Pubblicato il 30/05/2023

N. 09163/2023 REG.PROV.COLL.

N. 12132/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12132 del 2015, proposto da
MA EL Di SA, IA BI, rappresentati e difesi dall'avvocato Mauro Recanatesi, con domicilio eletto presso il suo studio in OM, via San Tommaso D'Aquino, 116;

contro

Comune di OM – OM Capitale, in persona del Sindaco, legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Magnanelli, dell’Avvocatura Capitolina, con domicilio presso la sua sede, in OM, via Tempio di Giove, 21;

per l'annullamento

della Disposizione Dirigenziale del Comune di OM n. 812 del 26.05.1995 che ha disposto l’immediata sospensione della lottizzazione e l’interruzione delle eventuali opere in corso;

della trascrizione presso la Conservatoria dei RRII di OM al nr. 18982 del Reg.patt. della Disposizione Dirigenziale n. 812 con nota del 21.05.1996 per l’acquisizione gratuita al patrimonio del Comune di OM del terreno sito in OM via Giovanni Battista Paravia snc, distinto al NCT Fg. 214 ai sensi dell’art. 18 L. n. 47/1985; di ogni altro atto comunque presupposto, connesso e conseguente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di OM – OM Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 maggio 2023 il dott. Salvatore Gatto Costantino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I ricorrenti sono comproprietari del terreno agricolo sito in OM via Antonio Zaroto snc, già via Giovanni Battista Paravia snc, individuato in NCT del Comune di OM, Fg 41, part. 308 (già 214) di mq 2.759, per averlo acquistato in data 20.04.1994, Rep. 120350, Racc. 7236.

A seguito di un controllo, i ricorrenti riscontravano che il Comune di OM aveva, a suo tempo (21.05.1996, prot.18982), trascritto la Disposizione Dirigenziale n. 812/1995 per l’acquisizione ai sensi dell’art. 18 della l.n.47/1985 (per presunta lottizzazione abusiva) al proprio patrimonio dell’intero terreno contraddistinto in NCT al Fg. 41, part. 214, dal quale è successivamente scaturita la particella 308 dei ricorrenti.

Precisano i ricorrenti che la Determinazione Dirigenziale 812/1995 - della quale acquisivano copia in data 18.08.2015 - risultava non notificata ai proprietari.

Precisano altresi di aver acquistato il lotto di terreno privo di opere o manufatti e, nel corso di oltre vent’anni, di averne goduto per scopi prettamente agricoli, senza aver mai edificato o recintato i lotti, così come sarebbero rimasti inedificati anche gli altri due lotti vicini, pure oggetto del provvedimento impugnato,

Lamentano quindi (1) l’eccesso di potere, violazione di legge ex art. 18 della l.n.47/1985 per la mancata notifica della Disposizione Dirigenziale n. 812/1995 e per il mancato decorso del termine dilatorio di giorni 90; (2) eccesso di potere, violazione di legge con ri; ferimento all’art. 18 della l.n. 47/1985 ed agli artt. 7, 8 e 10 della l. n. 241/90 , omessa o carenza di motivazione (la disposizione dirigenziale n. 812/1995 sarebbe illegittima in quanto indica erroneamente quale atto configurante la lottizzazione abusiva, quello stipulato il 22.12.1993 con rep. 119632 trascritto alla Conservatoria RRII al n. 4133 d’ordine e 2524 di formalità. Secondo i ricorrenti, tale atto risulta stipulato tra soggetti diversi e non configurerebbe neppure una ipotesi di lottizzazione abusiva cartolare, essendo i venditori non nominati quali lottizzatori; l’atto risulta riguardante un solo lotto, compatibile con la destinazione agraria del terreno e senza che possa evincersi alcun intendo edificatorio (3) Eccesso di potere - violazione di legge in riferimento all’art. 18 della l. n. 47/1985 per espressa elusione della fattispecie di lottizzazione abusiva del frazionamento a seguito di donazione tra discendenti in linea retta (la particella 214 risulta essere stata frazionata dai proprietari sigg.ri CH ZI e AT AD, a seguito di donazione a favore dei propri tre figli per cui dei 4 lotti ricavati, 3 sono stati assegnati ai rispettivi figli ed uno rimasto in loro proprietà; (4) eccesso di potere, violazione di legge in riferimento all’art. 18 della l.n. 47/1985 per carenza dei presupposti, difetto di istruttoria e carenza di motivazione sotto altro profilo.

