Pubblicato il 01/02/2023

N. 00059/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00548/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 548 del 2021, proposto da OM PI Immobiliare S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Giacomo Graziosi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Cesena, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Benedetto Ghezzi e Fiammetta Zoffoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Sviluppo Immobiliare S.r.l., non costituita in giudizio;

per l'annullamento

a) della delibera di Giunta Comunale n. 88 del 6.4.2021, nella parte in cui approva lo schema di convenzione (n. 1) stabilisce i termini di attuazione del Sub-comparto 2 del PUA «04/18 AT3» (n. 3, 7), stabilisce l'obbligo di versare integralmente gli oneri di urbanizzazione secondaria (n. 13);

b) dello schema di convenzione del Sub-comparto 2 del PUA «04/18 AT3» (doc. 3), nella parte relativa ai termini di attuazione (artt. 7, 8, 17) ed ai profili patrimoniali dell'intervento (art. 11,12);

c) dell'atto del Responsabile del Servizio PUA 19.3.2021, nella parte in cui dichiara che l'obbligo di versare gli oneri di urbanizzazione secondaria, senza possibilità di scomputarli dalle opere di urbanizzazione primaria, costituisce applicazione dell'art. 42.08 delle NTA al PRG 2000;

d) dell'atto del Responsabile del Servizio PUA 19.3.2021, nella parte in cui dichiara che l'obbligo di versare il “Contributo” aggiuntivo per costi sostenuti dall'Amministrazione comunale è dovuto in applicazione dell'art. 3 delle “Disposizioni sulla realizzazione delle opere di urbanizzazione”;

e) di ogni altro atto connesso, presupposto e consequenziale, ad oggi non conosciuto.

per l'accertamento

f) che il Comune ha l'obbligo di riconoscere lo scomputo del costo delle opere di urbanizzazione eseguite per il Comparto n. 2, e previste nella relativa convenzione, dalla totalità delle somme dovute a titolo di oneri di urbanizzazione primaria e secondaria (c.d. scomputo “indistinto”).

g) che il Comune non ha diritto alle somme aggiuntive previste dall'art. 12 della convenzione a titolo di “compartecipazione costi”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Cesena;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 dicembre 2022 la dott.ssa Ines Simona Immacolata Pisano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso in epigrafe parte ricorrente espone di essere proprietaria di terreni siti all’interno dell’Ambito edificabile «04/18 AT3» a destinazione residenziale, subordinato a Piano Urbanistico Attuativo e suddiviso in tre Sub-comparti (1, 2, 3) e in particolare di alcuni terreni situati nel Sub-comparto 2.

Il Piano Attuativo è stato presentato nell’anno 2018 ed è stato approvato, dopo una lunga istruttoria, con delibera di Giunta Comunale n. 88 del 6.4.2021 che ha approvato gli elaborati del piano tra cui gli schemi delle tre convenzioni urbanistiche, una per ciascun sub-comparto (punto 1).

La delibera ha stabilito inoltre i termini perentori per l’esecuzione del piano (punti 3, 7) e l’obbligo di pagare gli oneri di urbanizzazione secondaria (punto 13).

Gli stessi profili sono regolati negli schemi di convenzione di ciascun sub-comparto, approvati unitamente al PUA.

La convenzione del Sub-comparto n. 2 reca la disciplina dei termini di attuazione degli interventi (artt. 7, 8, 17), la regolazione delle opere di urbanizzazione primaria da realizzare a “scomputo” a cura dei sub-compartisti (artt. 7, 8), l’obbligo di versare gli oneri di urbanizzazione secondaria ed una somma aggiuntiva a titolo di “compartecipazione” ai costi dell’Amministrazione (artt. 11, 12).

Il contesto nel quale è stato istruito ed approvato il PUA è rappresentato da tre specifici profili normativi e sociali, su cui si appuntano le tre censure sostanziali del ricorso.

In primo luogo, il PUA è stato presentato ed approvato nel corso del «periodo transitorio» disciplinato dall’art. 4 L.R. 24/2017 e cioè nella fase di transizione verso il nuovo sistema urbanistico incentrato sul PUG, ed introdotto dalla L.R. n. 24 citata (v. doc. 5 e le circolari/pareri regionali relativi a tale periodo transitorio).

Tale articolo ha imposto l’inserimento nelle convenzioni di termini perentori che garantiscano l’effettivo avvio dei PUA nella prospettiva della loro effettiva esecuzione.

