Pubblicato il 13/02/2025

N. 00110/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00275/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 275 del 2022, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Ignazio Zucca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in San Gavino Monreale, viale Trieste 130;

contro

Ministero dell'Interno - Dipartimento Vigili del Fuoco del Soccorso Pubblico e Difesa Civile, in persona del legale rappresentante “pro tempore”, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Cagliari, domiciliataria “ex lege” in Cagliari, via Dante, 23;

per l'annullamento

del provvedimento di sospensione per l'accertamento dell'inosservanza dell'obbligo vaccinale, ai sensi del D.L. 44/2021 così come modificato dall'art. 2 D.L. 172/2021, e

- di ogni altro atto al predetto collegato e connesso, antecedente o successivo;

- e per il riconoscimento, per tutta la durata della sospensione, della retribuzione e di qualunque altro emolumento, anche di natura previdenziale, con ogni conseguenze di legge;

- con la richiesta, in via subordinata, per tutta la durata della sospensione, di disporre il pagamento di una parte della retribuzione ritenuta congrua.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’interno, con i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del 12 febbraio 2025 il pres. Marco Buricelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorrente, Vigile del Fuoco in ruolo presso il Comando di -OMISSIS-, ha impugnato il provvedimento di sospensione dal diritto di svolgere attività lavorativa a causa dell’accertamento della inosservanza dell’obbligo vaccinale ex art. 4-ter, comma 3, d.l. 44/2021, conv. con modificazioni dalla l. 76/2021.

1.1. Espone in fatto il ricorrente che:

- con atto ricevuto in data 23.1.2022, poi rettificato in data 1.2.2022, lo stesso veniva sospeso dal lavoro, dalla retribuzione e da qualunque altro emolumento, anche di natura previdenziale, nonostante lo stesso si trovasse già in malattia, a causa di una patologia pregressa già diagnosticatagli nel mese di agosto 2021, conosciuta, nonché riconosciuta, dai propri superiori;

- pertanto, il ricorrente non avrebbe potuto adempiere all’obbligo vaccinale in quanto sottoposto a terapia farmacologica, non essendo note, in base alle attuali conoscenze scientifiche, le possibili interazioni tra i farmaci assunti e il nuovo vaccino contro il SARS-CoV-2;

- in data 5.3.2022 il ricorrente risultava positivo al test antigienico rapido per il sars cov2, test ripetuto in data 24.3.2022 con risultato negativo, sì che gli veniva rilasciato un certificato di guarigione dal 5.3.2022 al 1°.9.2022;

- in data 30.3.2022, con prot. n. 3812, al ricorrente veniva notificata la revoca della sospensione, ai sensi dell’art. 8, d.l. n. 24 del 24.3.2022.

Il ricorrente ha quindi presentato ricorso in data 31.3.2022, impugnando il provvedimento di sospensione dal servizio, chiedendo in via principale l’annullamento del provvedimento impugnato e, per l’effetto, l’accertamento del diritto di percepire, per tutta la durata della sospensione, la retribuzione dovutagli, e qualunque altro emolumento anche di natura previdenziale, e richiedendo, in via subordinata, per tutta la durata della sospensione, di disporre il pagamento di una parte della retribuzione ritenuta congrua. Spese vinte.

1.2. Nel ricorso vengono dedotte, in sintesi, le censure che seguono:

“1. Eccesso di potere sotto forma di irragionevolezza e contraddittorietà e manifesta ingiustizia”. In tesi, il lavoratore dovrebbe essere obbligato a vaccinarsi solo al rientro in servizio, quando potrebbe rappresentare un rischio di contagio. Pertanto, sospenderlo dalla attività durante la malattia, mentre è isolato a casa, sarebbe illogico e infondato.

“2. Violazione dell’art. 38 comma 2 cost. e violazione dell’art.15 d.p.r. 7 maggio 2008, il quale recepisce l’accordo sindacale per il personale non direttivo del Corpo nazionale dei Vigili del Fuoco”. I lavoratori hanno diritto a che siano previsti e assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio e malattia. L’art. 15, d.P.R. 7.5.2008, prevede che in caso di assenza per malattia e per infortunio non dipendente da causa di servizio, il lavoratore ha diritto alla conservazione del posto per un periodo di diciotto mesi, durante il quale gli verrà corrisposta la retribuzione.

