N. 23741/2010 REG.SEN.

N. 07749/2008 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 7749 del 2008, proposto da:
Soc EL NE 2002 Srl, rappresentata e difesa dagli avv. Enzo Ottolenghi, Mario Sanino, con domicilio eletto presso Enzo Ottolenghi in Roma, via A. Secchi N.4;

contro

Comune di Monterotondo, rappresentato e difeso dagli avv. Federico Iacomelli, Clara Curreri, con domicilio eletto presso IO NA in Roma, piazza Antonio Mancini, 4;

nei confronti di

Soc Coop Lem Lavoratori Edili Mentana in Liquidazione A Rl, rappresentata e difesa dagli avv. Paolo Benigni, Pier Giorgio Benigni, con domicilio eletto presso Pier Giorgio Benigni in Roma, Circ.Ne Clodia, 169;

per l'annullamento

previa sospensione dell'efficacia, della

REVOCA CONCESSIONE DIRITTO DI SUPERFICIE NELL'AMBITO DEL PIANO DI ZONA

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune e di Soc Coop Lem Lavoratori Edili Mentana in Liquidazione A Rl;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 febbraio 2010 il dott. Raffaello Sestini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

1.

Il giudizio in epigrafe si colloca, pur con una propria specificità che induce il Collegio a non riunire i giudizi, nell’ambito di una complessa e controversa vicenda giudiziaria, che vede altri due ricorsi amministrativi ed una pluralità di altri giudizi dinnanzi al giudice civile, che il Collegio deve preliminarmente ricostruire ai fini di un compiuto esame delle questioni di fatto e giuridiche dedotte dalle parti in causa.

2.

La vicenda in esame prende avvio con il conseguimento dal Comune di Monterotondo, nell’ambito di un piano di zona "167" di una porzione di area per la costruzione in diritto di superficie di 13 alloggi, da parte della Coop. LEM, cooperativa di lavoro iscritta nel registro prefettizio all'epoca vigente. La convenzione relativa viene stipulata in data 7.04.1982. Gli alloggi vengono regolamente costruiti e di essi viene promessa la vendita con atto preliminare ad altrettanti soggetti in possesso dei requisiti di legge per conseguirne la proprietà, che ne prendono possesso. All'atto del preliminare i promissari acquirenti versano una somma in contanti, di regola pari a L. 25.000.000, con promessa di accollo di una quota di mutuo fondiario, pari a L. 30.000.000 ciascuno, con Banca Nazionale del Lavoro, previa accesione di ipoteca sull'immobile, così come consentito dall'art. 5 della Convenzione comunale. Peraltro, secondo quanto dedotto dalla ricorrente e dalla interveniente,

i promissari acquirenti, contrariamente agli impegni assunti, non rimborsano alla cooperativa, prima della stipula dell' atto definitivo di vendita, le quote loro spettanti del mutuo nella misura accollata, impedendo la stipula dell'atto notarile di trasferimento e determinando un ingente indebitamento a carico della cooperativa nei confronti della banca erogante, (che attiva anche procedura esecutiva). Pertanto, il Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale, all’epoca competente, con proprio decreto del 21.01.1993, ne dispone lo scioglimento d'ufficio a norma dell'art. 2544 c.c. nella sua originaria formulazione.

3.

Tale provvedimento, a norma dell'art. 1 della Legge n. 400 del 1975, produce i medesimi effetti della liquidazione coatta amministrativa disciplinata dall' art. 194 esso L.F., interamente applicabile alla fattispecie. Il commissario liquidatore, nell'interesse del ceto creditorio, pone mano al riordino della situazione gestionale della cooperativa, formulando lo stato passivo della liquidazione, nel quale sono collocati:

1) Banca Nazionale del Lavoro per L. 709.687.512, pari al mutuo concesso, alle semestralità scadute e non pagate ed agli interessi moratori relativi;

2) Comune di Monterotondo, come da sua esplicita richiesta, per il saldo degli oneri di Convenzione, per somma pari a L. 44.497.498;

3) i promissari acquirenti, per le somme anticipate all'atto della sottoscrizione del preliminare, non essendo mai intervenuto il trasferimento della proprietà dell'immobile.

