Pubblicato il 27/01/2025

N. 01791/2025 REG.PROV.COLL.

N. 03860/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Stralcio)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3860 del 2021, proposto da
EN EN, rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Antonio Caruso, Corrado Morrone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Giuseppe Antonio Caruso in Roma, via Emilio Faà di Bruno n. 67;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Valentina Antonelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della Determinazione Dirigenziale del 14.11.2020 – n. Rep. CE/1719/2020 – Prot. n. CE/105320/2020, notificata il 20.1.2021, recante ingiunzione a rimuovere o demolire l'opera abusiva realizzata in Roma, Via Guido Orlandi n. 22 (ex art. 31 c. 3 DPR 380/2001 combinato disposto ex art. 15 c.1 L r. 15/2008) immobile destinato ad abitazione A/3 un solo piano fuori terra di superficie utile totale mq. 46,87 sito in Via Guido Orlandi s.n.c., 00131 Roma (RM), distinto al N.C.E.U., foglio 291, particella 1187, sub. 4;

- di tutti gli atti presupposti, precedenti e successivi, collegati e connessi

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, c.p.a.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 22 novembre 2024, tenutasi in videoconferenza con le modalità telematiche di cui all’art. 87, comma 4 bis, c.p.a. (novellato dall’art. 17, comma 7, lett. a), n. 6, del decreto legge 9 giugno 2021, n. 80), la dott.ssa Elena Stanizzi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – Espone in fatto l’odierno ricorrente di aver realizzato un fabbricato destinato ad abitazione costituito da un solo piano fuori terra di superficie utile totale di mq.46,87 sito in Roma, Via Guido Orlandi s.n.c., con riferimento al quale ha presentato, in data 7 dicembre 2004, domanda di condono edilizio ai sensi del D.L. n. 269/2003.

Di tale opera, con il gravato provvedimento, è stata ordinata la demolizione, sul presupposto del rigetto della domanda di condono per effetto dell’adozione della determinazione datata 8 maggio 2019 n. Q16602019, della cui esistenza parte ricorrente afferma aver appreso solo mediante l’ordine di demolizione.

A sostegno del ricorso deduce parte ricorrente i seguenti motivi di censura:

I - Violazione dell’art. 3 della L. 241/1990 ed eccesso di potere per difetto di motivazione. Eccesso di potere per travisamento ed errore nei presupposti di fatto e di diritto, carenza di istruttoria, contraddittorietà ed illogicità. Violazione del principio di coerenza. Ingiustizia manifesta. Eccesso di potere. Violazione e falsa applicazione dell’art. 134, comma primo lett. 1) e ss.e degli artt. 145 e 146 D.Lgs. n. 42/2004, dell’art. 32 L. n. 47/1985, dell’art. 13, commi 1, 2 e 3 L. n. 24/1998, del D.L. 269/2003 conv. in L. 326/2003 ed in specie dell’art. 32, commi 27, 35 e 37; dell’art. 3 della L.R. n. 12/2004 in relazione agli artt. 20 L.241/1990 e 28 e 97 Cost.; nonché degli artt. 56, 57, 58 perimetro TLa/11 e 59 delle N.T.A. del P.T.P.R.n. 15/9 Valle Aniene, TLa/11 e delle norme del vigente P.R.G. zona territoriale omogenea B di completamento “Tessuti di Città da Ristrutturare – Nuclei di Ediliza ex abusivi da recuperare; dell’art. 32 D.L. n. 269/2003 conv. in L. n. 326/2003. Illegittimità propria e derivata del provvedimento di diniego dell’istanza di condono per illegittimità di tutti gli atti presupposti.

Con riferimento al diniego di condono, costituente presupposto del conseguente ordine di demolizione, afferma parte ricorrente l’intervenuta apposizione sull’area del vincolo di cui al PTP 15/9 Valle Aniene TLa/11 in data successiva alla realizzazione dell’abuso e alla presentazione dell’istanza di condono. Rappresenta, inoltre, parte ricorrente il carattere fortemente antropizzato dell’area nonché la compatibilità dell’opera con la disciplina urbanistica della zona e con i vincoli di tutela.

Deduce, inoltre, parte ricorrente la contraddittorietà dell’azione amministrativa, ricadendo la zona su cui insiste l’opera in zona omogenea B del vigente P.R.G. ed in zona urbanistica “Tessuti di Città da Ristrutturare – Nuclei di Edilizia Ex Abusivi da Recuperare”, con riferimento ai quali è stata avviata la predisposizione di Piani di Recupero degli insediamenti ex abusivi esistenti.

II - Violazione e falsa applicazione defli artt. 32 e 33 della legge 28.2.1985, n.47 e dell’art. 20.c.6 del d.p.r. 380/2001. Violazione dell’art. 32, commi 27 e 37 del D.L. 269/2003 conv. in L. 326/2003. Violazione degli artt. 146, 159 e del dlgs. N. 42/2004 tempo per tempo vigente. Violazione del principio di irretroattività. 167artt. art.146, comma 7, D.lgs. n. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio). dell’art. 13, commi 1, 2 e 3 L. n. 24/1998, del D.L. 269/2003 conv. in L. 326/2003 ed in specie dell’art. 32, commi 27, 35 e 37; dell’art. 3 della L.R. n. 12/2004 in relazione agli artt. 20 L.241/1990 e 28 e 97 Cost.; nonché degli artt. 56, 57, 58 perimetro TLa/11 e 59 delle N.T.A. del P.T.P.R.n. 15/9 Valle Aniene, TLa/11 e delle norme del vigente P.R.G. zona territoriale omogenea B di completamento “Tessuti di Città da Ristrutturare – Nuclei di Edilizia ex abusivi da recuperare; dell’art. 32 D.L. n. 269/2003 conv. in L. n. 326/2003.

