Pubblicato il 23/06/2025

N. 00260/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00219/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il RI VE LI

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 219 del 2025, proposto dalla Urgo Medical Italia s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B2DF110ACE, rappresentata e difesa dagli avvocati Mariapaola Locco e Maria Beatrice Zammit, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

l’AR - Azienda Regionale di Coordinamento per la Salute, non costituita in giudizio;

nei confronti

della AN & CH s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Mauro Crosato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della determinazione del responsabile della S.C. Acquisizione Beni e Servizi dell’AR n. 173 del 20 marzo 2025, recante l’aggiudicazione in favore della controinteressata del lotto n. 44 della “ Gara a procedura aperta ai sensi dell’art. 71 del D.lgs. n. 36/2023 per l’affidamento della fornitura di MEDICAZIONI GENERALI per un periodo di 48 mesi per gli Enti del SSR della Regione RI VE LI ”;

- di tutti gli atti ad essa connessi, presupposti e conseguenti, tra cui in particolare:

a) i documenti allegati alla determina impugnata aventi per oggetto, rispettivamente:

- all. a1 i verbali di gara, il Prospetto riepilogativo della valutazione tecnica – qualitativa e il prospetto graduatorie offerte economiche;

- all. a.2 il prospetto di individuazione del miglior offerente;

- all. a.3 il quadro economico di spesa;

b) il verbale della seduta del 13 gennaio 2025;

c) il verbale della seduta del 20 gennaio 2025;

nonché per la dichiarazione di inefficacia del contratto, ove nelle more stipulato, con diritto della ricorrente al subentro;

nonché, per la condanna della resistente al risarcimento del danno in forma specifica, ovvero, in subordine, per equivalente economico.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della AN & CH s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 18 giugno 2025 il dott. Daniele Busico e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

1. Con ricorso notificato il 22 aprile 2025 e depositato il successivo giorno 6 maggio la società ricorrente ha impugnato gli atti della “ gara a procedura aperta ai sensi dell’art. 71 del D.lgs. n. 36/2023 per l’affidamento della fornitura di MEDICAZIONI GENERALI per un periodo di 48 mesi per gli Enti del SSR della Regione RI VE LI ” per il Lotto 44 (“ Sistema di bendaggio elastocompressivo multicomponente 2 monostrato a compressione alta 40mmHg per il trattamento di lesioni venose agli arti inferiori, altezza 10cm ”).

La ricorrente ha dedotto censure di violazione di legge ed eccesso di potere.

La ricorrente ha altresì chiesto la dichiarazione di inefficacia del contratto, ove nelle more stipulato, il subentro e, in subordine, il risarcimento del danno per equivalente.

2. L’aggiudicataria si è costituita in giudizio in resistenza al ricorso.

3. L’AR non si è costituita.

4. Con l’ordinanza cautelare n. 38/2025 questo T.A.R., sospendendo nelle more l’efficacia degli atti impugnati, ha disposto incombenti istruttori a carico dell’AR per far chiarire la posizione dell’Amministrazione sulle singole censure proposte col ricorso introduttivo e ottenere ragguagli circa la natura della procedura con riguardo ai diversi modelli previsti dall’art. 44 della l.r. n. 26/2014.

5. L’AR ha depositato in giudizio la predetta relazione (deposito del 3 giugno 2025).

6. Alla camera di consiglio del giorno 18 giugno 2025 la causa è passata in decisione.

7. Il ricorso è inammissibile.

8. Questo T.A.R. ha già in precedenza chiarito (cfr. la sentenza n. 137/2022) che, in base alla normativa regionale di riferimento, occorre distinguere:

a) le procedure di gara in cui l’AR agisce per conto della C.U.C. regionale, secondo lo schema dell’avvalimento di cui all’art. 44, comma 4 bis , della l.r. n. 26/2014 (ad es. T.A.R. F.V.G. n. 143/2019; Cons. Stato n. 6429/2019);

b) le procedure di gara, indette ai sensi dell’art. 44, comma 4, della l.r. n.26/2014, in cui l’AR agisce in proprio quale titolare del procedimento e dei provvedimenti adottati e non quale mera articolazione organizzativa (delegata su base convenzionale) della Regione.

