Pubblicato il 04/05/2023

N. 07599/2023 REG.PROV.COLL.

N. 11752/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Stralcio)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11752 del 2017, proposto da
LA HE, rappresentato e difeso dagli avvocati Gaetano Scalise, Stefano Gabbrielli, con domicilio eletto presso lo studio Gaetano Scalise in Roma, Piazzale delle Belle Arti n. 3;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Sergio Siracusa, con domicilio eletto in Roma, via del Tempio di Giove, 21 e come da pec Registri Giustizia;

per l'annullamento

della Determinazione Dirigenziale numero repertorio CM/1724/2017, e numero protocollo CM/71373/2017 del 6 settembre 2017, notificata il 25.09.2017, con cui il Comune di Roma, Municipio VIII, Direzione Tecnica, Servizio Urbanistica edilizia privata, in persona del Dirigente in carica, ha ingiunto al Sig. LA HE di rimuovere o demolire gli interventi di ristrutturazione edilizia abusivamente realizzati in Via Erode Attico 53 Pal. B, distinto al nuovo catasto urbano al foglio di mappa 933, particella 569, sub 501;

del richiamato accertamento tecnico concernente l'esistenza dell'abuso edilizio prot. n. 32470 del 28/04/2016;

di ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza smaltimento del giorno 14 aprile 2023, tenutasi in videoconferenza mediante collegamento da remoto sensi dell’art. 87 comma 4-bis c.p.a., la dott.ssa Elena Stanizzi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – Espone in fatto l’odierno ricorrente di aver realizzato alcuni interventi edilizi in Roma, Via Erode Attico n. 53, consistenti nella realizzazione di un cambio di destinazione d’uso di un locale magazzino a residenziale per circa mq. 30 circa, di un prefabbricato in legno a uso ripostiglio per una consistenza di mq. 6, di una tettoia in legno delle dimensioni di m 4.30 X 5.80 e di una vasca ornamentale nel giardino di pertinenza.

Avverso la determinazione che ha ordinato la demolizione di tali opere, deduce parte ricorrente i seguenti motivi di censura:

I - Violazione di legge in relazione all’art. 3, legge 241 /1990 e ss. mm. – Difetto di istruttoria e di motivazione – Eccesso di potere per errore nei presupposti di fatto e diritto – Violazione del combinato disposto degli art. 3, comma 1, lett. d), 10 lett. c), e 33 d.p.r. 380/2001 nonche’ dell’art.16 L.R. 15/2008.

Denuncia parte ricorrente l’assenza di motivazione del gravato provvedimento, tenuto conto del lungo tempo trascorso dalla realizzazione delle opere le quali, peraltro, in quanto pertinenziali, sarebbero riconducibili alla categoria delle opere di edilizia libera in quanto irrilevanti dal punto di vista urbanistico, non implicando alcun aumento di volumetria, con contestuale difetto di istruttoria per avere l’Amministrazione erroneamente qualificato gli interventi come riconducibili alla categoria della ristrutturazione edilizia.

II - Eccesso di potere per errore nei presupposti di fatto e diritto – Violazione del combinato disposto degli art. 3, comma 1, lett. d), 10 lett. c), e 33 d.p.r. 380/2001 nonche’ dell’art. 16 L.R. 15/2008.

Sostiene, in particolare, parte ricorrente, l’irrilevanza volumetrica della tettoia in quanto aperta su tre lati, quindi non soggetta alla necessità di permesso di costruire, analogamente alla casetta di legno destinata ad uso ripostiglio.

III - Eccesso di potere per errore nei presupposti di fatto e diritto – Difetto di istruttoria e di motivazione - Violazione del combinato disposto degli art. 23, ter, 32, comma 1, lett. a), d.m. n°1444/1968 e 33 d.p.r. 380/2001 nonche’ art. 17 L.R. 15/2008.

