Pubblicato il 26/06/2025

N. 12693/2025 REG.PROV.COLL.

N. 03221/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3221 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
NA s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Massimiliano Brugnoletti, Paola Rea e Giovanni Tavernise, con domicilio fisico eletto presso il loro studio in Roma, via Antornio Bertoloni, n. 26/B;

contro

EUR s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Daniele Archilletti, Damiano Lipani e Francesca Sbrana, con domicilio digitale in atti;

nei confronti

NG RV s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , in proprio e in qualità di mandataria del r.t.i. con la mandante IT EE RO s.p.a., rappresentata e difesa dagli avvocati Tommaso Di Nitto e Gianpaolo Ruggiero, con domicilio eletto presso il loro studio in Roma, via Antonio Gramsci, n. 24;
IT EE RO s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;

per l'annullamento

quanto al ricorso introduttivo,

- del provvedimento di esclusione della ricorrente dell’11 febbraio 2025 dalla gara per la stipula di un accordo quadro per l’affidamento della manutenzione edile ed impiantistica degli edifici di proprietà di EUR s.p.a., comunicata lo stesso giorno – lotto 4;

- del verbale di valutazione della congruità dell’offerta della ricorrente;

- del bando, del disciplinare di gara e del capitolato in parte qua e di ogni atto e/o verbale e/o relazione connesso, correlato, presupposto e consequenziale, ancorché non conosciuto;

dell’eventuale provvedimento di aggiudicazione,

nonché per il risarcimento del danno in forma specifica, mediante declaratoria di inefficacia del contratto, qualora nelle more stipulato, e conseguente subentro nell’esecuzione o, in subordine, per equivalente;

quanto al ricorso per motivi aggiunti

- della determina di aggiudicazione n. 34 del 9 aprile 2025, comunicata il 10 aprile, con cui EUR s.p.a. ha aggiudicato la gara per la stipula di un accordo quadro “ per l’affidamento del servizio di manutenzione edile ed impiantistica degli edifici di proprietà di EUR S.p.A. Lotto 4 - CIG: B2A5709943 ” al r.t.i. costituendo tra NG RV s.p.a. – IT EE RO s.p.a.;

- di ogni altro atto presupposto, conseguente e/o comunque connesso, ancorché non conosciuto.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di EUR s.p.a. e di NG RV s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 giugno 2025 la dott.ssa Eleonora Monica e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il presente gravame, NA s.r.l. (nel prosieguo anche “NA”) - inizialmente classificatasi al primo posto con 98,11 punti nella graduatoria stilata in relazione al lotto 4 della procedura di gara in epigrafe, indetta da EUR s.p.a. (d’ora innanzi anche “EUR”) per la stipula di un accordo quadro con unico operatore per l’affidamento triennale del servizio di manutenzione edile ed impiantistica dei propri edifici - impugna la sua esclusione, disposta dalla stazione appaltante all’esito della verifica di congruità, sul presupposto (in tesi errato) che essa avesse, in sede di giustificazioni, illegittimamente modificato l’offerta medesima.

In particolare, la stazione appaltante nell’atto avversato rilevava che:

i) NA, a fronte di una stima pari ad euro 1.347.600,80 indicata nei documenti di gara, aveva indicato in offerta un costo della manodopera pari a euro 2.706.342,69 - importo poi confermato in sede di prime giustificazioni - pari alla somma del costo del personale per le attività a canone, indicato in euro 1.203.052,47, ed extra canone, indicato in euro 1.503.290,22;

ii) “ nel corso dell’audizione … è emersa una sostanziale modifica della voce di costo relativa alla manodopera, il “costo personale” relativo alle “attività straordinarie” – che nei precedenti giustificativi ammontava ad € 1.503.290,22 – risulta essere stato ridotto ad “€ 932.039,94 ”, sicchè “ In altri termini, il costo della manodopera inizialmente stimato da codesto spett.le operatore eco-nomico relativamente alle attività extra-canone risulta essere stato praticamente dimezzato nel corso dei giustificativi, con una differenza pari a ben € 571.250,28 che, naturalmente, si ripercuote anche sul valore totale della manodopera relativo all’affidamento in parola ”;

iii) “Nel corso dell’audizione, inoltre, nel tentativo di ricondurre a congruità l’offerta prodotta, è emerso che anche il “margine atteso di commessa” relativo alle attività extra-canone … risulta esser stato ridotto in “€ 419.727,68 … (e) anche le voci di costo relative a “materiali” e “noli e trasporti” risultano essere state modificate in misura rilevante, venendo ri-dotte rispettivamente ad “€ 968.859,27” ed “€ 111.600,00” rispetto all’entità originaria, pari ad € 1.562.676,25 ed € 180.000,00” (in tal senso il provvedimento di esclusione).

