Pubblicato il 28/01/2026

N. 00217/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00848/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la AN

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 848 del 2024, proposto da
Ag S.r.l.S., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Enzo Casetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Campi Bisenzio, in persona del Sindaco legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Elena Cirri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

della NE AN, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Fabio Ciari ed Eleonora Mugnaini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della Determinazione n. -OMISSIS- ricevuta dalla ricorrente il 12.03.2024 con cui il Comune di Campi Bisenzio ha espresso il diniego sull’istanza prot. n. -OMISSIS- presentata dall’esponente per la realizzazione di una nuova stazione di servizio per distribuzione carburanti nel Comune di Campi Bisenzio in fregio a Viale Libero Roti;

- di ogni altro atto presupposto e/o connesso e/o consequenziale ancorché sconosciuto;

per la condanna

del Comune di Campi Bisenzio e della NE AN, in via solidale tra loro, al risarcimento dei danni cagionati alla società ricorrente, quantificati in euro 665.000,00 o nella maggiore o minor somma che risulterà di giustizia.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della NE AN e del Comune di Campi Bisenzio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 gennaio 2026 il dott. DO EL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con istanza del -OMISSIS-, la società ricorrente presentava al Comune di Campi Bisenzio istanza di rilascio del titolo autorizzatorio per la realizzazione di una stazione di servizio carburanti in Località San Piero a Ponti, Viale Liberio Roti.

In ragione della necessità di acquisire atti di assenso di altre amministrazioni, con nota del -OMISSIS-, la società ricorrente richiedeva al Comune di Campi Bisenzio l’indizione di una conferenza di servizi, con contestuale presentazione di istanza tendente alla adozione della variante al Regolamento Urbanistico comunale, ai sensi dell’art. 8 del d.P.R. n. 160/2010 e dell’art. 35 della LRT n. 65/2014.

Pertanto, con atto prot. n. -OMISSIS-, il Comune di Campi Bisenzio indiceva una conferenza di servizi decisoria, ai sensi dell’art. 14, comma 2, della legge n. 241/90, da svolgersi in forma simultanea e in modalità sincrona, ai sensi dell’art. 14 ter della legge n. 241/90, convocando la prima riunione per il giorno -OMISSIS-.

Considerato che l’intervento richiesto ricadeva nel sito Natura 2000, con nota del 10 maggio 2021 la NE AN, pur prendendo atto che la società richiedente avesse allegato all’istanza lo studio di incidenza ambientale, comunicava al Comune di Campi Bisenzio la necessità che l’istanza di valutazione di incidenza ambientale (di seguito V.Inc.A.) fosse presentata attraverso l’utilizzazione dell’apposito formulario e che fossero pagati i relativi oneri istruttori; inoltre, la NE dichiarava che il procedimento di V.Inc.A. si sarebbe concluso nel termine di 60 giorni dal ricevimento dell’istanza presentata secondo le indicate modalità.

In data -OMISSIS-, si teneva la prima seduta della conferenza di servizi, all’esito della quale si prendeva atto degli atti di assenso nel frattempo rilasciati dalle altre amministrazioni interessate e si dava conto degli ulteriori adempimenti istruttori da porre in essere.

In data -OMISSIS-, si svolgeva la seconda riunione della conferenza di servizi, nel corso della quale si dava atto dell’intervenuta regolarizzazione dell’istanza di V.Inc.A., prodotta dalla società ricorrente in data -OMISSIS-, e della necessità di procedere con l’adozione di una variante urbanistica ordinaria, previa valutazione ambientale strategica dell’intervento richiesto, stante l’impossibilità di procedere con l’adozione di una variante semplificata.

Con nota del 7 settembre 2021, la NE AN comunicava che la valutazione di incidenza ambientale sarebbe stata resa entro il 20 settembre 2021, cioè entro 60 giorni dalla regolarizzazione dell’istanza di V.Inc.A. presentata dalla ricorrente, pervenuta alla NE in data -OMISSIS- e assunta al prot. n. -OMISSIS-.

Pertanto, alla seduta della conferenza di servizi svoltasi in pari data si prendeva atto della predetta nota e si rinviavano i lavori a successivo incontro.

Con provvedimento del 6 ottobre 2021, la NE AN, esaminato lo studio di incidenza allegato all’istanza di rilascio del titolo autorizzatorio, riteneva che: “ le Conclusioni dello Studio di incidenza non risultano chiare in quanto, a fronte di un prevedibile impatto sul sito della rete Natura 2000, vengono proposte sia misure di mitigazione che di compensazione non consentendo pertanto di individuare l’ambito di applicazione correlato alle disposizioni della Direttiva Habitat e delle Linee Guida nazionali per la V.I.ncA. (2019) ove:

- le misure di mitigazione sono finalizzate a minimizzare o annullare gli effetti negativi del P/P/I/A sui siti della rete Natura 2000, al di sotto della soglia di significatività, sia nella fase di realizzazione che di esercizio, senza arrecare ulteriori effetti negativi sugli stessi;

- le misure di compensazione vengono invece proposte in caso di incidenza negativa che permane, nonostante le misure di mitigazione e dopo aver valutato tutte le possibili alternative, qualora si sia in presenza di motivi imperativi di rilevante interesse pubblico opportunamente motivati e documentati (art. 5, commi 9 e 10, del DPR 357/97); … ”.

