N. 00905/2014 REG.PROV.COLL.

N. 00550/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA NON DEFINITIVA

sul ricorso numero di registro generale 550 del 2014, proposto da:
TO EP AP, rappresentato e difeso dagli avv. Bettino Arru e Margherita Asara, con domicilio eletto in Cagliari presso lo studio dell’avv. Silvio IN, via San Lucifero n.65;

contro

il Comune di Castelsardo, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Piero Franceschi, con domicilio eletto in Cagliari presso lo studio del medesimo legale, via Sonnino n. 37;
la Commissione Elettorale Circondariale di AS per le elezioni amministrative del 25 maggio 2014, in persona del legale rappresentante p.t.,
la Prefettura di AS, in persona del Prefetto p.t.,
rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Cagliari, domiciliati per legge in Cagliari presso gli uffici della medesima, via Dante n. 23;

nei confronti di

AN RA DU, rappresentato e difeso dall'avv. Nino DU, con domicilio eletto presso la Segreteria del T.A.R. Sardegna in Cagliari, via AS n. 17;
AT GI ON, DA NC, OB IO, EL ZA, AR UN Palmas; IA BU, DA LO, TO IO, AN IO, AR PE AS, NA NO, VA UI, MI SA, EP SE, OR EL, AR UC TT, rappresentati e difesi dall'avv. Carlo Cuccu, con domicilio eletto in Cagliari presso lo studio del medesimo legale, via Sonnino n 37;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
TO DU, rappresentato e difeso dall'avv. TO Rossi, con domicilio eletto in Cagliari presso lo studio del medesimo legale, via Andrea Galassi n. 2;

per l'annullamento

- delle operazioni elettorali per le elezioni del Sindaco e del Consiglio Comunale di Castelsardo avvenute il 25.5.2014;

- dell'atto di proclamazione degli eletti alla carica di Sindaco e alla carica di consigliere comunale;

- nonché degli atti antecedenti e preordinati, con particolare riferimento ai provvedimenti della Sottocommissione Elettorale Circondariale di AS di cui al verbale n. 9 del 26.4.2014, nella parte in cui è stata disposta l'ammissione alla competizione elettorale del candidato Sindaco AT GI ON e della lista dei candidati consiglieri allo stesso collegata ed è stata invece ricusata la candidatura a sindaco del sig. NA ET AN e della lista dei candidati consiglieri ad esso collegata;

- di ogni altro atto presupposto, inerente e consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Castelsardo, della Commissione Elettorale Circondariale di AS, della Prefettura di AS e di AN RA DU, IA BU, DA LO, TO IO, AN IO, AR PE AS, NA NO, VA UI, MI SA, EP SE, OR EL e di AR UC TT;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 ottobre 2014 il dott. Tito Aru e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Visto l'art. 36, co. 2, cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il ricorrente TO EP AP espone di aver partecipato, in qualità di elettore iscritto nelle liste del Comune di Castelsardo, alla consultazione elettorale tenutasi il 25 maggio 2014 per l’elezione del Sindaco e del Consiglio comunale del medesimo comune.

Alla competizione elettorale hanno partecipato due candidati alla carica di sindaco, il sig. AN RA DU e il sig. AT ON, ognuno dei quali supportato da una lista di candidati alla carica di consigliere comunale.

Espone altresì il ricorrente che la candidatura di un terzo candidato alla carica di sindaco NA ET AN, e della lista dei consiglieri comunali a lui collegata, era stata ricusata dall’ufficio elettorale di AS.

Più precisamente la Sottocommissione elettorale circondariale di AS, col verbale n. 9 del 26 aprile 2014, aveva ricusato detta lista perché “… le firme dei sottoscrittori della citata lista sono state raccolte su moduli singoli privi del contrassegno di lista …”.

La consultazione elettorale si è conclusa con l’elezione del candidato DU con 2138 voti, mentre l’altro candidato ON ha ottenuto 1248 voti.

Sono quindi risultati eletti alla carica di consigliere comunale 11 candidati della lista collegata al sindaco eletto e 5 consiglieri appartenenti all’altra lista.