EUR disponeva, quindi, ai sensi dell’art. 110 del d.lgs. n. 36/2023 nonché degli artt. 17 e 21 del relativo Disciplinare di gara, l’estromissione della ricorrente dalla gara “ per i seguenti motivi:

l’offerta è risultata anomala ai sensi dell’art. 110, D.Lgs. n.36/2023 in quanto non sostenibile sulla base dei costi e dei ricavi indicati;

dagli stessi giustificativi emerge come l’offerta presentata sia stata illegittimamente modificata con particolare riferimento ai costi della manodopera e dei materiali nonché agli utili di impresa indicati inizialmente”,

sostanzialmente ritenendo che “l’operatore economico abbia disposto una illegittima modifica dell’offerta, atteso che la descritta modifica dei costi e degli utili di impresa non risulta nel caso di specie “giustificata da un fondamento economico”, consistendo piuttosto nel tentativo di ricondurre a congruità l’offerta presentata, a fronte della richiesta avanzata dalla Stazione appaltante. Al contrario, tale modifica assurge al ruolo di sostanziale “alterazione dei termini essenziali dell’offerta”, che risultano modificati ben oltre “il limite della tollerabilità” affermato dalla giurisprudenza amministrativa”.

NA chiede, dunque, l’annullamento della propria esclusione, affidando il ricorso ai seguenti motivi di censura:

1. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 110 d.lgs. 36/2023. Violazione dell’art. 101 D.lgs. 36/2023. Erroneità. Eccesso di potere per travisamento ed illogicità. Carenza di istruttoria ,

la ricorrente – nel premettere che le prestazioni oggetto dell’affidamento sono articolate in servizi remunerati a canone (“ fisso ” o “ variabile ”) e “ servizi extra canone ”, ossia “ a richiesta ” attivati mediante “ ordinativo di acquisto ”, volti “ al miglioramento della funzionalità degli impianti dell’immobile ” e (in tesi) solo “ eventuali ”, atteso che “ la Committenza si riserva di non stipulare alcun contratto applicativo ovvero un numero di contratti applicativi … che potrà riguardare servizi, forniture, per un importo complessivamente inferiore a quello presuntivamente stimato, senza che il contraente possa nulla a pretendere” (in tal senso, l’art. 3 del Capitolato speciale d’appalto) - afferma che “ Il provvedimento è affetto da un gravissimo errore, in quanto NA non ha in alcun modo modificato l’offerta, ma ne ha semplicemente riproporzionato talune voci di costo (ferme le relative percentuali sull’importo che EUR avesse effettivamente richiesto) applicandole ad uno scenario di plafond più basso per le attività extra-canone ”, ovvero non più ipotizzando il plafond di “ consumo ” previsto quale importo a base d’asta (ovverosia euro 4.334.746,87) bensì tarando le giustificazioni tenendo sempre conto dello sconto del 38%, pari al ribasso offerto - mantenuto invariato – ma, come da (riferita) richiesta di giustificazioni di EUR del 23 dicembre 2024, considerando per le attività extra canone “ il nuovo importo di € 2.687.543,06 ” e, dunque, compiendo “ una mera operazione matematica di riproporzionamento al plafond ”. Tale proporzionale riduzione dei costi sarebbe stata, invece, “ inopinatamente ed incredibilmente ” ritenuta da EUR inammissibile, rinvenendovi una rilevante modifica dell’offerta, funzionale a “ mantenere ferma la percentuale di ribasso offerto – pari al 38% - in sede di audizione ”;

2. In subordine, Violazione e/o falsa applicazione della lex specialis (Disciplinare e Capitolato). Violazione dei principi che presiedono l’interpretazione delle clausole della lex specialis di gara che presentino margini di opinabilità (principio eurounitario della massima partecipazione, art. 3 del d.lgs. n. 36 del 2023),

lamentando NA “ una oggettiva incertezza su quale parametro numerico i concorrenti dovessero utilizzare per parametrare l’offerta economica per le attività extra-canone (se sull’importo a base d’asta oppure su quello, inferiore, derivante dall’applicazione della percentuale di ribasso indicato in offerta )”, che in tesi “ non consenti (rebbe) ad Eur di sanzionare con l’esclusione la ricorrente, dovendo invece trovare applicazione il principio del favor partecipationis in base al quale la presenza di disposizioni normative o della lex specialis di portata “non chiara ed equivoca impone di procedere a una interpretazione che favorisca la massima partecipazione alle gare pubbliche a tutela del principio di concorrenza ”, deducendone – tutt’al più – un “ vizio dell’offerta … al massimo formale, non sostanziale e dunque scusabile ”.