Costituitasi, resiste al ricorso OM Capitale che, nel prosieguo del giudizio, con propria memoria deduce quanto segue.

Nel caso di specie, il terreno agricolo di cui al Fg. 41, particella 214, di mq 11.826 è stato dapprima frazionato in parti uguali e donato dai sig.ri CH ZI e AT AD ai figli CH RO, CH EN e CH AU e successivamente venduto da quest’ultimi ai soggetti indicati nella Determinazione Dirigenziale n. 812 del 1995, tra i quali risultano, appunto, gli odierni ricorrenti. Pertanto, OM Capitale, a seguito della vendita di lotti di ridotte dimensioni, ricavati da un terreno di mq 11.826, avrebbe correttamente desunto l’ipotesi di cui all’art. 30 del D.P.R. 380/2001, perchè per le ridotte dimensioni dei lotti, risulterebbe contraddetta la vocazione agricola del terreno, dato che, nella logica del mercato agricolo, risulta maggiormente proficuo possedere un terreno di notevoli dimensioni, piuttosto che distinti appezzamenti di dimensioni ridotte.

Il frazionamento planimetrico del fondo apparirebbe quindi incapace di nascondere l’inequivoca volontà di destinare aree agricole ad edificazione, in immediata e diretta violazione della specifica normativa di P.R.G. per le aree agricole, facendo emergere, quindi, tutti quegli indizi che fanno presumere la fattispecie di cui all’art. 30 del D.P.R. 380/2001.

Per quanto concerne l’asserita mancata applicazione, da parte di OM Capitale, dell’esimente di cui all’art. 30 del D.P.R. 380/2001 (prima art 18 della L. 47/1985), il quale prevedeva che le disposizioni sulla lottizzazione abusiva non si applicassero “alle divisioni ereditarie, alle donazioni fra coniugi e parenti in linea retta”, OM Capitale richiama giurisprudenza secondo la quale la lottizzazione abusiva cartolare può configurarsi anche in caso di divisione ereditaria, in quanto la disposizione dell'art. 30, co. 10, del D.P.R. 380/2001, non va intesa nel senso di escludere in modo assoluto la configurabilità di una lottizzazione cartolare in presenza di un atto divisionale, bensì quale esclusione in tale ipotesi degli indici di sintomaticità della lottizzazione, atteso che l'intento lottizzatorio, che non può desumersi dal semplice frazionamento, potrebbe essere ricavato da un quid pluris che evidenzi tale volontà; quindi, anche una divisione ereditaria può mascherare una lottizzazione abusiva cartolare (Cfr. Cass. penale sez. III - 28/09/2005, n. 38632).

Nell’odierna fattispecie, secondo OM Capitale, il fatto che il terreno sia stato frazionato dai sig.ri CH ZI e AT AD in quattro distinti lotti di cui tre assegnati ai rispettivi figli e uno rimasto in loro proprietà non varrebbe ad escludere la fattispecie di lottizzazione abusiva di cui all’art. 30 del D.P.R. 380/2001, soprattutto alla luce del fatto che tali lotti sono stati a loro volta trasferiti a soggetti che non rappresentano in alcun modo parenti in linea retta dei sig.ri CH AU, CH EN e CH RO.