Sennonché, sempre nell’esposizione del ricorrente, tale lista doveva essere esclusa dalla competizione elettorale in quanto solo 11 candidati (e non 12 come prescritto per legge) avevano presentato il certificato elettorale al momento della presentazione della lista.

Ad avviso del sig. AP, dunque, l’ufficio elettorale avrebbe commesso un duplice errore (illegittima esclusione della lista collegata al Sindaco AN e illegittima ammissione della lista collegata al candidato sindaco ON) tale da inficiare l’esito della consultazione elettorale per i seguenti motivi:

Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 28 e 30 del DPR 16 maggio 1960 n. 570: in quanto la sig.ra EL RO RO, candidata a consigliere comunale nella lista collegata al candidato Sindaco ON, non avrebbe presentato il certificato attestante la sua iscrizione alle liste elettorali, con la conseguenza che tale lista non avrebbe raggiunto il numero minimo di 12 candidati.

Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 28 e 30 del DPR 16 maggio 1960 n. 570 – Violazione del principio del favor partecipationis – Eccesso di potere: in quanto la lista collegata al candidato Sindaco AN sarebbe stata esclusa pur non ricorrendo una delle cause tassative previste dalla normativa menzionata.

Concludeva quindi il ricorrente chiedendo l’annullamento dei provvedimenti impugnati, con vittoria delle spese.

Per resistere al ricorso si è costituito il Comune di Castelsardo che dopo averne eccepito l’irricevibilità e l’inammissibilità ne ha chiesto nel merito il rigetto, vinte le spese.

Si sono altresì costituiti in giudizio l’Ufficio territoriale del Governo di AS – Prefettura e la Commissione elettorale circondariale di AS che, del pari, hanno chiesto la reiezione del gravame.

Si sono costituiti in giudizio anche i controinteressati AN IO, AR PE AS, OR EL, AR UC TT, EP SE, renato NO, MI SA, IA BU, VA UI, DA LO e TO IO, eletti alla carica di consigliere comunale appartenenti alla lista n. 2 “Insieme per crescere”, collegata al candidato Sindaco DU e dichiarata vincitrice, che hanno chiesto la declaratoria di irricevibilità del ricorso quanto alla censura proposta avverso gli atti preparatori del procedimento elettorale e l’accoglimento dello stesso nella parte in cui contesta l’ammissione della lista n. 1 “Castelsardo 3.0”, con correzione dei risultati elettorali e attribuzione di tutti i seggi alla lista collegata al Sindaco DU, vinte le spese.

In data 23 settembre 2014 si è costituito in giudizio anche il Sindaco eletto dott. AN RA DU, che ha concluso nei medesimi termini dei predetti contro interessati.

Con atto depositato il 30 settembre 2014 è intervenuto in giudizio il sig. TO DU, cittadino elettore iscritto nelle liste elettorali del Comune di Castelsardo, al fine di sostenere l’impugnazione proposta dal sig. AP.

Alla pubblica udienza del 29 ottobre 2014, sentiti i difensori delle parti, la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

Per quanto proposto avverso l’esclusione della lista collegata al Sindaco ON il ricorso dev’essere dichiarato inammissibile.

Come noto il procedimento per le elezioni comunali si articola in due sub procedimenti: uno, preliminare, finalizzato alla presentazione delle candidature e delle liste e alla verifica della loro regolarità ai fini dell’ammissione alla competizione elettorale, l’altro finalizzato alla raccolta dei voti dell’elettorato e al loro conteggio al fine della ripartizione dei seggi e della proclamazione degli eletti.

In relazione al primo dei due sub procedimenti, l’art. 129 cpa stabilisce testualmente che “ I provvedimenti immediatamente lesivi del diritto del ricorrente a partecipare al procedimento elettorale preparatorio per le elezioni comunali, … sono impugnabili innanzi al tribunale amministrativo regionale competente nel termine di tre giorni dalla pubblicazione, anche mediante affissione, ovvero dalla comunicazione, se prevista, degli atti impugnati ”.