Afferma parte ricorrente l’onere per l’Amministrazione di acquisire il parere di compatibilità dell’opera con riferimento ai vincoli insistenti sull’area, comunque successivi alla realizzazione dell’opera e non comportanti inedificabilità assoluta.

III. Violazione ed errata applicazione dell’art. 31, D.P.R. n. 380/2001. Violazione dell’art. 97 Cost.. Violazione del principio di buon andamento, proporzionalità e tutela del legittimo affidamento. Eccesso di potere per carenza dei presupposti, difetto assoluto di istruttoria, illogicità della motivazione. Sviamento e malgoverno.

In ragione del notevole lasso di tempo trascorso dalla realizzazione dell’abuso, sostiene parte ricorrente che sarebbe stata necessaria una motivazione rafforzata per giustificarne la demolizione.

IV. Eccesso di potere. Mancata adozione della sanzione pecuniaria prevista in alternativa alla rimozione o demolizione ex art. 33, comma 1, quando il ripristino dello stato dei luoghi non sia possibile; violazione dei principi generali di partecipazione degli interessati al procedimento amministrativa, difetto di motivazione e istruttoria.

Deduce parte ricorrente l’illegittimità della gravata ordinanza di demolizione per non essere stata svolta alcuna valutazione in ordine al pregiudizio che dalla stessa deriverebbe alle opere autorizzate.

2 – Si è costituita in resistente Roma Capitale eccependo, in via preliminare, l’inammissibilità delle censure proposte avverso il rigetto della domanda di condono in quanto non tempestivamente impugnato, sostenendo l’infondatezza, per il resto, del ricorso, con richiesta di corrispondente pronuncia.

3 – Parte ricorrente ha depositato, in vista dell’udienza, memoria di replica, insistendo nelle proprie deduzioni e rappresentando l’intervenuta approvazione del Piano di Recupero del Nucleo Abusivo Piano Particolareggiato zona “O” n. 86 – “Prato Lungo”, nel cui perimetro ricade l’immobile, che avrebbe determinato il superamento del gravato ordine di demolizione.

4 - All’udienza straordinaria di smaltimento del 22 novembre 2024 la causa è stata chiamata e, senza discussione, trattenuta per la decisione, come da verbale.

5 – In via preliminare, va delibata l’eccezione di inammissibilità dell’azione per mancata impugnazione dell’atto presupposto, costituito dal rigetto del condono, sollevata dalla resistente Amministrazione comunale.

Va precisato che parte ricorrente, per come espressamente indicato in epigrafe, propone azione impugnatoria esclusivamente avverso l’ordine di demolizione delle opere di cui alla determinazione datata 14 novembre 2020.

Tale ordine è stato adottato sul presupposto dell’intervenuto rigetto, con determinazione dell’8 maggio 2019 n. Q16602019, della domanda di condono presentata per le medesime opere ai sensi della legge n. 326/2003, della cui esistenza parte ricorrente afferma, seppur con mero inciso e senza nulla argomentare al riguardo, di aver avuto conoscenza solo con il gravato provvedimento recante l’ordine di demolizione.

Nel corpo del ricorso tuttavia, articola parte ricorrente censure anche avverso il rigetto della domanda di condono, il che vale, a giudizio del Collegio, a ritenere che l’impugnazione debba ritenersi estesa anche a tale atto, seppur non formalmente individuato in epigrafe tra quelli impugnati, dovendo darsi prevalenza, quanto ad individuazione dell’oggetto del ricorso, al dato sostanziale attraverso una lettura del contenuto dello stesso alla luce delle censure proposte che consentano la chiara ed inequivocabile individuazione dell’ulteriore atto impugnato, cui sono direttamente collegate specifiche censure.

Tanto premesso, occorre verificare la tempestività della relativa azione.

Al riguardo, osserva il Collegio che parte resistente non ha allegato, a sostegno della proposta eccezione di inammissibilità del ricorso, la prova dell’intervenuta conoscenza, in capo al ricorrente, del provvedimento di rigetto della domanda di condono in data antecedente la notifica del gravato ordine di demolizione, non essendo stata depositata idonea documentazione volta a dimostrare l’intervenuta notifica di tale atto.

Dal che discende che deve darsi credito all’affermazione di parte ricorrente circa l’intervenuta conoscenza del provvedimento di rigetto del condono solo per effetto del gravato provvedimento di demolizione, non avendo parte resistente adeguatamente confutato tale assunto nè allegato prove quanto a tardività dell’impugnazione.

6 – Le censure avverso il diniego di condono sono infondate, non rientrando le opere di cui è chiesto il condono tra quelle previste come ammissibili al beneficio dalla disciplina di cui al terzo condono, venendo in rilievo la realizzazione di un fabbricato ad uso residenziale di 47,87 mq realizzato in area vincolata ai sensi del PTP 15/9 Valle Aniene TLa/11.

Alla luce, infatti, delle coordinate applicative del cd. Terzo condono, come introdotto dal decreto legge n. 269 del 2003, convertito in legge con legge n. 326 del 2003, ed attuato, in sede regionale, con la legge della Regione Lazio n. 12 del 2004, solo determinate tipologie di interventi – c.d. abusi formali - risultano condonabili se realizzati in aree sottoposte a vincolo.