Da ultimo, in riferimento all’asserita mancata notificazione della determinazione di sospensione della lottizzazione abusiva, precisa la difesa capitolina che la Determinazione Dirigenziale n. 812 del 26.5.1995 è stata inviata con nota prot. n. 15480 del 3.7.1995, in triplice copia per ciascun nominativo, al Comune di Ladispoli per la notifica al sig. IA BI e alla sig.ra Di SA MA EL

Le parti ricorrenti hanno depositato repliche, insistendo nelle rispettive domande ed eccezioni.

Nella pubblica udienza del 16 maggio 2023, la causa è stata trattenuta in decisione.

Nell’odierno giudizio, tramite il provvedimento impugnato, si deduce in ordine ad una presunta lottizzazione cartolare che si sarebbe verificata in forza dell’acquisto di appezzamento agricolo contestualmente ripartito tra figli dell’originario proprietario, che ne donava a ciascuno una quota e tratteneva la quarta quota per sé; e, successivamente, uno dei donatari vendeva la propria quota agli odierni ricorrenti.

Osserva il Collegio che, mancando la prova della notifica della determina impugnata ai destinatari (che OM Capitale non ha prodotto, essendosi limitata ad allegare solo l’invio dei documenti ad altra amministrazione che avrebbe, a sua volta, dovuto provvedere alla notifica), la fattispecie descritta dalla norma vigente ratione temporis ( poi sostanzialmente riprodotta dall’art.30 Tue) non si è mai perfezionata.

Ciò comporta che, ai fini della ritualità del ricorso, deve ritenersi tempestiva l’impugnazione dell’atto che non risulta essere stato notificato e che quindi non è comprovato essere avvenuta in termini diversi da quelli decadenziali decorrenti dalla piena conoscenza.

Nel merito, l’ordine impartito con la determina impugnata (che, in quanto atto produttivo di effetti negativi per la sfera giuridica del destinatario, ha natura recettizia) non è divenuto efficace e non era quindi esigibile dal destinatario la rimozione della lottizzazione e dei suoi effetti; l’acquisizione di diritto non risulta essersi dunque verificata.

Ancora nel merito, non risultano neppure comprovati i requisiti della lottizzazione cartolare.

E’ bene premettere che quanto alla Lottizzazione abusiva “cartolare”, “negoziale” o “giuridica”, si ha tale tipo di lottizzazione abusiva, quando, a prescindere dall’effettivo intervento materiale sul territorio (mediante la costruzione di manufatti o la realizzazione di opere di urbanizzazione), la trasformazione urbanistica o edilizia dei terreni in violazione degli strumenti urbanistici o della normativa statale o regionale o comunque operata senza la prescritta autorizzazione, venga predisposta attraverso il “frazionamento” e la “vendita”, o “atti equivalenti”, del terreno in lotti. In tal caso, è necessario che la predetta attività giuridica sia realizzata “a scopo edificatorio”, finalità che - invero come sostiene OM Capitale - può certamente essere desunta da indici rivelatori che l’art. 30, comma 1, del TUE enuclea non tassativamente (Cfr. Cass. pen., Sez. 3, n. 37383 del 16/07/2013 - dep. 12/09/2013): ordinariamente, si ravvisano i presupposti della lottizzazione cartolare nel “frazionamento catastale” (l’accatastamento di un terreno parcellizzato costituisce una delle forme giuridiche che integrano l’illecito in questione, così da assumere rilievo anche ai fini della permanenza del reato, Cfr. Cass. pen., Sez. 3, n. 37641 del 28/05/2015 - dep. 17/09/2015; riferendosi a qualsiasi attività giuridica che abbia per effetto la suddivisione in lotti di un’area di più ampia estensione, Cfr. Cass. pen., Sez. 6, n. 48472 del 28/11/2013 - dep. 04/12/2013, indipendentemente dalla trasformazione effettiva del territorio, ma in virtù di qualsiasi attività che oggettivamente comporti anche solo il pericolo di una urbanizzazione non prevista o diversa da quella programmata; ad es. lavori interni: Cfr. Cass. pen., Sez. 3, n. 37383 del 16/07/2013 - dep. 12/09/201).