Come emerge dalla lettura degli atti di gara e confermato dall’AR nella relazione istruttoria, l’appalto per cui è causa è stato pacificamente indetto secondo il modello stabilito dall’art. 44, comma 4 bis , della l.r. cit. e, quindi, in avvalimento da parte della CUC regionale.

La deduzione attorea che si tratterebbe, nel caso di specie, di un tertium genus (sul rilievo che la gara non è stata bandita per le esclusive esigenze della Regione, ma anche per la programmazione e i fabbisogni della stessa AR) è infondata. I modelli legali individuati dall’art. 44 cit. sono soltanto due ( tertium non datur ) e non c’è spazio per alternative intermedie, ibride o atipiche.

D’altra parte che l’AR possa beneficiare direttamente – quale ente del Servizio sanitario regionale – degli acquisiti della CUC regionale è un’ipotesi del tutto fisiologica che non altera il modello dell’avvalimento stabilito dall’art. 44, comma 4 bis l.r. cit.. Mentre assume carattere dirimente che l’AR, come nel caso di specie, resti comunque estranea al rapporto contrattuale che origina dalla procedura di gara: la stipula della convenzione oggetto del presente affidamento spetta esclusivamente alla CUC.

Ne consegue, come reiteratamente affermato da questo Tribunale e dal giudice d’appello, l’inammissibilità del ricorso per la mancata notifica nei confronti della Regione, da considerarsi, a tutti gli effetti, l’Amministrazione in senso sostanziale e, quindi, l’unica dodata di legittimazione passiva. La notifica del ricorso introduttivo del giudizio è stata, infatti, erroneamente eseguita solo nei confronti dell’organo di cui la Regione si è avvalsa ( ex multis , T.A.R. F.V.G. n. 143/2019 e n. 195/2017; Cons. di Stato, n. 4330/2017 e n. 6429/2019).

9. Non può essere infatti accolta l’istanza di rimessione in termini per errore scusabile ex art. 37 cod.proc.amm., formulata dalla ricorrente per l’assegnazione di un nuovo termine - oltre quello decadenziale ex lege già spirato - per la notifica dell’impugnativa alla Regione.

9.1. Occorre al riguardo premettere che la rimessione in termini costituisce un istituto di carattere eccezionale, in quanto deroga al principio fondamentale di perentorietà dei termini d'impugnazione e di conseguenza deve considerarsi norma di stretta interpretazione (cfr. Cons. di Stato, Ad. Plen. n. n. 32/2012). È stato infatti osservato che “ Ai sensi dell’art. 37 Cod. proc. amm., “Il giudice può disporre, anche d’ufficio, la rimessione in termini per errore scusabile in presenza di oggettive ragioni di incertezza su questioni di diritto o di gravi impedimenti di fatto”, disposizione che, al pari della previgente disciplina processuale dell’istituto dell’errore scusabile, va considerata di stretta interpretazione, dal momento che un uso eccessivamente ampio della discrezionalità giudiziaria che essa presuppone, lungi dal rafforzare l’effettività della tutela giurisdizionale, potrebbe alla fine risolversi in un grave vulnus del pariordinato principio di parità delle parti (art. 2, comma primo, Cod. proc. amm.), sul versante del rispetto dei termini perentori stabiliti dalla legge processuale (ex multis, Cons. Stato, Ad. 6 plen., 2 dicembre 2010, n. 3; V, 3 maggio 2019, n. 2864; VI, 6 febbraio 2019, n. 902) ” (Cons. di Stato, n. 5774/2019).

9.2. Nel caso di specie non è dato individuare un’obiettiva oscurità del dato normativo, ovvero delle obiettive oscillazioni della giurisprudenza, oppure ancora un qualche comportamento ambiguo dell’amministrazione pubblica idonei ad indurre in errore la ricorrente.

