Pubblicato il 04/08/2025

N. 01348/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00514/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 514 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Maria Sicilia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, Ufficio Territoriale del Governo di Cosenza, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catanzaro, domiciliataria ex lege in Catanzaro, via G. Da Fiore, 34;

per l’annullamento, previa sospensione

del provvedimento della Prefettura di Cosenza – Area 4 Cittadinanza e Immigrazione – Prot. Uscita N.-OMISSIS- avente ad oggetto il rifiuto di rilasciare un permesso di soggiorno per attesa occupazione;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno e dell’Ufficio Territoriale del Governo di Cosenza;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 giugno 2025 il dott. Federico Baffa e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

1. Considerato che nel ricorso introduttivo si rappresenta che

a) in data -OMISSIS-, il datore di lavoro sig. -OMISSIS-, in rappresentanza della ditta “-OMISSIS-” ha richiesto l'ingresso in Italia del ricorrente quale lavoratore subordinato nell'ambito della procedura flussi;

b) la Prefettura di Cosenza ha rilasciato l’apposito nulla osta, in virtù del quale il ricorrente è giunto sul territorio italiano in data -OMISSIS-;

c) il ricorrente ha poi tentato di contattare il datore di lavoro, senza esito;

d) successivamente ha ricevuto comunicazione del datore di indisponibilità alla assunzione;

e) ha dunque avanzato alla Prefettura di Cosenza “ istanza di convocazione per il rilascio del permesso di soggiorno per attesa occupazione – Sig. -OMISSIS- ”;

f) la Prefettura ha respinto la suddetta istanza con il decreto n. -OMISSIS-.

2. Il suddetto provvedimento viene impugnato con ricorso affidato a cinque motivi, oltre istanza di sospensione.

In data 6 maggio 2025 si è costituita l’amministrazione intimata, a mezzo della Difesa Erariale, con memoria di mera forma.

In data 7 giugno 2025 l’amministrazione ha prodotto memoria nella quale, in estrema sintesi, deduce:

a) l’inammissibilità del ricorso per omessa impugnazione nei termini;

b) che il provvedimento di revoca del nulla osta è stato motivato da carenze documentali e dunque il rigetto dell’istanza di permesso di soggiorno per attesa occupazione non è motivato esclusivamente dalla indisponibilità del datore di lavoro a procedere all’assunzione; conseguentemente la circolare n. 3836 del 2007 richiamata dal ricorrente non sarebbe applicabile, perché riguarderebbe il caso in cui la procedura ex art. 22 TUI non sia stata portata a conclusione per la sola indisponibilità del datore di lavoro;

c) la circolare, in ogni caso, non ha valore vincolante ed anzi nel caso in esame è esplicativa di una norma di legge, l’art. 22, comma 11, T.U.I. che riguarda il solo caso di cessazione del rapporto di lavoro, mentre diversa è l’ipotesi di mancata assunzione del lavoratore;

d) più in generale nel caso di specie non si può parlare di indisponibilità del datore di lavoro all’assunzione perché tale indisponibilità, secondo le norme che regolano il procedimento, deve essere formalmente motivata allo Sportello competente, e ciò non è mai avvenuto.

3. Alla camera di consiglio dell’11 giugno 2025, previo avviso alle parti di sentenza breve ex art. 60 c.p.a., la causa è stata trattenuta in decisione.

4. Deve prioritariamente essere scrutinata l’eccezione di irricevibilità del ricorso spiegata dal Ministero dell’Interno, motivata dalla affermazione che “ in materia di immigrazione, la trasmissione dei relativi provvedimenti avviene mediante il sistema informatico in uso a livello nazionale per la gestione di tutte le pratiche relative ai Flussi migratori, denominato "SPI 2.0". In particolare, al momento della presentazione della domanda vengono indicati gli indirizzi di posta elettronica, ordinaria e certificata, sia del datore di lavoro che del lavoratore; essi costituiscono domicilio eletto ai sensi dell’art. 47 c.c. e, pertanto, le comunicazioni e/o le notificazioni dei provvedimenti in materia di immigrazione effettuate presso tali indirizzi devono considerarsi del tutto regolari.

