l’immediata rimozione del cancello ubicato all’ingresso dell’area in concessione posizionato (anche) a protezione della proprietà privata della società ricorrente, ritenendolo illegittimo in nuce , senza tenere in debita considerazione l’autorizzazione già a monte rilasciata dalla stessa p.a. regionale alla sua realizzazione, rispetto alla quale non è stato adottato alcun provvedimento in autotutela.

Nella perdurante validità ed efficacia del titolo concessorio originario, si ribadisce, non scalfito in sede di autotutela decisoria da parte dell’Amministrazione resistente, il provvedimento di rimozione del cancello impugnato si palesa pertanto illegittimo e va annullato, non residuando alcun valido presupposto per la sua adozione.

8. Venendo al successivo provvedimento di revoca della AP di Porto del suo precedente atto del 2010, con cui la medesima RI ha regolato le modalità di apertura e di chiusura del cancello in commento, ponendo altresì un obbligo di presidio da parte del concessionario nel periodo notturno, il Collegio deve rilevare come tale determinazione risulti essere avvinta da un nesso logico, prima che giuridico, al precedente ordine di rimozione adottato dall’Assessorato regionale.

Va da sé, infatti, come una volta ordinata la rimozione del cancello da parte dell’ARTA, l’ordinanza del 2010 della AP avrebbe comunque smesso di produrre efficacia per sopravvenuta impossibilità dell’oggetto.

A ben vedere, infatti, l’ordine di rimozione dell’Assessorato non avrebbe se non potuto determinare ex se (anche) l’inefficacia dell’ordinanza del 2010 della AP di Porto, senza alcuna necessità di adottare un ulteriore provvedimento di revoca incidente su un atto già deprivato della sua efficacia per il venir meno dell’oggetto materiale (cancello).

Ovviamente, il doppio filo che lega i due provvedimenti de quibus ha valenza biunivoca e funziona anche in caso di ragionamento inverso, nel senso che una volta annullato, in quanto illegittimo, l’ordine di rimozione del cancello, come disposto con l’odierna decisione giudiziale, è giocoforza opportuno che la nota del 2010 della AP resti in auge, posto che è grazie a tale determinazione che si è effettuato, pur ex post , un bilanciamento tra la facoltà di installazione di un cancello di ingresso al concessionario (riconosciuta dalla concessione regionale n. 10/2004) e la necessità di garantire un accesso alla battigia da parte della collettività.

Ad ogni modo, atteso che la AP di Porto resistente ha, comunque, ritenuto di dover adottare un provvedimento espresso di revoca della sua precedente determinazione del 2010, ai sensi dell’art. 21- quinquies , della l.n. 241/90, e che tale atto sia stato comunque avversato con censure proposte sia col ricorso principale che coi motivi aggiunti, il Collegio deve procedere alla loro delibazione nel merito, ritenendo di condividere la prospettazione della parte privata per le ragioni di seguito precisate.

Le circostanze valorizzate dalla AP resistente nel provvedimento gravato, invero, si palesano inidonee a poter essere considerate a guisa di fatti sopravvenuti in grado di legittimare il provvedimento in autotutela di cui trattasi.

In primo luogo, già prima dell’ordinanza di interdizione del 2018, il moletto non è mai stato considerato alla stregua di un valido e ulteriore punto di accesso alla battigia, tanto che nella stessa ordinanza del 2010 della AP si dava conto del fatto che il cancello di parte ricorrente risultava essere l’unica via di accesso alla battigia, essendo stata rilevata la “[…] assenza nelle immediate vicinanze di altri idonei varchi pubblici ”.

Neppure la circolare regionale del 13 agosto 2025 costituisce valido presupposto per l’esercizio del potere di revoca, atteso che, come sopra già chiarito, la sua efficacia deve intendersi limitata all’Amministrazione regionale emanante (ARTA), non potendo tale atto conformare l’attività della AP di Porto che, in quanto Amministrazione incardinata presso il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, semmai deve rispettare le circolari adottate da tale Ministero.

La circolare regionale in questione, come in precedenza chiarito, ha inteso stimolare l’esercizio delle dovute verifiche di compatibilità tra i titoli concessori già rilasciati e le disposizioni normative in materia di libera fruizione del mare, da parte delle competenti articolazioni territoriali dell’ARTA e non certo della AP di Porto che, si ribadisce, nel 2010 ha adottato un provvedimento di regolazione degli orari di apertura e chiusura di un cancello di accesso (anche) alla battigia, comunque previsto da un titolo concessorio a monte, contemperando i diversi interessi pubblici e privati coinvolti.

Per quanto concerne, da ultimo, all’asserito impedimento del cancello in parola al regolare svolgimento dei servizi istituzionali della AP di Porto, non può non essere rilevato come detto Ente goda già di un ben più ampio e agevole accesso al mare dal Porto Piccolo, non essendo state adeguatamente motivate le ragioni per cui sarebbe indispensabile l’accesso alla spiaggia in concessione alla parte ricorrente (fermo restando che esso è comunque consentito proprio dall’ordinanza del 2010 della stessa AP in qualsiasi ora del giorno) per il disimpegno di compiti istituzionali indicati in maniera generica e non sufficientemente specifica per sorreggere l’impugnato provvedimento di revoca.

9. Per le suesposte ragioni, il ricorso principale e i motivi aggiunti meritano accoglimento, con conseguente annullamento: i) dell’ordine di rimozione del cancello adottato dall’ARTA (nota n. 71103 del 14.10.2025) e dell’antecedente avvio del procedimento (nota n. 66082 del 23.09.2025); ii) del provvedimento di revoca dell’ordinanza del 2010 adottato dalla AP di Porto (nota n. 28955 del 14.10.2025.

Non occorre estendere l’effetto demolitorio dell’odierna pronuncia alla circolare regionale n. 4196 del 13 agosto 2025, attesa la soddisfazione dell’interesse legittimo prospettato dal privato mediante l’accoglimento della domanda di annullamento formulata avverso gli atti sopra indicati, dovendosi rilevare, peraltro, come sebbene la circolare regionale sia stata riportata tra gli atti gravati, non risultano essere, comunque, stati formulate specifici motivi di ricorso nei suoi riguardi.

10. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate col dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso principale e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati elencati in parte motiva.

Condanna le Amministrazioni resistenti al pagamento delle spese di lite, in parti uguali tra loro, in favore della società ricorrente, che si liquidano in complessivi € 3.500,00 (tremilacinquecento/00), oltre accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

UR TO, Presidente

IE IL, Primo Referendario, Estensore

Francesco Fichera, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IE IL	UR TO

IL SEGRETARIO