Nel corso della procedura, il commissario liquidatore provvede all'accatastamento dell'immobile mai fatto prima, a richiedere l'abitabilità, ed intavola trattative con i promissari acquirenti per far conseguire loro la proprietà dell'immobile mediante versamento di una somma commisurata, per singole quote, all'ammontare dei debiti accumulati dalla cooperativa ma gli occupanti dell’immobile, secondo quanto riferito, pur sollecitati non aderiscono all'ipotesi di definizione a loro favore della vicenda in essere. Il commissario liquidatore, dunque, riattiva i promossi giudizi per ottenere lo scioglimento dei contratti preliminari ex art. 72 L.F. dinanzi al Tribunale di Tivoli, che accoglie con separate sentenze la domanda, condannando gli occupanti, oramai abusivi, al rilascio dell'immobile oltre al risarcimento dei danni per somme varie. Tali sentenze sono gravate da appello dinanzi alla Corte di Roma, ma ivi confermate stante l' inammissibilità per tardività di impugnativa.

4.

D’altro lato, il commissario liquidatore promuove la vendita all'asta dell'immobile sociale nel rispetto delle norme di cui all'art. 210 L.F . pervenendo alla vendita del diritto di superficie dell'intero compendio in favore della società ricorrente, previamente autorizzata dal Ministero vigilante con nota 18.07.2002 prot. n. 1457801.

Ed è in relazione alla predetta vendita, che sancisce definitivamente la perdita del diritto all’alloggio già occupato da parte dei promissari acquirenti e delle loro famiglie, che interviene l’attività del Comune di Monterotondo che origina il ricorso in epigrafe e gli altri due ricorsi davanti a questo Tribunale. Tale attività viene svolta al dichiarato fine di tutelare l’interesse pubblico generale della comunità locale ad evitare situazioni di emergenza abitativa in relazione alle numerose famiglie abitanti lo stabile.

A tale riguardo, appare fin d’ora necessario precisare che il presente giudizio davanti a questo Giudice può solo riguardare la vicenda di diritto amministrativo riferita ai rapporti fra esecuzione della convenzione per la realizzazione di alloggi di edilizia residenziale popolare, concessione del relativo diritto di superficie ed effetti della cessione del predetto diritto reale alla ricorrente nell’ambito della procedura di liquidazione coatta amministrativa, restando viceversa del tutto ininfluenti le incrociate deduzioni o illazioni delle parti in causa circa pretese fattispecie di rilevanza penale.

5.

In particolare, il Comune di Monterotondo avvia le seguenti iniziative, che danno luogo ai seguenti ricorsi:

- con nota del 19.04.2004, prot. n. 13731, comunica alla società ricorrente l'intendimento dell' Amministrazione Comunale di trasferire in proprietà in suo favore le aree già concesse in diritto di superficie;

- con successiva lettera del 2.11.2005, prot. n. 0044252, diretta al commissario liquidatore, avvia "attività istruttoria volta a valutare la sussistenza degli interessi pubblici e privati coinvolti nell 'intervento" edilizio di cui al richiamato piano di zona, secondo un procedimento volto "all'eventuale annullamento o conferma della deliberazione consiliare n. 223 del 24.07.1981 avente ad oggetto "assegnazione aree in diritto di superficie alla Coop. LEM".

- con ulteriore lettera del 27.02.2006 prot. n. 10266, "esaminata la documentazione prodotta e preso atto dell'avvenuto trasferimento del diritto di superficie”, comunica al commissario liquidatore l'archiviazione del procedimento;

- emette poi un provvedimento di requisizione di tutti gli alloggi di cui alla convenzione stessa, prospettando la tutela di interessi pubblici. Tale provvedimento viene impugnato dinanzi a questo Tribunale, che, con propria sentenza del 5.12.2007 n. 12584, passata in giudicato, lo annulla;

- con successivo atto, antecedente di pochi mesi rispetto alla pubblicazione della predetta sentenza, avvia un procedimento di verifica dell'adempimento della convenzione per il conseguimento dell'interesse pubblico, nei confronti della sola società ricorrente, che pur si afferma essere parte estranea alla convenzione stessa;

- In tale ambito si colloca il primo degli altri giudizi proposti davanti a questo Giudice (R.G. 10500/2007, che ha per oggetto l’annullamento del provvedimento comunale del 23.08.2007 con il quale, in relazione alla "convenzione PDZ3" si dispone la “presa d'atto mancata comunicazione osservazioni e memorie ", in cui sarebbe incorsa la ricorrente Soc. EL NE 2002;