Tanto premesso, la Prefettura di Cosenza ha, innanzitutto, adottato il preavviso di rigetto ex art. 10 bis della legge 241/1990 in data -OMISSIS- e, successivamente, decorsi inutilmente i dieci giorni per l’eventuale deposito di osservazioni e/o documentazione da parte dei destinatari, ha disposto la revoca del nulla osta al lavoro subordinato in data -OMISSIS- ”.

4.1. L’eccezione non è condivisibile per diversi ordini di ragioni.

Va anzitutto precisato che ad essere impugnato nel caso di specie non è la revoca del nulla-osta all’ingresso bensì il rifiuto della amministrazione di rilasciare il permesso di soggiorno per attesa occupazione.

In ogni caso l’indirizzo al quale sono state effettuate le comunicazioni cui si riferisce la Difesa Erariale, vale a dire -OMISSIS- non costituisce un indirizzo PEC bensì un indirizzo mail ordinario, con la conseguenza che, non venendo prodotta la ricevuta di avvenuta consegna (ma solo quella di avvenuta accettazione), non è configurabile il requisito minimo in presenza del quale può essere presunta l’effettiva conoscenza del provvedimento, secondo modalità equivalenti a quelle delle notifiche degli atti processuali (come prescritto dall’art. 21 bis l.n. 241/1990).

In terzo luogo va rilevato che l’indirizzo non è ictu oculi riferibile all’odierno ricorrente.

Né può essere condivisa, allo stato, l’affermazione per cui l’indicazione di quell’indirizzo costituirebbe oggetto di una elezione di domicilio. L’elezione di domicilio costituisce infatti un negozio giuridico unilaterale, sicché la volontà deve essere espressa oppure ricavabile in via tacita in modo inequivoco.

Nel caso di specie non è stato indicato sulla base di quale atto l’indicazione di un indirizzo mail nella fase di presentazione della domanda tramite la piattaforma telematica costituirebbe una elezione di domicilio digitale. Né può assumere tale funzione la schermata del sistema SPI 2.0, prodotta dall’Avvocatura, in quanto l’elezione di domicilio ivi indicata sembra riguardare il datore di lavoro -OMISSIS-, come può dedursi dall’indirizzo mail indicato, ciò quanto meno in mancanza di un atto inequivocabilmente riferibile al ricorrente col quale costui indichi questo indirizzo mail ai fini dell’elezione di domicilio.

4.2. Considerato dunque che il ricorrente ha affermato di aver avuto conoscenza del provvedimento con la nota della Prefettura del -OMISSIS-, e che l’amministrazione non ha dato prova che vi fosse una effettiva conoscenza del medesimo in data antecedente, il ricorso supera il vaglio dell’ammissibilità.

5. Considerato che, in mancanza di espressa gradazione dei motivi di ricorso, è rimesso al Collegio di stabilire l’ordine di trattazione degli stessi, al fine di garantire il miglior ordine di esame delle questioni (cfr. Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria n. 5/2015), si ritiene opportuno esaminare con priorità il secondo motivo di ricorso, con il quale il ricorrente deduce la mancata notifica del provvedimento impugnato nonché in generale la mancata partecipazione al procedimento.

5.1. Il motivo è infondato.

5.2. Quanto alla censura relativa alla mancata notifica del provvedimento di revoca del nulla osta all’ingresso, essa non acquisisce rilevanza ai fini della validità dello stesso.

Anzitutto va ribadito che nel caso di specie il provvedimento di revoca del nulla osta all’ingresso non è stato impugnato, essendo invece impugnato il rifiuto di permesso di soggiorno per attesa occupazione.

Quand’anche fosse stato impugnato, o volesse ritenersi che la mancata partecipazione procedimentale in quella sede abbia determinato l’amministrazione relativamente al provvedimento odiernamente impugnato, fra i vizi di annullabilità del provvedimento non rientra comunque la mancata conoscenza del medesimo, che viene considerata solo dall’art. 21 bis l.n. 241/1990 e dunque ai fini della efficacia del provvedimento e non della sua validità.

Ne deriva che la censura sotto esame potrebbe al più ottenere di non considerare il provvedimento efficace prima della data in cui parte ricorrente ne ha avuto conoscenza all’esito dell’accesso agli atti, ma non può costituire causa di annullamento.