In ragione della evidenziata contraddittorietà, con il medesimo atto, la NE AN richiedeva alla società ricorrente un’ulteriore integrazione documentale, fornendo, al contempo, le prime osservazioni sulle misure di mitigazione proposte.

La società ricorrente riscontrava la richiesta di integrazione documentale con due distinte note del 15 marzo 2022 e del 1 aprile 2022 e, pertanto, con nota del 14 aprile 2022, la NE AN comunicava che il procedimento di V.Inc.A. si sarebbe concluso entro 60 giorni dal ricevimento delle predette integrazioni.

All’esito del procedimento, con nota del -OMISSIS-, la NE AN rendeva parere negativo di valutazione di incidenza ambientale in relazione all’intervento richiesto, “ … in quanto permane un margine di incertezza che, per il principio di precauzione, non permette di escludere effetti negativi del progetto sul sito Natura 2000 IT5140011 “Stagni della Piana Fiorentina e Pratese”. ”; peraltro, secondo la logica del cd. dissenso costruttivo, la stessa NE indicava le seguenti condizioni al ricorrere delle quali la valutazione di incidenza avrebbe potuto avere esito positivo: “ 1. attestata mancanza di soluzioni alternative possibili,

2. sussistenza di motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi motivi di natura sociale ed economica,

3. adozione di ogni misura compensativa necessaria a garantire la coerenza globale della rete natura 2000;

4. successiva comunicazione delle misure di compensazione adottate al Ministero della Transizione Ecologica per le finalità di cui all’art.13 comma 2 del DPR 357/97. ”.

Alla seduta del 5 maggio 2022, nei termini indicati, la NE AN formalizzava la propria posizione negativa alla realizzazione del progetto oggetto dell’istanza presentata dalla ricorrente.

Pertanto, in data -OMISSIS-, il Comune di Campi Bisenzio adottava atto di conclusione negativa della conferenza di servizi, secondo la logica delle posizioni prevalenti, atto con valenza di comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza.

In data 9 agosto 2022, la ricorrente presentava le proprie osservazioni partecipative e, con successiva determina dirigenziale, il Comune di Campi Bisenzio le trasmetteva alla NE AN per le determinazioni di competenza.

Tuttavia, in data 24 febbraio 2023, la ricorrente presentava al Comune di Campi Bisenzio istanza di riesame, anche in considerazione della mancata conclusione formale del procedimento.

Pertanto, il Comune di Campi Bisenzio, con nota prot. n. -OMISSIS-, indiceva una nuova conferenza di servizi, in ragione delle osservazioni partecipative e dell’istanza di riesame proposte dalla ricorrente e del contributo tecnico regionale intervenuto nel frattempo, con il quale si consentiva alla parte istante di “… integrare la documentazione tecnica al fine di dimostrare l’efficacia ovvero la capacità delle misure di mitigazione proposte a prevenire effetti negativi significativi in termini quantitativi e qualitativi ”, documentazione presentata dalla società ricorrente e trasmessa alla NE unitamente all’atto di indizione.

In data -OMISSIS-, il Comune di Campi Bisenzio trasmetteva alla NE il nuovo studio di incidenza ambientale presentato dalla ricorrente.

Con nota del -OMISSIS-, la NE AN confermava il parere negativo reso con provvedimento del -OMISSIS-, ritenendo che i quadri conoscitivi emergenti dagli elaborati presentati dalla ricorrente fossero basati sugli stessi dati rilevati e senza nuovi studi di fattibilità.

Quanto all’analisi delle criticità, rilevava ancora la NE AN che: “ In relazione all’analisi delle criticità riscontrate in corso di istruttoria, le considerazioni riportate in alcuni casi si limitano ad affermare nuovamente quanto già esposto nella documentazione precedente e, in altri casi, rivestono carattere di livello generale non sufficientemente supportate da evidenze scientifiche. ”.

Su tali premesse, la NE AN traeva le seguenti conclusioni: “ Le proposte di interventi di mitigazione corrispondono per la gran parte a quelle già oggetto di istruttoria e le poche nuove proposte non risultano definite nella loro consistenza e sufficientemente dettagliate anche se le loro caratteristiche, in mancanza di maggiori e più approfonditi elementi di valutazione, sembrerebbero tali da far presupporre fin da adesso che le nuove proposte non siano in grado di produrre sufficienti effetti di mitigazione. ”.

In ragione di ciò, la NE AN riteneva che non si ravvisassero “ elementi nuovi tali da consentire un eventuale superamento del parere negativo già espresso. ”.

A seguito di ulteriori interlocuzioni procedimentali, con atto del -OMISSIS-, il Comune di Campi Bisenzio convocava una nuova seduta della conferenza di servizi per il 29 dicembre 2023 su richiesta della NE “… in modo da poter procedere alla formazione della posizione unica regionale sulla documentazione complessiva; … ”, seduta successivamente rinviata prima al 12 gennaio 2024 e poi al 7 febbraio 2024.