Con riferimento all’abuso inerente il cambio d’uso da magazzino a residenziale per 30 mq, afferma parte ricorrente che, essendo avvenuto nell’ambito della stessa categoria, vi sarebbero carichi urbanistici equivalenti e, non comportando variazioni degli standard urbanistici ex DM n. 1444 del 1968, non vi sarebbe alcun bisogno di dotarsi di previo permesso di costruire, il quale sarebbe necessario unicamente per i cambi di uso tra una delle cinque categorie funzionalmente autonome di cui all’art. 23 ter del D.P.R. n. 380 del 2001, dovendo peraltro tenersi in considerazione che la destinazione d’uso di un immobile è quella prevalente in termini di superficie utile.

Si è costituita in resistenza l’intimata Amministrazione comunale sostenendo, con articolata memoria da ultimo depositata e deposito di pertinente relazione e documentazione, l’infondatezza del ricorso con richiesta di corrispondente pronuncia, rappresentando, in particolare, che per le medesime opere oggetto di ordine di demolizione è stato disposto – previamente a tale ordine – il rigetto della domanda di sanatoria con provvedimenti non impugnati.

Con memoria di replica parte ricorrente ha sostenuto l’irrilevanza dell’intervenuto rigetto delle istanze di sanatoria presentate con riferimento agli interventi oggetto di ordine di demolizione, affermando come nel frattempo, alla luce della legislazione sopravvenuta, le stesse debbano essere ricondotte all’edilizia libera, con affermata necessità per l’Amministrazione di procedere ad una rinnovata istruttoria.

All’udienza di smaltimento del giorno 14 aprile 2023, tenutasi in videoconferenza mediante collegamento da remoto sensi dell’art. 87 comma 4-bis c.p.a., la la causa è satta chiamata e trattenuta per la decisione, come da verbale.

2 – Come sopra brevemente sintetizzato l’oggetto della presente vicenda contenziosa, in cui viene in rilievo l’impugnazione dell’ordine di demolizione di opere abusive – meglio descritte in parte narrativa - ricondotte dall’Amministrazione alla tipologia della ristrutturazione edilizia poste in essere senza titolo, ritiene il Collegio di dover delibare l’infondatezza del ricorso per le ragioni che seguono.

Innanzitutto va rilevato come per le medesime opere oggetto di ordine di demolizione siano state presentate domande di sanatoria ai sensi della legge n. 326 del 2004, che sono state rigettate con provvedimenti del 17 dicembre 2013, non impugnati e diventati, pertanto, irrevocabili.

Di tale circostanza, resa nota dalla resistente Amministrazione, parte ricorrente ha invece omesso di dare contezza in ricorso, sostenendone inoltre con la memoria di replica da ultimo depositata l’irrilevanza, dovendo tali opere essere ricondotte all’ambito dell’edilizia libera secondo la legislazione sopravvenuta.

Tanto precisato, deve ritenersi che l’intervenuto consolidamento del rigetto delle istanze di condono presentate per le medesime opere che formano oggetto del gravato ordine di demolizione – in disparte l’incidenza sulla permanenza dell’interesse alla decisione, dal cui esame, per fini di giustizia sostanziale, si ritiene di dover prescindere - costituisce valido presupposto per l’adozione di quest’ultimo, in quanto diretto a colpire opere il cui originario carattere abusivo non è stato eliso in sede di sanatoria.

Né possono trovare utile ingresso ai fini del decidere successive modifiche normative in base alle quali le opere in questione dovrebbero farsi rientrare – secondo quanto sostenuto da parte ricorrente - nell’ambito degli interventi di edilizia libera.

In disparte la considerazione che nessuno dei provvedimenti normativi citati da parte ricorrente consente di qualificare gli interventi posti in essere come di edilizia libera, va ricordato come il vaglio di legittimità degli atti impugnati debba essere condotto sulla scorta della normativa e dei presupposti esistenti alla data di sua adozione.