5.3. Quanto alla seconda questione, relativa alla mancata partecipazione al procedimento, essa non è condivisibile posto che la più recente giurisprudenza amministrativa in materia ha statuito che: “ La garanzia partecipativa prevista dagli artt. 7 e 10, l. n. 241/1990 è volta ad assicurare un effettivo e reale apporto collaborativo del privato al procedimento e la sua violazione assume rilievo ogni qual volta la mancata partecipazione abbia impedito al medesimo di apportare utili elementi da sottoporre alla valutazione dell’Amministrazione interessata. Deve, per conto, essere escluso ogni rigido ed inutile formalismo in quanto, nel denunciare la violazione di siffatta garanzia partecipativa, l’interessato ha l’onere di indicare quali siano gli utili elementi di valutazione che, qualora tempestivamente avvisato, avrebbe potuto introdurre nel procedimento ” (TAR Campania sez. VIII 10/6/2021 n. 3924).

Ed ancora: “ Incombe sulla parte ricorrente l'onere di dimostrare in giudizio che la mancata partecipazione al procedimento amministrativo le abbia precluso la possibilità di apportare uno specifico contributo partecipativo che avrebbe condotto l'Amministrazione ad assumere una decisione diversa da quella concretamente adottata ” (T.A.R. , Roma , sez. III , 04/09/2023 , n. 13566; nello stesso senso, in caso analogo al presente T.A.R. Bari, (Puglia) sez. III, 13/05/2025, n.669).

Nel caso di specie la parte ricorrente da un lato non può lamentare la mancata partecipazione al procedimento esitato nel provvedimento di revoca del nulla osta all’ingresso, considerato che questo non è stato impugnato; dall’altro lato non può lamentare la mancata partecipazione al procedimento avviato con l’istanza di convocazione per il rilascio del permesso di soggiorno per attesa occupazione, considerato che si tratta di procedimento avviato su istanza di parte; infine è stata comunque omessa l’indicazione di quali nuovi concreti elementi valutativi, astrattamente idonei a indurre l’amministrazione a un diverso esito, avrebbe addotto in senso contrario alla motivazione del provvedimento impugnato, che si presenta peraltro a carattere vincolato.

6. Passando all’esame del primo motivo di ricorso, il ricorrente deduce l’applicabilità al caso di specie della circolare del Ministero dell’Interno n. 3836 del 20 agosto 2007 ove si legge che: “ Da parte di numerosi Sportelli Unici per l’Immigrazione è stata segnalata la problematica relativa alla posizione dello straniero che, giunto in Italia con regolare visto di ingresso per lavoro subordinato rilasciato a seguito di nulla osta al lavoro, non riesce a formalizzare il rapporto di lavoro per sopravvenuta indisponibilità del datore (…). Nel caso in esame, poiché la mancata formalizzazione del rapporto di lavoro dipende da causa non riconducibile allo straniero, d’intesa con il Dipartimento della Pubblica Sicurezza, si ritiene che lo straniero possa richiedere il rilascio di un permesso di soggiorno per attesa occupazione allegando alla domanda una apposita dichiarazione a firma del responsabile dello Sportello Unico dell’Immigrazione dalla quale risulti il venir meno della disponibilità del datore di lavoro a formalizzare l’assunzione ”.

L’argomentazione svolta in ricorso è dunque che: essendo causa della revoca del nulla osta all’ingresso la mancata formalizzazione del rapporto di lavoro per sopravvenuta indisponibilità del datore di lavoro, ai sensi della predetta circolare il ricorrente ha diritto al rilascio di un permesso di soggiorno per attesa occupazione.

6.1. Il motivo è infondato.

6.2. Come condivisibilmente rappresentato dall’amministrazione, la revoca del nulla osta, che è provvedimento presupposto rispetto a quello odiernamente impugnato, è giustificata non dalla mancata stipula del contratto di soggiorno per indisponibilità del datore di lavoro, bensì dalla sussistenza di motivi ostativi ivi specificatamente indicati: “- II DURC (Documento Unico di Regolarità Contributiva) risulta assente;

- Il reddito dell'attività risulta insufficiente per poter assumere i lavoratori richiesti.

Inoltre, l'istanza è priva della seguente documentazione:

- Dichiarazione di Asseverazione ex art.44, D.L. n. 73/2022:

- Ricevuta della richiesta/certificato di idoneità alloggiativa riguardante l'alloggio del lavoratore;

- Ricevuta di dichiarazione al Centro per l'Impiego”.

