Pubblicato il 03/09/2025

N. 15978/2025 REG.PROV.COLL.

N. 05662/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5662 del 2022, proposto da
IL.It Mediazione Creditizia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Paolo Francica, Carlo Lucioni e Roberta Valentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorita per le Garanzie nelle Comunicazioni, in persona del Presidente e legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

se ed in quanto occorrer possa

- del provvedimento prot. n. 0126036 del 13.04.2022 avente ad oggetto “Gruppo IL.it Regolamento (UE) 2019/1150 - Richiesta di informazioni-Integrazione”, adottato il 13.4.2022 dall'Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, Direzione servizi digitali, ma mai notificato alla ricorrente e trasmesso il 13.4.2022 a mezzo PEC soltanto alla IL.it S.p.A. (affinché provvedesse a sua volta a trasmetterlo, per quanto è possibile comprendere, individualmente ad ognuna delle singole società facenti parte del Gruppo IL.it), con il quale l'Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (“AGCOM”):

- della lettera prot. AGCOM n. 449084 del 16.11.2021 (doc. 3) avente ad oggetto “Regolamento (UE) 2019/1150 - Richiesta di informazioni”, mai notificata alla ricorrente e conosciuta soltanto in seguito dopo aver preso visione della richiesta del 13.04.2022, e contenente una generale richiesta «di fornire un riscontro puntuale alla richiesta di informazioni in allegato alla presente, con riferimento all'attività svolta dalle società di codesto gruppo quale fornitore di servizi di intermediazione online che offre servizi in Italia»;

sempre se ed in quanto occorrer possa, in parte qua

- della comunicazione prot. AGCOM n. 0134361 del 22.04.2022 (cfr. doc. 2), limitatamente alla parte in cui, reiterando la richiesta di documenti, ha ribadito l'obbligo di trasmettere «[…] le comunicazioni, recanti la dicitura “Regolamento P2B”, (…) entro e non oltre il 10 maggio 2022 […]»;

- di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, consequenziale e/o comunque connesso, con espressa riserva di motivi aggiunti anche in relazione agli atti non conosciuti e di presentare eventuale istanza di sospensiva e di risarcimento danni.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 18 luglio 2025, tenutasi da remoto, il dott. Rocco Vampa e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con la domanda in esame la società ricorrente esponeva quanto appresso:

- IL.it s.p.a. nasceva nel 2008, diventando il primo sito di comparazione di assicurazioni in Italia;

- sul sito venivano comparati e intermediati esclusivamente i prodotti e servizi offerti da partner professionali in esecuzione di appositi accordi di collaborazione; in virtù di tali contratti, la ricorrente assume l’incarico di assistere gli utenti, su loro incarico esclusivo, nella ricerca di una soluzione adeguata alle proprie esigenze;

- i vari partner commerciali non pagavano e non ricevevano alcun servizio da parte della ricorrente; il pagamento avveniva solo in corrispondenza e con riferimento alla attività di intermediazione/assistenza svolta dal broker/mediatore a favore dell’utente.

- sul sito operavano le altre società del gruppo IL.it (IL.it S.p.A., IL.it Broker di Assicurazioni S.p.A.) oltre ad essa IL.it Mediazione Creditizia S.p.A., quivi ricorrente;

- in particolare, la ricorrente, iscritta nell’Elenco dei Mediatori Creditizi tenuto presso l’Organismo Agenti e Mediatori, gestiva il servizio di mediazione del credito sul sito IL.it e sui siti www.prestiti.it e www.mutui.it.;

- in qualità di mediatore creditizio, la ricorrente si limitava a mettere in contatto gli intermediari finanziari con la platea degli utenti interessati a rinvenire una soluzione di finanziamento, sia essa un mutuo ovvero un prestito personale;

- con nota del 16.11.2021, avente ad oggetto “ Regolamento (UE) 2019/1150 - Richiesta di informazioni ”, GC chiedeva ad una congerie di asseriti fornitori di servizi in Italia di intermediazione online –ivi compresa, per quel che quivi viene in rilievo, IL.it posta a capo del gruppo di appartenenza della ricorrente- specifiche informazioni sulle attività svolta dalle società del gruppo;

- in data 3.12.2021 IL.it riscontrava la richiesta, rimarcando di non essere assoggettata, al pari della altre società del gruppo, alle previsione del regolamento 1019/1150, “ potendo rientrare nelle condizioni di esclusione come definite anche nel considerando 11 della norma e non rientrando nella specifica definizione di servizi di intermediazione (e società di informazione ai sensi dell’art. 1, paragrafo 1, lett. b) direttiva (UE) 2015/1535) come definiti dall’articolo 2 paragrafo 2, lett. a del Regolamento ”;