Nel corso della seduta del 7 febbraio 2024, il responsabile regionale dava lettura del verbale della conferenza di servizi interna da cui risultava che la posizione prevalente era quella negativa espressa dal settore V.A.S. e V.Inc.A., per incompatibilità ambientale del progetto proposto.

Pertanto, con determina n. -OMISSIS-, il Comune di Campo Bisenzio dichiarava la chiusura della conferenza di servizi, esprimendo formale diniego dell’istanza della ricorrente del 19 febbraio 2021 per effetto del parere negativo espresso dalla NE AN in relazione ai profili di incompatibilità ambientale dalla stessa espressi e considerato come esprimente una posizione prevalente sugli altri atti di assenso.

Sennonché, in data -OMISSIS-, la ricorrente presentava istanza di indizione di conferenza di servizi preliminare, ai sensi dell’art. 14, comma 3, legge n. 241/90, e depositava, in luogo dello “ studio di fattibilità ” di cui alla lettera della disposizione richiamata, uno “ studio di incidenza ambientale ” dell’intervento.

2. La domanda caducatoria proposta avverso la determinazione impugnata è stata affidata ai seguenti motivi di impugnazione:

- “ 1. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELLA LEGGE 06/11/2012, N. 190. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 3, 15, 16, 17, 18, 19 E 20 DEL DECRETO LEGISLATIVO 08/04/2013, N. 39. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 3 E 4 DELLA LEGGE 27/03/2001, N. 97. ”.

Con il primo mezzo, parte ricorrente lamenta l’illegittimità del provvedimento impugnato perché, a suo dire, il responsabile del procedimento, firmatario dell’atto di chiusura della conferenza di servizi e abilitato ad esprimere la posizione unica del Comune di Campi Bisenzio, sarebbe stato condannato per peculato ad un anno e dieci mesi di reclusione e, pertanto, il Comune non avrebbe potuto conferirgli l’incarico dirigenziale e comunque avrebbe dovuto sospendere il funzionario.

In sostanza, per effetto della normativa richiamata in rubrica, l’atto conclusivo della conferenza di servizi sarebbe nullo, perché adottato da un dirigente privo di legittimazione.

- “ 2. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 97 DELLA COSTITUZIONE E DELL’ART. 3 E 14 TER DELLA LEGGE 241 DEL 1990, DIFETTO DI ISTRUTTORIA, VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI IMPARZIALITÀ E BUON ANDAMENTO DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA. ”.

Con il secondo mezzo, parte ricorrente assume che il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo per violazione dell’art. 14 ter della legge n. 241/90, nella parte in cui la disposizione prevede che ciascun rappresentante esprime la posizione dell’amministrazione di appartenenza “ … anche indicando le modifiche progettuali eventualmente necessarie ai fini dell'assenso. ”.

Deduce parte ricorrente di avere presentato un nuovo studio di incidenza ambientale, a seguito della riapertura dei lavori conseguente all’accoglimento dell’istanza di riesame, con cui, a suo dire, essa avrebbe conformato l’intervento richiesto alle osservazioni regionali.

Tuttavia, la NE AN non avrebbe tenuto conto di tale rinnovata attività progettuale, limitandosi a richiamare il già intervenuto parere negativo espresso in data 5 maggio 2022.

- “ 3. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART 14 TER COMMA 3 DELLA LEGGE 241/1990 – VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DELLA BUONA AMMINISTRAZIONE – VIOLAZIONE DELLE REGOLE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO E DELLA LEALE COLLABORAZIONE. ”.

Con il terzo motivo, parte ricorrente assume la violazione dell’art. 14 ter , comma 3, della legge n. 241/90, atteso che i rappresentanti delle varie amministrazioni coinvolte nella conferenza di servizi decisoria non hanno partecipato a tutte le sedute che si sono tenute.

Prospetta ancora la ricorrente che la conferenza di servizi è durata circa tre anni, dunque risulta violato il termine di legge di novanta giorni previsto per la sua conclusione.

La ricorrente deduce inoltre che la conferenza di servizi indetta in forma sincrona e simultanea in realtà si sarebbe svolta con modalità asincrona, attraverso una farraginosa attività e senza un confronto diretto tra le amministrazioni coinvolte nella decisione finale.

In ultimo, ad avviso della ricorrente, la NE AN non avrebbe rispettato i termini previsti dalla legge n. 241/90 per rendere i pareri di competenza.

- “ 4. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 14 QUATER DELLA LEGGE 241/1990. ”.

Con il quarto motivo, parte ricorrente si duole della violazione della regola delle posizioni prevalenti, nel senso che, a suo dire, il Comune ha recepito acriticamente il parere negativo regionale senza valutarne la prevalenza rispetto alle diverse posizioni a sé favorevoli espresse dalle altre amministrazioni partecipanti al modulo procedimentale in esame.

2.1 Inoltre, la ricorrente ha formulato domanda di condanna del Comune di Campi Bisenzio e della NE AN al risarcimento dei danni subiti per effetto della lesione dell’affidamento ingenerato dal comportamento comunale, che avrebbe sempre rappresentato il proprio interesse alla realizzazione del progetto.