Si tratta, evidentemente, di un termine di brevissima durata, chiaramente esplicativo della comprensibile volontà del legislatore di individuare con definitiva certezza, in un ristrettissimo lasso di tempo, il quadro dei partecipanti alla competizione elettorale.

Il successivo art. 130 recita ancora per quanto qui interessa:

“1. SA quanto disposto nel Capo II del presente Titolo, contro tutti gli atti del procedimento elettorale successivi all’emanazione dei comizi elettorali è ammesso ricorso soltanto alla conclusione del procedimento elettorale, unitamente all’impugnazione dell’atto di proclamazione degli eletti:

a) quanto alle elezioni di comuni, province e regioni, da parte di qualsiasi candidato o elettore dell’ente della cui elezione si tratta, al tribunale amministrativo regionale nella cui circoscrizione ha sede il predetto ente territoriale, da depositare nella segreteria del tribunale adito entro il termine di trenta giorni dalla proclamazione degli eletti …”.

Orbene, il verbale n. 9 del 26 aprile 2014, con il quale è stata disposta la ricusazione della candidatura del sig. AN NA ET e della lista ad esso collegata è stato notificato e consegnato a mani proprie nella medesima data al sig. IN TO, delegato per tale lista.

Trattandosi di atto immediatamente lesivo, in quanto interruttivo della possibilità di partecipazione alla competizione elettorale, esso andava dunque impugnato entro 3 giorni dal 26 aprile 2014.

Per contro il ricorso risulta depositato in Segreteria solo il 25 giugno 2014, ampiamente fuori termine rispetto al termine consentito.

Ma ad avviso del Collegio prima ancora che irricevibile il ricorso dev’essere dichiarato inammissibile per difetto di legittimazione del ricorrente che, come detto, agisce in qualità di elettore titolare del generico interesse al regolare svolgimento delle operazioni elettorali.

L’interesse azionato dal sig. AP, infatti, è del tutto estraneo al procedimento di presentazione (e conseguente ammissione/ricusazione) delle liste dei candidati, rispetto al quale ben può qualificarsi come interesse di mero fatto.

Deve invero ritenersi che in tale fase procedimentale assumano rilevanza esclusivamente gli interessi dei soggetti che intendono partecipare al procedimento elettorale e che vedono il loro diritto pregiudicato dal provvedimento che preclude loro la partecipazione alla successiva fase procedimentale.

L’interesse al regolare svolgimento delle operazioni elettorali, infatti, si colora di particolare pregnanza solo nella seconda fase del procedimento elettorale, nel quale il diritto di elettorato attivo si qualifica in relazione all’esigenza che il voto espresso concorra, nel rispetto delle regole dettate dall’ordinamento, alla corretta formazione degli organi elettivi degli enti locali.

Tant’è che non è dubbia la legittimazione dei cittadini elettori all’impugnazione, alla conclusione del procedimento unitamente all'atto di proclamazione degli eletti, degli “… atti diversi da quelli di cui al comma 1… ” (art. 129, comma 2°), ossia delle determinazioni di ammissione delle liste e delle candidature, proprio per i riflessi che esse comportano sul regolare svolgimento delle operazioni elettorali.

Del resto, che questa sia l’interpretazione più corretta del ricordato art. 129 cpa, discende dall’ovvia considerazione che opinare diversamente estenderebbe per i cittadini elettori il termine per proporre l’impugnazione avverso gli atti del procedimento preparatorio ben oltre i tre giorni assegnati dal legislatore, per esigenze di celerità e certezza, ai soggetti portatori dell’interesse principalmente leso dal provvedimento di esclusione, determinando una incomprensibile sacrificio delle stesse esigenze di certezza che hanno determinato una siffatta compressione del diritto di tutela giurisdizionale.