EUR si costituiva in giudizio instando per la reiezione del gravame.

La Sezione con ordinanza n. 1894/2025 respingeva l’istanza cautelare “ Ritenuto … che - alla luce delle ampie e circostanziate controdeduzioni svolte da EUR s.p.a. – l’avversata determinazione di esclusione appaia prima face coerente con il quadro normativo vigente;

Ritenuto, altresì, che, avuto riguardo alla durata del servizio e allo stato in cui attualmente si trova la procedura di gara, le esigenze cautelari fatte valere da parte ricorrente siano ragionevolmente già soddisfatte dalla celerità connaturata al rito ”.

Il Consiglio di Stato respingeva, poi, il relativo appello con ordinanza n. 1484/2025.

Con successivo ricorso per motivi aggiunti, NA impugnava la successiva aggiudicazione del lotto in favore del costituendo r.t.i. tra NG RV s.p.a. (mandataria) e IT EE RO s.p.a. (mandante), “ deducendone l’illegittimità derivata ” ed estendendo a tale atto i medesimi motivi di doglianza già formulati.

Si costituiva in giudizio anche NG RV s.p.a. (nel prosieguo “NG”), preliminarmente eccependo in rito sull’inammissibilità del gravame proposto per carenza di interesse, attesa “ la presenza di un’autonoma causa di esclusione non contestata (l’incongruità dell’offerta presentata), di per sé idonea a giustificare la … espulsione dalla procedura di selezione ”. La controinteressata diffusamente argomentava, poi, sull’infondatezza di entrambe le censure proposte.

All’udienza pubblica del 4 giugno 2025, la causa veniva trattata e, dunque, trattenuta in decisione.

Il Collegio - in ossequio al principio di sinteticità degli atti e di economia dei mezzi giuridici, di cui all’art. 88, comma 2, lettera d), c.p.a. - ritiene, innanzi tutto, di poter prescindere dall’esaminare l’eccezione in rito formulata in atti dalla controinteressata, attesa l’infondatezza del gravame proposto, comunque non condividendosi la lettura proposta da GI del provvedimento di esclusione avversato, secondo la quale si tratterebbe di un atto plurimotivato fondato su due distinte motivazioni, tra loro autonome.

Ciò posto, il ricorso avanzato da NA, così come integrato da successivi motivi aggiunti, deve essere integralmente disatteso, attesa la legittimità sotto i profili contestati dell’atto impugnato.

Come accennato, NA, con il primo motivo di ricorso, deduce la presunta illegittimità dell’esclusione, assumendo di non aver operato alcuna modifica dell’offerta nell’ambito del procedimento di anomalia avviato dalla stazione appaltante, bensì una semplice “ riparametrazione ” dei costi riferiti ai servizi extra canone, a suo dire idonea a rendere sostenibile la proposta economica presentata in sede di gara.

Con il secondo motivo di ricorso, la ricorrente – nel tradire la consapevolezza dell’errore commesso al momento della formulazione della propria proposta economica - tenta di dedurre una presunta contraddittorietà tra il Disciplinare di gara e il Capitolato speciale d’appalto circa le modalità di elaborazione della disciplina di gara per le attività extra canone.

In ragione di tale asserita contraddittorietà, rileva NA:

i) che EUR avrebbe dovuto ritenere “ scusabile ” l’errore commesso dalla ricorrente nella formulazione dell’offerta e, quindi, avrebbe dovuto “ autonomamente rettificare i giustificativi, riparametrando tutte le voci di costo e l’utile” d’impresa dichiarati da NA;

ii) in via subordinata rispetto alla precedente deduzione - e, dunque, in caso di rigetto della stessa – che gli atti di gara meriterebbero di essere annullati, perché asseritamente idonei a trarre in inganno i concorrenti.

Ritiene il Collegio che i motivi di ricorso possano essere trattati congiuntamente, in ragione di indissolubili profili di connessione tra loro.

Per evidenziare la legittimità dell’attività valutativa compiuta dalla stazione appaltante, appare ritiene opportuno, innanzitutto, confutare le argomentazioni contenute nel secondo motivo di ricorso, dando compiuta evidenza della chiarezza ed inequivocabilità della lex specialis di gara.