In particolare, la realizzazione di nuovi volumi e superfici in aree vincolate, indipendentemente dalla data di imposizione del vincolo e dalla natura di vincolo assoluto o relativo alla edificabilità, è estranea all’ambito di applicazione della disciplina dettata sul terzo condono, come recata, congiuntamente, dalla legge n. 326 del 2003 e dalla legge Regione Lazio n. 12 del 2004 e come costantemente applicata dalla giurisprudenza amministrativa, nonché secondo le coordinate interpretative individuate dalla Corte Costituzionale, investita della verifica di tenuta costituzionale delle relative disposizioni.

Premessa la portata più restrittiva della disciplina del terzo condono rispetto a quella dettata dalla legge n. 47 del 1985 e da quella inerente il condono di cui alla legge n. 724 del 1994, va rilevato che, sulla base delle previsioni dettate dall’art. 32, commi 26 e 27, del decreto legge n. 269 del 2003 e dagli artt. 2 e 3, comma 1, lettera b), della legge regionale del Lazio n. 12 del 2004, possono ritenersi suscettibili di sanatoria, nelle aree soggette a vincoli, solo le opere di minore rilevanza, corrispondenti alle tipologie di illecito di cui ai nn. 4, 5 e 6 dell'Allegato 1 del decreto legge n. 269 del 2003, corrispondenti a opere di restauro, risanamento conservativo e manutenzione straordinaria (ex plurimis, in termini: Tar Lazio, Roma, Sez. II bis, 17 febbraio 2015, n. 2705; 4 aprile 2017 n. 4225; 13 ottobre 2017, n. 10336; 11 luglio 2018, n. 7752; 24 gennaio 2019, n. 931; 9 luglio 2019, n. 9131; 13 marzo 2019, n. 4572; 2 dicembre 2019 n. 13758; 7 gennaio 2020, n. 90; 2 marzo 2020, n. 2743; 26 marzo 2020 n. 2660; 7 maggio 2020, n. 7487; 18 agosto 2020, n. 9252; Sez. Stralcio, 7 giugno 2022 n. 7384; 15 luglio 2022, n. 10072; Sez. II, 15 febbraio 2023, n. 2675; 27 novembre 2023, n. 17693; Consiglio di Stato, Sez. VI, 17 gennaio 2020 n. 425; 15 novembre 2022, n. 9986; 16 settembre 2022 n. 8043), mentre per le altre tipologie di abusi interviene una preclusione legale alla sanabilità delle opere abusive.

Rispetto alle precedenti discipline sul condono, quello introdotto con il decreto legge n. 269 del 2003 risulta avere un ambito applicativo più ristretto, in quanto – oltre ad imporre, al comma 25, relativamente alle nuove costruzioni residenziali, un limite complessivo di cubatura - definisce analiticamente le tipologie di abusi condonabili (comma 26 e Allegato 1), introducendo altresì alcuni nuovi limiti all'applicabilità del condono (comma 27), che si aggiungono a quanto previsto negli artt. 32 e 33 della legge n. 47 del 1985.

La norma statale di cui all’art. 32, comma 27, del decreto legge n. 269 del 2003, è chiara nell’indicare come ostativa alla possibilità di rilascio del condono la realizzazione di opere recanti nuove superfici e nuovi volumi – quale quella in esame - su aree soggette a vincoli posti a tutela dei beni ambientali e paesistici, nonché dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali, qualora istituiti prima della esecuzione di dette opere, declinando la condonabilità degli abusi su aree vincolate in ragione della loro tipologia.

In senso ancor più restrittivo è intervenuta la legge regionale della Regione Lazio n. 12 del 2004, la quale, all’art. 3, comma 1, lettera b), prevede la non sanabilità delle opere realizzate, anche prima della apposizione del vincolo, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela dei monumenti naturali, dei siti di importanza comunitaria e delle zone a protezione speciale, non ricadenti all'interno dei piani urbanistici attuativi vigenti, nonché a tutela dei parchi e delle aree naturali protette nazionali, regionali e provinciali.

Mentre, quindi, per la legge nazionale assume rilievo, ai fini della condonabilità delle opere, la data di apposizione del vincolo – che deve essere successiva rispetto alla data di realizzazione delle opere abusive – e la conformità alle norme e agli strumenti urbanistici, per la legge regionale del Lazio n. 12 del 2004, è irrilevante che il vincolo sia stato apposto in data successiva alla realizzazione delle opere abusive, essendo le stesse - in relazione a talune tipologie di interventi - ritenute comunque non condonabili anche se realizzate prima della apposizione di vincoli.

Nella ricostruzione del quadro normativo di riferimento assume quindi decisivo rilievo il comma 26 dell’art. 32 del decreto legge n. 269 del 2003, che, sotto il profilo generale, ammette a sanatoria solo determinate tipologie di abusi, distinguendole a seconda che l’area sia o meno interessata dai vincoli di cui all’art. 32 della legge n. 47 del 1985, mentre la legge regionale n. 12 del 2004, nel mantenere ferma l’ammissibilità del condono in relazione solo ad alcune tipologie di opere, come individuate dalla legge statale, specifica il discrimine temporale relativamente alla vigenza dei vincoli.