Tale interpretazione è del resto senz’altro coerente con la recente sentenza della Corte costituzionale n. 236/2010, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 83-undecies del decreto del Presidente della Repubblica 16 maggio 1960, n. 570, introdotto dall’art. 2 della legge 23 dicembre 1966, n. 1147, nella parte in cui escludeva la possibilità di un’autonoma impugnativa degli atti del procedimento preparatorio alle elezioni, ancorché immediatamente lesivi, anteriormente alla proclamazione degli eletti.

La fattispecie esaminata dalla Consulta, infatti, coerentemente con quanto sopra affermato, concerneva l’impugnazione proposta da alcuni soggetti in qualità di elettori, delegati alla presentazione di lista e candidati per la carica di Consigliere provinciale, che lamentavano l’illegittimità della menzionata censurata disposizione.

Quel che assume il Collegio, invece, è che l’elettore non candidato e non delegato alla presentazione di una lista elettorale non riceva una lesione meritevole di tutela giuridica per il caso dell’adozione da parte dell’ufficio elettorale di un provvedimento di ricusazione di una lista alla quale egli è rimasto del tutto estraneo, non avendo egli, in nome di una generica regolarità allo svolgimento delle operazioni elettorali, una posizione legittimante all’impugnativa di tale atto.

L’impugnazione va dunque dichiarata inammissibile per quanto proposta avvero il provvedimento di esclusione della candidatura del sindaco AN e della lista ad esso collegata.

Quanto all’impugnazione dell’ammissione alla competizione elettorale della lista “Castelsardo 3.0”, che ad avviso del ricorrente andava esclusa per la mancanza del deposito in sede di presentazione della lista del certificato di iscrizione alle liste elettorali del Comune da parte della candidata a consigliere comunale EL RO RO, il Collegio osserva quanto segue.

Anzitutto tale capo dell’impugnazione deve ritenersi ammissibile per le stesse considerazioni sopra espresse, che trovano inequivoco riscontro nell’art. 129, comma 2°, cpa.

In secondo luogo risulta dagli atti che in data 22 ottobre 2014 la difesa del ricorrente ha depositato la risposta all’istanza di accesso inoltrata il 6 ottobre 2014 alla Terza sottocommissione elettorale circondariale di AS .

In relazione alla lista “Castelsardo 3.0” è risultato che la sig.ra EL RO ROnna ha allegato alla dichiarazione di accettazione della candidatura datata 26 aprile 2014, ai sensi dell’art. 46 del DPR n. 445/2000, una dichiarazione sostitutiva di certificazione dichiarando di essere iscritta nelle liste elettorali del Comune di Roma, ove risulta residente (vedi copia documento d’identità).

E’ altresì allegata agli atti una copia del certificato di iscrizione nelle liste elettorali rilasciata dal Comune di Roma il 28 aprile 2014.

Poiché il termine per la presentazione delle liste scadeva il 26 aprile 2014, tale integrazione documentale deve ritenersi tardiva e come tale non valutabile dall’ufficio elettorale.

Si tratta dunque di verificare se possa ritenersi corretta la decisione della commissione di ammettere ugualmente alla competizione elettorale una lista nella quale uno dei candidati alla carica di consigliere comunale non abbia allegato il certificato di iscrizione nelle liste elettorali.

Ed invero, attesa la previsione dell’art. 71, comma 3, del T.U EE.LL., per la quale “ Ciascuna candidatura alla carica di sindaco è collegata ad una lista di candidati alla carica di consigliere comunale, comprendente un numero di candidati non superiore al numero dei consiglieri da eleggere e non inferiore ai tre quarti ”, previsione che nel caso di specie si traduceva nell’indicazione di almeno 12 candidati consiglieri comunali, ad avviso del ricorrente la lista “Castelsardo 3.0” andava esclusa in quanto recante la regolare presenza di soli 11 candidati consiglieri.

La difesa comunale, tuttavia, ha contestato tale produzione documentale, ipotizzando che la presentazione dell’autodichiarazione da parte della sig.ra EL RO ROnna non escluderebbe anche l’avvenuta tempestiva allegazione del certificato di iscrizione nelle liste elettorali.