La ricorrente assume che, a cagione della lesione dell’affidamento incolpevole ingenerato dal comportamento delle amministrazioni resistenti, che avrebbe cagionato pregiudizi economici da lucro cessante, per avere perso l’occasione di vendita del terreno per euro 575.000,00, e pregiudizi da danno emergente, quantificati in euro 50.000,00 per la cassa di compensazione e in euro 40.000,00 per spese tecniche.

2.1.1 Con la memoria difensiva ex art. 73, comma 1, cpa, la ricorrente ha precisato il titolo della domanda di condanna al risarcimento del danno, richiamando espressamente l’art. 2 bis della legge n. 241/90, concernente il danno da ritardo.

In sostanza, parte ricorrente ritiene di essere stata coinvolta in un procedimento inutile e che, per effetto delle illegittimità denunciate con i motivi della domanda di annullamento del provvedimento, essa ha subito i pregiudizi economici già quantificati in euro 665.000,00.

3. Si sono costituiti in giudizio la NE AN e il Comune di Campi Bisenzio.

3.1 In particolare, la difesa regionale ha dedotto di avere rispettato le scansioni temporali previste dalla legge di settore per la V.Inc.A.; la durata della conferenza di servizi sarebbe da attribuire alla necessità di acquisire integrazioni progettuali e documentali in genere, nonché ai ritardi del Comune nella trasmissione alla NE della documentazione presentata dalla ricorrente.

La NE AN ha pertanto concluso per il rigetto del ricorso.

3.2 Anche il Comune di Campi Bisenzio ha depositato memoria difensiva.

3.2.1 In via preliminare, la difesa comunale ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per violazione del principio del nemo potest venire contra factum proprium .

In sostanza, assume il Comune resistente che sarebbe da ascrivere alla condotta procedimentale della ricorrente il ritardo che essa assume come motivo di illegittimità dell’ agere pubblico.

Il Comune ha sollevato anche eccezione di inammissibilità della domanda di indennizzo da ritardo, proposta per la prima volta dalla ricorrente solo con la memoria difensiva ex art. 73, comma 1, cpa.

3.2.2 Nel merito, quanto alla incompetenza del R.U.P. e firmatario dell’atto impugnato in quanto soggetto condannato, a cui non poteva essere conferito l’incarico, il Comune assume che “ la sentenza di condanna, resa all’esito di giudizio abbreviato ex artt. 438 e ss. c.p.p, è stata pubblicata il -OMISSIS- (doc. 56) e conosciuta dall’Amministrazione il -OMISSIS- (doc. 55): quindi, è intervenuta dopo il conferimento dell’incarico Dirigenziale in virtù del quale l’ing. -OMISSIS- ha svolto le funzioni nell’ambito della Conferenza dei servizi ed ha adottato la determinazione impugnata n. -OMISSIS-. Ne consegue che nel caso di specie non ricorre alcuna violazione degli att. 3, 15, 16, 17e 18 del D.Lgs. 39/2013 ed è irrilevante il riferimento della ricorrente all ’ art. 19 del citato D.Lgs. che riguarda le diverse ipotesi di “incompatibilità tra incarichi”. ”.

Sempre nello stesso ambito, ritiene il Comune che non ricorra violazione dell’art. 3 della legge n. 97/2001, che prevede la diversa ipotesi del trasferimento d’ufficio a seguito di decreto del GIP che dispone il rinvio a giudizio.

Tuttavia, nel caso di specie l’ing. -OMISSIS- ha chiesto il giudizio abbreviato per cui egli è stato giudicato direttamente dal GUP allo stato degli atti, senza che fosse medio tempore intervenuto il rinvio a giudizio.

Solo dopo la comunicazione della sentenza si sono determinati i presupposti per l’applicazione della normativa in esame.

Inoltre, rileva il Comune come la posizione prevalente regionale, attenendo ad aspetti relativi alla tutela ambientale, ha determinato un vincolo alla adozione di un provvedimento di conclusione negativa della conferenza di servizi.

Per il resto, il Comune ha concluso per il rigetto del ricorso.

4. All’udienza del 7 gennaio 2026 la causa è stata posta in decisione.

5. Si può prescindere dall’esame delle eccezioni di inammissibilità sollevate dal Comune di Campi Bisenzio, attesa l’infondatezza nel merito della domanda di annullamento del provvedimento impugnato alla luce delle considerazioni che seguono.

6. Anzitutto è infondato il primo motivo di ricorso.

6.1 Sul punto, deve rilevarsi che il Comune di Campi Bisenzio ha depositato agli atti la sentenza di condanna del RUP, ingegnere -OMISSIS-, che è stata pubblicata in data -OMISSIS-, cioè successivamente alla adozione del provvedimento impugnato, adottato in data -OMISSIS-.

Peraltro, deve osservarsi che, come correttamente rilevato dal Comune resistente, l’ingegnere -OMISSIS- non avrebbe potuto neanche essere sospeso dall’esercizio delle funzioni dirigenziali all’esito del rinvio a giudizio, atteso che egli è stato giudicato con rito abbreviato, che, a norma dell’art. 438 c.p.p., “ viene definito all’udienza preliminare allo stato degli atti ” e nell’ambito del quale il GIP assume la veste di GUP, con l’esercizio dei poteri decisori del giudice dibattimentale e senza l’intermediazione della fase di rinvio a giudizio.