Né, contrariamente a quanto sostenuto da parte ricorrente – peraltro in memoria non notificata – successivamente al mutato quadro di riferimento sarebbe stata necessaria una rinnovazione dell’istruttoria, non trovando tale assunto alcuna base normativa.

Avuto riguardo alle censure proposte in ricorso, e principiando da quella volta a lamentare l’assenza di adeguata motivazione idonea a sorreggere il contestato ordine di demolizione e di adeguata istruttoria quanto a qualificazione delle opere, è sufficiente richiamare la consolidata e granitica giurisprudenza formatasi in materia (da ultimo, ex plurimis: Consiglio di Stato, sez. II, 11 gennaio 2023, n. 360; 20 luglio 2022, n. 6373), ai sensi della quale nel procedimento di repressione degli abusi edilizi vengono in rilievo atti vincolati che non richiedono una specifica motivazione, trovando l'ingiunzione di demolizione necessario e sufficiente fondamento unicamente nell'analitica descrizione delle opere abusivamente realizzate, in modo da consentire al destinatario della sanzione di rimuoverle, esulando ogni altra indicazione dal contenuto tipico del provvedimento sanzionatorio. Ciò in quanto tale provvedimento costituisce una conseguenza automatica e dovuta dell'accertamento dell'abuso e non necessita di ulteriore motivazione sull'interesse pubblico o sulle norme violate.

Nè vale a legittimare la realizzazione delle opere sanzionate l’affermato loro carattere pertinenziale, da cui discenderebbe la loro affermata inidoneità ad aggravare il carico urbanistico in quanto non implicanti aumenti di volumetria.

Va preliminarmente premessa la distinzione tra la nozione di pertinenza civile e pertinenza edilizia dal momento che il concetto di pertinenza, previsto dal diritto civile, è diverso dal più ristretto concetto di pertinenza inteso in senso edilizio e urbanistico, che non trova applicazione in relazione a quelle costruzioni che, pur potendo essere qualificate come beni pertinenziali secondo la normativa privatistica, assumono tuttavia una funzione autonoma rispetto ad altra costruzione e determinano impatto edilizio, con conseguente loro assoggettamento al regime del permesso di costruire.

Con la conseguenza che il carattere di pertinenza in senso civilistico non esonera dalla necessità del possesso di idoneo titolo per la sua realizzazione laddove venga in rilievo una pertinenza che comporti una trasformazione urbanistico-edilizia del territorio o un incremento di carico urbanistico.

Tanto premesso, deve rilevarsi come, nella fattispecie in esame, formano oggetto di demolizione opere che per caratteristiche strutturali, per dimensioni, per il loro carattere permanente ed ingombro, rivestono significativo impatto e sono idonee a determinare una modifica ed una trasformazione dell’assetto edilizio ed urbanistico del territorio, con la conseguenza che la loro realizzazione senza un titolo legittimante le connota in termini di abusività in quanto realizzate senza previo titolo edilizio, restando come tali soggette al potere sanzionatorio e repressivo da parte dell’Amministrazione competente.

Con riferimento al cambio della destinazione d'uso di un locale magazzino a residenziale per mq 30, alla realizzazione di un prefabbricato in legno ad uso ripostiglio di mq 6 ed alla realizzazione di una tettoia in legno delle dimensioni di m 4.30 x 5.80, va innanzitutto richiamato il principio in base al quale le opere abusive realizzate debbono essere riguardate secondo una visione complessiva e globale al fine di percepirne l’impatto, e non secondo una visione atomistica e parcellizzata.

