Pubblicato il 11/03/2021

N. 00319/2021 REG.PROV.COLL.

N. 01318/2017 REG.RIC.

N. 01297/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1318 del 2017, integrato da motivi aggiunti, proposto da
SO S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Riccardo Ruffo, Giuseppe Vallenari, con domicilio eletto presso lo studio Riccardo Ruffo in Verona, via Luigi Da Porto n. 4;

contro

Comune di Garda, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Sala, Franco Zambelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Franco Zambelli in Mestre, via Cavalloti n. 22;
Ministero per i Beni e Attività Culturali e del Turismo, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Venezia, piazza S. Marco, 63 (Palazzo ex Rea);

nei confronti

Regina S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , GO AR Di Brenzone, RI AR Di Brenzone, rappresentati e difesi dagli avvocati Roberto Massari, Luisa Parisi, con domicilio eletto presso lo studio Luisa Parisi in Mestre, via Cavallotti 22;

sul ricorso numero di registro generale 1297 del 2018, proposto da
SO S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Riccardo Ruffo, Giuseppe Vallenari, con domicilio eletto presso lo studio Riccardo Ruffo in Verona, via Luigi Da Porto n. 4;

contro

Comune di Garda, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Sala, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

GO AR Di Brenzone, RI AR Di Brenzone, Regina S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Roberto Massari, Luisa Parisi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Luisa Parisi in Mestre, via Cavallotti 22;

per l'annullamento

quanto al ricorso n. 1318 del 2017:

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- delle autorizzazioni della Soprintendenza Belle Arti e Paesaggio per le province di Verona, Rovigo e Vicenza, prot. 31324 del 1 dicembre 2014; prot. 15895 del 23 luglio 2015; prot. 27067 del 10/11/2016, le prime rilasciate al Sig. GO AR di Brenzone, mentre l'ultima alla Regina SR;

- delle autorizzazioni paesaggistiche rilasciate dal Comune di Garda prot. 17419/2015 del 18 dicembre 2015, prot. 2849 del 03/03/2016; dell'atto di assenso della proposta prot. 6930 del 24 maggio 2016; dell'autorizzazione prot. 9542 del 19/07/2017;

- della DIA 25 luglio 2016, presentata da GO AR di Brenzone presso il Comune di Garda;

- della SCIA 21 luglio 2017 presentata da GO AR di Brenzone presso il Comune di Garda;

- se necessario, della delibera di approvazione del P.I. n. 2 di Garda del Consiglio Comunale n. 34 del 18/09/2014 nella parte in cui approva la manifestazione di interesse n. 87 di cui ai terreni fg. 1, mapp.li nr. 116, 117, 153, 156, 142, 141, 83;

- dell'accordo pubblico privato – Atto di perequazione 25/02/2016;

- di tutti gli atti presupposti, conseguenti e/o ulteriori aventi ad oggetto la realizzazione delle opere previste negli atti superiormente individuati.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da SO Srl il 12.01.2019:

Dell’autorizzazione 27 aprile 2018, prot. 9907, con cui è stata autorizzata dalla Soprintendenza Archeologica, Belle Arti e Paesaggio per le Province di Verona, Rovigo e Vicenza, la variante in corso d'opera al progetto autorizzato il 23/07/2015 con nota prot. 15895, ed il 10/11/2016 con nota prot. 27067, nonché dell'autorizzazione paesaggistica rilasciata dal Comune di Garda ai controinteressati per le medesime opere;

quanto al ricorso n. 1297 del 2018:

del provvedimento del Comune di Garda prot. 10914 del 14/08/2018 a firma del Responsabile dell'Area Tecnica Settore Edilizia Privata Urbanistica con cui è stata esaminata l'istanza 30 ottobre 2017 di verifica ex art. 19 co sesto -ter l. 241/90 presentata dalla ricorrente nonché , se necessario, della delibera di approvazione del P.I. n. 2 di Garda del Consiglio Comunale n. 34 del 18/09/2014 nella parte in cui approva la manifestazione di interesse n. 87 di cui ai terreni fg. 1, mapp.li nr. 116, 117, 153, 156, 142, 141, 83; dell'accordo pubblico privato – Atto di perequazione 25/02/2016; di tutti gli atti presupposti, conseguenti e/o ulteriori aventi ad oggetto la realizzazione delle opere previste negli atti superiormente individuati.