“3. Violazione degli artt. 55 e 55 bis del Decreto legislativo 165/2001”. La sospensione dal lavoro e dalla retribuzione per il rifiuto della vaccinazione anti-Covid, prevista dal d.l. 44/2021 e ss.mm.ii., sarebbe -di fatto- una sanzione disciplinare, sebbene il legislatore neghi tale qualificazione. La sospensione disposta violerebbe le procedure e i termini previsti dal d.lgs. 165/2001, risultando sproporzionata. Inoltre, la normativa disciplinare dei dipendenti pubblici, avendo carattere speciale, non potrebbe essere derogata da norme di pari livello, nemmeno se successive.

“4. Violazione del decreto legislativo 13 ottobre 2005, n. 217 art. 139 sull’ordinamento del Corpo nazionale dei Vigili del Fuoco”. Ciò in quanto non è prevista alcuna sospensione per i dipendenti che non adempiono all’obbligo vaccinale.

“5. Violazione dell’art. 36 del Regolamento Europeo n. 953/2021 e dell’art. 28 n.1 del Regolamento Europeo 536/2014 nonché degli artt. 3, 4, 32 e 36 Cost.”. L’obbligo vaccinale previsto dal d.l. 44/2021 e ss.mm.ii. deve rispettare i principi costituzionali, in particolare l’art. 32 Cost., che vieta trattamenti sanitari lesivi della dignità umana. L'imposizione della vaccinazione con la minaccia della sospensione dal lavoro e della retribuzione costituirebbe una forma di coercizione psicologica e potrebbe ledere l’integrità fisica, violando anche l'art. 5 c.c. Inoltre, la normativa contrasterebbe con gli artt. 3 e 4 Cost. (uguaglianza e diritto al lavoro), con l’art. 36 Cost. (diritto alla retribuzione) e con i Regolamenti Europei 953/2021 e 536/2014, che vietano discriminazioni e condizionamenti indebiti.

“6. Violazione dell’art. comma 3 articolo 24 del Decreto Legislativo n. 1/2018”. La durata dello stato di emergenza di rilievo nazionale non potrebbe superare i 12 mesi, essendo oltretutto prorogabile per non più di ulteriori 12 mesi.

1.3. Si è costituito il Ministero intimato, il quale ha chiesto la reiezione del ricorso.

1.4. All’udienza pubblica di “ruolo aggiunto” del 10.7.2024 si è dato atto a verbale che il difensore del ricorrente aveva depositato nel fascicolo telematico una dichiarazione di persistenza dell'interesse alla decisione del ricorso nel merito. Il Collegio, pertanto, ha rinviato la decisione della causa a una udienza da individuarsi entro il I semestre 2025.

1.6. Alla pubblica udienza del 12 febbraio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. Il ricorso è infondato e va respinto.

2.1 Quanto ai profili di censura di cui al primo motivo va osservato, in linea con il consolidato orientamento in materia del Consiglio di Stato, condiviso da questa Sezione (v., di recente, “ex plurimis”, TAR Sardegna, I, n. 720/2024), che l'art. 4, comma 1, del d.l. n. 44 del 2021, nel prevedere l'imposizione dell'obbligo vaccinale (esteso, per quanto qui rileva, al comparto del personale delle Forze della difesa e sicurezza prima dall'art. 4-ter, comma 1, lettera b), e poi dall'art. 4-ter, comma 1, lettera b), non condiziona tale obbligo all'effettivo e attuale svolgimento del servizio e consente deroghe allo stesso solo nelle ipotesi, nella specie non verificatasi, di cui al comma 2 del medesimo articolo (ossia, in caso di accertato pericolo per la salute, in relazione a specifiche condizioni cliniche documentate, attestate dal proprio medico curante di medicina generale ovvero dal medico vaccinatore, nel rispetto delle circolari del Ministero della salute in materia di esenzione dalla vaccinazione anti SARS-CoV-2).

Il menzionato art. 4, comma 1, dunque, “si limita [...] a sancire che la vaccinazione costituisce requisito essenziale per lo svolgimento delle attività lavorative dei soggetti obbligati, non prevedendo affatto - come preteso dall'appellante - che l'assenza dal servizio [...] integri una ragione di esenzione dal generale obbligo vaccinale in essa contemplato” (Cons. Stato, Sez. III, 14 settembre 2023, n. 8329).