La più recente Cass pen. 26-08-2019, n. 36397 ha affermato: “ Per consolidata giurisprudenza di questa Corte, ai fini della configurabilità del reato di lottizzazione abusiva negoziale o cartolare, l'elencazione degli elementi indiziari di cui al D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 30, comma 1, non è tassativa nè tali elementi devono sussistere contemporaneamente, in quanto è sufficiente per l'integrazione del reato anche la presenza di uno solo di essi, purchè risulti inequivocamente la destinazione a scopo edificatorio del terreno (Sez. 3, n. 27739 del 06/06/2008, Berloni, Rv. 240603). Peraltro, ai fini della integrazione del reato, il frazionamento di un terreno non deve necessariamente avvenire mediante apposita operazione catastale che preceda le vendite o gli atti di disposizione, ma può realizzarsi con ogni altra forma di suddivisione fattuale dello stesso; l'espressione in questione, infatti, da intendersi in modo atecnico, si riferisce a qualsiasi attività giuridica che abbia per effetto la suddivisione in lotti di un'area di più ampia estensione, comunque predisposta od attuata, attribuendone la disponibilità a terzi al fine di realizzare una non consentita trasformazione urbanistica od edilizia del territorio (Sez. 6, n. 48472 del 28/11/2013; Sez. 3, n. 6180 del 04/11/2014). Ciò che conta, cioè, è che il contesto indiziario sia idoneo a rivelare in modo non equivoco la finalità edificatoria, che costituisce l'elemento comune alle varie forme (materiale, negoziale, mista) in cui l'illecito può essere realizzato (Sez. 3, n. 3668 del 29/02/2000)” .

Tenuto conto di ciò, tuttavia, non tutti i frazionamenti di una proprietà sono automaticamente riconducibili ad una lottizzazione abusiva cartolare, richiedendosi un quid pluris (da dimostrarsi a carico dell’accusa, o, nel procedimento amministrativo, da parte della PA) che denoti l’esistenza di elementi precisi ed univoci dai quali si possa ricavare oggettivamente l’intenzione (del venditore e/o dell’acquirente) di edificare l’area (in questo senso: Consiglio di Stato, sentenza n. 4429, del 3 agosto 2012).

Secondo gli orientamenti di merito (cfr. a tal proposito la sentenza del TAR Sardegna n. 209 del 9 marzo 2018), gli elementi che possono essere utilizzati per dimostrare, in un quadro di indizi tutti coerenti, che un frazionamento di una proprietà (con eventuale successiva vendita) costituisce lottizzazione abusiva cartolare sono: - le dimensioni dei lotti in relazione alla natura ed alla destinazione del terreno secondo gli strumenti urbanistici in vigore (ad esempio lotti tutti di dimensioni modeste ed inferiori al minimo consentito); - il numero, l’ubicazione ed eventuale previsione di opere di urbanizzazione già presenti in zona (ad esempio vicinanza a importante centro urbano e/o a strada pubblica); - elementi relativi alle persone degli acquirenti (ad esempio acquirenti che non siano imprenditori agricoli che acquistino singoli lotti, oggetto di frazionamento, parti di un terreno a destinazione agricola e che abbiano estensione insufficiente per avviare un’impresa agricola o interventi agropastorali).

Tenuto conto di tale quadro generale, viene poi in rilievo l’ultimo comma della disposizione in esame, dal quale risulta l’esclusione dall’attività lottizzatoria delle divisioni ereditarie, donazioni fra coniugi e fra parenti in linea retta ed i testamenti, nonché gli atti costitutivi, modificativi od estintivi di diritti reali di garanzia e di servitù.