Visti i ricorsi, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Garda, di GO AR Di Brenzone e di RI AR Di Brenzone, di Regina S.r.l. e del Ministero per i Beni e Attività Culturali e del Turismo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2021, svoltasi da remoto con modalità di videocollegamento, la Dr.ssa Daria Valletta;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso cui è stato assegnato il nr. 1318/2017 R.G. la società SO SR ha impugnato gli atti indicati in epigrafe, chiedendone l’annullamento. La società ha, in proposito, dedotto di essere proprietaria di alcuni immobili in località Punta S. Vigilio, confinanti con le proprietà dei controinteressati: su tale terreno questi ultimi avrebbero intrapreso l’effettuazione di alcuni interventi volti a insediarvi un complesso ludico-turistico pregiudizievole per gli interessi della ricorrente, in ragione dell’incidenza negativa sul paesaggio, nonché dell’incremento del traffico, rumore, e inquinamento.

Sulla scorta di tali premesse la società SO ha articolato i seguenti motivi di censura avverso gli atti gravati:

1) in primo luogo si deduce che l’accordo pubblico – privato in data 25.02.2016 da cui trae origine l’iniziativa in oggetto prevedrebbe che la trasformazione dell’area sia condizionata all’effettuazione di interventi che ne garantiscano la sostenibilità urbanistica e, in particolare, alla realizzazione di un “passaggio a lago”, nonché alla costruzione delle necessarie opere di urbanizzazione: gli atti gravati non conterrebbero, tuttavia, alcuna previsione in tal senso;

2) con il secondo motivo si lamenta la violazione dell’art. 10 DPR 380/2001, giacché gli interventi autorizzati avrebbero richiesto il previo rilascio del permesso di costruire: di qui l’illegittimità della DIA/SCIA impugnate;

3) ancora, si deduce che le opere autorizzate, ai sensi dell’art. 33 NTO del PTRC avrebbero richiesto il previo “ conforme parere della Giunta Regionale” , e pertanto i titoli edilizi sarebbero illegittimi;

4) i titoli edilizi sarebbero stati, inoltre, rilasciati senza la valutazione di incidenza ambientale e neppure la VAS, pur ricadendo l’area all’interno di un sito SIC;

5) si deduce, poi, l’illegittimità delle autorizzazioni paesaggistiche prot. 17419/2015 e prot. 2849 del 03/03/2016 e prot. 6930 del 24/05/2016, in quanto rilasciate dall’Arch. Giorgio Zumiani, titolare al contempo tanto delle funzioni edilizie del Comune quanto di quelle paesaggistiche, in violazione del principio di differenziazione tra le une e le altre di cui all’art. 146, co. 6, del D. L.vo 42/2004;

6-7) le autorizzazioni paesaggistiche rilasciate dal Comune di Garda sarebbero, inoltre, illegittime per carenza di adeguata motivazione, nonché per carenza di istruttoria, rivelata dall’estrema sinteticità della citata relazione tecnica amministrativa e del giudizio positivo in essa espresso;

8) quanto al cambio d’uso senza opere di un’area attualmente destinata ad oliveto da trasformare in parcheggio, l’intervento non avrebbe potuto essere autorizzato in via semplificata, non rientrando tra le fattispecie descritte nell’art. 1 DPR 139/2010;

9) anche le autorizzazioni rilasciate dalla Soprintendenza di Verona ex art. 21 D. L.vo 42/04 si caratterizzerebbero per l’utilizzo di formule stereotipate, e sarebbero quindi illegittime sotto il profilo della carenza di motivazione nonché dell’assoluto difetto di istruttoria, oltre che in contraddizione con lo stato dei luoghi e con il decreto ministeriale che ha imposto il vincolo.