- con nota del 13.4.2022 indirizzata alla IL.it S.p.A., nondimeno, GC: i) opinava che “ alcuni dei servizi forniti da codesta Società o da società del gruppo possano soddisfare i requisiti individuati dal Regolamento P2B [Regolamento (UE) 2019/1150] e, di conseguenza, siano soggetti alle relative prescrizioni ”; ii) chiedeva, indi “ di indicare, per ciascuna delle società del gruppo, gli accordi commerciali attualmente in essere con utenti business in riferimento alla fornitura di servizi di intermediazione online in Italia e di trasmetterne copia con riferimento alla parte relativa ai “termini e alle condizioni ”, fornendo altresì “ copia delle informative rese agli utenti commerciali in merito al sistema di gestione dei reclami e mediazione (specificando il link a cui le suddette informative risultino reperibili online), di cui rispettivamente agli artt. 11 e 12 del Regolamento P2B, con riferimento ai suddetti servizi ”; iii) indicava il termine finale per il riscontro nel giorno 29.4.2022, poi differito al 10.5.2022; iv) precisava che “ le informazioni fornite saranno utilizzate esclusivamente per l'assolvimento dei compiti istituzionali che la legge attribuisce all'Autorità e che le stesse non precostituiscono alcun titolo, condizione o vincolo rispetto ad eventuali successive decisioni dell'Autorità stessa ”; v) rammentava che “ ai sensi dell'articolo 1, comma 30, della legge 31 luglio 1997, n. 249, i soggetti che non provvedono, nei termini e con le modalità prescritti, alla comunicazione dei documenti, dei dati e delle notizie richiesti dall'Autorità, sono puniti con la sanzione amministrativa pecuniaria da euro 516,00 a euro 103.291,00, irrogata dalla stessa Autorità ”;

- con nota del 22 aprile 2022 IL.it ribadiva la sua posizione –circa la inapplicabilità del regolamento 2019/1150- nondimeno chiedendo un differimento del termine per l’invio delle richieste informazioni (come detto, concesso, fino al 10 maggio 2022) e apposita audizione volta a lumeggiare la propria posizione e le risposte fornite;

- in pari data GC concedeva il richiesto differimento.

1.1. Avverso tali atti –concretanti una richiesta di informazioni e, indi, un fisiologico atto di vigilanza cartolare ad opra della Autorità di vigilanza- insorgeva la ricorrente avanti questo TAR –per vero in guisa dichiaratamente tuzioristica, “ se e per quanto occorrer possa ”, e “ per non incorrere in decadenze ”, a mezzi di gravame essenzialmente deducendo:

- violazione e falsa applicazione dei considerando 2, 11, e 14 ed artt. 1, 2 del regolamento (UE) 2019/1150 del Parlamento europeo e del Consiglio del 20.06.2019. violazione dell’art. 1, comma 6, lett. c), n. 14-bis), l. 249/1997. contrasto con la ratio del regolamento. eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e diritto. violazione dell’art. 3 della l. 241/1990: difetto ed erroneità della motivazione, stante la inapplicabilità del regolamento n. 2019/1150 alla ricorrente, operatore professionale soggetto già al controllo e alla vigilanza dell’Organismo degli Agenti e dei Mediatori (c.d. “ OAM” ) nonché della Banca d’Italia; la condotta della ricorrente sarebbe, indi, conformata da una disciplina affatto speciale, che varrebbe ad escludere la applicazione di quella generale richiamata da GC; del resto, anche la platea degli utenti dei servizi resi dalla ricorrente (“ banche e/o istituti finanziari “leader” e “player” a livello nazionale e internazionale ”) sarebbe ben differente rispetto a quella alla cui tutela sarebbe preordinato il regolamento UE per cui è causa, composta, per converso, da “ microimprese, piccole e medie imprese (PMI), per raggiungere i consumatori ” (considerando 2);

- violazione dell’art. 1, comma 6, lett. c), n. 14-bis), l. 249/1997. eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e diritto. eccesso di potere. violazione del principio di buon andamento della P.A. violazione dell’art. 3 della l. 241/1990: difetto ed erroneità della motivazione; la irriducibilità dei servizi resi dalla ricorrente al novero di quelli disciplinati dal regolamento (UE) n. 2019/1150 emergerebbe anche dalla natura degli accordi per il tramite dei quali gli utenti hanno accesso al sito, negoziati specificamente e singolarmente da essi operatori (banche, intermediari finanziari) con la ricorrente, e non anche e non già unilateralmente predisposti (come tipicamente avviene per i fornitori di servizi di intermediazione online: considerando 14);