Ne consegue che, alla luce delle illustrate disposizioni della legge statale, da coniugarsi con gli artt. 2 e 3, comma 1, lettera b), della legge regionale del Lazio n.12 del 2004, possono ritenersi suscettibili di sanatoria, nelle aree soggette a vincoli, solo le opere di minore rilevanza, corrispondenti alle tipologie di illecito di cui ai nn. 4, 5 e 6 dell'allegato 1 del decreto legge n. 269 del 2003, ovvero le opere di restauro, risanamento conservativo e manutenzione straordinaria, mentre per le altre tipologie di abusi la loro sanabilità risulta preclusa ex lege.

La non condonabilità degli abusi realizzati in una zona soggetta a vincolo paesaggistici e che non siano riconducibili ai cd. “abusi minori” di cui alle tipologie 4, 5 e 6 dell’Allegato 1 al decreto legge n. 269 del 2003, e quindi la preclusione normativa ed ex lege alla sanatoria per opere che abbiano comportato un aumento di superficie o di volume, è stata confermata dalla Corte Costituzionale con sentenza n. 196 del 2004, precisando i limiti di applicabilità del c.d. terzo condono, circoscritto ai soli abusi formali, ovvero realizzati in mancanza del previo titolo a costruire ma non in contrasto con la vigente disciplina urbanistica, e che siano al contempo riconducibili agli abusi minori di cui ai nn. 4, 5 e 6 dell'allegato I al decreto legge 269 del 2003, convertito nella legge n. 326 del 2003.

A fronte di tale ricostruzione dell’ambito di applicabilità del terzo condono, emerge chiaramente l’estraneità, rispetto ad esso, dell’abuso oggetto dell’istanza di sanatoria rigettata con determinazione dell’8 maggio 2019 – costituente atto presupposto del gravato provvedimento di demolizione - che, in quanto comportante aumento di superficie e di volume in area sottoposta a vincoli – trattandosi di un manufatto avente 46,87 mq di superficie residenziale - risulta ex lege non condonabile.

Perdono, quindi, rilievo le argomentazioni spese da parte ricorrente incentrate sulla data di apposizione dei vincoli e sul richiamo alla legge – meno restrittiva – n. 47 del 1985, per giungere a riconoscere la condonabilità delle opere realizzate su aree soggette a vincoli non di inedificabilità assoluta, previa acquisizione del nulla osta dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo.

Al riguardo, viene in rilievo il richiamo, contenuto nell’art. 32, comma 27 della legge n. 326 del 2003, agli artt. 32, comma 27, e 33 della legge n. 47 del 1985, nonché l’analogo richiamo - attraverso l’analoga dizione ‘fermo restando’ – contenuto nell’art. 3 della legge Regione Lazio n. 12 del 2004, all’art. 32 della legge n. 47 del 1985, che subordina l’accertamento della compatibilità delle opere rispetto al vincolo alla previa acquisizione del parere dell’autorità competente.

Il dato letterale della disciplina di cui alla legge n. 326 del 2003 e della legge regionale n. 12 del 2004, non consente di attribuire persistente validità al procedimento della previa acquisizione del parere da parte dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo, avendo tali discipline inteso modificare la previgente disciplina generale in materia di condono, restringendo e limitando le tipologie di opere condonabili, con scelta legislativa ritenuta immune dalla Corte Costituzionale, anche nella recente sentenza n. 181 del 30 luglio 2021 adottata con riferimento alla citata legge regionale, non potendo peraltro il chiaro dettato normativo essere oggetto di interpretazione estensiva – sulla base del richiamo all’art. 32 della legge n. 47 del 1985 – venendo in rilievo una disciplina di natura straordinaria ed eccezionale, quindi di stretta applicazione ed interpretazione.

Ne consegue che, venendo in rilievo una ipotesi di preclusione normativa al condono per determinate tipologie di opere – cui sono riconducibili quelle inerenti la fattispecie in esame – non vi è alcuna necessità di procedere all’accertamento di compatibilità delle opere con il vincolo paesaggistico tramite acquisizione del parere, trattandosi di attività inutile in quanto in alcun modo idonea ad incidere sul regime di non condonabilità ex lege delle opere, essendo la riconducibilità degli abusi a determinate tipologie di opere dichiarate non condonabili e la loro insistenza in aree vincolate circostanze di per sé ostative al condono, il che rende irrilevante l’accertamento in concreto circa la loro compatibilità con i vincoli.

Al riguardo, deve ricordarsi come anche il Consiglio di Stato abbia più volte affermato “che, ai sensi dell'art. 32 comma 27 lett. d) del decreto legge su menzionato, come convertito, sul terzo condono, sono sanabili le opere abusivamente realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli, fra cui quello ambientale e paesistico, solo se si tratta di opere minori senza aumento di superficie (restauro, risanamento conservativo, manutenzione straordinaria), non essendo necessaria quindi, laddove l’abuso ricada in zona vincolata e non rientri tra gli abusi minori, l’acquisizione del parere dell’Autorità preposta al vincolo, in linea con l’esigenza di economicità dell'azione amministrativa, essendo superflua, in acclarata mancanza dei presupposti di legge per la condonabilità delle opere, la effettuazione di un inutile vaglio di compatibilità paesaggistica” (Consiglio di Stato, Sez. VI, 18 maggio 2015 n. 2518; Sez. IV, 19 maggio 2010 n. 3174; 16 settembre 2022, n. 8043).