Vale rilevare, pertanto, che, sia nel Disciplinare di gara che nel Capitolato speciale d’appalto, è stabilito che:

i) la medesima percentuale di ribasso avrebbe dovuto essere “ applicata, per i servizi extra-canone, all’importo complessivo a base di gara nonché alle singole voci dei prezzari di riferimento indicati nel Capitolato ” (si vedano i §§ 17 e 18.3 del Disciplinare di gara);

ii) i servizi extra-canone, concernenti i “ servizi di manutenzione a richiesta/guasto o danno e presidio ”, sarebbero stati “ valorizzati in base ai Prezzari DEI (prezziario DEI secondo semestre 2023) applicando il (medesimo) ribasso formulato in sede di gara .

Per eventuali prestazioni le cui voci di prezzo unitario non fossero ricompresi nei prezzari sopra citati, si procederà, in ordine di priorità:

a. per assimilazione ai prezzi indicati nei prezzari;

b. attraverso la determinazione di nuovi prezzi … applicando le percentuali di spese generali (17%) ed utile d’impresa (10%) ed applicando sul nuovo prezzo così determinato il ribasso offerto;

c. tramite la presentazione di preventivi di spesa e/o fatture applicando le percentuali di spese generali (17%) ed utile d’impresa (10%) ed applicando il ribasso offerto esclusivamente sulla quota di spese generali ed utile d’impresa ” (in tal senso, gli articoli 1 e 15.3 del Capitolato).

Si tratta, come è evidente, di disposizioni del tutto coerenti e/o sovrapponibili tra loro, dalle quali emerge, con oggettiva evidenza, come i servizi extra canone siano stati valorizzati “ in base ai Prezzari DEI (prezzario DEI secondo semestre 2023) applicando il ribasso formulato in sede di gara ”, sino a concorrenza dell’importo a base d’asta opportunamente ribassato.

L’oggettiva chiarezza e coerenza delle disposizioni contenute nella legge speciale di gara rende vano, dunque, il tentativo in ricorso di strumentalizzare la disposizione contenuta all’art. 3 del Capitolato speciale d’appalto, per assumerne la presunta contraddittorietà rispetto alle previsioni del Disciplinare di gara, laddove, nell’indicare l’importo dei servizi extra canone in misura pari a euro 4.479.902,78, si specifica che detto importo costituirebbe il “ tetto di massimo di spesa ”, con l’effetto che – nella erronea prospettiva di parte ricorrente – correttamente NA avrebbe calibrato la propria offerta “ su un plafond di ‘consumo’ teorico pari all’importo a base d’asta ”.

E, infatti, come, invece, chiaramente e ripetutamente affermato nella lex specialis di gara, l’importo dei servizi extra-canone costituisce la previsione di stima operata da EUR in relazione alla totalità delle prestazioni che essa intende acquisire, ciò a prescindere dalla riserva dell’amministrazione, espressamente stabilita, con precipuo riferimento a tali servizi extra canone, al citato art. 3 del Capitolato speciale d’appalto di “ non stipulare alcun contratto applicativo ovvero un numero di contratti applicativi tramite Ordine di Acquisto (ODA) … per un importo complessivamente inferiore a quello presuntivamente stimato ”, nonché di estendere l’accordo quadro “ a servizi di manutenzioni relativi ad altri immobili di proprietà o manutenuti da EUR ” ovvero di “ far eseguire, sugli immobili del presente lotto, attività di manutenzione ordinaria e/o straordinaria oggetto dell’accordo quadro a terzi appaltatori, in presenza di particolari esigenze ”.

Tali circostanze, infatti, rappresentano unicamente talune delle facoltà attribuite ad EUR dalla legge di gara, che, a ben vedere, nulla hanno a che vedere con il fabbisogno, fisso ed invariabile, stimato dall’amministrazione ai fini dell’acquisizione della totalità dei servizi oggetto di commessa e, per quanto di specifico interesse, dei servizi extra canone.

Il suindicato importo di euro 4.479.902,78 - quindi corrispondente al volume di attività extra-canone di cui EUR intende approvvigionarsi – è, dunque, diversamente da quanto sostenuto da NA nel primo motivo, fisso ed invariabile, con la conseguenza che è rispetto ad esso che gli operatori economici concorrenti dovevano calibrare la loro offerta economica, indicando, per tali servizi, la percentuale di ribasso applicata al medesimo importo, nonché alle singole voci dei prezziari di riferimento (come di fatto avvenuto, con l’unica eccezione – a quanto è dato sapere - di NA).