Con ricorso per motivi aggiunti la ricorrente ha, altresì, impugnato l’autorizzazione della Soprintendenza nr. prot. 9907 del 27 aprile 2018 di approvazione di alcune modifiche al progetto, nonché l'autorizzazione paesaggistica rilasciata dal Comune di Garda per le medesime opere: con il primo motivo di censura se ne deduce l’invalidità in via derivata dagli atti già gravati, mentre con il secondo motivo si lamenta la sussistenza di un difetto di motivazione e istruttoria.

Si sono costituiti in giudizio i controinteressati, eccependo preliminarmente la carenza d’interesse al ricorso della società SO, giacché la relativa proprietà insisterebbe in zona del compendio del tutto separata, anche per accessi, dall’area oggetto del presente ricorso, nonché l’irricevibilità del gravame, perché le opere di realizzazione del parco sarebbero iniziate nel 2016 (autorizzazione del Comune di Garda 18.12.2015 n. 17419/2015) e comunque, sarebbero state “ percepibili ” certamente anche nel corso del 2017, come dimostrato dall’autorizzazione rilasciata in variante il 19.07.2017. Nel merito hanno chiesto respingersi il ricorso.

Si è costituito anche il Ministero resistente, chiedendo del pari la reiezione del gravame.

Il Comune di Garda, a sua volta costituitosi in giudizio, ha eccepito la carenza di interesse al ricorso e ha dedotto, nel merito, l’infondatezza dell’impugnazione.

Con ricorso cui è stato assegnato il nr. 1297/2018 R.G. la società SO ha impugnato il provvedimento prot. 10914 del 14/08/2018 con cui il Comune di Garda ha esaminato l’istanza presentata dalla ricorrente in data 30 ottobre 2017 avente ad oggetto la sollecitazione delle attività di verifica ex art. 19, comma 6 ter , L. 241/90, e ha concluso per l’insussistenza dei “ presupposti per l’annullamento degli effetti della DIA in data 25 luglio 2016 e della SCIA in data 21 luglio 2017 presentate da GO AR di Brenzone”.

Avverso tale provvedimento sono stati articolati i seguenti motivi di ricorso:

1) con il primo motivo si lamenta che l’istruttoria procedimentale si sarebbe svolta senza alcuna comunicazione di avvio in favore della ricorrente e senza riconoscerle alcuna possibilità di partecipazione ai sensi degli artt. 10 e 10 bis della legge 7.8.1990, n. 241;

2) con il secondo motivo si deduce che la manifestazione d’interesse approvata e parte del Piano degli interventi cui far riferimento nell’individuazione della corretta disciplina urbanistica sarebbe quella contenuta nella nota prot. 7512 del 16 maggio 2013 con le opere in essa descritte, e quindi tutte le opere ulteriori e diverse non potrebbero ritenersi conformi al P.I.;

3) con il terzo motivo si lamenta che il riferimento al Piano Spiagge, contenuto nel provvedimento gravato, sarebbe erroneo, giacché la legittimità delle opere eseguite andrebbe valutata esclusivamente sulla base dello strumento urbanistico approvato dal Consiglio comunale; si osserva, inoltre, che la DIA 25/07/2016 e la SCIA 21/07/2017 sarebbero illegittime perché non prevedono “un passaggio a lago” e neppure le opere di urbanizzazione correlate all’intervento come previsto nell’accordo 25.02.2016 sottoscritto tra Comune e privati;

4) con il quarto motivo si deduce che l’intervento dichiarato/segnalato dai controinteressati avrebbe imposto il previo rilascio di un permesso di costruire, mancando nei piani attuativi e negli strumenti urbanistici generali tanto la previsione delle opere, quanto precise disposizioni plano-volumetriche, giusto il disposto dell’art. 22 DPR 380/2001, nella formulazione vigente ratione temporis ; peraltro, si aggiunge, il confronto tra progetto inziale del 2014 e quanto realizzato con semplici DIA e SCIA evidenzia che sarebbero intervenute in corso d’opera varianti sostanziali, da assentire necessariamente con il rilascio di un permesso di costruire;