6.2 In altre parole, il dirigente ha legittimamente esercitato le sue funzioni, perché, al momento della chiusura della conferenza di servizi non si era attualizzata alcuna delle condizioni previste dalla legge per la sua rimozione ovvero per la sospensione dall’incarico.

In definitiva, la censura formulata da parte ricorrente è infondata già in punto di fatto, perché la successione diacronica degli eventi, come evidenziata, esclude che il dirigente abbia esercitato le sue funzioni in un momento in cui avrebbe dovuto essere rimosso ovvero sospeso dall’incarico.

7. Del pari infondato è il secondo motivo di ricorso.

7.1 In particolare, con il predetto mezzo parte ricorrente ha assunto la violazione dell’art. 14 ter della legge n. 241/90, in ragione della violazione da parte della NE AN del principio del cd. dissenso costruttivo, per non avere essa indicato le modifiche progettuali idonee al superamento delle criticità riscontrate.

In sostanza, nella prospettazione della ricorrente, la NE AN, pur dopo la presentazione del nuovo studio di incidenza presentato dalla ricorrente, avrebbe continuato a richiamare il proprio provvedimento del -OMISSIS-, senza indicare soluzioni alternative.

7.2 In senso contrario, deve osservarsi che la NE AN, dopo avere indicato le modifiche progettuali e le misure mitigative che la ricorrente avrebbe dovuto apportare al progetto nel procedimento di V.Inc.A. conchiuso in senso negativo con il provvedimento del -OMISSIS-, ha rilevato che il nuovo studio di incidenza presentato dalla ricorrente non ha apportato alcuna modifica significativa, trattandosi della mera ripresentazione del progetto originario, già giudicato inidoneo con il provvedimento del -OMISSIS-.

Deve inoltre rilevarsi che l’art. 5, comma 9, del d.P.R. del 8 settembre 1997, n. 357 prevede che: “ Qualora, nonostante le conclusioni negative della valutazione di incidenza sul sito ed in mancanza di soluzioni alternative possibili, il piano o l'intervento debba essere realizzato per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi motivi di natura sociale ed economica, le amministrazioni competenti adottano ogni misura compensativa necessaria per garantire la coerenza globale della rete «Natura 2000» e ne danno comunicazione al Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio per le finalità di cui all'articolo 13. ”.

In sostanza, in mancanza del raggiungimento di un punto di convergenza tra l’istante e la NE, quest’ultima impone le misure di compensazione o di mitigazione “ necessarie ”, a cui l’istante deve adeguare la progettualità inerente il richiesto intervento, così come precisato dal successivo comma 6 della prefata disposizione, che prescrive che: “ le autorità di cui ai commi 2 e 5 effettuano la verifica stessa entro sessanta giorni dal ricevimento dello studio di cui ai commi 2, 3 e 4 e possono chiedere una sola volta integrazioni dello stesso ovvero possono indicare prescrizioni alle quali il proponente deve attenersi. ”.

7.3 Nel predetto contesto, si rileva come la ricorrente non abbia allegato alcunché.

In sostanza, essa si è limitata a proporre una censura eminentemente formale, senza tuttavia allegare e provare i singoli elementi di novità asseritamente recati dal secondo studio di incidenza, e in tesi non valutati dalla NE AN in sede di riesame del parere negativo del -OMISSIS-.

Inoltre, la ricorrente avrebbe dovuto allegare e provare che le misure di mitigazione proposte fossero idonee a superare le criticità evidenziate dall’ente regionale nel primo parere negativo.

La censura è, pertanto, infondata per mancato assolvimento dell’onere della prova, atteso che l’art. 64, comma 1, cpa prevede espressamente che “ Spetta alle parti l’onere di fornire gli elementi di prova che siano nella loro disponibilità riguardanti i fatti posti a fondamento delle domande e delle eccezioni. ”.

In detta prospettiva, deve rilevarsi che gli studi di incidenza sono documenti formati dalla stessa ricorrente, che avrebbe dovuto assolvere all’onere di allegare e provare le intervenute modifiche progettuali che avrebbero potuto determinare un esito diverso del procedimento.

Sul punto, si precisa che, a tal fine, non è sufficiente aver depositato gli studi di incidenza agli atti del giudizio, dovendo la parte allegare in ricorso gli elementi desumibili dai predetti atti e posti a fondamento della domanda di annullamento.

Nella delineata prospettiva, la giurisprudenza amministrativa ha condivisibilmente affermato che: “ La produzione documentale non può equivalere di per sé all’allegazione del fatto di cui il documento è supporto narrativo sicché non si dà per il giudice alcun onere di esame e ancora meno di considerazione ai fini della decisione di documenti relativi a fatti che non siano stati oggetto di tempestiva e compiuta allegazione. ”. (Consiglio di Stato, III Sezione, sentenza del 21 maggio 2025, n. 4339).

7.4 In diversa prospettiva, il motivo in scrutinio è anche generico ai limiti della inammissibilità ai sensi dell’art. 40, comma 1, lett. d) e comma 2, cpa.