La circolare del Ministero dell’Interno n. 3836 del 20 agosto 2007 non è dunque applicabile nel caso di specie perché riguarda il caso in cui il contratto di soggiorno non sia stato concluso per indisponibilità del datore di lavoro, non invece il caso in cui costui fosse privo dei requisiti richiesti dalla legge.

In altro caso analogo al presente si è condivisibilmente statuito che: “ Ritiene, in particolare, il Collegio che l'Amministrazione abbia fatto corretta applicazione di quanto previsto dagli artt. 22, co. 5 ter e quater, del D. Lgs. 286/1998, data l'assenza sin dall'origine dei presupposti per poter ottenere il visto di ingresso, circostanza che non ha neppure consentito di rilasciare un permesso di soggiorno per attesa occupazione; in proposito, la circolare n. 3836 del 20 agosto 2007 citata nel ricorso è difatti riferita alla diversa ipotesi in cui, dopo l'ingresso legale nel territorio nazionale, vi sia un'indisponibilità "sopravvenuta" del datore ad assumere, ipotesi analoga a quella in cui sopravviene la morte del datore o la cessazione dell'azienda, e tuttavia diversa da quella di specie ” (T.A.R. Roma, (Lazio) sez. I, 14/03/2025, n.5339).

6.3. Va inoltre rilevato che l’applicabilità della circolare in questione è stata esclusa laddove il richiedente non si sia recato entro otto giorni dall’ingresso presso lo Sportello Unico competente ai fini della stipula del contratto di soggiorno, come previsto dall’art. 22, comma 6 D.Lgs. 286/1998 (ex multis T.A.R. Salerno, (Campania) sez. III, 16/05/2025, n.909), ciò che risulta accaduto nel caso di specie, avuto riguardo alla narrazione del fatto contenuta nel ricorso e alla motivazione del provvedimento impugnato..

7. Da quanto ora motivato consegue l’infondatezza anche dei restanti motivi di ricorso.

8. In particolare con i motivi terzo e quarto si deduce la mancata imputabilità al ricorrente delle responsabilità del datore di lavoro e, correlativamente, la carenza di istruttoria ed il difetto di motivazione.

8.1. Tuttavia la non imputabilità al ricorrente dei presupposti della revoca del nulla osta non rileva nel caso di specie perché: a) non si verte nell’ambito di un procedimento di natura sanzionatoria; b) sussiste in ogni caso, ai sensi della giurisprudenza sopra richiamata, l’obbligo del ricorrente di recarsi presso lo Sportello Unico entro otto giorni dall’ingresso in Italia per la stipula del contratto di soggiorno (o al fine di compulsare un’eventuale dichiarazione di indisponibilità del datore di lavoro), ciò che non risulta avvenuto nel caso di specie; c) il fatto che elementi ostativi propri del datore di lavoro portino alla revoca del nulla osta all’ingresso è previsto dalla legge (artt. 22 e 24 d.lgs. n. 286/1998) mentre al contrario alcuna disposizione di legge prevede che la riferibilità al datore di lavoro dei motivi ostativi al nulla osta al lavoro subordinato comporti l’obbligo di rilascio di un permesso di soggiorno per attesa occupazione.

8.2. Non sussiste inoltre il difetto di motivazione e di istruttoria considerato che, per quanto concerne la motivazione, il provvedimento impugnato indica espressamente le circostanze che ostano al rilascio di un permesso di soggiorno per attesa occupazione e che, per quanto concerne l’istruttoria, dette circostanze non sono state smentite in fatto, anzi sono state confermate dal ricorso.

9. Con il quinto motivo, infine, si deduce la violazione e falsa applicazione del principio di proporzionalità, del diritto al rispetto della vita privata e familiare, nell’accezione offerta dalla CEDU, nonché la irragionevolezza e la apoditticità della motivazione.

In particolare è ivi dedotto che: “ Ciò posto, la mancata considerazione da parte della Prefettura di Cosenza della condizione personale e soggettiva del sig. Singh, soggetto debole del rapporto, indubbiamente leso dalla condotta a lui non ascrivibile ma che ha originato il provvedimento di rigetto della richiesta di applicazione della Circolare citata e della possibilità di ottenere un permesso per attesa occupazione notificata in data -OMISSIS- viola l'art. 8 della C.E.D.U finendo per interrompere ex abrupto il percorso di integrazione socio-lavorativa, faticosamente abbozzato dall'odierno ricorrente già gravato dalla mancanza di un permesso di soggiorno, ben altre determinazioni avrebbe meritato, anche alla luce del chiaro tenore letterale delle circolari del Ministero dell'Interno nr. 3865 del 18/06/2010 e nr. 3827 del 20/08/2007 ”.