- con il secondo ricorso proposto (R.G. n. 7517/2008) viene invece impugnata, sempre dalla medesima ricorrente, la delibera del Consiglio Comunale di Monterotondo n. 21 del 28.02.2008, con la quale viene revocata la delibera consiliare n. 14 del 23.1.1980 di assegnazione di area in diritto di superficie alla dante causa Soc. Coop. LEM per la realizzazione di un intervento di edilizia agevolata nel PDZ3 di Monterotondo e, conseguentemente, è disposta la revoca delle deliberazioni consiliari n. 540 del 7.11.1980 e n. 223 del 24.07.1981 approvative degli schemi di convenzioni tipo;

- Occorre infine evidenziare, per quanto d’interesse, che il Comune di Monterotondo emana poi la "determinazione" n. 1175 del 23.05.2008 con la quale è revocata esecutivamente la concessione del diritto di superficie sull' area assegnata alla Coop. LEM per la realizzazione del progetto edilizio. Anche questo provvedimento è fatto oggetto di impugnativa da parte della ricorrente, con il ricorso in epigrafe (R.G. 7749/2008);

- inoltre, il Comune di Monterotondo promuove un giudizio civile dinanzi al Tribunale di Tivoli -Sezione distaccata di Castelnuovo di Porto- per ottenere declaratoria di nullità dell'atto di vendita dell'immobile di cui alla convenzione comunale, ceduto (previa autorizzazione ministeriale) da LEM, oramai in scioglimento d'ufficio, provvedimento equiparato alla procedura di liquidazione coatta amministrativa (L. n. 400/1975), alla ricorrente Soc. EL NE, con conseguente pretesa dichiarazione di "estinzione" del diritto di superficie concesso a LEM;

- quanto ai tre ricorsi amministrativi summenzionati, alla camera di consiglio del 27.8.2008 nel procedimento R.G. n. 7517/2008, la ricorrente insiste a verbale per la rinuncia all’istanza cautelare come da istanza già depositata in segreteria. La discussione di merito dei tre ricorsi avviene congiuntamente alla medesima udienza del 25 febbraio 2010 ed il Collegio, non accolta la domanda di riunione delle parti, li decide, in ragione della complessità delle fattispecie esaminate, nelle camere di consiglio dello stesso 25 febbraio e del 25 marzo 2010.

6.

Con il ricorso in epigrafe, la ricorrente deduce l’illegittimità del gravato provvedimento deducendo la sussistenza dei seguenti vizi: VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ART. 21 QUINQUIES L. 241 DEL 7.8.1990 COME MODIFICATA DALLA LEGGE N. 15 DELL’11.2.2005. ECCESSO DI POTERE IN TUTTE LE SUE FIGURE SINTOMATICHE ED IN PARTICOLARE PER DIFETTO DI PRESUPPOSTO, ILLOGICITA’, PERPLESSITA’, FALSITA’ DELLA CAUSA, SVIAMENTO.

In primo luogo, si denuncia la violazione del principio generale, pacifico in giurisprudenza, secondo cui il provvedimento di secondo grado deve essere adottato con un procedimento uguale e contrario a quello seguito per l’adozione dell’atto revocato, revocando nei confronti della subentrante società ricorrente il diritto di superficie a suo tempo concesso alla dante causa. In particolare, si deduce, il Comune di Monterotondo qualifica la società ricorrente EL NE 2002 come "concessionaria di pubblico sevizio in forza della convenzione suddetta" (243/82), pur se la stessa non è affatto subentrata alla Società Cooperativa Lem nella citata concessione, essendo per contro titolare del diritto di superficie a seguito di procedura coatta amministrativa nei confronti della Lem ed in virtù di atto di acquisto del 15.1 0.2002 rep. n. 640388. Tale pretesa sarebbe pertanto priva di giuridico fondamento.

Secondo la ricorrente, la procedura di vendita sì è, inoltre, svolta nel pieno rispetto delle norme che regolano la gestione concorsuale della cooperativa in liquidazione coatta amministrativa, senza alcun riflesso sulla convenzione in essere, in quanto il trasferimento operato riguarda soltanto (e non poteva essere diversamente) la proprietà superficiaria dell'immobile in questione su suolo di proprietà comunale, per la durata originaria fissata in convenzione, a nulla rilevando la qualità del soggetto acquirente.