Nella fattispecie in esame, peraltro, ognuno degli interventi indicati è idoneo, di per sé, ad assumere valenza ed impatto tali da impedirne la riconduzione agli interventi minori soggetti ad edilizia libera sull’assunto della loro non idoneità a determinare una alterazione dell’assetto del territorio, venendo in essere, quanto al manufatto destinato a deposito, la creazione di ulteriore e nuova volumetria, quanto alla tettoia la creazione di un organismo nuovo che altera l’assetto edilizio – parimenti al manufatto destinato a deposito - e quanto al cambio d’uso da magazzino ad abitazione, la creazione di nuova superficie utile, ovvero tipologie di opere che tutte avrebbero necessitato del previo possesso di un titolo edilizio legittimante.

Viene difatti in rilievo, per ciascuna di tali opere, la creazione di un nuovo organismo edilizio non avente carattere meramente accessorio ed ininfluente in termini di diversità quanto all’assetto precedente, stante la loro idoneità a determinare aumenti volumetrici o di superfici o di modifica dei prospetti, peraltro in zona soggetta a vincolo.

Anche la realizzazione di una tettoia, pur avendo carattere pertinenziale rispetto all'immobile cui accede, stanti le sue non ridotte dimensioni, incide sull'assetto edilizio preesistente, con conseguente legittimità dell’ordine di demolizione, dovendo peraltro, come sopra ricordato, aversi riguardo al complessivo impatto di tutte le opere abusive poste in essere sulla base di una visione complessiva, in esito alla quale è indubitabile come si sia determinata una modifica dell’assetto edilizio dell’area.

Correttamente, quindi, tali opere sono state ricondotte alla nozione della ristrutturazione edilizia di cui all’art. 10 del D.P.R. n. 380 del 2001, in quanto attraverso la loro realizzazione si addiviene alla creazione di organismi edilizi in tutto o in parte diversi dal precedente, con modifica della sagoma, della volumetria e della superficie utile.

Avuto riguardo al cambio d’uso da magazzino a residenziale per 30 mq, non condivisibile è, inoltre, la tesi di parte ricorrente secondo la quale tale cambio sarebbe intervenuto all’interno della medesima categoria funzionale, senza incremento di carico urbanistico e variazione di standard, dovendo asseritamente la destinazione di un immobile essere identificata secondo il criterio della prevalenza in termini di superficie utile.

Al riguardo, occorre osservare come il passaggio dalla destinazione d’uso magazzino a quella residenziale è idonea a creare nuova superficie utile abitativa, con conseguente aumento del carico urbanistico e necessità di permesso di costruire quale titolo legittimante, comportando un radicale mutamento di destinazione d'uso del locale attraverso un mutamento di categoria edilizia, con aumento di superficie abitativa e incremento del carico urbanistico.

La circostanza che all’interno di un immobile residenziale vi siano contestualmente superfici aventi destinazione abitativa ed altre aventi destinazione non abitativa, quali cantine, garage, depositi, soffitte, non consente di ritenere liberamente modificabile l’uso di tali ultimi al fine di trasformarli in abitativi, dal momento che in tal modo, aumentando la superficie abitabile, si va ad incidere sulla dotazione degli standard e sul carico urbanistico, parametrati alle sole superfici abitative, il cui calcolo va peraltro ad incidere sulla quantificazione degli oneri concessori da corrispondere, che sarebbero elusi dalla affermata libera modificabilità dell’uso delle superfici non residenziali, non essendovi alcuna equivalenza, rispetto al carico urbanistico, tra superfici residenziali e non residenziali.

La legittimità delle opere edili eseguite è evidentemente ancorata alla sussistenza del titolo ed alla sua efficacia abilitante, che registri la sussistenza delle condizioni di regolarità urbanistico-edilizia, con la conseguenza che l’ingiunzione si impone all’autorità amministrativa nel caso di accertata insussistenza di idoneo titolo abilitativo, tanto più allorquando venga impressa una destinazione d’uso residenziale a locali che prima avevano natura pertinenziale (magazzino) con conseguente aumento del carico urbanistico per effetto dell’aumento della superficie residenziale, in alcun modo legittimato.