Si è comunque precisato, con riferimento alle divisioni ereditarie, che il disposto dell’articolo 30, TUE, ultimo comma, non esclude del tutto la configurabilità della lottizzazione negoziale in presenza di un atto di divisione ereditaria, statuendo semplicemente, al contrario, che in tal caso non sono applicabili gli indici sintomatici della lottizzazione oltre alle disposizioni che impongono l’allegazione del certificato di destinazione urbanistica o il deposito del frazionamento catastale nel comune e, quindi, le sanzioni civili previste per la mancata allegazione di tale certificato (cfr. Cons. giust. amm. Sicilia , sez. giurisd. , 30/01/2020 , n. 85, secondo cui “ il frazionamento frutto di divisione ereditaria e non di una volontà lottizzatoria. va disciplinato dal comma 10 dell' art. 30 d.P.R. n. 380/2001 che esclude la lottizzazione nell'ipotesi di divisione ereditaria e i lotti di terreno trasferiti a titolo di eredità conservano l'originaria destinazione urbanistica ”; cfr. anche Cassazione penale , sez. III , 18/05/2006 , n. 23154, secondo cui “ Nelle previsioni legislative dell'art. 30, comma 2 e 10, D. P. R. 6 giugno 2001, n. 380, la divisione ereditaria in quanto tale non integra un'ipotesi di lottizzazione abusiva ed è sottratta, pertanto, all'obbligo di allegazione del certificato di destinazione urbanistica ”, distinguendosi tale fattispecie da quella della “ vendita, effettuata in un arco temporale assai prossimo, di lotti individuati a seguito di divisione ereditaria e palesemente destinati a scopo edificatorio ”).

La ragione di tale previsione normativa va ricercata nel fatto che il legislatore ha ritenuto che la natura familiare di tali divisioni le ponesse al riparo da quell’intento speculativo proprio di colui che vuole realizzare una lottizzazione.

E’ in tale prospettiva che la giurisprudenza invocata da OM Capitale precisa che “ (…) anche la divisione ereditaria può mascherare una lottizzazione abusiva cartolare ma, in tal caso, l’intento lottizzatorio, quando la divisibilità è consentita dalla legge e non è incomoda, non può desumersi dal semplice frazionamento , che può essere determinato esclusivamente dalla necessità di sciogliere la comunione ereditaria, ma occorre un quid pluris che evidenzi la volontà di lottizzare “ (cfr. Cass. Sez. III 21 ottobre 2005, n. 38632. Conf. Sez. III 5 luglio 2006, n. 23154).

Tuttavia, nel caso di specie, l’orientamento richiamato non sorregge le tesi difensive dell’Amministrazione.

Infatti, nessun indicatore denotante intento speculativo o edificatorio sul lotto di cui si discute è dato riscontrare, sia dal contesto motivazionale dell’atto impugnato che da quello delle difese in giudizio svolte dall’Amministrazione, le quali si limitano ad argomentare circa la ridotta dimensione del lotto, così però finendo con il pervenire ad un sostanziale automatismo tra divisione ereditaria (e vicende successive della proprietà) e lottizzazione cartolare, ciò che invece la giurisprudenza come si è visto, esclude, in presenza di una divisione ereditaria.

Più precisamente, non si contesta l’inizio di lavori neanche interni né, a tutt’oggi, detti lavori risultano eseguito ovvero iniziati; nulla è affermato (neanche in sede di scritti difensivi da parte dell’Amministrazione) circa la ricorrenza di taluno degli indici prima sommariamente indicati che debbono unirsi alla vendita e al frazionamento allorquando viene posta in essere una donazione tra parenti.

Per tutte queste ragioni, il ricorso è fondato e va accolto con l’annullamento dell’atto impugnato – nei limiti della domanda – nei soli confronti delle parti ricorrenti e quindi con riferimento al relativo lotto di proprietà.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato nei limiti di interesse delle parti ricorrenti, come meglio precisato in parte motiva.

Condanna OM Capitale alle spese di lite che liquida in euro 2.000,00 oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in OM nella camera di consiglio del giorno 16 maggio 2023 con l'intervento dei magistrati:

Pietro Morabito, Presidente

Michelangelo Francavilla, Consigliere

Salvatore Gatto Costantino, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Salvatore Gatto Costantino	Pietro Morabito

IL SEGRETARIO