Ed infatti, a norma dell'art. 17, 4° comma, della Legge n. 457 del 5 agosto 1978, sarebbe consentito all'istituto mutuante di procedere all'esecuzione individuale sui beni ipotecati anche nel caso in cui il mutuatario (come nel caso) sia stato assoggettato a procedura di liquidazione coatta amministrativa, senza alcuna limitazione dei soggetti possibili acquirenti. Del resto, senza la norma in questione, che rende libera la cessione del diritto di proprietà superficiaria in ipotesi di esecuzione immobiliare e/o di procedura fallimentare e comunque concorsuale, non vi sarebbe, aggiunge la ricorrente, alcuna possibilità di finanziamento, per difetto di garanzia, da parte di Istituti di Credito, così vanificando le finalità delle norme sull'edilizia economica e popolare.

La ricorrente aggiunge che sono stati tutelati tutti gli interessi pubblici relativi all'intervento edilizio e sì è tentato di tutelare anche quelli privati dei singoli promissari acquirenti, nonostante che la loro inadempienza abbia determinato lo stato di insolvenza della cooperativa. La vendita mediante

trattativa privata del diritto di superficie a soggetti terzi è, poi, avvenuta su autorizzazione espressa dell'autorità governativa di vigilanza, a perfetta conoscenza del fatto che il bene in questione era disciplinato in forma di proprietà superficiaria nell'ambito della convenzione Comunale e la cui legittimità non è stata mai contestata da alcuno.

Pertanto, conclude la ricorrente, il trasferimento operato riguarda soltanto la proprietà superficiaria dell'immobile in questione su suolo di proprietà comunale, per la durata originaria fissata in convenzione e nulla rilevando la qualità del soggetto acquirente; infatti, a norma dell'art. 17, comma 4°, L. 457 del 5.81978 "l'istituto mutuante per i mutui agevolati assistiti dal contributo dello Stato, potrà procedere all'esecuzione individuale immobiliare anche nel caso in cui il mutuatario sia stato assoggettato a liquidazione coatta amministrativa".

La ricorrente evidenzia altresì il comportamento “confuso e perplesso” del Comune, che prima si è dichiarato creditore (in base a decreto ingiuntivo) della LEM e il cui credito è stato ammesso regolarmente -come richiesto -al passivo della gestione concorsuale, e che era evidentemente da tempo a conoscenza dello stato di liquidazione coatta amministrativa della cooperativa, ma che non è intervenuto tempestivamente per sostituirsi al concessionario del diritto di superficie, rilevandone gli obblighi nei confronti dell'Istituto mutuante così come convenzionalmente consentito.

Infatti, l'atto di concessione n. 243 di repertorio del 5.5.1982 prevede, all'art. 5, l'ipotecabilità del diritto. In particolare, "tra le parti si conviene che il diritto concesso con il presente atto potrà essere ipotecato esclusivamente a favore di Enti o Istituti di credito e del concessionario solo a garanzia dei mutui che verranno concessi per il finanziamento del programma edilizio. La facoltà del Comune di ottenere la dichiarazione di nullità di diritto del presente provvedimento verrà eventualmente esercitata tenendo conto di quanto sopra, al fine di rivalere l'Ente o l'Istituto mutuante della minor somma tra la spesa ed il migliorato, con perizia degli uffici tecnici comunali -sarà comunque in facoltà del Comune di subentrare nell'accollo del mutuo qualora ritenga di proseguire direttamente o rilevare la costruzione".

Se ne deduce che il comportamento del Comune appare, a giudizio della ricorrente, viziato per eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche ed in particolare per difetto di presupposto. Il provvedimento impugnato risulterebbe inoltre contraddittorio rispetto a quanto affermato dallo stesso Comune con nota in data 27.2.2006 indirizzata alla EL NE 2002 s.r.l. dove si manifesta addirittura l'intendimento dell'Amministrazione Comunale di trasferire in proprietà le aree concesse in diritto di superficie nell'ambito dei piani di zona, nonché di stipulare una "apposita convenzione ai sensi dell'art. 18 del D.P.R. 6.62001 r:. 380".

7.

Le predette argomentazioni vengono ribadite ed ampliate dalle memorie della interveniente ad adiuvandum, che comunque, osserva il Collegio, non possono estendere l’ambito iniziale del giudizio come definito dal ricorso introduttivo. Il Comune intimato, a propria volta, interviene in giudizio per argomentare, puntualmente ed analiticamente, la possibilità giuridica e la legittimità del proprio intervento in autotutela, eccependo inoltre che l’accoglimento della tesi di parte ricorrente circa il semplice trasferimento di proprietà dell’immobile su area del Comune comporterebbe comunque non l’accoglimento del ricorso, bensì una declaratoria di inammissibilità in favore della giurisdizione ordinaria, oltrechè per difetto d’interesse.