- violazione e falsa applicazione dei considerando 2, 11, e 14 ed artt. 1, 2 del regolamento (UE) 2019/1150 del Parlamento europeo e del Consiglio del 20.06.2019. violazione e falsa applicazione dell’art. 1, par. 1, lett. b), della direttiva (UE) 2015/1535 del Parlamento europeo e del Consiglio del 9.9.2015. violazione dell’art. 1, comma 6, lett. c), n. 14-bis), l. 249/1997. sviamento di potere; in ogni caso la richiesta di informazioni si appaleserebbe illegittima anche alla luce di specifiche disposizioni del medesimo regolamento (UE) 2019/1150, da cui discenderebbe la estraneità della attività espletata dalla ricorrente a quelle ivi enumerate, non essendo da essa svolto un servizio di intermediazione nei confronti dell’utente commerciale, bensì “ del consumatore ” ovvero dell’utente finale (non professionale);

- violazione dell’art. 1, comma 6, lett. c), n. 14-bis), l. 249/1997. eccesso di potere. violazione e falsa applicazione dell’art. 3, l. 241/1990. illegittimità per eccesso di potere. carenza di motivazione, stante la natura perplessa della richiesta di informazioni, formulata dalla intimata Autorità “ senza aver prima verificato, come avrebbe dovuto, se la ricorrente risulti in qualche modo soggetta al citato Regolamento P2B, come di fatto non è ”, in assenza di qualsivoglia motivazione, peraltro, idonea a sorreggere l’assunto per cui talune società del gruppo, ovvero talune attività, sarebbero idonee ad impingere nel ridetto regolamento UE, “ senza tuttavia puntualmente indicare quali servizi e quali società soddisferebbero tali requisiti ”;

- violazione dell’art. 1, comma 6, lett. c), n. 14- bis ), l. 249/1997.violazione e falsa applicazione degli artt. 3 ss. l. 241/1990. eccesso di potere per carenza assoluta di istruttoria. violazione del principio di buon andamento della P.A. travisamento dei presupposti di fatto e diritto, atteso che l’Autorità avrebbe dovuto verificare la sussistenza dei requisiti di applicazione del Regolamento P2B prima di imporre alla ricorrente un obbligo di facere , e non riservarsi, invece, di verificarne l’effettiva applicabilità con una istruttoria ex post ;

- illegittimità e/o nullità per violazione degli artt. 7 e 10, l. 241/1990. – omesso invio della comunicazione di avvio del procedimento. – violazione dei principi del contraddittorio, stante la assenza di una previa interlocuzione procedimentale con la ricorrente che, di contro, avrebbe potuto diversamente orientare il processo decisionale della Autorità, ove effettivamente spiegata;

- violazione dell’art. 97 Cost. violazione del principio di buon andamento dell’azione amministrativa –violazione del principio di leale collaborazione. violazione dell’art. 41 Carta di Nizza, atteso che “ la ricorrente non risulta essere destinataria di alcuno degli atti impugnati e degli obblighi ivi previsti. L’odierna esponente è venuta a conoscenza delle richieste dell’GC solo in via indiretta e successivamente ”.

1.2. Il ricorso, di poi, si concludeva con una prospettata questione di compatibilità con il diritto dell’Unione della interpretazione fornita dalla intimata Autorità.

1.3. Si costituiva GC, instando in via liminare per la inammissibilità –stante la natura non provvedimentale delle note impugnate, concretanti mere richieste di informazioni, peraltro da lungo tempo fornite dalla società capogruppo- e, comunque, per la reiezione del ricorso.

1.4. Illustrate le rispettive posizioni con scritti defensionali e di replica la causa, al fine, veniva introitata per la decisione all’esito della udienza del 18 luglio 2025, tenutasi da remoto.

2. Il ricorso è inammissibile.

2.1. Il gravame, invero, aggredisce atti concretanti esercizio di vigilanza informativa o cartolare, volti alla acquisizione di informazioni, non aventi veruna valenza provvedimentale, comechè sforniti ab imis della benchè menòma attitudine lesiva (in questo senso, in fattispecie affine, TAR Lazio, I, 13 agosto 2024, n. 15824; Id., id., 28.12.2023, n. 19814).