Destituita di fondamento appare, quindi, la censura di parte ricorrente che afferma la necessità della previa acquisizione del parere dell’autorità preposta alla tutela del vincolo ai fini della verifica in concreto della compatibilità dell’opera con l’assetto vincolistico – con conseguente affermata illegittimità del gravato provvedimento in quanto adottato senza l’intervento di tale parere - trovando tale tesi smentita sia alla luce delle chiare previsioni della disciplina normativa statale sul terzo condono – circoscritta ai soli abusi minori – che della legge regionale, sia alla luce della interpretazione che la Consulta ha dato a tale disciplina, essendo sufficiente, al fine di escludere la condonabilità di opere abusive, la loro astratta riconducibilità alla tipologia di opere che la legge ha escluso dall’ambito applicativo del condono, senza che via sia spazio per accertamenti in ordine alla compatibilità o meno, in fatto, delle opere con le ragioni del vincolo.

Non possono, infatti, essere sanate quelle opere che hanno comportato la realizzazione di nuove superfici e nuova volumetria in zona assoggettata a vincolo paesaggistico, sia esso di natura relativa o assoluta, o comunque di inedificabilità, anche relativa (Consiglio di Stato, Sez. VI, 2 maggio 2016 n. 1664; 17 marzo 2016 n. 1898; sez. IV, 21 febbraio 2017 n. 813; 27 aprile 2017 n. 1935), posto che ai sensi dell'art. 32 comma 27 lett. d) del decreto legge sul terzo condono “sono sanabili le opere abusivamente realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli, fra cui quello ambientale e paesistico, solo se ricorrono congiuntamente le seguenti condizioni: a) si tratti di opere realizzate prima della imposizione del vincolo; b) seppure realizzate in assenza o in difformità del titolo edilizio, siano conformi alle prescrizioni urbanistiche; c) siano opere minori senza aumento di superficie (restauro, risanamento conservativo, manutenzione straordinaria, essendo nelle zone sottoposte a vincolo paesistico, sia esso assoluto o relativo, consentita la sanatoria dei soli abusi formali); d) che vi sia il previo parere dell'Autorità preposta al vincolo" (Consiglio di Stato, Sez. VI, 18 maggio 2015 n. 2518; 28 ottobre 2019, n.7341; 17 settembre 2019, n. 6182; 17 gennaio 2020 n. 425; 16 settembre 2022, n. 8043) in relazione, ovviamente, alle sole opere minori ammissibili al condono.

Ne discende che risulta irrilevante anche l’accertamento della conformità delle opere alla disciplina urbanistica, laddove venga in rilievo una preclusione ex lege al condono in ragione della tipologia delle opere.

La ricostruzione della portata del terzo condono è stata recepita anche dalla giurisprudenza penale, la quale ha affermato che il condono edilizio del 2003 è applicabile esclusivamente agli interventi di minore rilevanza indicati ai numeri 4, 5 e 6 dell'allegato 1 del citato D.L. (restauro, risanamento conservativo e manutenzione straordinaria), mentre non sono in alcun modo suscettibili di sanatoria le opere abusive di cui ai precedenti numeri 1, 2 e 3 del medesimo allegato, anche se l'area è sottoposta a vincolo di inedificabilità relativa e gli interventi risultano conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici (cfr. Cass. pen., sez. III, 20 maggio 2016 n. 40676), ulteriormente precisandosi che “l'applicabilità del c.d. terzo condono in riferimento alle opere realizzate in zona vincolata è limitata alle sole opere di restauro e risanamento conservativo o di manutenzione straordinaria, su immobili già esistenti, se ed in quanto conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici” (così Cassazione penale, sez. III, 1 ottobre 2004, n. 1593).

La disciplina statale dianzi illustrata è stata ribadita – con ulteriori limitazioni, come sopra accennato, riferite al momento della apposizione dei vincoli - con la legge della Regione Lazio n. 12 del 2004, ai sensi del cui art. 3, lett. b) “non sono comunque suscettibili di sanatoria le opere di cui all'articolo 2, comma 1, realizzate, anche prima della apposizione del vincolo, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela dei monumenti naturali, dei siti di importanza comunitaria e delle zone a protezione speciale, non ricadenti all'interno dei piani urbanistici attuativi vigenti, nonché a tutela dei parchi e delle aree naturali protette nazionali, regionali e provinciali”.

Tra le opere di cui all’art. 2, comma 1, richiamato dal citato art. 3 – da leggersi congiuntamente con l'art. 32, comma 26, del D.L. 30 settembre 2003 n. 269, e con l’Allegato 1, che ne costituiscono il presupposto giuridico – che sono escluse dalla possibilità di condono, sono quindi ricomprese tutte quelle che abbiano comportato un aumento di superficie utile o di volume, riconducibili alla categoria di nuova costruzione, quali quelli in esame.

Ne discende che l'estraneità dall'ambito applicativo del c.d. terzo condono dell’opera oggetto del gravato diniego di condono – consistente nella realizzazione ex novo di un manufatto ad uso abitativo – in quanto non riconducibile alle tipologie 4, 5 o 6 del menzionato Allegato 1 di abusi c.d. minori, integra idonea ragione ostativa al rilascio del condono, risultando il gravato provvedimento di diniego conforme alla disciplina di riferimento, dettata dall’art. 32, comma 27, lett. d) del citato decreto legge e dalla legge regionale n. 12 del 2004, di cui è stata fatta corretta e coerente applicazione stante l’accertata assenza, nella fattispecie, dei requisiti prescritti per legge per la sanatoria, il che integra, al contempo, adeguata e congrua motivazione del diniego.