Al riguardo, il Collegio osserva che l’inammissibilità affermata dal Comune, assumendo un carattere condizionato al previo accoglimento della tesi avversaria, non comporta una vera e propria eccezione preliminare, ma al contrario interviene solo sugli effetti di una decisione del merito in senso avverso alla stessa Amministrazione. Il suo esame deve pertanto essere posticipato all’eventuale accoglimento della predetta tesi da pare del Collegio.

8.

Entrando nel merito della controversia, il Collegio osserva che la tesi sottesa al gravame di parte ricorrente ed all’intervento ad adiuvandum è che, rinunziate e/o non tempestivamente esercitate dal Comune le facoltà scaturenti dalla convenzione concessoria nei confronti dell'unico soggetto legittimato a subirne eventualmente gli effetti, nei cui confronti per contro la concessione convenzionale è stata considerata dal Comune stesso valida ed efficace (cfr.

nota 27.02.2006 prot. n. 10266), le medesime facoltà non possono essere rivolte ora a soggetto terzo, estraneo a quella convenzione e della quale egli non ha mai assunto gli oneri relativi: ed infatti, con l'atto di vendita, intervenuto tra la Soc. Coop. LEM e la Soc. EL NE 2002 srl, è stata solo trasferita “la piena e perfetta proprietà del diritto di superficie della seguente porzione immobiliare come dalla parte venditrice si possiede” (per aver ricevuto il diritto di superficie dal Comune di Monterotondo con atto di convenzione" del 7.04.1982, senza alcun riferimento agli oneri di convenzione, peraltro già tutti assolti da LEM, salvo il saldo del costo di assegnazione, da soddisfare con il pagamento del credito comunale ammesso allo stato passivo.

Inoltre, la vendita per trattativa privata da LEM a EL NE sarebbe legittima, anche con riferimento alla intervenuta convenzione comunale, per effetto dell'art. 17, 4°comma, della Legge no 457 del 5.08.1978, stante la procedura concorsuale nella quale la venditrice versava. Infatti, tale disposizione di legge consentirebbe all'Istituto mutuante, creditore insoddisfatto, per il rimborso dei mutui agevolati assistiti dal contributo dello Stato -come nel caso- di procedere alla esecuzione individuale immobiliare anche nel caso in cui il mutuatario sia stato assoggettato a liquidazione coatta amministrativa, in deroga a quanto previsto dall'art. 3 della Legge 17.07.1975 n. 400, che ha reso improponibile e/o improseguibile ogni azione esecutiva individuale promossa nei confronti della liquidazione coatta amministrativa, anche quelle contenute nei limiti residui di cui all' art. 51 della L.F. In pratica, sarebbe rimessa alla scelta dell'istituto creditore procedere direttamente in via esecutiva, o lasciare tale iniziava al Commissario Liquidatore: ma in entrambi i casi resterebbe libera la facoltà di alienare il patrimonio sociale senza vincoli soggettivi per i possibili acquirenti. La "ratio" legis sarebbe evidente: l'Istituto mutuante non può perdere le garanzie del proprio credito né ritardarne anche gravemente il soddisfacimento, cosa che accadrebbe –si sostiene- ove fosse costretto a rispettare i vicoli soggettivi posti dalla convenzione sottoscritta dal debitore a carico dei possibili acquirenti. Infatti, si afferma, ove non vi fosse stata tale norma, non vi sarebbero stati istituti di credito disposti a finanziare i progetti di edilizia economica e popolare, che non avrebbero mai decollato. Orbene, tale esigenza permane sia nel caso che provveda all'esecuzione l'istituto creditore, sia che realizzi il patrimonio sociale il Commissario Liquidatore: qualsiasi diversa interpretazione determinerebbe una inammissibile contraddittorietà che negherebbe la "ratio" informatrice della legge in commento.

