Pubblicato il 14/01/2021

N. 00047/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00933/2019 REG.RIC.

N. 00987/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 933 del 2019, proposto da
VA NI, rappresentata e difesa dagli avvocati Stefano Baciga e Nicola Luigi Baciga, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Stefano Baciga in Verona, via Amatore Sciesa, 10;

contro

Comune di Bardolino, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Carlo Fratta Pasini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Verona, P.Tta Chiavica n. 2;
Ministero per i Beni e le Attività Culturali, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrett. Stato, domiciliataria ex lege in Venezia, piazza S. Marco, 63 (Palazzo ex Rea);

nei confronti

DR NI, rappresentata e difesa dagli avvocati Sabrina Fortuna, Morgana Sala, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Sabrina Fortuna in Villafranca Di Verona, via A. Messedaglia, 202;
Pierluigi Peron, non costituito in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 987 del 2019, proposto da
DR NI, rappresentata e difesa dagli avvocati Sabrina Fortuna e Morgana Sala, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Sabrina Fortuna in Villafranca Di Verona, via A. Messedaglia, 202;

contro

Comune di Bardolino, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Carlo Fratta Pasini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Carlo Fratta Pasini in Verona, P.Tta Chiavica n. 2;
Ministero dei Beni e Attività Culturali, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrett. Stato, domiciliataria ex lege in Venezia, piazza S. Marco, 63 (Palazzo ex Rea);

nei confronti

VA NI, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

quanto al ricorso n. 933 del 2019:

- del provvedimento di diniego di accertamento di compatibilità paesaggistica 17.6.2019 prot. n. 13.391 del responsabile del Settore Gestione e Pianificazione del Territorio del Comune di Bardolino;

- dell'ordinanza di demolizione n. 227 in data 7.8.2019 emessa dal medesimo responsabile del Settore Gestione e Pianificazione del Territorio del Comune di Bardolino;

- della nota 21 marzo 2019 prot. n. 7535 della Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio di Verona..

quanto al ricorso n. 987 del 2019:

- del provvedimento di diniego di accertamento di compatibilità paesaggistica 17/6/2019 prot. n. 13.391 del Responsabile del Settore Gestione e Pianificazione del Territorio del Comune di Bardolino, notificato in data 20/6/2019 con nota prot. n. 13.392 del 17/6/2019;

- dell’ordinanza di demolizione n. 227 in data 7/8/2019 emessa dal medesimo Responsabile del Settore Gestione e Pianificazione del Territorio del Comune di Bardolino;

- della nota 21 marzo 2019 prot. n. 7535 della Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio di Verona, notificata in data 20/6/2019 con nota prot. n. 13.392 del 17/6/2019;

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Bardolino e del Ministero per i Beni e le Attività Culturali;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 dicembre 2020, svoltasi da remoto con modalità di videocollegamento la Dr.ssa Daria Valletta;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso cui è stato assegnato nr. 933/2019 R.G. la Sig. VA NI ha dedotto di essere comproprietaria, unitamente alla sorella DR, di una villa in zona agricola, vincolata paesaggisticamente, sita nel territorio del Comune di Bardolino; ha, altresì, rappresentato che nell’anno 2018, su denuncia della sorella DR, l’ente resistente accertava che l’immobile profilava alcune difformità rispetto al progetto autorizzato, per cui la madre della ricorrente, all’epoca ancora in vita, presentava istanza di rilascio di permesso di costruire in sanatoria e contestualmente domanda di accertamento di compatibilità paesaggistica delle difformità rilevate.

L’Amministrazione, con i provvedimenti qui gravati, definiva i procedimenti avviati in senso sfavorevole all’istante. Avverso tali atti la Sig. NI ha proposto i seguenti motivi di impugnazione:

1) con il primo motivo si lamenta l’erronea applicazione dell’art. 167 D.Lgs. 42/2004, nonché il travisamento dei fatti, per difetto di istruttoria e per manifesta illogicità: il Comune avrebbe infatti omesso di considerare che le difformità rilevate, coeve alla realizzazione dell’edificio originario, non sarebbero suscettibili di incidere negativamente sull’ambiente circostante l’edificato, risolvendosi in variazioni di minima consistenza rispetto al progetto autorizzato, non percettibili senza adeguati rilievi strumentali;