Tale rilievo difensivo, attinente ad un profilo decisivo della controversia in esame, nonché l’anomalia della presenza di un certificato datato 28 aprile 2014 unitamente alla documentazione che doveva essere presentata il 26 aprile 2014, impone al Collegio di verificare in via definitiva il contenuto della documentazione allegata alla presentazione della lista “Castelsardo 3.0”, disponendo l’acquisizione, presso la Terza sottocommissione elettorale circondariale di AS, della documentazione presentata dal sig. TO ZI collegata al candidato Sindaco AT GI ON.

Ragioni di economia processuale inducono peraltro il Collegio ad estendere l’attività istruttoria ad un ulteriore profilo rimasto privo di riscontri decisivi in sede di discussione della causa.

Ed invero, laddove la documentazione allegata alla presentazione della lista “Castelsardo 3.0” restasse confermata negli stessi termini di quella depositata dal ricorrente, le conseguenze sarebbero che alla competizione elettorale ha partecipato una lista che non doveva essere ammessa.

In relazione a determinati procedimenti amministrativi, infatti, è stata affermata l’impossibilità di avvalersi di modalità semplificate di produzione documentale.

Questo è avvenuto, per esempio, per il procedimento elettorale preparatorio, vale a dire per la fase di presentazione delle liste e delle candidature.

Sul punto si sono espressi in maniera concorde sia la giurisprudenza che il Ministero dell’Interno, che con circolare 11 aprile 2002, n. 32 del Dipartimento per gli affari interni e territoriali (Direzione centrale servizi elettorali), ha ribadito l'inutilizzabilità, nella fase della presentazione delle liste e delle candidature, degli strumenti di semplificazione della documentazione amministrativa, in primis l'autocertificazione.

In particolare il TAR Lazio, Sez. seconda bis, n. 5854 del 2 maggio 2014, ha precisato che la richiesta del certificato di iscrizione alle liste elettorali dei candidati costituisce la condizione per l’ammissione delle liste alla competizione elettorale, dando contezza della sussistenza del requisito dell’elettorato passivo in capo al singolo candidato.

Nel termine prescritto, infatti, la parte interessata è tenuta a fornire la prova – nelle forme di rito - della propria posizione legittimante (prova, peraltro, che non appare particolarmente onerosa da acquisire), non solo non essendo ammessa dimostrazione alternativa (e non pienamente certa), ma dovendosi altresì escludere qualsivoglia onere acquisitivo da parte dell’Amministrazione pubblica, il che contrasterebbe palesemente con i suddetti principi sottesi al procedimento elettorale, oltre ad introdurre un’inammissibile deroga al principio della par condicio nei riguardi dei candidati di altre liste.

In tali sensi, il Consiglio di Stato, con parere n. 1232/2000 reso dalla Sezione Prima il 13 dicembre 2000, nel richiamare, tra l'altro, pronunce della Corte Costituzionale, dell'Ufficio Elettorale Centrale presso la Corte di Cassazione e precedenti decisioni dello stesso Supremo Consesso amministrativo, ha evidenziato che il procedimento elettorale " si caratterizza per la specificità delle regole che lo presidiano, a garanzia dell'interesse pubblico e della libera espressione della volontà del corpo elettorale, nonché per la rigorosa e celere scansione dei diversi adempimenti, in un contesto in cui l'interesse del singolo a sostituire la gravosa acquisizione dei documenti fidefacienti con una propria dichiarazione non può che reputarsi recessivo rispetto agli inconvenienti invalidanti che si determinerebbero in caso di accertamento a posteriori della falsità della dichiarazione ".

Anche con riferimento alle elezioni comunali (governate dagli artt. 28 e 32 T.U. n. 570 del 1960, i quali non comminano formalmente la decadenza per l'omessa presentazione dei certificati) la dimostrazione dell'iscrizione nelle liste elettorali non sembra poter essere fornita in altro modo se non tramite la produzione dello specifico certificato di iscrizione dei predetti nelle corrispondenti liste (Sez. V, 24/2/1999, n. 209).