Sotto altro profilo, secondo la ricorrente va considerato che, vertendosi nel caso nell'ambito di una procedura concorsuale, a dirigere la quale, secondo quanto disposto dall'art. 201 L.F., è chiamata l'Autorità Amministrativa di vigilanza in luogo del giudice delegato al Fallimento, la vendita del patrimonio della liquidazione coatta, al pari di quello del fallito, determina in favore dell'acquirente "acquisto a titolo originario "', considerandosi pertanto il bene venduto libero da ogni peso e/o vincolo, provvedendo alla relativa annotazione l'autorità di vigilanza (art. 5 L. n. 400/75, in connessione con l'art. 586 cpc). Al riguardo, non vi sarebbe differenza tra fallimento e liquidazione coatta, costituendo entrambe procedure concorsuali, che possono anche concorrere tra loro (art. 196 L.F.), miranti a garantire il rispetto della 'par condicio ", che costituisce riferimento pubblicistico che sottende la procedura concorsuale.

9.

A giudizio del Collegio, che condivide sul punto le controdeduzioni proposte dalla Difesa del Comune intimato, le predette argomentazioni di parte ricorrente trascurano, peraltro, un dato essenziale della fattispecie oggetto del giudizio in epigrafe, ovvero il profilo di rilievo pubblicistico dell’intera vicenda:

- che prende avvio con l’approvazione di un piano di zona e con l’espropriazione delle relative aree, per la successiva assegnazione, alla dante causa intervenuta in giudizio, esclusivamente del diritto di superficie sulle stesse, con atto pubblicistico espressamente motivato dal perseguimento dell’interesse pubblico ad immettere sul mercato immobiliare alloggi di edilizia economica e popolare a prezzo calmierato, rispetto ai prezzi di mercato, al fine di contribuire a soddisfare le impellenti esigenze abitative della comunità locale;

- che prosegue pertanto con la stipula di una convenzione con la stessa dante causa, convenzione che disciplina puntualmente, a termini di legge, i suoi obblighi in relazione alle esigenze di perseguimento del predetto interesse pubblico;

- che ha consentito alla concessionaria di usufruire di un credito agevolato bancario per intervento dello Stato e di un finanziamento pubblico regionale, per la realizzazione degli alloggi pattuiti, da cedere ai soggetti aventi diritto al prezzo pattuito;

- che, a seguito della messa in liquidazione coatta amministrativa della concessionaria, ha visto il commissario liquidatore, previa autorizzazione del Ministero vigilante, cedere alla ricorrente, a trattativa privata, il diritto di superficie sulle aree e la proprietà degli alloggi soprastanti “nello stato di fatto e di diritto”, con la inevitabile conseguenza che la ricorrente ha acquisito non solo il diritto di superficie, bensì anche i relativi obblighi di riilevo pubblicistico, il cui adempimento aveva giustificato la separazione del diritto di superficie dal diritto di proprietà dell’area comunale ed il suo conferimento alla dante causa della ricorrente, che non può, pertanto non ritenersi subentrata nell’originario rapporto convenzionale con il Comune;

- vicenda nella quale il Comune ha desistito da interventi in autotutela contro l’indicata cessione a trattativa privata alla ricorrente, ritenendo l’idoneità del nuovo soggetto imprenditoriale, comunque subentrato nel diritto di superficie e quindi nella gestione delle relativa attività edilizia, ai fini del perseguimento del descritto interesse pubblico generale;

- che ha però visto quello stesso soggetto imprenditoriale (la ricorrente), prima ignorare i ripetuti inviti del Comune (note n. 3361 del 25.1.06; n. 10266 del 2.3.06; n. 21007 dell’11.5.06; n. 37469 del 5.9.06; n. 42662 del 5.10.06 e diffida n. 18487 dell’8.5.07), rifiutando di esplicitare la propria posizione in ordine al rispetto della convenzione n. 243 del 7.4.82, in particolare quanto al rispetto del meccanismo di fissazione del prezzo calmierato di cessione degli alloggi ai soggetti oggi aventi diritto a termini di convenzione – e non già necessariamente ai precedenti occupanti dell’immobile, ormai decaduti a seguito della decisione del giudice civile) e poi, con il ricorso R.G. n. 10500/2007, disconoscere apertamente la stessa convenzione ed i relativi prezzi di cessione degli appartamenti;

- che ha quindi indotto il Comune intimato, previo avviso di avvio del procedimento n. 53408 del 12.12.06 e avendo preso atto della perdurante mancata risposta della ricorrente (nota n. 34258 del 23.8.2007, impugnata con il ricorso R.G. n. 10500/2007), ad intervenire con la delibera consiliare impugnata con il ricorso in epigrafe, delibera che in premessa motiva dettagliatamente ed esaustivamente le ragioni di fatto e di diritto, qui riassunte, che rendono necessario l’intervento in autotutela a salvaguardia dell’interesse pubblico generale al mantenimento della destinazione d’uso dell’immobile;