Ebbene, di tale circostanza non si è in alcun modo avveduta la ricorrente (l’unica tra le partecipanti alla gara), che, nel proporre una lettura travisata della disciplina di gara, come riconosciuto in ricorso:

i) in sede di compilazione della propria offerta economica ha, invece, calibrato i servizi extra canone su di “ un plafond di ‘consumo’ teorico pari all’importo a base d’asta ”, anziché su di un “ importo diverso dalla base d’asta (pari … all’importo di gara ribassato )”;

ii) ha modificato la propria offerta economica nel corso del procedimento di anomalia, riparametrandola sul plafond determinato dal ribasso offerto e, conseguentemente, riducendo in modo illegittimo le relative voci di costo;

iii) addirittura perseverato nel proprio errore, sia durante l’audizione che nell’ambito del presente giudizio, erroneamente assumendo, con il primo motivo di ricorso, che il “ volume di attività extra-canone ” sarebbe variabile, come dimostra l’assunto di parte ricorrente volto a sostenere che, “ se il volume di attività extra-canone richiesto è alto, i costi saranno più alti perché maggiore è la quantità di singole attività; se minore è la quantità di attività richiesta, minori saranno i costi ”.

Ben si comprende, dunque, come legittimamente la stazione appaltante, all’esito del procedimento di anomalia, abbia disposto l’esclusione di NA, rilevando sia l’illegittimità della modifica delle voci di costo indicate nella propria offerta economica – e, in particolare, le voci di costo relative alle attività extra canone – sia l’insostenibilità dell’offerta stessa, trattandosi di elementi che imporrerebbero di “ accettare una riduzione dei costi in conseguenza della riduzione dei ricavi ” e, quindi, una “ riduzione delle prestazioni che l’operatore economico è chiamato a svolgere ”, la “ non conformità delle prestazioni da eseguire ” e/o il “ pagamento della manodopera in misura inferiore rispetto ai minimi salariali ”.

Peraltro non corrisponde al vero quanto sostenuto dalla difesa di parte ricorrente, in sede di primo motivo di ricorso, laddove si riferisce che, nel corso del procedimento di anomalia, EUR avrebbe chiesto a NA “ di dover tarare le giustificazioni tenendo conto dello sconto del 38% offerto (richiesta di giustificazioni del 23/12/2024 – doc. 9), onde l’importo considerato non doveva essere di € 4.334.746,87, ma di € 2.687.543,06 ” (quanto si legge a pag. 10 del ricorso introduttivo), emergendo per tabulas dalla nota richiamata come con essa EUR si sia limitata a chiedere alla concorrente di fornire ulteriori chiarimenti e di produrre la documentazione necessaria “ al fine di consentire alla … Stazione appaltante di completare l’istruttoria ” senza – come ovvio - sollecitare alcuna ritaratura delle giustificazioni.

A ciò si aggiunga come la ricorrente, né in seno al procedimento di verifica dell’anomalia, né nell’ambito del presente giudizio, abbia fornito alcuna prova della congruità della propria offerta, nonostante EUR, nel provvedimento di esclusione, abbia, vieppiù, puntualmente rilevato come, considerati i giustificativi forniti da NA prima dell’audizione, non risultasse possibile ricavare un margine di commessa positivo ma che, anzi, in base a quanto rappresentato dalla medesima concorrente sino al momento dell’audizione, la proposta economica avversaria restituisce “ un valore addirittura negativo: - 970.223,68 €”.

Peraltro è la stessa ricorrente che in ricorso si esprime in termini di avvenuta “ riparametrazione ” in diminuzione di tutti gli importi delle voci di costo del conto economico della propria offerta al plafond utilizzabile per la remunerazione dei servizi extra canone risultante dall’applicazione del ribasso offerto all’intero importo posto a base di gara.

Ebbene, l’effetto di tale operazione non può che essere, per quanto fin qui detto, quello di variare – per l’appunto diminuendole – tutte le voci di costo del conto economico sulla base del quale è stata costruita l’offerta presentata in gara e, quindi, di riformulare l’offerta stessa, la cui congruità, altrimenti, sarebbe risultata ingiustificabile.

In conclusione, per quanto sin qui detto, il ricorso, così come integrato da motivi aggiunti, deve essere respinto.

Le spese seguono, come di regola, la soccombenza e sono liquidate in dispositivo sia in favore di EUR che della controinteressata GI.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto e integrato da motivi aggiunti, lo respinge.

Condanna parte ricorrente al rimborso, in favore sia di EUR che di GI, delle spese di lite, che liquida in complessivi euro 3.000,00 (tremila/00) ciascuna, oltre accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Pietro Morabito, Presidente

Eleonora Monica, Consigliere, Estensore

Annamaria Gigli, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Eleonora Monica	Pietro Morabito

IL SEGRETARIO