5) con il quinto motivo si lamenta la violazione dell’art. 33 del PTRC che vieterebbe gli interventi realizzati dai controinteressati, richiedendo, dunque, per la loro realizzazione un previo “conforme parere della Giunta Regionale”;

6) con il sesto motivo si deduce che i “titoli” edilizi sarebbero stati assentiti senza la valutazione di incidenza ambientale, imposta dall’art. 19 del PAT del Comune di Garda, e senza VAS, non potendo a tal fine rilevare le valutazioni d’incidenza ambientale predisposte per il PAT e per il P.I. perché in tali strumenti le opere poi realizzate non sarebbero mai state previste;

7) con il settimo motivo si deduce che le autorizzazioni paesaggistiche prot. 17419/2015, prot. 2849 del 03/03/2016 e prot. 6930 del 24/05/2016 propedeutiche alla DIA 25 luglio 2016 sarebbero state rilasciate dall’Arch. Giorgio Zumiani, contemporaneamente titolare dell’Area Tecnica Edilizia e delle funzioni paesaggistiche: la verifica edilizia non avrebbe potuto essere compiuta da un organo già espressosi sul piano paesaggistico, per cui sussisterebbe la violazione del principio di differenziazione delle funzioni posto dall’art. 146, co. 6 del D. L.vo 42/2004.

Anche in questo giudizio si sono costituiti i controinteressati, eccependo la carenza di interesse al ricorso in capo alla società SO e l’irricevibilità del gravame per tardività; nel merito hanno chiesto la reiezione del gravame.

Analoghe conclusioni sono state svolte dal Comune resistente.

All’udienza in data 14.01.2021, celebratasi da remoto con modalità di videocollegamento, entrambe le cause sono state trattenute in decisione.

DIRITTO

1. Occorre, in primo luogo, disporre la riunione dei ricorsi in epigrafe, attese le evidenti ragioni di connessione sul piano oggettivo e su quello soggettivo tra di esse esistenti.

2. Le impugnazioni in esame hanno ad oggetto i titoli con cui è stato legittimato, sul piano ambientale e su quello edilizio, l’effettuazione di un intervento in località Punta San Vigilio, consistente nella creazione di un parco sul lago di Garda, con punto ristorazione e piscina, oltre servizi.

E’ necessario prendere le mosse dalla disamina delle eccezioni preliminari sollevate dai controinteressati e dall’Amministrazione resistente.

Ritiene il Collegio che i ricorsi siano sostenuti da una adeguata prospettazione dell’interesse posto a relativo sostegno: parte ricorrente ha, difatti, rappresentato di essere titolare di un compendio immobiliare collocato al confine con quello dei controinteressati e nell’ambito della medesima località, e ha dedotto che l’intervento realizzato sulla proprietà contermine recherebbe pregiudizio alla bellezza paesaggistica dei luoghi e alla relativa amenità, implicando un aggravio di traffico, rumori e inquinamento.

Giova richiamare sul punto quanto statuito da questo Collegio con la sentenza nr. 791/2018, con la quale è stato accertato l’obbligo del Comune di Garda di pronunciarsi sull’istanza di esercizio dei poteri di verifica avanzata dalla società SO ex art. 19, comma 6 ter , L.241/90: “ La legittimazione e l’interesse ad impugnare i titoli edilizi non è riservata al solo soggetto confinante con l’area dell’intervento. Secondo le regole generali valevoli in un sistema di giurisdizione soggettiva, la legittimazione ad agire spetta al soggetto in capo al quale possa affermarsi la sussistenza di un interesse qualificato e differenziato rispetto all’atto impugnato. Nella materia edilizia, è stato elaborato, allo scopo, il criterio della vicinitas, che esprime, in un’espressione sintetica, quel rapporto di stabile collegamento tra il ricorrente e l’area interessata dall’intervento, che consenta di prefigurare un’idoneità lesiva dell’intervento stesso rispetto all’esercizio dei diritti inerenti al fondo (Cons. Stato Sez. VI, 07/06/2018, n. 3460, T.A.R. Roma (Lazio) sez. II 03 novembre 2014 n. 10994, Consiglio di Stato sez. IV 09 settembre 2014 n. 4547).