- vicenda che infine vede, quindi, una delibera che dispone la revoca delle precedenti delibere di assegnazione del diritto di superficie e di approvazione della relativa convenzione con la dante causa della ricorrente, con il conseguente acquisto, per accessione, dell’immobile al patrimonio indisponibile del Comune, per la successiva cessione degli alloggi nel rispetto delle normative in materia di edilizia residenziale pubblica convenzionata, e con lo stanziamento in bilancio delle risorse finanziarie per l’acquisto dell’immobile e la previsione di un indennizzo a termini di legge in favore della ricorrente.

10.

L’attività svolta dal Comune ed impugnata con il ricorso in epigrafe risulta, conclusivamente, legittima e del tutto ragionevole, sia in relazione alla perdurante non attuazione della convenzione edilizia in parola, da parte prima della dante causa della odierna ricorrente e poi da parte di quest’ultima, sia in relazione alla competenza dell’Ente locale in materia di edilizia popolare abitativa a tutela degli interessi pubblici generali perseguiti, prima, con la convenzione in esame e, poi, con la sua revoca impugnata nella presente sede.

11.

Ai fini della decisione, acquista allora rilievo decisivo l’esame della fondatezza delle censure mosse contro il presupposto dell’intervento del Comune, e cioè circa l’avvenuto trasferimento in capo alla ricorrente degli obblighi previsti dalla medesima convenzione, e non solo del diritto di superficie dell’area, oltretutto a titolo originario e quindi privo di ogni preesistente peso.

In realtà, a giudizio del Collegio, la concessione a terzi (nel caso di specie soc. Coop L.E.M.) del diritto di superficie su beni del patrimonio indisponibile dell’Ente Locale al fine di costruire e quindi alienare alloggi di edilizia residenziale pubblica, fa nascere nel concessionario non solo una posizione di diritto soggettivo riferita al predetto diritto reale, ma anche una posizione di interesse legittimo del concessionario, riferita al raggiungimento dell'interesse pubblico prefissato, nei confronti del concedente, che determina la permanenza dei poteri autoritativi di quest’ultimo fino alla realizzazione dell'intervento pubblico.

Ne consegue che, pur nella situazione di insolvenza del concessionario che ha caratterizzato la fattispecie in esame, la conseguente procedura di liquidazione coatta amministrativa ha determinato una situazione ben diversa da quella di un’ordinaria procedura fallimentare, tanto per i presupposti che per il procedimento. Infatti, l’obiettivo primario della procedura di liquidazione coatta amministrativa, come autorevolmente affermato dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione, è il contemperamento fra il raggiungimento dell'interesse pubblico (occupazionale, produttivo o anche riferito, come nella fattispecie, al completamento dell'intervento pubblico di E.R.P.) e gli interessi privati coinvolti (in particolare dei creditori intervenuti),mentre la procedura fallimentare, che mira al soddisfacimento in via primaria dei creditori, finirebbe per essere incompatibile con il perseguimento dell'interesse pubblico.

La evidente differenza fra le due procedure sembra altresì rendere non decisive le deduzioni svolte da parte ricorrente circa le disposizioni della legge n. 457/78 che determinerebbero l’acquisto a titolo originario del bene immobile, gravato da ipoteca, per i mutui assistiti da contributo dello Stato sia che la compravendita avvenga per iniziativa del creditore garantito, sia che avvenga per iniziativa della procedura liquidatoria. Infatti, gli articoli di legge richiamati disciplinano i casi in cui può essere alternativamente dichiarato fallimento ovvero liquidazione coatta amministrativa, mentre nella fattispecie, per espressa previsione dell'art. 1 della L. 400/75, alle cooperative quali la dante causa risulta applicabile solo la procedura della liquidazione coatta amministrativa. Inoltre, l’invocata normativa altera in via eccezionale (con fattispecie quindi non suscettibile di applicazione analogica), il principio generale della par condicio dei creditori, a tutela, deve ritenersi, del finanziamento pubblico e delle garanzie pubbliche che hanno assistito il mutuo, mentre nella fattispecie in esame la revoca dell’atto di conferimento del diritto di superficie non incide sulla procedura concorsuale, ormai in corso di definizione, né sulla tutela dell’istituto bancario mutuante, ma più semplicemente incide sul soggetto terzo subentrato nella titolarità e gestione del diritto reale di superficie, e quindi subentrato nell’adempimento degli obblighi posti al riguardo dalla convenzione fra Amministrazione e dante causa, spostandosi l’interesse tutelato della ricorrente, che resta estranea alla procedura concorsuale, sul rispetto delle norme della legge n. 241/1990 che disciplinano le modalità e le conseguenze, anche indennizzatorie, della revoca in autotutela di atti amministrativi sulla cui base siano medio tempore sorti rapporti negoziali.