2) con il secondo motivo si deduce, inoltre, che il provvedimento di diniego dell’accertamento della compatibilità paesaggistica delle opere sarebbe illegittimo in quanto l’Amministrazione non avrebbe dato corso alle valutazioni sulla percettibilità dell’intervento indicate dalla Soprintendenza; la nota della Soprintendenza sarebbe, invece, illegittima non contenendo alcuna autonoma valutazione circa la percettibilità, sul piano paesaggistico, delle difformità edilizie riscontrate;

3) con il terzo motivo si lamenta, in via gradata, l’illegittimità degli atti impugnati anche in ragione della mancata applicazione dell’art. 17 del DPR 13 febbraio 2017, n. 31 in quanto il contestato aumento di volume non supererebbe i limiti, percentuale e complessivo, indicati dal paragrafo B.1 dell’allegato B al decreto citato;

4) con il quarto motivo si lamenta che l’ordinanza di demolizione sarebbe illegittima per violazione dell’art. 167 D.Lgs. 42/2004: infatti, poiché le difformità edilizie risalirebbero al 1969, epoca di costruzione del fabbricato, troverebbe applicazione il regime meno rigoroso previsto dall’art. 15 della legge 1497 del 1939, all’epoca vigente, che consentiva, in seguito a valutazione della Soprintendenza, il pagamento di una sanzione pecuniaria alternativa alla demolizione;

5) con il quinto motivo si deduce che la demolizione, disposta a distanza di cinquant’anni dall’edificazione, di modeste porzioni di pareti perimetrali e del tetto, sarebbe una misura sanzionatoria in contrasto con i principi di proporzionalità e di ragionevolezza dell’azione amministrativa;

6) con il sesto motivo si osserva che l’ordine di demolizione conterrebbe un’inammissibile integrazione della motivazione dell’atto di diniego presupposto: tale motivazione sarebbe, peraltro, illogica, non tenendo conto né dell’epoca assai risalente di realizzazione dell’intervento, né dell’inconsistenza dei modesti incrementi volumetrici realizzati, e si risolverebbe in formule generiche e stereotipate;

7) ancora, si lamenta che tutti i provvedimenti impugnati sarebbero illegittimi laddove avrebbero disposto la demolizione anche delle opere minori, rientranti invece nel perimetro di applicazione dell’art. 167, comma 4, del Codice (si fa riferimento alla rampa carraia di accesso all’autorimessa, alla conformazione della copertura, nonché all’ampliamento della tettoia);

8) infine, con l’ottavo motivo di ricorso si lamenta che il richiamo all’applicazione della sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4 bis , del DPR 380/2001, contenuto nell’ordinanza di demolizione, rappresenterebbe un inammissibile esercizio di un potere sanzionatorio in materia edilizia nell’ambito dell’esercizio del potere repressivo di abusi paesaggistici.

Si è costituita in giudizio la Sig. DR NI, associandosi integralmente alle difese svolte nel ricorso introduttivo del giudizio.

Si è costituito il Comune di Bardolino, chiedendo che il ricorso venisse respinto.

Si è, altresì, costituito il Ministero resistente, a sua volta chiedendo il rigetto dell’impugnazione.

Con ricorso cui è stato assegnato il nr. 987/2019 la Sig. DR NI ha impugnato i medesimi provvedimenti gravati con il ricorso nr. 933/2019, svolgendo avverso di essi gli stessi motivi di gravame.

Anche in questo giudizio si sono costituite le Amministrazioni resistenti, chiedendo la reiezione del gravame.

All’udienza in data 3.12.2020, svoltasi da remoto con modalità di videocollegamento, entrambe le cause sono state trattenute in decisione.

DIRITTO

1. Occorre, preliminarmente, disporre la riunione dei ricorsi in epigrafe, sussistendo tra di essi evidenti ragioni di connessione sul piano oggettivo e su quello soggettivo.

Entrambi i ricorsi, infatti, hanno ad oggetto l’impugnazione dei provvedimenti con cui il Comune di Bardolino, sulla scorta del parere espresso dalla Soprintendenza, ha negato l’accertamento di compatibilità paesaggistica degli abusi riscontrati presso l’immobile del quale le ricorrenti sono comproprietarie, e ne ha disposto la demolizione.