Per la stessa ragione, nel corso dell’istruttoria i privati hanno dovuto presentare una «Relazione economico-finanziaria» che dimostrasse la sostenibilità economica del PUA, secondo uno scenario temporale “sostenibile” di attuazione.

In secondo luogo, il PUA è stato approvato nel vigore della Delibera dell’Assemblea Legislativa dell’Emilia-Romagna n. 186/2008 che ha introdotto una nuova disciplina uniforme ed imperativa del contributo di costruzione valida su tutto il territorio regionale, e prevalente a decorrere dal 1° ottobre 2019 su ogni diversa disposizione incompatibile.

Il Comune di Cesena ha recepito la nuova disciplina con delibera consiliare 19.9.2019 n. 50, nella quale è stata altresì stabilita la cessazione di effetti di tutte le disposizioni pregresse difformi.

In terzo luogo, il PUA è stato istruito e portato a conclusione nel periodo emergenziale legato alla pandemia Covid-19 senza che gli atti deliberativi comunali abbiano tenuto in alcuna considerazione tale profilo.

Tanto premesso, OM PI Immobiliare ha impugnato, chiedendone l’annullamento, la delibera di approvazione del PUA n. 88/2021, lo schema di convenzione e gli atti istruttori che l’hanno preceduto, per i seguenti profili:

A. Il sistema dei termini di attuazione del PUA è stato congegnato in modo da rendere del tutto irrazionale, aleatoria, incerta e quindi insostenibile l’attuazione del Sub-comparto n. 2;

B. Il termine massimo di sei anni a cui è stato assoggettato il PUA è illegittimo, irrazionale e contrastante con la realtà del Piano; imporlo significa condannare ex ante al fallimento l’iniziativa costruttiva; illogici sono anche i meccanismi sanzionatori per il caso di violazione;

C. Il regime patrimoniale del PUA, con riguardo alle somme accollate imperativamente al privato, è illegittimo e contrasta con la normativa inderogabile regionale introdotta con DAL n. 186/2018.

Nell’esposizione del ricorso parte ricorrente ha peraltro evidenziato di non avere sollevato tali problematiche per la prima volta con il ricorso, ma di avere sottoposto all’amministrazione, prima dell’approvazione del PUA, apposita nota in cui proponeva alcune modifiche da introdurre “in sede di approvazione del PUA” a cura della Giunta.

Il Responsabile dell’Ufficio PUA ha risposto tuttavia che le convenzioni sarebbero state sottoposte all’esame della Giunta nel testo già predisposto in bozza e solo se il privato le avesse anticipatamente sottoscritte. I sub-compartisti hanno quindi dovuto subire questa imposizione ma si sono riservati di sottoporre gli atti e le clausole contestate allo scrutinio del Giudice, ai sensi dell’art 24 Cost., una volta che fossero stati formalmente approvati.

La Giunta ha approvato il PUA e gli schemi di convenzione senza nessuna delle modifiche richieste, e la delibera è stata comunicata alla ricorrente con pec del 10.5.2021.

Tanto premesso, ha concluso per l’accoglimento del ricorso.

Il Comune di Cesena si è costituito in giudizio depositando articolata memoria.

Nell’odierna udienza la causa è stata trattenuta in decisione.

In via prioritaria occorre esaminare la censura sub B con cui parte ricorrente deduce l’illegittimità del termine complessivo di 6 anni dall’approvazione del PUA per il completamento di tutti gli interventi.

La censura è infondata.

Infatti la deliberazione n.88/21 costituisce applicazione della deliberazione di Giunta n.352/2019 che al punto 4 del dispositivo ha espressamente stabilito- in applicazione dell’articolo 4 della Legge Regionale n. 24 del 21.12.2017 (Disciplina regionale sulla tutela e l’uso del territorio) - come criterio generale la seguente linea guida: “ Le convenzioni afferenti ai PUA dovranno prevedere termini perentori per la presentazione dei titoli abilitativi necessari alla attuazione degli interventi di urbanizzazione e di realizzazione degli edifici; il termine massimo di completamento di tutti gli interventi previsti è indicato in sei anni dalla approvazione del piano attuativo”.

Il ricorso merita tuttavia accoglimento stante la fondatezza innanzitutto del motivo sub A), con cui parte ricorrente censura, per manifesta illogicità, il meccanismo di decorrenza dei termini per l’attuazione del PUA.