12.

In altri termini, il ricorso alla procedura di liquidazione coatta amministrativa era giustificato dalle funzioni di interesse pubblico che la società cooperativa, anche in relazione alla propria natura giuridica, era chiamata ad assolvere, quali, in particolare gli obblighi di cui alla convenzione sottoscritta con il Comune di Monterotondo, ed era altresì del tutto compatibile con l’avvenuta alienazione del compendio immobiliare unitamente ai vincoli sullo stesso gravanti, così come risultanti dallo stesso atto di trasferimento, secondo cui "la vendita viene inoltre fatta nello stato di fatto e di diritto in cui quanto venduto attualmente si trova e così come dalla parte venditrice si possiede e si ha diritto per aver ricevuto il diritto di superficie dal Comune di Monterotondo con atto di convenzione del Segretario del Comune medesimo in data 7 aprile 1982, n. 243 di repertorio" ad una società di capitali che ben poteva astrattamente divenire un soggetto di edilizia residenziale pubblica, e che veniva investita pertanto del completamento dell'intervento pubblico, non ancora concluso non essendo stati assegnati gli alloggi, a soggetti titolati alla stregua della vigente disciplina ed al prezzo calmierato stabilito in convenzione (dichiaratamente causa essenziale, questa, per l’iniziale stipula della convenzione attributiva del diritto si superficie).

Conclusivamente, a giudizio del Collegio appare legittimo e del tutto corretto il comportamento dell’Amministrazione comunale che, ritenendo la ricorrente società EL NE 2002 s.r.l. subentrata negli obblighi convenzionali, per effetto della stipula del contratto di compravendita immobiliare, ha continuato a curare l’adempimento degli obblighi della convenzione su cui il diritto reale trasferito si fondava, e quando espressamente la ricorrente società EL NE 2002 s.r.l. ha comunicato la volontà di non adempiere agli obblighi convenzionali, ha provveduto in via di autotutela a revocare l'atto amministrativo con il quale il diritto reale veniva concesso alla dante causa.

13.

Il Collegio osserva altresì che il provvedimento di revoca risulta essere stato motivatamente adottato a seguito di un’adeguata comparazione degli interessi confliggenti, il cui esito vincolava l’Amministrazione comunale a procedere nell’intervento. Al riguardo, appare altresì utile richiamare l’evoluzione giurisprudenziale in corso (per tutte, T.A.R. Trento, sent. n. 305/2009) sulla doverosità dell' esercizio dei poteri di autotutela in capo alle pubbliche amministrazioni, che si va sempre più affermando sulla scorta degli orientamenti consolidati delle Corti sopranazionali nonché e delle Corti Supreme di altri ordinamenti comunitari, quali ad esempio l'indirizzo elaborato dalla giurisprudenza tedesco-federale in forza del quale il mantenimento in vita di provvedimenti illegittimi (soggetti ad annullamento) ovvero provvedimenti per cui risultano mutati i presupposti (nel caso dei provvedimenti di revoca) rendono “insopportabile” la persistenza in vita dei provvedimenti stessi, riducendo a zero la discrezionalità in capo alla pubblica amministrazione chiamata ad agire in via di autotutela.

14. Conclusivamente, il Tribunale, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo deve respingere ai sensi e per gli effetti di cui in motivazione. Sussistono infine motivate ragioni, in relazione alla complessità delle questioni dedotte, per compensare fra le parti le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo del Lazio, Sezione II Bis, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo respinge.

Compensa fra le parti le spese di giudizio.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio del 25 febbraio e 25 marzo 2010 con l'intervento dei Signori:

Eduardo Pugliese, Presidente

Raffaello Sestini, Consigliere, Estensore

Mariangela Caminiti, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 08/07/2010

(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

IL SEGRETARIO