Giova premettere che gli abusi edilizi in esame, accertati all’esito di procedimento avviato sulla base di una denuncia presentata dall’odierna ricorrente DR NI, afferiscono a un immobile ricadente in zona vincolata paesaggisticamente, e, per pacifico riconoscimento delle parti in lite, hanno la seguente consistenza: la superficie coperta risulta maggiore di mq. 19,24 rispetto a quella autorizzata pari a mq. 290,84; il volume risulta, del pari, aumentato di mc. 57,72, rispetto a quello approvato di mc. 872,52; inoltre, il portico aperto presenta una superficie aumentata di mq. 9,26, la copertura dell’edificio risulta difforme al progetto autorizzato a causa della mancata realizzazione di una tettoia e la rampa dell’autorimessa interrata, pur mantenendo la larghezza assentita di m. 4, presenta un andamento circolare anziché rettilineo.

In relazione a tali abusi la Soprintendenza, con parere in data 21.03.2019, ha osservato che “ gli interventi in esame, come ritenuto da codesta Amministrazione comunale nella relazione tecnica degli accertamenti di propria competenza, non rientrano nei casi elencati al comma 4 dell’art. 167 del D.Lgs. 42/2004 e (che) pertanto gli stessi non sono suscettibili di accertamento di compatibilità paesaggistica ”; in seguito all’adozione di tale parere, il Comune di Bardolino procedeva dapprima all’emissione del provvedimento diniego di accertamento di conformità e poi, all’adozione di ordinanza di demolizione.

Ciò premesso, con il primo motivo di ricorso si contesta la legittimità dei provvedimenti gravati, in quanto la modestissima entità degli aumenti di superficie e di volume risulterebbe impercettibile in rapporto alle dimensioni e alle caratteristiche del fabbricato, determinando l’irrilevanza dell’abuso sul piano paesaggistico.

Il motivo è infondato.

Come in precedenza osservato, le difformità riscontrate presso l’immobile delle ricorrenti si concretano in un aumento delle superfici e dei volumi rispetto all’autorizzato, di misura rispettivamente pari a circa mq 20 e mc 58, corrispondenti a circa il 6% dell’assentito.

Tali incrementi ostano all’accertamento della compatibilità paesaggistica dell’intervento, ai sensi del IV comma dell’art. 167 D.Lgs. 42/2004 che, come noto, stabilisce:

“ 4. L'autorità amministrativa competente accerta la compatibilità paesaggistica, secondo le procedure di cui al comma 5, nei seguenti casi:

a) per i lavori, realizzati in assenza o difformità dall'autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati; b) per l'impiego di materiali in difformità dall'autorizzazione paesaggistica; c) per i lavori comunque configurabili quali interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria ai sensi dell'articolo 3 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 ”.

In forza della norma citata, l'accertamento postumo della compatibilità paesaggistica può riguardare esclusivamente quei lavori che, seppur realizzati in assenza o difformità dalla relativa autorizzazione, non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati (da ultimo, Consiglio di Stato, sez. II, 24/06/2020, n. 4045; T.A.R. Brescia, sez. I, 16/03/2020, n. 227; T.A.R. Brescia, sez. I, 17/02/2020, n. 135).

Neppure appare condivisibile quanto osservato dalle ricorrenti in riferimento all’inidoneità dell’intervento abusivo realizzato a incidere in senso negativo sull’ambiente circostante, in ragione del fatto che la modesta entità degli abusi li renderebbe impercettibili: prescindendo da ogni valutazione in ordine alla possibilità di qualificare l’intervento abusivo in esame come modesto (come si è detto, esso ha implicato un aumento volumetrico rispetto all’autorizzato pari a quasi 60 mc), questo Collegio ritiene di dover aderire sul punto all’orientamento più rigoroso, secondo il quale l’art. 167, comma quarto, lett. a) non può essere letto in una prospettiva riduttiva, poiché, la norma offre un criterio certo di orientamento, laddove l’interpretazione proposta da parte ricorrente aprirebbe il varco alle percezioni soggettive e quindi alla possibilità che casi identici siano soggetti a trattamenti differenti (in tal senso: parere CDS nr. 1309, Sezione Prima, Adunanza di Sezione del 3 aprile 2019). E’ stato recentemente affermato in proposito: “ In presenza di incrementi di superficie o cubatura, anche di modesta entità, la norma impedisce tassativamente il rilascio della sanatoria paesaggistica, per cui la reiezione della relativa istanza assume carattere vincolato ” ( cfr . Cons. St. Sez. VI, 8.10.2020 n. 6300).