Alla stregua di tale indirizzo, si deve concludere che la sussistenza dell'obbligo vaccinale introdotto dall'art. 4-ter, d.l. n. 172 del 2021, consegue alla mera appartenenza dell'interessato alla categoria selezionata dal legislatore, senza che assumano rilievo esimente né le caratteristiche del servizio espletato nel concreto, né l’eventualità di un reimpiego in altre mansioni all’interno della medesima categoria, né il dato oggettivo dell’assenza del dipendente dal luogo di lavoro per l'intero periodo di vigenza dell'obbligo, per essere egli non idoneo o esentato dal servizio per altre causali (malattia o congedi).

L’art. 2, comma 3, del d.l. n. 172/2021, nel disporre che, in caso di omessa presentazione della documentazione la sospensione sia riferita al “diritto di svolgere l’attività lavorativa”, pare contemplare tutte le situazioni per cui il dipendente possa esercitare il suo diritto di eseguire la prestazione lavorativa, sì che la convalescenza per malattia, per sua natura temporanea, all’esito di essa determinerebbe l’immediata possibilità per il dipendente di riesercitare il proprio diritto allo svolgimento della prestazione lavorativa. Pertanto non viene in questione una condizione tale da derogare all’applicazione dell’obbligo di cui all’art. 2 del d.l. 172/2021, cit.

Nella fattispecie il ricorrente ha allegato di trovarsi in congedo per malattia, dal che, l’impossibilità di adempiere all’obbligo vaccinale. Tuttavia, dagli atti versati in causa, non emerge che il ricorrente fosse esonerato dall’obbligo del vaccino. In particolare, il medico competente, interpellato dal Comando, con parere del 19.1.2022, esprimeva parere favorevole alla sottoposizione del ricorrente all’obbligo vaccinale, non avendo riscontrato elementi clinici tali da determinare una esenzione o un differimento della vaccinazione anti SARS-CoV-2.

Tale obbligo veniva confermato anche con le circolari prot. STAFFCNVVF n. 24757 del 11/12/2021, prot. STAFFCNVVF n. 25111 del 16/12/2021 e prot. 26129 del 31.12.2021 del Ministero dell’Interno, Dipartimento dei Vigili del Fuoco, del soccorso pubblico e della difesa civile, Ufficio del Capo del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco, con le quali, tra i destinatari dell’invito all’obbligo vaccinale venivano ricompresi anche i fruitori del congedo per malattia, in quanto a norma dell’art. 4, comma 2, del decreto-legge n. 44/2021, solo in caso di accertato pericolo per la salute, in relazione a specifiche condizioni cliniche documentate, attestate dal medico di medicina generale, nel rispetto delle circolari del Ministero della salute in materia di esenzione dalla vaccinazione anti SARS-CoV-2, non sussiste l’obbligo di cui al comma 1 e la vaccinazione può essere omessa o differita”, sì che il personale che si trovi nella suddetta condizione dovrà inviare la relativa documentazione sanitaria al medico incaricato della struttura VV. FF. il quale provvederà a confermare o meno la sussistenza dei presupposti per l'esenzione mediante comunicazione al responsabile della struttura e valuterà, altresì, la congruità dei termini del differimento in relazione alla motivazione che ha determinato l'esigenza “de qua”. In aggiunta, si specificava quanto segue. “Si rammenta che ai sensi della circolare del Ministero della Salute del 4 agosto 2021 prot. 35309, le certificazioni di esenzione potranno essere rilasciate direttamente dai medici vaccinatori dei Servizi vaccinali delle Aziende ed Enti dei Servizi Sanitari Regionali o dai Medici di Medicina Generale dell'assistito che operano nell'ambito della campagna di vaccinazione anti-SARS-CoV-2”.

Nella specie, nessuna esenzione specifica è stata allegata dal ricorrente. Pertanto, con il provvedimento impugnato l’Amministrazione ha puntualmente applicato la norma di riferimento (art. 4 ter, d.l. n. 44/21, cit.), nella formulazione “ratione temporis” applicabile.

3. Infondati, poi, anche, il secondo, terzo e quarto motivo, che possono esaminarsi congiuntamente.

3.1. Al riguardo, con la sentenza n. 15/2023 la Corte costituzionale ha escluso - fissando un principio valido per ogni settore del pubblico impiego, anche non contrattualizzato - la illegittimità costituzionale di una serie di disposizioni per le quali ai lavoratori che non abbiano adempiuto all'obbligo vaccinale per la prevenzione dell'infezione da SARS-CoV-2, e siano stati conseguentemente sospesi dal lavoro e dallo stipendio, non è dovuta neppure l'erogazione dell'assegno alimentare previsto dalla legge ovvero dalla contrattazione collettiva di categoria in caso di sospensione cautelare o disciplinare (conf. Corte cost., n. 188/2024).