Sul punto, si rileva che la NE AN ha reso il primo parere negativo di V.Inc.A. con un provvedimento caratterizzato da un’ampia istruttoria e da una adeguata motivazione, rispettosa del principio del dissenso costruttivo, nella parte in cui il predetto provvedimento ha analiticamente indicato le criticità del progetto della ricorrente e le modifiche che la stessa avrebbe dovuto apportare per ottenere un parere positivo.

Nel predetto contesto, la ricorrente avrebbe dovuto indicare nel motivo in esame le effettive differenze tra i due progetti e la capacità degli adattamenti proposti a conseguire un parere positivo di V.Inc.A..

Diversamente, essa si è limitata ad allegazioni generiche, di per sé inidonee a determinare l’illegittimità del provvedimento impugnato.

7.5 In definitiva, per dette ragioni, il secondo motivo di ricorso è infondato.

8. Anche il terzo motivo di gravame è infondato.

8.1 In particolare, parte ricorrente ha articolato il motivo in esame nelle seguenti censure:

- le amministrazioni partecipanti alla conferenza di servizi non avrebbero presieduto alle singole sedute, in violazione dell’art. 14 ter , comma 3, legge n. 241/90;

- la conferenza di servizi si sarebbe conclusa dopo circa tre anni di lavori, in violazione del termine di legge di novanta giorni;

- la conferenza di servizi si sarebbe, di fatto, svolta in modalità asincrona, attesa la mancata partecipazione di tutte le amministrazioni alle sedute;

- la NE AN avrebbe violato i termini di conclusione del procedimento previsti dalla legge n. 241/90.

8.2 Anzitutto è infondata la prima censura.

8.2.1 Sul punto deve osservarsi che l’art. 14 ter , comma 3, prevede che alla “ riunione ” partecipi un singolo rappresentante per ciascuna amministrazione, che sia autorizzato ad esprimere la posizione unica per l’amministrazione di appartenenza.

Nella normativa richiamata da parte ricorrente non vi è un riferimento alla necessaria partecipazione di tutti i rappresentanti a tutte le riunioni della conferenza di servizi e, soprattutto, non è previsto che la eventuale mancata partecipazione di alcuno tra i predetti rappresentanti possa cagionare ex se l’invalidità della determinazione finale.

8.2.2 Inoltre, deve rilevarsi che le contestazioni recate in ricorso hanno ad oggetto il parere negativo di V.Inc.A. regionale e non la partecipazione o meno di tutte le amministrazioni coinvolte, per cui la censura è generica e “ fuori fuoco ” rispetto all’effettivo thema decindendum come fissato dalla stessa ricorrente con l’esercizio dell’azione in scrutinio.

In altre parole, il motivo in esame non veicola una contestazione circa la regolarità formale della partecipazione della NE AN alla conferenza di servizi, ma esso rileva in modo generico la mancata partecipazione alle riunioni della conferenza di servizi da parte di altre amministrazioni, ma detta circostanza si pone fuori dal contesto dell’impugnazione proposta, che ha a precipuo oggetto il parere negativo regionale, nella misura in cui esso ha determinato la chiusura della conferenza di servizi e il conseguente diniego dell’autorizzazione richiesta.

8.2.3 Peraltro, osserva ancora il Collegio che la censura in esame è inidonea a determinare l’illegittimità del provvedimento conclusivo della conferenza di servizi, in quanto essa si traduce in rilievi meramente formali, che avrebbero richiesto l’allegazione e la prova che un diverso modus procedendi avrebbe condotto alla adozione di un provvedimento di contenuto diverso.

8.3 Quanto alla pretesa violazione del termine di conclusione del procedimento, si osserva che l’art. 14 ter della legge n. 241/90 prevede il termine finale della conferenza di servizi simultanea in novanta giorni dall’apertura dei lavori, tuttavia il predetto termine ha natura ordinatoria e, pertanto, la sua violazione non comporta conseguenze invalidanti sul provvedimento conclusivo “ tardivo ”.

Deve anche osservarsi che il provvedimento di V.Inc.A., in quanto atto di esercizio di una competenza in materia ambientale, attribuita all’Unione Europea, deve sempre essere concluso con l’adozione di un provvedimento espresso e motivato; pertanto, nel caso di specie, l’eventuale violazione del termine di conclusione del procedimento non avrebbe potuto determinare la formazione di una fattispecie di silenzio-assenso.

8.3.2 Inoltre, deve rilevarsi che la tempistica della conferenza di servizi in esame è stata in larga misura condizionata dalla necessità di richiedere alla stessa ricorrente integrazioni progettuali e che, pertanto, gli asseriti ritardi sono per lo più ad essa imputabili.

Con l’adozione del parere negativo di V.Inc.A. del -OMISSIS-, di fatto, la conferenza di servizi è stata chiusa, atteso che il successivo segmento procedimentale è stato caratterizzato dall’attività della ricorrente volta a far mutare parere alla NE AN, per il tramite di integrazioni progettuali ritenute meramente confermative delle soluzioni proposte con lo studio di incidenza originario allegato all’istanza di rilascio del provvedimento autorizzatorio.