Viene, infatti, in rilievo un intervento edilizio non coerente né in alcun modo connesso con l'originaria destinazione dei locali, con conseguente innovazione rispetto all'uso e alla destinazione preesistenti, comportante il passaggio ad una diversa categoria funzionale, dovendo al riguardo ricordarsi che allorquando il cambio di destinazione d'uso di un manufatto preesistente avvenga non tra categorie edilizie omogenee, ma tra categorie edilizie funzionalmente autonome, viene ad integrarsi una modificazione edilizia, con effetti che incidono sul carico urbanistico, con conseguente soggezione alla necessità di un permesso di costruire (ex plurimis: Consiglio di Stato, sez. VI, 26 settembre 2022, n. 8256; T.A.R., Milano, 4 novembre 2021, n. 2419), dal momento che il mutamento di destinazione d'uso di un immobile che determini, dal punto di vista urbanistico, il passaggio tra diverse categorie in rapporto di reciproca autonomia funzionale, comporta inevitabilmente un differente carico ed un maggiore impatto urbanistico, da valutare in relazione ai servizi e agli standard ivi esistenti, integrando tale cambio di destinazione d'uso tra categorie edilizie funzionalmente autonome e non omogenee una vera e propria modificazione edilizia con incidenza sul carico urbanistico, con conseguente necessità di un previo permesso di costruire, senza che rilevi l'avvenuta esecuzione di opere strutturali, essendo a tal fine sufficiente la sussistenza di elementi univoci idonei ad imprimere chiaramente ed inequivocabilmente la diversa destinazione.

Alla luce delle considerazioni sopra illustrate, va quindi affermata la legittimità del gravato ordine di demolizione delle opere consistenti nella realizzazione del cambio della destinazione d'uso di un locale magazzino a residenziale, di un prefabbricato in legno ad uso ripostiglio per una consistenza di mq 6 e di una tettoia in legno delle dimensioni di m 4.30 x 5.80, il che conduce al rigetto, in parte qua del ricorso.

Va invece accolto il ricorso con riferimento all’ordine di demolizione di una vasca ornamentale nel giardino di pertinenza.

Con riferimento a tale opera, di cui è omessa qualsiasi descrizione nel gravato provvedimento quanto a dimensioni ed impatto, l’ordine di demolizione non risulta essere adeguatamente supportato quanto a riconduzione di tale intervento alla categoria della ristrutturazione edilizia, venendo in rilievo un’opera astrattamente riconducibile a quelle di mero arredo e sistemazione di giardini, in genere inidonee a determinare un significativo impatto sul territorio tale da richiedere il previo rilascio di un permesso di costruire o di un diverso titolo, fatto salvo un eventuale diverso esito degli accertamenti svolti quanto a dimensioni ed impatto.

In mancanza di indicazioni quanto a consistenza ed impatto dell’opera, non indicata neanche nelle difese di parte resistente, il provvedimento impugnato va annullato in parte qua, non trovando l’ordine di demolizione adeguata giustificazione in relazione alla descritta tipologia dell’opera ed agli esiti dell’istruttoria, fatti salvi eventuali ulteriori provvedimenti.

3 - In conclusione, il ricorso va accolto limitatamente alla parte in cui l’ordine di demolizione è rivolto alla vasca ornamentale nel giardino di pertinenza, mentre va rigettato quanto al resto.

4 - Stante la reciproca soccombenza, le spese di giudizio possono essere compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

Roma - Sezione Seconda Stralcio

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così statuisce:

lo accoglie in parte, nel senso e nei limiti di cui in motivazione, rigettandolo quanto al resto;

compensa tra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 aprile 2023, tenutasi in videoconferenza mediante collegamento da remoto sensi dell’art. 87 comma 4-bis c.p.a., con l'intervento dei magistrati:

Elena Stanizzi, Presidente, Estensore

Filippo Maria Tropiano, Consigliere

Giovanna Vigliotti, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Elena Stanizzi

IL SEGRETARIO