E’, di conseguenza, infondato anche il secondo motivo di censura con il quale si lamenta che le Amministrazioni resistenti non avrebbero dato corso alla valutazione relativa alla percettibilità delle difformità rilevate.

Con il terzo motivo si lamenta, ancora, l’illegittimità degli atti impugnati in ragione della mancata applicazione dell’art. 17 del DPR 13 febbraio 2017, n. 31, in quanto il contestato aumento di volume non supererebbe i limiti, percentuale e complessivo, indicati dal paragrafo B.1 dell’allegato B al decreto citato: il motivo è infondato.

Per riconoscimento degli stessi ricorrenti, che richiamano l’allegato B) del decreto 31/2017, gli interventi realizzati avrebbero richiesto, comunque, il previo rilascio di autorizzazione paesaggistica, seppure in forma semplificata: la relativa mancata acquisizione implica, dunque, per ricondurre l’edificato a legittimità, il necessario accertamento postumo di compatibilità paesaggistica di cui al citato art. 167. Tale accertamento, tuttavia, resta precluso, come si è già evidenziato, dalla creazione di superfici e volumi nuovi rispetto al progetto assentito.

Con il quarto motivo di impugnazione si deduce l’illegittimità dell’ordine di demolizione poiché, in ragione dell’epoca di realizzazione dell’intervento abusivo, sarebbe ad esso applicabile il più mite regime di cui all’art.15 della legge 1497 del 1939.

Anche tale motivo non coglie nel segno, giacché, secondo l’impostazione preferibile, l’ordine di demolizione è misura di carattere ripristinatorio, tradizionalmente ricondotta nel novero dei rimedi di amministrazione attiva, di ripristino del bene-interesse giuridico tutelato, a cui non si applica il regime proprio delle sanzioni amministrative in senso stretto.

In tal senso: “ Trattandosi di misura ripristinatoria tradizionalmente ricondotta nel novero dei rimedi di amministrazione attiva, di ripristino del bene-interesse giuridico tutelato, ad essa non si applica il regime proprio delle sanzioni amministrative in senso stretto. Non vengono quindi in rilievo i principi desumibili dalla legge n. 689 del 1981 in ordine alla irretroattività degli aggravamenti dei trattamenti sanzionatori della sanzione, bensì quello, proprio dell’amministrazione attiva, della immediata applicabilità del regime più efficace ai fini della realizzazione della tutela ” (cfr: Cons. Stato, sez. VI, 5245/2018; Cons. St., I Sez., Adunanza di Sezione del 17 aprile 2019, nr. 1499).

Con il quinto motivo di doglianza le ricorrenti deducono, poi, che la demolizione, disposta a distanza di cinquant’anni dall’edificazione e di modeste dimensioni, sarebbe una misura sanzionatoria in contrasto con i principi di proporzionalità e di ragionevolezza dell’azione amministrativa: è possibile richiamarsi sul punto a quanto già in precedenza osservato circa il carattere vincolato del provvedimento in esame, che escludeva ogni possibile soluzione alternativa da parte dell’Amministrazione procedente.

L’ordinanza demolitoria, come si è già evidenziato, si presenta infatti quale provvedimento di carattere vincolato, per l’assorbente rilievo che le opere sono state realizzate in assenza di valida autorizzazione paesaggistica in area d’interesse paesaggistico ed è stata esclusa ogni possibilità di sanatoria successiva, non rientrando dette opere nelle tassative ipotesi in cui la stessa è consentita ai sensi dell’art. 167, comma 4, d. lgs. n. 42/2004 (sul carattere vincolato del provvedimento, da ultimo, Tar Veneto, Sez. II, 19.11.2020, nr. 1252).

Quanto poi al decorso di un significativo lasso di tempo dalla realizzazione dell’abuso, è sufficiente richiamare l’orientamento espresso dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 9 del 17.10.2017, che ne evidenzia l’irrilevanza ai fini dell’adozione della misura ripristinatoria in commento.