9.1. Il motivo è infondato in quanto, alla luce della legittimità delle motivazioni addotte dalla amministrazione con il provvedimento impugnato, non può assumere rilevanza in senso contrario il diritto al rispetto della cerchia privata, come descritto dalle sentenze della CEDU richiamate.

Va infatti ricordato che le norme della CEDU hanno natura di diritto internazionale pattizio, e nel nostro ordinamento possono rilevare nel giudizio di costituzionalità a mezzo dell’art. 117, comma 1, Cost., quale norma interposta.

Tuttavia nel caso di specie non è dato individuare, né è stata individuata da parte ricorrente, una specifica norma nazionale potenzialmente in contrasto con il “ diritto al rispetto della cerchia privata ”, come elaborato dalla Corte EDU.

Né può inferirsi che il diritto della CEDU possa avere la forza di orientare il procedimento amministrativo, in quanto le norme della CEDU, per la natura poc’anzi affermata, non hanno autonoma ed immediata applicabilità all’interno del nostro ordinamento.

Più in generale non è condivisibile l’argomentazione per cui la considerazione di elementi ultronei e diversi da quelli considerati dalla legge (es. la mancata riferibilità al ricorrente dei motivi ostativi al rilascio del nulla osta, quale provvedimento che presuppone il rifiuto del permesso di soggiorno in attesa di lavoro) debba comunque orientare l’amministrazione ad un diverso approdo provvedimentale.

Una tale operazione interpretativa avrebbe infatti carattere creativo e non solo violerebbe la norma attributiva del potere, ma costituirebbe altresì uno sconfinamento nel potere esecutivo e legislativo insieme.

Sul punto, per quanto specificamente attiene il caso di specie, il Collegio ritiene di richiamare quanto condivisibilmente statuito da T.A.R. Salerno, (Campania) sez. III, 30/12/2024, n.2559: “ Non può non tenersi conto sul punto dell'estrema rilevanza degli interessi pubblici in gioco in materia di immigrazione (che non sono solo quelli indicati da parte ricorrente, bensì anche quello di evitare che lo straniero permanga sul territorio nazionale senza che siano divenuti pienamente operativi gli impegni scaturenti dal suddetto contratto di soggiorno) e della possibilità che - con intuitivi effetti distorsivi sulla regolazione dei flussi migratori - vengano presentate in modo massivo da parte di datori di lavoro italiani richieste di nulla osta all'ingresso di lavoratori extracomunitari e che tali datori di lavoro rimangano successivamente inerti quanto alla stipula del contratto di soggiorno, in maniera tale da consentire ai lavoratori stranieri la successiva presentazione di richiesta di rilascio del permesso di soggiorno per attesa occupazione.

Ne deriva che, in difetto dei presupposti procedimentali per accertare la suindicata condizione negativa, è da escludersi che sia sorto l'obbligo per l'amministrazione di provvedere in ordine all'istanza di rilascio del permesso di soggiorno per attesa occupazione e che sia iniziato a decorrere il relativo termine ”.

In un caso analogo è stato altresì osservato che: “ riconoscere in tali circostanze rilevanza al reperimento postumo di un rapporto di lavoro o alla presenza del Omissis sul territorio nazionale da qualche anno significherebbe porre nel nulla la normativa di cui si è testé fatta menzione, finendo per introdurre surrettiziamente una sanatoria delle posizioni di irregolare presenza in Italia del cittadino extracomunitario, che, invece, come dimostra il D.L. 34/2020, necessitano di una previsione normativa ad hoc ” (T.A.R. Brescia, (Lombardia) sez. I, 16/05/2025, n.430).

10. Il ricorso è in definitiva meritevole di rigetto.

11. Le spese possono essere compensate alla luce delle particolarità del caso.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare il ricorrente.

Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 11 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Ivo Correale, Presidente

Vittorio Carchedi, Referendario

Federico Baffa, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Federico Baffa	Ivo Correale

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.