7 - Poste le superiori considerazioni in ordine al quadro normativo di riferimento in materia di terzo condono, anche alla luce della giurisprudenza che su di esso si è formata, priva di fondamento deve ritenersi la tesi di parte ricorrente volta ad affermare una sorta di non operatività del vincolo sull’assunto che la zona su cui insiste l’abuso deve ritenersi come zona omogenea B del vigente P.R.G. “Tessuti di Città da Ristrutturare – Nuclei di Edilizia Ex Abusivi da Recuperare”, con sopravvenuta – nelle more del giudizio - approvazione del Piano Particolareggiato Zona “O” n. 86 “Prato Lungo” di recupero di nucleo abusivo.

Va innanzitutto rilevato come la previsione circa un futuro recupero di nuclei edilizi abusivi mediante adozione di specifici piani non è idonea ad incidere, di per sé, sul procedimento di rilascio del condono, che poggia su specifici parametri normativi.

Trattasi, difatti, di un procedimento diverso rispetto a quello del condono che trova fondamento in scelte di indirizzo politico, e che è scandito dalla previsione di presupposti e requisiti diversi, con conseguente preclusione a poter costituire utile parametro di riferimento ai fini della valutazione della legittimità del gravato diniego condono, la quale deve essere vagliata alla luce del quadro giuridico e fattuale esistente al momento della sua emanazione.

Non può, inoltre, assumere rilievo la circostanza che la zona risulti ampiamente urbanizzata, poiché trattasi di situazione di fatto che non è di per sé idonea a legittimare ed ammettere al condono interventi edilizi non rispettosi degli interessi sottesi ai vincoli imposti ed alle limitazioni previste dalla disciplina condonistica, ma anzi contribuisce ad aggravare, sotto il profilo quantitativo, il danno arrecato dalle costruzioni non rispettose delle finalità dei vincoli e del condono, rafforzando la conseguente necessità di provvedere alla loro tutela.

Nè l’indicata sopravvenienza, inerente l’intervenuta approvazione del Piano di recupero dell’area su cui insiste il fabbricato è idonea a rendere illegittimo il diniego di condono, che va valutato alla luce della situazione di fatto e di diritto esistente alla data di sua adozione, dovendo piuttosto tale circostanza sopravvenuta essere valutata dall’Amministrazione comunale al fine di adottare future e conseguenti determinazioni alla luce della nuova disciplina dell’area e del relativo assetto che ne consegue.

8 - Parimenti infondata deve ritenersi la censura inerente l’intervenuta formazione del silenzio assenso sull’istanza di condono.

La rilevata preclusione normativa alla condonabilità dell’opera in questione impedisce che la formazione del provvedimento favorevole possa intervenire a seguito del mero decorso del tempo, stante la radicale assenza dei presupposti e dei requisiti per il condono e la presenza, invece, di profili legislativamente qualificati come ostativi alla sua ammissibilità, valevoli anche per i casi di formazione tacita del titolo, tenuto peraltro conto che dall’inerzia o dal ritardo dell’Amministrazione nel provvedere non può derivare, sulla base dei principi generali dell’ordinamento, un risultato maggiore di quello conseguibile attraverso un provvedimento espresso.

Come evidenziato, infatti, dalla costante giurisprudenza amministrativa, la formazione del silenzio - assenso sulle istanze dei privati postula che l'istanza sia assistita da tutti i presupposti di legge, non determinandosi ope legis l'accoglimento della richiesta ogni qualvolta manchino i presupposti di fatto e di diritto previsti dalla norma, non potendo l'eventuale inerzia dell'amministrazione nel provvedere sull'istanza di avvio del procedimento far conseguire agli interessati un risultato che gli stessi non potrebbero mai conseguire in virtù di un provvedimento espresso. Al riguardo, va precisato che il silenzio equivale al provvedimento amministrativo, ma non incide in senso abrogativo sull'esistenza del regime autorizzatorio, che rimane inalterato, trattandosi di una modalità semplificata di conseguimento del provvedimento, ai cui fini è indispensabile che ricorrano tutti i requisiti, sia oggettivi che soggettivi.

L'art. 32, comma 37, della legge n. 326 del 2003, ha introdotto un istituto particolare che differisce da quello generale previsto dall'art. 18, L. n. 241/1990; infatti, in base al citato art. 32, il decorso del tempo è mero coelemento costitutivo della fattispecie autorizzativa, occorrendo cioè che il procedimento sia stato avviato da un'istanza conforme al modello legale previsto dalla norma che regola il procedimento di condono, e quindi, che la domanda di sanatoria presentata possegga i requisiti soggettivi ed oggettivi indicati dalla stessa, non potendo pertanto formarsi nel caso in cui, come quello per cui è causa, riguardi un manufatto ricadente in una zona soggetta a vincolo paesaggistico (ex plurimis: T.A.R. Lombardia, Milano, 14 febbraio 2018, n.419; Cons. Stato, Sez. VI, 14 ottobre 2015, n. 4749).

Deve quindi affermarsi la non operatività del meccanismo della formazione tacita del titolo per quanto concerne il c.d. terzo condono nella Regione Lazio in zone soggette a vincoli paesaggistici imposti prima, ma anche successivamente, alla realizzazione delle opere ed alla presentazione della domanda (da ultimo: TAR Lazio, Sez. II bis, 22 luglio 2022, n. 10506; 26 luglio 2022, n. 10662 e riferimenti ivi contenuti, tra i quali il richiamo alla sentenza della Corte Costituzionale nr. 30 luglio 2021, n. 181; Sez. Stralcio, 20 giugno 2023, n. 10418; 29 settembre 2022, n. 12368; 20 novembre 2023 n. 17253; 21 novembre 2023 n. 17333; Sez. IV ter, 8 novembre 2023, n. 16585).