Con il sesto motivo di impugnazione si deduce che l’ordine di demolizione conterrebbe un’inammissibile integrazione della motivazione dell’atto di diniego presupposto e che tale motivazione sarebbe illogica e si risolverebbe in formule generiche e stereotipate.

Ritiene, invece il Collegio che il provvedimento impugnato contenga una sufficiente esplicitazione dei motivi (di fatto e diritto) che hanno condotto alla relativa adozione, poiché descrive gli interventi abusivi realizzati e richiama il diniego di accertamento di compatibilità paesaggistica di cui si è detto.

In questa sede, deve solo ricordarsi il consolidato orientamento in base al quale l'ingiunzione di demolizione, in quanto atto vincolato, è in linea di principio sufficientemente motivata con l'affermazione dell'accertata abusività dell'opera ( ex plurimis, Tar Napoli, Sez. III, 13.10.2020, nr. 6025; Tar Lazio, Sez. II quater, 14.01.2020, nr.2666; Adunanza Plenaria, del 17 ottobre 2017, n.9; Cons. St., sez. IV, n. 4577/2016; Sez. VI, n. 1393/2016).

Con il settimo motivo si lamenta, ancora, l’illegittimità della demolizione disposta nella parte in cui la stessa verrebbe riferita anche alle opere “minori” (quali la rampa, la copertura e la tettoia) rientranti invece nel perimetro di applicazione dell’art. 167, comma 4, del Codice.

Il Collegio ritiene, in proposito, che la misura demolitoria sia stata correttamente estesa dall’Amministrazione procedente a tutti gli interventi posti in essere, tenuto conto che questi devono essere valutati nel loro insieme e non parziariamente: infatti, al fine di apprezzare la compatibilità con i valori del paesaggio di una pluralità di interventi edilizi legati tra loro da un intrinseco collegamento funzionale, come nel caso di specie, non è consentita una valutazione atomistica degli stessi, ma occorre, piuttosto, procedere a un giudizio unitario e complessivo dell’insieme delle opere realizzate ( cfr ., Cons. St, Sez. VI, 8.10.2020 n. 6300; Cons. Stato, Sez. V, 12/10/2018, n. 5887).

Infine, con l’ultimo motivo di gravame si censura il richiamo, contenuto nell’ordinanza di demolizione, all’art. 31, comma 4 bis , DPR 380/2001 e alla sanzione pecuniaria prevista dalla norma per l’inottemperanza all’ordine di demolizione: sul punto, l’Amministrazione ha replicato che l’avvertimento, frutto di un richiamo ai modelli di provvedimento abitualmente utilizzati dall’Ente resistente, risulterebbe privo di autonoma ed immediata portata precettiva.

Osserva il Collegio che il motivo di impugnazione non si presenta sostenuto da concreto interesse alla relativa disamina, in quanto il richiamo alla norma citata, benché non pertinente rispetto alla natura dei poteri esercitati dall’Amministrazione nel caso di specie, si risolve non già nell’irrogazione di una sanzione, ma in un mero “avvertimento” rivolto al futuro, ed è pertanto sprovvisto di autonoma lesività.

2. In conclusione, i ricorsi riuniti sono in parte da respingere e in parte da dichiarare inammissibili, con riferimento all’ottavo motivo di censura.

Quanto al regolamento delle spese di lite, esse seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo, tenuto conto delle difese concretamente svolte da ciascuna Amministrazione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando:

- dispone la riunione dei ricorsi in epigrafe;

- in parte li respinge e in parte li dichiara inammissibili, ai sensi di cui in motivazione.

Condanna le ricorrenti, in solido tra loro, alla refusione delle spese di lite che si liquidano complessivamente in euro 6.000,00 a favore del Comune di Bardolino, e in euro 2.000,00 in favore del Ministero per i Beni e le Attività Culturali, oltre accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2020, svoltasi da remoto con modalità di videocollegamento, con l'intervento dei magistrati:

Alberto Pasi, Presidente

Daria Valletta, Referendario, Estensore

Mariagiovanna Amorizzo, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Daria Valletta	Alberto Pasi

IL SEGRETARIO