Invero “nel meccanismo degli artt. 4,4-bis e 4-ter del d.l. n. 44 del 2021, come convertito, e sue successive modifiche, la mancata sottoposizione a vaccinazione ha determinato la sopravvenuta e temporanea impossibilità per il dipendente di svolgere le proprie mansioni, e la sospensione del medesimo lavoratore ha rappresentato per il datore di lavoro l'adempimento di un obbligo nominato di sicurezza, inserito nel sinallagma contrattuale. L'effetto stabilito dalle norme censurate, secondo cui al lavoratore che decida di non sottoporsi alla vaccinazione non sono dovuti, nel periodo di sospensione, "la retribuzione né altro compenso o emolumento, comunque denominati", giustifica, pertanto, anche la non erogazione al lavoratore sospeso di un assegno alimentare (in misura non superiore alla metà dello stipendio, come, ad esempio, previsto per gli impiegati civili dello Stato dall'art. 82 del d.P.R. n. 3 del 1957, e in altri casi dalla contrattazione collettiva), considerando che il lavoratore decide di non vaccinarsi per una libera scelta, in ogni momento rivedibile”.

Né rileva - ha aggiunto la Corte - il diverso trattamento normativo riservato alle situazioni del lavoratore del quale sia stata disposta la sospensione dal servizio a seguito della sottoposizione a procedimento penale o disciplinare, essendo in tali casi la temporanea impossibilità della prestazione determinata da una rinuncia unilaterale del datore di lavoro ad avvalersi del dipendente, ed essendo perciò giustificato il riconoscimento dell'assegno alimentare alla luce della necessità di assicurare allo stesso lavoratore un sostegno per il tempo occorrente alla definizione dei relativi giudizi e alla verifica della sua effettiva responsabilità (in termini TAR Sardegna, sentenza n. 720/2024, cit., sulla falsariga delle decisioni della Corte costituzionale).

In altri termini, in caso di inadempimento dell'obbligo vaccinale introdotto per le professioni sanitarie dall'art. 4, d.l. n. 44 del 2021 e poi esteso ad altre categorie di lavoratori, la misura della sospensione dall'attività lavorativa e dalla retribuzione appare legittima anche sul piano dei principi della proporzionalità e della parità di trattamento, rispetto al pur fondamentale principio lavoristico, attesa la temporaneità della misura sospensiva, “senza conseguenze disciplinari e con diritto alla conservazione del rapporto di lavoro”, come chiarisce l'art. 4-ter, comma 3, del citato decreto e, dunque, motivata non già da una contestazione disciplinare del datore di lavoro, ma da una precisa scelta individuale del lavoratore che, per fatto proprio rende impossibile lo svolgimento di mansioni lavorative e si pone in contrasto con un fondamentale principio dell'ordinamento, ossia con l'esigenza di tutelare la salute individuale e pubblica, sottesa all'introduzione dell'obbligo vaccinale, e dunque contro l'ordine pubblico.

4. Non diversa sorte spetta al quinto motivo, con cui parte ricorrente si duole del contrasto con i principi costituzionali ed europei della disciplina istitutiva dell’obbligo vaccinale e della correlata sospensione dal servizio per il caso, qui considerato, di inadempimento.

4.1. La Corte costituzionale, sempre con la sentenza n. 15 del 2023, cit., ha chiarito che la previsione dell’obbligo vaccinale per la prevenzione dell'infezione da SARS-CoV-2 - anziché del più mite obbligo di sottoporsi ai relativi test diagnostici (c.d. tampone) - non ha costituito una soluzione irragionevole o sproporzionata rispetto ai dati scientifici disponibili.