9 – Con riferimento alle censure sollevate avverso l’ordine di demolizione, infondata deve ritenersi quella inerente l’assenza di una adeguata motivazione, che – secondo la tesi di parte ricorrente- avrebbe dovuto avere carattere rafforzato in ragione del lungo lasso di tempo intercorso dalla commissione dell’abuso.

Coerentemente con la natura del potere esercitato, il presupposto per l'adozione di un ordine di demolizione è l'esistenza di una situazione dei luoghi contrastante con quella prevista dagli strumenti urbanistici e priva di titolo legittimante, e l'esercizio del potere repressivo, con riferimento alla materia degli illeciti edilizi, per costante giurisprudenza (il che esime da citazioni), costituisce attività vincolata e doverosa della pubblica amministrazione, sulla base di procedimenti tipizzati, in quanto compiutamente disciplinati dalla legge speciale e caratterizzati dal compimento di meri accertamenti tecnici sulla consistenza e sul carattere abusivo delle opere realizzate.

Trattasi, quindi, di una misura sanzionatoria che consegue all'accertamento dell'inosservanza di disposizioni urbanistiche secondo un procedimento di natura vincolata precisamente tipizzato dal legislatore e rigidamente disciplinato dalla legge, che si basa su un presupposto di fatto, ossia l'abuso.

La natura vincolata dell’ordine repressivo degli abusi edilizi conduce ad escludere la necessità della motivazione del provvedimento di demolizione anche laddove intervenga a distanza di tempo dalla sua commissione.

Tale interpretazione è stata chiaramente enunciata, in continuità con l’indirizzo prevalente della giurisprudenza, dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 9 del 17 ottobre 2017, che ha fatto discendere dal carattere doveroso e vincolato della sanzione edilizia conseguente alla realizzazione di opere eseguite in assenza o in difformità del titolo edilizio, il principio in base al quale l'ordine di demolizione non richiede, ai fini della sua legittimità, alcuna motivazione quanto alle ragioni di pubblico interesse diverse da quelle inerenti al ripristino della legittimità violata che impongono la rimozione dell'abuso, neppure quando la demolizione intervenga a distanza di tempo dalla realizzazione dell'abuso, configurandosi l'interesse pubblico alla demolizione “in re ipsa”, in quanto volto al ripristino dell'assetto urbanistico violato.

Ciò in quanto l'ordine di demolizione di un immobile edificato in assenza di titolo è atto vincolato al ricorrere dei relativi presupposti in fatto e in diritto, cosicchè l'inerzia della P.A. nell’adozione di provvedimenti repressivi protratta nel tempo non ingenera alcun legittimo affidamento in capo al privato che abbia costruito senza titolo ed è pertanto legittima l'ingiunzione di demolizione intervenuta anche a distanza di tempo dalla realizzazione dell'abuso (ex plurimis: Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria n. 9 del 2017).

Avendo l'illecito edilizio carattere permanente che si protrae e che conserva nel tempo la sua natura, ed essendo quindi l'interesse pubblico alla repressione dell'abuso in re ipsa, non sussiste alcuna necessità di motivare in modo particolare un provvedimento con il quale sia stata ordinata la demolizione di un manufatto, neanche quando sia trascorso un lungo periodo di tempo tra l'epoca della commissione dell'abuso e la data dell'adozione dell'ingiunzione di demolizione, poiché l'ordinamento tutela l'affidamento solo qualora esso sia incolpevole, mentre la realizzazione di un'opera abusiva si concretizza in una volontaria attività del costruttore contra legem (ex plurimis: Consiglio di Stato, sez. VI, 11 gennaio 2023, n. 380; Consiglio di Stato sez. II, n.360/2023; Consiglio di Stato sez. VII. n.8993/2022; Consiglio di Stato sez. II 24 agosto 2021 n. 6028).

Per sorreggere l'ingiunzione di demolizione è, quindi, necessaria e sufficiente l'analitica descrizione delle opere abusivamente realizzate, in modo da consentire al destinatario della sanzione di rimuoverle spontaneamente, ogni altra indicazione esulando dal contenuto tipico del provvedimento.

Né il privato che ha realizzato opere abusive può trarre vantaggio dal ritardo o dall’inerzia dell’Amministrazione nell’esercizio del potere di vigilanza e di repressione, non potendo configurarsi alcun consolidamento di una situazione illegittima per il mero decorso del tempo.

L’amministrazione procedente non è invece, nell'adozione di un ordine di demolizione, tenuta a motivare in ordine alla sussistenza di specifiche ragioni di interesse pubblico alla base della decisione ripristinatoria o alla proporzionalità della sanzione in concreto irrogata, ma deve unicamente indicare, alla stregua dell'istruttoria svolta, la sussistenza dei presupposti del provvedere, descrivendo l'entità e la consistenza delle opere, nonché constatando la loro abusività, al fine di integrare l’ipotesi di illecito edilizio, presupponendo i provvedimenti repressivi degli abusi edilizi, quale l'ordine di demolizione - che costituiscono provvedimenti tipizzati e vincolati - unicamente un mero accertamento tecnico sulla consistenza delle opere realizzate e sul carattere abusivo delle medesime, con la conseguenza che, oltre a non esservi spazio per momenti partecipativi del destinatario dell'atto, non è richiesta una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico, né una comparazione di quest'ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, né, ancora, alcuna motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione, non potendo neppure ammettersi l'esistenza di un affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva, che il tempo non può giammai legittimare (ex plurimis, da ultimo: Consiglio di Stato, 29 marzo 2023 n. 3279).