Ed invero, il termine di 6 anni per il completamento (anche) del proprio intervento viene fatto decorrere per l’odierna ricorrente dalla data di approvazione del PUA, malgrado l’effettiva possibilità di completare gli interventi del secondo sub-comparto nel termine così stabilito sia condizionato da un evento - ovvero il completamento in tempo utile delle opere di urbanizzazione comprese nel 1° subcomparto da parte della Società Sviluppo Immobiliare Srl, proprietaria della maggiore quota dei terreni di detto comparto AT3 04/18, autorizzata con deliberazione di Giunta Comunale n. 42 del 12/02/2018 alla presentazione del PUA di Iniziativa Privata dell’intero comparto - il cui termine è assolutamente incerto.

Ciò è ben evidenziato dalla Giunta al punto 3 del deliberato, che prevede “Il 1° sub comparto comprende le infrastrutturazioni (strade e reti) necessarie al 2° sub comparto e le dotazioni di standard di verde e di parcheggi del 3° sub comparto, pertanto l’attuazione del 2° e 3° sub comparto potranno avvenire solo successivamente alla realizzazione delle opere di urbanizzazione previste nel 1° sub comparto” oltre che nella convenzione del sub-comparto n. 1, che all’art.7 stabilisce espressamente che “le opere di urbanizzazione sopra descritte dovranno essere realizzate, come da elenco A di cui al successivo art. 8, prima della sottoscrizione della convenzione del 2° e 3° subcomparto”, convenzioni che – ad oggi- non risultano sottoscritte.

Alla luce di quanto evidenziato, la determinazione della Giunta – nella parte in cui prevede che “l’attuazione di tutti gli interventi previsti” – e cioè di tutti e tre i sub comparti – debba avvenire entro 6 anni dalla di approvazione del PUA (e cioè dal 6 aprile 2021) è palesemente illogica, perché nel subordinare la possibilità di avviare l’attuazione degli interventi previsti per il comparto 2 (ma anche per il comparto 3) al completamento delle opere di urbanizzazione suindicate, nella sostanza vanifica per i soggetti attuatori di tali comparti il termine di 6 anni. Ed infatti, trascorso il termine di 6 anni dall’approvazione il PUA perde efficacia e può essere attuato solo nei limiti dell’art. 17 L. Urbanistica e cioè per l’edificazione delle singole villette se le urbanizzazioni sono state eseguite .

Così formulata la disposizione, infatti, il soggetto attuatore del sub comparto 2 dispone infatti di un termine per adempiere le proprie obbligazioni del tutto incerto che – ad oggi- è già certamente inferiore a 6 anni (non risultando ancora terminate le opere di cui trattasi e non essendo stata sottoscritta la convenzione per il sub comparto 2) ma, per assurdo, potrebbe essere anche pari a zero qualora le opere di urbanizzazione primaria fossero ultimate a ridosso del termine di scadenza di 6 anni dall’approvazione del PUA, complessivamente previsto per l’ultimazione di tutti gli interventi.

Come infatti evidenziato nella memoria conclusiva di parte ricorrente, e non smentito dal Comune, ad oggi “Dei 72 mesi di validità del PUA (6 anni) ne sono già spirati oltre un quarto senza che il vicino sub-compartista Sviluppo Immobiliare abbia iniziato i propri lavori di urbanizzazione

“pregiudiziale”.

Ne consegue l’illegittimità, sia per illogicità che per contrasto con gli artt. 16.5 della Legge urbanistica e 4.5 L.R. 24/2017 ( la prima che impone di parametrare i tempi dei PUA in concreto e la seconda che richiede celerità e sostenibilità, della delibera di Giunta Comunale n. 88 del 6.4.2021, nella parte in cui nello stabilire i termini di attuazione del Sub-comparto 2 del PUA «04/18 AT3» - contrariamente peraltro alla soluzione conclusiva proposta nella Relazione Economica finanziaria- ha omesso di calibrare in due sotto fasi il termine complessivo di 6 anni e non ha previsto come data di decorrenza dei lavori del secondo sub-comparto la data di ultimazione delle opere di urbanizzazione del primo sub-comparto.

Analogamente fondata è la censura con cui parte ricorrente lamenta che illegittimamente la delibera di Giunta Comunale n. 88 del 6.4.2021, nella parte in cui approva lo schema di convenzione (n. 1) stabilisce l'obbligo di versare integralmente gli oneri di urbanizzazione secondaria (n. 13), e quindi nega il riconoscimento dello scomputo “indistinto” degli oneri di urbanizzazione in violazione degli art. 6.1.3 e 6.1.4 della D.A.L. n. 186/2018 e della Delibera del Consiglio comunale di Cesena n. 50/2019.