Infatti, disattendendo le questioni di legittimità costituzionale sollevate dai Tribunali ordinari di Brescia, di Catania e di Padova, la Corte costituzionale ha affermato che la normativa censurata ha operato un contemperamento non irragionevole del diritto alla libertà di cura del singolo con il coesistente e reciproco diritto degli altri e con l’interesse della collettività, in una situazione in cui era necessario assumere iniziative che consentissero di porre le strutture sanitarie al riparo dal rischio di non poter svolgere la propria insostituibile funzione. Il sacrificio imposto agli operatori sanitari – ma il principio è applicabile anche ai militari e ai membri delle forze di polizia, nonché agli appartenenti al Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco - non ha ecceduto quanto indispensabile per il raggiungimento degli scopi pubblici di riduzione della circolazione del virus, ed è stato costantemente modulato in base all’andamento della situazione sanitaria, peraltro rivelandosi idoneo a questi stessi fini. La mancata osservanza dell’obbligo vaccinale ha riversato i suoi effetti sul piano degli obblighi e dei diritti nascenti dal contratto di lavoro, determinando la temporanea impossibilità per il dipendente di svolgere mansioni implicanti contatti interpersonali o che comportassero, in qualsiasi altra forma, il rischio di diffusione del contagio. La sentenza della Corte costituzionale ha ritenuto non contraria ai principi di eguaglianza e di ragionevolezza anche la scelta legislativa di non prevedere, per i lavoratori che avessero deciso di non vaccinarsi, un obbligo del datore di lavoro di assegnazione a mansioni diverse, a differenza di quanto invece stabilito per coloro che non potessero essere sottoposti a vaccinazione per motivi di salute o per il personale docente ed educativo della scuola.

4.2. È altrettanto infondato il correlato rilievo con cui la parte ricorrente segnala il possibile contrasto della disciplina in parola col diritto dell’Unione europea.

La Corte costituzionale (v. anche sentenza n. 14 del 2023) ha infatti osservato come in molti altri Paesi europei siano state adottate misure simili a quelle contestate in questa sede; né va dimenticato che la Corte europea dei diritti dell’uomo, Grande Camera, sentenza 8 aprile 2021, cause riunite 47621/13 3867/14 73094/14 19298/15 19306/15 43883/15, ha ribadito come la vaccinazione obbligatoria non costituisca un’ingerenza nella vita privata in violazione dell’art. 8 della Convenzione EDU ove sia: i) conforme a legge; ii) imposta per uno scopo legittimo, consistente nel proteggere, sia coloro che ricevono la vaccinazione sia coloro che non possono riceverla, dalle malattie che possono comportare un grave rischio per la salute; iii) necessaria per un “urgente bisogno sociale”; iv) proporzionata allo scopo perseguito; v) previsto un sistema sanzionatorio proporzionato (cfr. anche TAR Sardegna, sent. 715/2024, dal p. 6.6).

4.3. Infondata anche la censura con cui parte ricorrente lamenta la violazione del principio di uguaglianza rispetto alle persone non vaccinate e agli altri lavoratori subordinati. Ciò in quanto la scelta del legislatore di prevedere un regime differenziato, per i soggetti vaccinati e per quelli non vaccinati, non presenta alcun profilo di irragionevolezza, sia per evidenti ragioni di carattere sanitario, sia per l’esigenza di incentivare l’effettiva diffusione della somministrazione dei vaccini.

Sul punto, è sufficiente evidenziare che la previsione di un obbligo rafforzato, nei confronti di particolari categorie di lavoratori e professionisti, trova la propria condivisibile giustificazione nella necessità di assicurare lo svolgimento dei compiti essenziali (di formazione, di protezione degli individui e della collettività, di tutela dell’assetto sociale ed economico, della sicurezza, ecc.) che lo Stato affida alla cura di tali categorie.

5. Infondato è infine l’ulteriore profilo di censura con cui il ricorrente lamenta la violazione dell'art. 24, comma 3, del Codice della protezione civile, secondo il quale la durata dello stato di emergenza di rilievo nazionale non può superare i 12 mesi ed è prorogabile per non più di ulteriori 12 mesi.

La doglianza è fuori bersaglio e irrilevante rispetto al “thema decidendum” in discussione, giacché la vicenda in esame ha ad oggetto i provvedimenti in materia di obbligo vaccinale, adottati in applicazione di una normativa speciale (peraltro di pari rango legislativo), rispetto ai quali non assumono rilievo diretto le disposizioni del d.lgs. n. 1/2018 (codice della protezione civile), non venendo in esame, nella fattispecie, gli atti con i quali il Governo ha dichiarato o prorogato l'emergenza epidemiologica.

6. Peraltro, essendo la causa adeguatamente istruita e matura per la decisione, non vi sono nemmeno ragioni per disporre la CTU richiesta dal ricorrente.

7. Per quanto precede il ricorso deve essere respinto.

8. Le spese del giudizio, nondimeno, possono essere integralmente compensate tra le parti, considerata la peculiarità della vicenda nel suo complessivo sviluppo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Dispone che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all'articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del 12 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Marco Buricelli, Presidente, Estensore

Oscar Marongiu, Consigliere

Gabriele Serra, Primo Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Marco Buricelli

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.