Proprio l’assenza di margini di discrezionalità valutativa nell’adozione dei provvedimenti sanzionatori di abusi edilizi esclude sia la necessità di una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico concreto ed attuale o di una comparazione di quest'ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati – dovendo tali provvedimenti ritenersi sufficientemente motivati attraverso l'oggettivo riscontro dell'abusività delle opere e la loro sicura assoggettabilità al regime dei titoli abilitativi edilizi e del corrispondente trattamento sanzionatorio – sia del rispetto delle garanzie partecipative.

Il che vale anche per l'ipotesi in cui l'ingiunzione di demolizione e gli atti conseguenti intervengano a distanza di tempo dalla commissione dell'illecito, sia perché il mero decorso del tempo non può affatto legittimare - in assenza di specifica causa di giustificazione normativamente individuata, a fronte, peraltro, del carattere permanente della condotta antigiuridica posta in essere - l'edificazione avvenuta senza titolo ed il correlativo arretramento del potere di contrasto del fenomeno dell'abusivismo edilizio, sia perché non può riconnettersi alcun affidamento tutelabile al perdurante mantenimento di una situazione di fatto abusiva e, pertanto, contra legem (Consiglio di Stato, A.P., 17 ottobre 2017 n. 9; Consiglio di Stato, Sez. VI, 29 dicembre 2020 n. 8501; Consiglio di Stato, Sez. II, 13 novembre 2020 n. 7015; Consiglio di Stato, Sez. VI, 27 marzo 2017 n. 1386 e 28 febbraio 2017n. 908; Consiglio di Stato, Sez. IV, 12 ottobre 2016 n. 4205 e 31 agosto 2016 n. 3750) neanche per effetto dell’inerzia serbata dall’Amministrazione per lungo tempo.

10 - Non meritevole di favorevole esame è, infine, la contestazione di parte ricorrente circa la mancata previa valutazione del pregiudizio discendente dalla demolizione per le opere conformi.

In disparte la circostanza che, venendo in rilievo un’opera realizzata ex novo, interamente abusiva – e non un ampliamento – non sussistono gli stessi presupposti in fatto per la formulazione di tale censura, che implica l’esistenza di una parte di un immobile regolarmente assentita cui siano in qualche modo collegate opere abusive, circostanza che non emerge in relazione alla fattispecie in esame – va comunque rilevato che per consolidato e risalente orientamento giurisprudenziale (da ultimo Consiglio di Stato, 4 marzo 2024, n. 2072), in tema di abusi edilizi, l'applicazione della sanzione pecuniaria in sostituzione del ripristino dello stato dei luoghi può disporsi solo a seguito della valutazione dell'impossibilità di demolire le opere abusive, la quale deve essere effettuata unicamente nella fase esecutiva del provvedimento di demolizione, fase che è successiva ed autonoma rispetto all'ingiunzione stessa.

In materia urbanistico-edilizia, in presenza di un abuso edilizio, il potere di disporre la fiscalizzazione degli abusi, disciplinato dall’art. 34 del D.P.R. n. 380 del 2001, ha valore eccezionale e derogatorio e deve essere inteso nel senso che non compete all'Amministrazione procedente valutare, prima dell'emissione dell'ordine di demolizione dell'abuso, se la misura possa essere applicata senza pregiudizio per la parte conforme, incombendo, piuttosto, sul privato interessato la dimostrazione, in modo rigoroso e nella fase esecutiva, della obiettiva impossibilità di ottemperare all'odine stesso senza pregiudizio per la parte non abusiva.

La valutazione degli effetti della demolizione sulle parti conformi non attiene, quindi, alla fase procedimentale di irrogazione della sanzione per gli abusi edilizi, ma solo a quella successiva inerente la fase esecutiva, trattandosi quindi di vizio ex se non deducibile avverso l’ordine di demolizione.

Avendo, inoltre, l’art. 34 del D.P.R. n. 380/2001 valore eccezionale e derogatorio, incombe sul privato interessato la dimostrazione, in modo rigoroso, della obiettiva impossibilità di ottemperare all'ordine stesso senza pregiudizio per la parte conforme, da effettuare però solo nella fase esecutiva dell’ordine di demolizione, il quale non può essere censurato per omessa istruttoria quanto a tale aspetto.

11 - In conclusione, alla luce delle considerazioni sopra illustrate, il ricorso va rigettato stante la rilevata infondatezza delle censure con lo stesso proposte.

12 – Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

Roma - Sezione Seconda Stralcio

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così statuisce:

lo rigetta, fatte salve le dovute valutazioni dell’Amministrazione alla luce dell’approvazione del piano di recupero del nucleo abusivo;

condanna parte ricorrente al pagamento, a favore dell’Amministrazione resistente, delle spese di giudizio che liquida in complessivi € 3.000,00 (tremila) oltre accessori.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 novembre 2024 tenutasi in videoconferenza con le modalità telematiche di cui all’art. 87, comma 4 bis, c.p.a. (novellato dall’art. 17, comma 7, lett. a), n. 6, del decreto legge 9 giugno 2021, n. 80), con l'intervento dei magistrati:

Elena Stanizzi, Presidente, Estensore

Filippo Maria Tropiano, Consigliere

Giuseppe Licheri, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Elena Stanizzi

IL SEGRETARIO