8.4 Quanto alla dedotta violazione del termine procedimentale di rilascio del parere di V.Inc.A., deve rilevarsi che la conferenza di servizi decisoria che si svolge in modalità simultanea non è caratterizzata da termini perentori, previsti, invece, per la conferenza di servizi semplificata, che si svolge in modalità asincrona, ai sensi dell’art. 14 bis della legge n. 241/90.

Invero, la condivisibile giurisprudenza amministrativa ha affermato che: “ Nella Conferenza di Servizi simultanea o “sincrona”, … le Amministrazioni interpellate sono chiamate a rendere le proprie determinazioni nell’ambito della seduta alla quale sono state convocate dall’Amministrazione procedente e non entro un termine all’uopo assegnato, essendo l’intero procedimento contraddistinto dalla contestualità e dalla immediatezza delle decisioni da acquisire. ” (Consiglio di Giustizia Amministrativa per la NE Siciliana, sentenza del 4 marzo 2024, n. 172).

8.5 Quanto alla dedotta violazione del termine per rendere il predetto parere, deve anzitutto rilevarsi che esso è recato dalla disciplina di settore e non dalla legge n. 241/90.

L’art. 5, comma 6, del d.P.R. n. 357/97 prevede che: “ Fino alla individuazione dei tempi per l'effettuazione della verifica di cui al comma 5, le autorità di cui ai commi 2 e 5 effettuano la verifica stessa entro sessanta giorni dal ricevimento dello studio di cui ai commi 2, 3 e 4 e possono chiedere una sola volta integrazioni dello stesso ovvero possono indicare prescrizioni alle quali il proponente deve attenersi. Nel caso in cui le predette autorità chiedano integrazioni dello studio, il termine per la valutazione di incidenza decorre nuovamente dalla data in cui le integrazioni pervengono alle autorità medesime. ”.

Nel caso di specie, la NE AN ha in un primo momento richiesto che la domanda di V.Inc.A. fosse proposta utilizzando l’apposito formulario e pagando gli oneri istruttori e, successivamente, essa ha richiesto un’integrazione progettuale, che ha determinato l’interruzione del termine per provvedere.

La predetta integrazione è pervenuta in data -OMISSIS-, per cui il parere negativo reso in data -OMISSIS- è tempestivo.

8.5.1 Ad abundantiam , deve anche ribadirsi che, anche se vi fosse stata violazione del termine per rendere il parere di V.Inc.A. da parte della NE, ciò non avrebbe avuto conseguenze, atteso che la rilevanza unionale dell’interesse ambientale avrebbe imposto che il parere stesso fosse reso con provvedimento espresso e motivato.

9. Infine è infondato il quarto motivo di ricorso.

9.1 In detta prospettiva, deve osservarsi che “ … un’eventuale Valutazione di Incidenza negativa non assume efficacia vincolante … ”, tuttavia detta affermazione è connessa alla constatazione che la V.Inc.A. “ … non ha natura statica, ma si caratterizza per una progressione continua che si arricchisce con l’evoluzione dei dati in ragione delle evenienze che possono agire significativamente sulla Valutazione di Incidenza anche ai fini dell’adozione delle specifiche misure di compensazione … ”, pertanto “ … il superamento di una V.Inc.A. negativa è possibile ma impone all’Autorità Amministrativa procedente l’emanazione di un provvedimento adeguatamente motivato sul piano dei motivi imperativi di rilevante interesse pubblico che possano giustificare la realizzazione dell’opera (art. 5 co. 9 e co. 10 D.P.R. n. 357/1997), ( cfr. Cga n. 172/2024 cit.).

Nel caso di specie, parte ricorrente non ha adeguato la propria progettualità alle misure mitigative imposte dalla NE AN, né essa ha altrimenti dimostrato che il proprio studio di incidenza proponeva soluzioni idonee ad essere valutate come idonee al superamento del parere negativo.

In dette condizioni, il punto dirimente non è tanto il carattere vincolante o meno della V.Inc.A. negativa, vincolatività che, come detto, di per sé non sussiste, ma la circostanza che il parere negativo è stato espresso sulla base del mancato adeguamento della progettualità della ricorrente alle misure di mitigazione imposte dalla NE AN ( cfr. art. 5, commi 6 e 9, d.P.R. n. 357/97).

In altre parole, solo in caso della ritenuta idoneità delle misure di mitigazione di un danno che comunque si produrrebbe sarebbe possibile procedere al logicamente successivo apprezzamento dell’esistenza di motivi imperativi di interesse pubblico, che, sempre nell’ottica della normativa unionale, avrebbe consentito la valutazione dell’eseguibilità comunque del progetto.

In mancanza, scatta la cd. opzione zero, cioè la necessità di inibire l’esecuzione del progetto, in applicazione dei principi di prevenzione e precauzione in materia ambientale, divisati dall’art. 191, par. 2, TFUE.

Nei predetti termini, il Comune ha non irragionevolmente “ pesato ” il parere negativo di V.Inc.A. per determinare la conclusione negativa della conferenza di servizi, senza la necessità di dovere argomentare in modo particolare le ragioni della ritenuta prevalenza, che, per certi versi, possono ritenersi in re ipsa .