2.1.1. E, invero, la richiesta di GC (poscia reiterata nell’atto del 22 aprile 2022 volto alla concessione della proroga richiesta dalla IL.it) integra un mero atto volto alla acquisizione di informazioni, posto in essere nell’esercizio dei munera di vigilanza indefettibilmente ed in continuum demandati ad essa Anac a’ sensi dell’art. 1, l. 249/97, siccome modificato dall’art. 1, comma 515, l. 178/20.

Lo stesso tenore della gravata determinazione depone, invero, per la inesistenza di un definitivo divisamento di interessi e, indi, per la assenza di attitudine lesiva per la sfera della società capogruppo –per vero, l’unico soggetto giuridico destinatario della gravata richiesta di informazioni- compulsata all’uopo al solo fine di acquisire dati e informazioni sulla effettiva natura, latitudine e telòs dei servizi prestati dalle società del gruppo, al fine giustappunto di valutare ed eventualmente certare –all’esito dello scrutinio delle risultanze istruttorie acquisite- la effettiva sussistenza di servizi di intermediazione on line e, indi, la puntuale osservanza delle regole –anche di matrice unionale- che tali servizi conformano.

2.1.2. Trattasi, indi;

- di un atto di vigilanza avente carattere interlocutorio e notiziale ;

- suscettibile di determinare l’adozione di successive determinazioni di vigilanza -prescrittive, conformative, ingiuntive, inibitorie, ovvero sanzionatorie - solo in via eventuale e succedanea; del resto, anche nella prima fase di avvio della azione di vigilanza cartolare –a prescindere, cioè, dall’eventuale stadio successivo, di accertamento dell’espletamento di servizi di intermediazione on line e della consequenziale verifica del rispetto delle prescrizioni del regolamento n. 2019/1150 che tali servizi governa- è solo il mancato riscontro alla richiesta, ovvero la esibizione di documenti falsi o la comunicazione di informazioni mendaci, fuorvianti o inesatte, a poter determinare l’esplicazione di una attività provvedimentale sanzionatoria stricto sensu intesa, a’ sensi dell’art. 1, comma 30, l. 249/97, norma peraltro espressamente richiamata da GC nella parte conclusiva della gravata nota.

2.2. Trattasi, indi, di un atto per così dire “pre-procedimentale” (solo eventuale essendo l’esercizio della effettiva potestà provvedimentale, di “vigilanza attiva” ovvero sanzionatoria) privo di veruna valenza provvedimentale, comechè deprivato di concreta e attuale attitudine lesiva per la sfera giuridica della società IL.it, destinataria della richiesta; a fortiori , veruna attitudine lesiva giammai poteva essere attribuita alla nota impugnata con riferimento alla sfera della società ricorrente, neanche citata e/o individuata nel corpo della richiesta.

2.2.1. Si verte, all’evidenza, in tema di determinazione funzionale a consentire alla società “reggente” il gruppo di cui fa parte la attuale ricorrente di partecipare, rappresentare le proprie ragioni e, eventualmente, provvedere alla adozione di conseguenti iniziative, sulla scia delle indicazioni fornite dalla Autorità di vigilanza.

2.2.2. Ora, costituisce dato ricevuto quello in forza del quale un atto di tal fatta, al pari di qualsivoglia atto endoprocedimentale, non è impugnabile autonomamente, non dissimilmente da quanto statuito per l’atto di comunicazione di avvio del procedimento (TAR Lombardia, I, 11 luglio 2016, n. 1399).

2.2.3. Nella fattispecie, va esclusa l'autonoma impugnabilità dell'atto di vigilanza che ne occupa, con il quale GC -sulla scorta di talune preliminari valutazioni, deponenti per la sussumibilità di “ alcuni dei servizi ” forniti da IL.it, o dalle società del gruppo, nel paradigma normativo dei servizi di intermediazione on line, siccome foggiato dal diritto dell’Unione- ha “aperto” un procedimento istruttorio –peraltro interessante una congerie di altri operatori del settore- volto giustappunto a lumeggiare la effettiva natura e latitudine dei servizi resi dalle società al fine di verificare:

- in abstracto , la applicabilità del regolamento (UE) 2019/1150 e i servizi e le società interessate dalle ridette prescrizioni;

- in concreto, poscia, la effettiva, diuturna e puntuale osservanza del ridetto regolamento.