Al riguardo, evidenzia parte ricorrente di avere richiesto il riconoscimento dello scomputo “indistinto” degli oneri di urbanizzazione (e cioè la possibilità di scomputare le opere di urbanizzazione primaria accollategli ai sensi dello schema di convenzione dall’ammontare degli oneri di urbanizzazione primaria e di quelli di urbanizzazione secondaria) con la nota del 15.3.2021, alla quale il Responsabile del Servizio PUA opponeva che ciò non risultava possibile perché l’art. 42.08 delle NTA del PRG 2000 stabiliva che gli oneri di urbanizzazione secondaria erano dovuti “in ogni caso”.

La Giunta ha invece ignorato la questione ed ha approvato lo schema di convenzione nel testo senza scomputo indistinto.

Rileva parte ricorrente che tale soluzione è illegittima a decorrere dal 30 settembre 2019 la disciplina del contributo di costruzione e dei presupposti di applicabilità dello “scomputo” tra opere ed oneri è rappresentata dalle disposizioni imperative ed esaustive della Delibera dell’Assemblea Legislativa dell’Emilia Romagna n. 186/2018 recepite dal Comune di Cesena con delibera consiliare n. 50/2019 a decorrere dal 30.9.2019.

La censura è fondata.

Il PUA di cui trattasi è stato infatti approvato con delibera di Giunta Comunale n. 88 del 6.4.2021, in data successiva alle modifiche normative introdotte con deliberazione dell’assemblea legislativa della Regione Emilia-Romagna del 20 dicembre 2018, N. 186 (Disciplina del contributo di costruzione ai sensi del titolo III della legge regionale 30 luglio 2013, n. 15 “Semplificazione della disciplina edilizia”, in attuazione degli articoli 16 e 19 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 “Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia”), che il Comune di Cesena ha peraltro recepito con delibera consiliare 19.9.2019 n. 50, nella quale oltre ad essere state recepite tutte le disposizioni normative in tema di scomputo dettate dalla richiamata Delibera dell’Assemblea Legislativa n. 186/2018 (emanata in attuazione della legge regionale sull’edilizia n . 15/2013), così fornendosi anche base normativa all’interpretazione giurisprudenziale ormai consolidata sul “diritto allo scomputo” delle opere convenzionate, è stata altresì stabilita la cessazione di effetti di tutte le disposizioni pregresse difformi.

In tale delibera è infatti chiaramente previsto (v. artt. 6.3.4, 6.3.5 e 6.3.6 ) che la stessa:

a) non si applica ai PUA approvati e convenzionati prima del 1.10.2019;

b) si applica ai P.d.C. chiesti ed alle SCIA/CILA presentate dopo la data limite del 1.10.2019.

Non può dunque trovare accoglimento la tesi del Comune resistente secondo cui nel caso di specie la disciplina richiamata non si applicherebbe perché “la legge regionale n. 24/2017 fa salvi, per il periodo transitorio, gli strumenti urbanistici esistenti e quindi le norme ad essi collegate ”, tra cui dunque l'art.42.08 delle Norme di attuazione del vigente PRG comunale, atteso che “ il piano attuativo è realizzabile solamente se conforme allo strumento urbanistico vigente ” essendo al riguardo la disciplina transitoria chiarissima circa la propria applicazione ai PUA convenzionati (e cioè approvati) successivamente, quali è quello in esame.

Per tali motivi, il ricorso deve essere accolto con annullamento della delibera di Giunta Comunale n. 88 del 6.4.2021, nella parte in cui approva lo schema di convenzione (n. 1), nella parte in cui stabilisce i termini di attuazione del Sub-comparto 2 del PUA «04/18 AT3» (n. 3, 7) in quanto decorrenti dalla data di approvazione del PUA e stabilisce l'obbligo di versare integralmente gli oneri di urbanizzazione secondaria (n. 13).

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla la delibera impugnata come indicata in motivazione.

Condanna il Comune soccombente alle spese di lite che liquida nella misura di euro 4.000,00 (quattromila/00) oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 20 dicembre 2022 con l'intervento dei magistrati:

Ugo Di Benedetto, Presidente

Umberto Giovannini, Consigliere

Ines Simona Immacolata Pisano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ines Simona Immacolata Pisano	Ugo Di Benedetto

IL SEGRETARIO