9.3. Risulta, al contrario, che:

a) già nella delibera di indizione della gara del 23 agosto 2024 è chiaro ed inequivoco il riferimento, effettuato in più occasioni nel testo, al modello dell’art. 44, comma 4 bis , l.r. cit. e all’avvalimento dell’AR da parte della CUC (“ in base a quanto su esposto le procedure di gara sono effettuate da AR, di cui il Soggetto aggregatore regionale si avvale, a partire dalla definizione dei fabbisogni specifici dei soggetti destinatari degli acquisti, fino all’adozione del provvedimento di aggiudicazione definitiva ed efficace; - la struttura dell’Ente di cui il Soggetto aggregatore regionale si avvale agisce come organo del soggetto aggregatore regionale e per il tramite del responsabile del procedimento di gara adotta tutti gli atti amministrativi inerenti la procedura di affidamento ” e ancora “ dato atto che con decreto CUC n. 22993/GRFVG dd. 15/05/2024 è stata disposta l’attivazione del predetto rapporto di avvalimento di RC per le iniziative relative alle categorie merceologiche riferite alla spesa sanitaria previste dal DPCM 24.12.2015 e del successivo DPCM 11.07.2018 ed inserite nella delibera di Giunta regionale n. 95 dd. 26/01/2024 con la quale è stato adottato il Piano denominato “Attività di centralizzazione della Centrale unica di committenza – Soggetto aggregatore regionale. Piano biennale 2024/2025”, con riferimento all’annualità 2024, che comprende anche le procedure di cui sopra ”, cfr. pag. 3);

b) il concetto è più volte ribadito anche negli atti di gara (cfr. disciplinare, aggiudicazione e nota del 26 marzo 2025 di trasmissione dell’aggiudicazione, nella quale testualmente si legge che “ Si comunica che con Determinazione Dirigenziale RC n. 173 del 20/03/2025 è stato approvato il verbale delle sedute pubbliche telematiche ed è stata aggiudicata la gara in oggetto, esperita da RC in avvalimento per conto della Centrale Unica di Committenza Regionale – Soggetto Aggregatore ”);

c) ab imis si è individuato, quale RUP, il Direttore del Servizio Centrale Unica di Committenza (e soltanto quale responsabile della fase di affidamento della gara un dipendente dell’AR);

d) secondo le chiare indicazioni della lex specialis , si ripete, la CUC è espressamente individuata come il soggetto che provvederà alla stipula delle convenzioni con gli operatori economici aggiudicatari;

e) lo stesso disciplinare, nel confermare il rapporto di avvalimento e le sue conseguenze processuali, sottolineava espressamente la necessità della notifica del ricorso alla Regione in caso di contenzioso (cfr. l’art. 29 del disciplinare di gara: “ CONTENZIOSO Ai sensi della Delibera della Giunta Regionale n. 241 del 12.2.2016, attuativa dell’art. 44 della L.R. F.V.G. n. 26 del 12.12.2014, eventuali ricorsi dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale, relativi alla procedura di aggiudicazione, dovranno essere notificati alla Regione, in qualità di Soggetto Aggregatore committente, ed all’RC quale Stazione Appaltante ausiliaria ”);

f) perfino con la nota dell’AR del 26 marzo 2025 di comunicazione di avvenuta aggiudicazione si ribadiva la stessa necessità (“ Si precisa che: ai sensi della Delibera della Giunta Regionale n. 241 del 12.2.2016, attuativa dell’art. 44 della L.R. F.V.G. n. 26 del 12.12.2014, l’istanza di accesso dovrà essere inviata alla Regione (cuc@certregione.fvg.it ) e per conoscenza ad RC (arcs@certsanita.fvg.it), che ne curerà la sola istruttoria; eventuali ricorsi in materia di accesso agli atti dovranno essere notificati alla Regione; ai sensi della Delibera della Giunta Regionale n. 241 del 12.2.2016, attuativa dell’art. 44 della L.R. F.V.G. n. 26 del 12.12.2014, eventuali ricorsi dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale, relativi alla procedura di aggiudicazione, dovranno essere notificati alla Regione, in qualità di Soggetto Aggregatore committente, ed all’RC quale Stazione Appaltante ausiliaria, nel termine di 30 giorni dalla ricezione della presente nota, ai sensi dell’art.120 commi 1 e 5 del Codice del processo amministrativo (Allegato al Decreto legislativo 02.07.2010 n. 104 e ss.mm. ed ii.) ”.