2.2.4. Valga, all’uopo, il richiamare le statuizioni foggiate in subiecta materia , per cui: “ la regola secondo la quale l'atto endoprocedimentale non è autonomamente impugnabile, giacché la lesione della sfera giuridica del suo destinatario è normalmente imputabile all'atto che conclude il procedimento, è di carattere generale; la possibilità di un'impugnazione anticipata è invece di carattere eccezionale e riconosciuta solo in rapporto a fattispecie particolari, ossia ad atti di natura vincolata idonei a conformare in maniera netta la determinazione conclusiva oppure in ragione di atti interlocutori che comportino un arresto procedimentale (Cons. Stato, sez. IV, 16 maggio 2011 , n. 2961) ” (CdS, III, 02/11/2019, n.7476).

2.2.5. E, d’altra parte, “ il requisito dell’attualità dell’interesse non è rilevabile allorché il pregiudizio derivante dall’atto amministrativo impugnato è meramente eventuale, ovvero quando l’emanazione del provvedimento non ha arrecato alcuna lesione diretta nella sfera giuridica del soggetto ricorrente né è certo che una siffatta lesione comunque si realizzerà in un secondo tempo (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 10 febbraio 2017, n. 343; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, 17 aprile 2015, n. 5711; altresì Consiglio di Stato, Sez. VI, 19 giugno 2009, n. 4125; 14 gennaio 2009, n. 111) ” (TAR Lombardia, II, 26 aprile 2021, n. 1039).

2.2.6. Può, all’uopo, richiamarsi l’orientamento assunto in fattispecie similari, allorquando è stata reiteratamente affermata la non impugnabilità della comunicazione di avvio del procedimento e del cd. preavviso di rigetto, atti che non mai possono assumere portata lesiva nei confronti delle parti private coinvolte, in quanto aventi chiara connotazione endoprocedimentale , con la funzione di iniziare il procedimento ovvero di preannunciare le ragioni ostative all'accoglimento dell'istanza formulata (TAR Lazio, III, 14 febbraio 2022, n. 1728; TAR Lazio, I, 10 ottobre 2019, n. 11701).

2.2.7. Nella fattispecie, peraltro:

- IL.it, unica destinataria della richiesta, ha prontamente fornito le richieste informazioni, soddisfacendo in tal guisa la esigenza conoscitiva ed istruttoria veicolata con la nota del 13 aprile 2022 (e del 22 aprile 2022) oggetto di impugnazione; trattasi, per vero, di circostanza incontroversa inter partes , siccome dapprincipio allegato dalla resistente Autorità e, da ultimo, expressis verbis riconosciuto dalla stessa società ricorrente, nel corpo della memoria di replica siccome nel corso della odierna udienza di discussione;

- non è dato conoscere per tabulas -nessuna delle parti avendo comprovato alcunchè- l’esito della ridetta richiesta di informazioni di GC veicolata pel tramite della nota de qua agitur .

2.2.8. Chè, anzi, è la stessa società ricorrente a riconoscere che la Amministrazione è “ rimasta del tutto silente a seguito delle articolate deduzioni difensive trasmesse dalla Ricorrente ”, con una condotta che “ deve semmai essere intesa quale implicito recepimento da parte dell’Autorità delle osservazioni difensive presentate da IL ” (pag. 4, memoria di replica), con allegazione che è rimasta priva di qualsivoglia replica e/o contestazione da parte della resistente Autorità; circostanza che non può non assumere significanza, anche al lume dell’art. 64 c.p.a..

2.2.9. Ciò che vale, anche in una prospettiva ex post , a vieppiù comprovare la inesistenza di qualsivoglia effetto lesivo per la sfera giuridica della ricorrente –già ex ante non mai suscettibile di essere determinato dalla nota quivi gravata- riveniente dalla azione di vigilanza di GC che, per contro e di più, anche successivamente alla adozione della ridetta richiesta di informazioni quivi impugnata e a cagione dell’inerte contegno serbato da essa GC, in definitiva non mai risulta avere scalfito le situazioni giuridiche soggettive della società ricorrente.

2.2.10. Di qui la inammissibilità del ricorso stante la inesistenza di un atto provvedimentale che solo, impingendo –comprimendola- nella sfera giuridica della ricorrente, avrebbe determinato l’insorgere di un interesse attuale e concreto alla sua rimozione ovvero caducazione in sede giurisdizionale.

3. Infine, non si rinviene ragione veruna per deflettere dalla regola generale, in forza della quale le spese di lite sono poste a carico della parte soccombente, nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Condanna la società ricorrente al pagamento delle spese di lite, che si liquidano in € 3.000,00, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 luglio 2025, tenutasi da remoto, con l'intervento dei signori magistrati:

Angelo Fanizza, Presidente FF

Rocco Vampa, Primo Referendario, Estensore

Francesca Dello Sbarba, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Rocco Vampa	Angelo Fanizza

IL SEGRETARIO