Resta così chiarito - a conclusivo avviso del Consiglio di Stato - che la peculiarità del procedimento preparatorio per le elezioni e la natura degli interessi pubblici ivi coinvolti non consente di utilizzare quegli strumenti di semplificazione documentale - autodichiarazioni ed accertamenti d'ufficio - che l'ordinamento appresta in generale ai fini dello snellimento dei rapporti fra cittadini e Pubblica amministrazione.

Di conseguenza si è ritenuto, con conclusioni condivise dal Collegio, che nel procedimento elettorale preparatorio, il certificato di iscrizione nelle liste elettorali del Comune non può essere sostituito da una dichiarazione resa dall’interessato.

Con l’ulteriore conseguenza, per quanto qui rileva, che ove non risulti che la lista “Castelsardo 3.0” abbia regolarmente corredato le dichiarazioni di accettazione della carica con il certificato di iscrizione delle liste elettorali per ciascuno dei 12 candidati a consigliere comunale, si sarebbe avuta una illegittima partecipazione di tale lista alla competizione elettorale.

Si tratta dunque di valutare le conseguenze derivanti da tale eventuale illegittima partecipazione.

Sul punto il Collegio ritiene debba trovare applicazione l’art. 71, comma 10, del D.Lgvo n. 267/2000, riferito alle ipotesi in cui solo una lista sia stata ammessa alle elezioni.

Ai sensi di tale disposizione, infatti, “ Ove sia stata ammessa e votata una sola lista, sono eletti tutti i candidati compresi nella lista, ed il candidato a sindaco collegato, purché essa abbia riportato un numero di voti validi non inferiore al 50 per cento dei votanti ed il numero dei votanti non sia stato inferiore al 50 per cento degli elettori iscritti nelle liste elettorali del comune. Qualora non si siano raggiunte tali percentuali, la elezione è nulla ”.

Orbene, ai fini di verificare il rispetto del quorum richiesto da tale norma ai fini della validazione delle votazioni occorre acquisire presso il Comune di Castelsardo l’esatta indicazione del numero degli elettori iscritti nelle liste elettorali del Comune alla data di svolgimento delle operazioni di voto e presso la Prefettura di AS l’esatta indicazione del numero degli aventi diritto che hanno votato.

Al fine di acquisire i chiarimenti necessari ad una completa istruzione della causa, dunque, si rende necessario disporre i seguenti accertamenti istruttori:

acquisire presso la Terza sottocommissione elettorale circondariale di AS la documentazione presentata dal sig. TO ZI per la lista “Castelsardo3.0” collegata al candidato Sindaco ON, commettendo il relativo incarico al Presidente p.t.;

acquisire presso il Comune di Castelsardo l’esatta indicazione del numero degli elettori iscritti nelle liste elettorali del Comune alla data di svolgimento delle operazioni di voto, commettendo il relativo adempimento al Dirigente dell’ufficio anagrafe comunale;

acquisire presso la Prefettura di AS l’esatta indicazione del numero degli aventi diritto che hanno votato nel Comune di Castelsardo alle elezioni del 25 maggio 2014 per l’elezione del Sindaco e del Consiglio comunale del medesimo comune.

Appare congruo assegnare per il deposito presso la Segreteria del Tribunale degli adempimenti di cui sopra il termine di 30 giorni dalla notifica o dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza non definitiva.

In conclusione il ricorso va dichiarato in parte inammissibile e per resto, riservata al definitivo ogni ulteriore pronuncia, vanno disposti gli incombenti istruttori di cui sopra.

Per la prosecuzione del giudizio può essere fissata la pubblica udienza del 13 gennaio 2015.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda)

non definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara in parte inammissibile e per il residuo dispone gli incombenti di cui in motivazione.

Fissa per la prosecuzione del giudizio la pubblica udienza del 13 gennaio 2015.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 29 ottobre 2014 con l'intervento dei magistrati:

RA Scano, Presidente

Tito Aru, Consigliere, Estensore

TO Plaisant, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 06/11/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)