Dal quadro sopra delineato emerge con evidenza che:

a) era subito stato chiarito in modo inequivoco che l’AR operasse in avvalimento dalla CUC;

b) era reso evidente – in base a plurimi elementi – che l’Amministrazione in senso sostanziale era la Regione e non l’AR;

c) era esplicitata l’esigenza che, in caso di contenzioso, il ricorso fosse notificato alla Regione.

9.4. In questo senso converge ormai da tempo e senza particolari deviazioni la giurisprudenza di questo T.A.R. e del Consiglio di Stato che è pervenuta ad un assetto interpretativo sufficientemente stabile e facilmente conoscibile da parte della ricorrente.

Si è infatti evidenziato, in aggiunta a quanto indicato al par. 8 della presente decisione e in riscontro alle deduzioni attoree, che:

a) non appare pienamente calzante il riferimento alle pronunce n. 8/2018 dell’Adunanza Plenaria e n. 6439/2018 del Consiglio di Stato (i casi lì esaminati risultano impostati sullo schema della gara svolta in forma aggregata (quindi nell’interesse di plurimi soggetti) nel quale l’amministrazione capofila, che gestisce la procedura e che ne è responsabile, non figura quale organo operativo di terzi soggetti, ma come parte sostanziale del rapporto giuridico destinato ad instaurarsi all’esito del procedimento di gara);

b) la semplice lettura testuale della citata Adunanza Plenaria - che effettivamente in alcuni passaggi sembrava affermare la legittimazione processuale dalla sola “formale” imputazione del provvedimento finale e che poteva dar adito ad una incertezza del quadro interpretativo - è stata definitivamente superata dalle precise indicazioni interpretative della sentenza del Consiglio di Stato n. 6429/2019, proprio su questo specifico punto.

9.5. Alla luce delle suesposte ragioni non sussistono elementi tali da concretizzare quelle “ oggettive ragioni di incertezza su questioni di diritto o di gravi impedimenti di fatto ” costituenti il presupposto necessario per accordare la rimessione in termini per errore scusabile.

Infatti:

a) che l’istanza di accesso sia stata comunque esaminata dall’AR non poteva ragionevolmente ingenerare nella ricorrente il convincimento della legittimazione passiva dell’AR a fronte di una giurisprudenza non più equivoca sul punto e delle precise indicazioni facilmente rinvenibili nella lex specialis e nella nota dell’AR del 26 marzo 2025;

b) che l’art. 11 della d.G.R. n. 2203/2019 (da ultimo modificata dalla d.G.R. n. 1971/2021) preveda che “ la Regione, ove soggetto legittimato passivo, provvede a costituirsi in giudizio nei ricorsi proposti avverso ogni atto o provvedimento adottato dalle strutture degli Enti di cui il Soggetto aggregatore regionale si avvale e cura ogni altra correlata attività di carattere contenzioso ” non può essere letto come un obbligo per la Regione di costituirsi in giudizio a sanatoria dell’errata individuazione, da parte del ricorrente, del soggetto legittimato passivo; più limitatamente la disposizione va letta in chiave d’individuazione dell’amministrazione da convenire in giudizio (e parallelamente eventualmente – nell’ambito delle proprie scelte difensive - onerata della costituzione) per l’impugnazione degli atti relativi alle procedure gestite secondo il modello dell’avvalimento.

10. In conclusione, alla luce delle suesposte considerazioni, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.

Le spese possono essere compensate per la natura meramente processuale della presente decisione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il RI VE LI (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Trieste nella camera di consiglio del giorno 18 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Carlo Modica de MO di Grisi', Presidente

Manuela Sinigoi, Consigliere

Daniele Busico, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Daniele Busico	Carlo Modica de MO di Grisi'

IL SEGRETARIO