10. In definitiva, la domanda di annullamento è complessivamente infondata e da rigettare.

11. Quanto alla domanda di risarcimento danni, occorre anzitutto perimetrarne l’oggetto.

11.1 in detta prospettiva, deve rilevarsi che la ricorrente ha proposto con l’atto introduttivo del giudizio una domanda risarcitoria non tanto conseguente alla illegittimità del provvedimento impugnato, quanto relativa alla affermata lesione della propria autodeterminazione negoziale cagionata dall’affidamento incolpevole che essa avrebbe riposto nel comportamento del Comune.

È in questa chiave che va letta la memoria difensiva di parte ricorrente, laddove essa fa riferimento al danno da ritardo; peraltro, se con la memoria difensiva parte ricorrente avesse proposto la domanda di indennizzo da ritardo, essa sarebbe stata inammissibile, in quanto traducentesi in una domanda nuova, per oggetto e per titolo, proposta con memoria non notificata, come condivisibilmente rilevato dalla difesa comunale.

12. Così fissato il thema decidendum , la domanda risarcitoria è infondata alla luce delle seguenti considerazioni.

12.1 In senso reiettivo, il Collegio rileva che l’affidamento che genera responsabilità implica che l’amministrazione abbia tenuto un comportamento contrario a buona fede idoneo a creare un’aspettativa andata delusa.

Nel caso di specie, le amministrazioni, comunale e regionale, non hanno mai tenuto un comportamento idoneo, sotto il profilo causale, a generare un affidamento incolpevole, atteso che sin da subito la NE AN ha evidenziato le criticità progettuali connesse all’istanza di rilascio del titolo autorizzatorio, senza ambiguità ovvero senza tenere comportanti ondivaghi, cioè condotte affidanti violative di obblighi di protezione e, in quanto tali, idonee a ingenerare la convinzione sulla accoglibilità dell’istanza.

12.2 Inoltre, è la stessa ricorrente che, a fronte del parere negativo del -OMISSIS-, emesso solo all’esito di integrazioni progettuali, ha concorso in maniera determinante al preteso ritardo nella conclusione del procedimento, tramite una pervicace volontà di far passare una progettualità giudicata inidonea a superare le riscontrate criticità ambientali.

12.3 Peraltro, la domanda risarcitoria è del tutto sguarnita di allegazione circa le conseguenze risarcibili, onere che gravava sulla ricorrente ai sensi dell’art. 2697 del cod. civ..

12.4 La medesima sorte toccherebbe all’azione risarcitoria se considerata nella prospettiva dell’asserita lesione dell’interesse legittimo pretensivo al rilascio del provvedimento autorizzatorio.

In detta prospettiva, la delibata legittimità dell’azione amministrativa già esclude la ricorrenza del requisito dell’ingiustizia del danno a norma dell’art. 2043 del cod. civ..

Inoltre, considerato che la domanda caducatoria proposta reca solo doglianze formali, anche la sua eventuale fondatezza non avrebbe consentito di procedere al giudizio prognostico di spettanza del bene della vita e, per tale via, all’accoglimento della domanda risarcitoria; in detta prospettiva, la condivisibile giurisprudenza amministrativa ha affermato che: “ il danno da lesione di un interesse legittimo pretensivo che si interfaccia con un potere discrezionale non è risarcibile ex ante, fintanto che l'amministrazione mantenga l'autorità di determinarsi, discrezionalmente, sulla vicenda amministrativa, poiché il margine di apprezzamento riservato alla pubblica amministrazione impedisce di esercitare, in sede giurisdizionale, il giudizio prognostico di spettanza del bene della vita (Cons. Stato, sez. V, 19 agosto 2019, n. 5737; Id., Sez. IV, 23 maggio 2025, n. 4507: «nei casi in cui la lesione discenda da una illegittimità provvedimentale accertata solo sul piano dei vizi non sostanziali (e, quindi, per definizione, senza il riconoscimento della fondatezza della pretesa sostanziale), il danno può essere riconosciuto soltanto all'esito della (doverosa) riedizione dell'azione amministrativa (correlata all'effetto conformativo del giudicato o, più correttamente, dell'annullamento, che opera, sul piano giuridico, eliminando l'atto che, con la sua adozione, aveva estinto l'obbligo di provvedere sulla istanza privata e riattivando, con ciò, l'obbligo di riprovvedere ex art. 2, della legge n. 241 del 1990): ciò perché solo all'esito del satisfattivo riesercizio del potere potrà dirsi accertata la spettanza del bene della vita»). ” (Consiglio di Stato, IV sezione, sentenza del 5 agosto 2025, n. 6930).

13. In definitiva, il ricorso è complessivamente infondato e da rigettare.

14. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la AN (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la ricorrente al pagamento delle spese di lite nei confronti del Comune di Campi Bisenzio e della NE AN, che liquida in complessivi euro 4.000,00 in favore di ciascuna parte resistente, oltre oneri di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare ogni soggetto indicato.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 7 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

OB MA CH, Presidente

Raffaello Gisondi, Consigliere

DO EL, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
DO EL	OB MA CH

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.