Il criterio della vicinitas, pertanto, è necessariamente elastico e si modella in ragione dell’idoneità lesiva dei differenti valori in gioco (ambiente, paesaggio, salubrità ambientale, vivibilità, sfruttabilità economica dell’area) dell’intervento oggetto di contestazione.

Nel caso di specie, il ricorrente ha proposto il presente ricorso, prospettando l’idoneità delle opere oggetto di segnalazione ad arrecare pregiudizio al pregio naturalistico dell’area, poiché complessivamente non conformi alla normativa vigente e determinanti un maggiore carico urbanistico, non oggetto di compensazione.

Si tratta di circostanze tutte astrattamente idonee a ledere la posizione del proprietario di terreni posti nel medesimo contesto ambientale nel quale sono realizzati gli interventi, apprezzabili soprattutto ove tale contesto sia connotato da un rilevante pregio paesaggistico e monumentale ”.

Quanto all’eccezione di irricevibilità dell’impugnazione per tardiva proposizione del ricorso, i controinteressati e il Comune osservano sul punto che le opere di realizzazione del parco sarebbero iniziate nel 2016, come da autorizzazione del Comune di Garda in data 18.12.2015 n. 17419; in ogni caso, si aggiunge, l’autorizzazione in variante rilasciata in data 19.07.2017 confermerebbe che la realizzazione dell’intervento era certamente in corso già in tale epoca, mentre il ricorso sarebbe stato notificato solo in data 30 ottobre 2017.

Il Collegio ritiene che non sia stata adeguatamente dimostrata in giudizio la tardività della proposizione del gravame, non risultando agli atti prova del fatto che il carattere pregiudizievole dell’intervento in corso sulla proprietà dei controinteressati fosse già percepibile dalla ricorrente in epoca tale da imporre a quest’ultima un’attivazione su piano processuale maggiormente tempestiva.

In particolare, sulla scorta degli atti esaminati, non è possibile affermare che prima dell’agosto 2017 (data indicata dalla ricorrente quale momento in cui veniva a conoscenza del carattere pregiudizievole delle opere) la SO fosse in grado di conoscere le concrete caratteristiche lesive dell’intervento: le autorizzazioni di cui ai docc. 2 e 3 della produzione dei controinteressati, da questi indicati a sostegno dell’eccezione proposta, non offrono elementi utili a tal fine, poiché nessun dato è possibile trarre dal relativo esame, quanto all’effettiva consistenza all’epoca degli interventi realizzati (parte ricorrente ha dedotto sul punto, senza specifica contestazione di controparte, che i lavori, al momento del rilascio dell’autorizzazione in variante, si risolvevano in opere di sbancamento in sé compatibili con vari tipi di intervento).

Il ricorso introduttivo del giudizio deve, invece, essere dichiarato inammissibile nella parte in cui con esso si contestano atti privati, la DIA e la SCIA, non suscettibili di essere autonomamente impugnati, come oggi testualmente previsto dal comma 6 ter dell’art. 19, L. 241/90: “ La segnalazione certificata di inizio attività, la denuncia e la dichiarazione di inizio attività non costituiscono provvedimenti taciti direttamente impugnabili. Gli interessati possono sollecitare l'esercizio delle verifiche spettanti all'amministrazione e, in caso di inerzia, esperire esclusivamente l'azione di cui all'articolo 31, commi 1, 2 e 3 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 ”.

Del resto, tramite il ricorso nr. 1297/2018 R.G. la ricorrente ha impugnato il provvedimento con cui il Comune di Garda ha negato l’esercizio dei poteri inibitori sollecitati ai sensi della norma richiamata, proponendo in quella sede le contestazioni relative alla legittimità dell’intervento sul piano edilizio che più avanti si esamineranno.

Dunque, per ciò che attiene al ricorso introduttivo del giudizio nr. 1318/2017 R.G., verranno di seguito esaminate le sole censure proposte in relazione agli atti di autorizzazione ambientale dell’intervento in esame.

3. Con il quinto motivo di censura la società ricorrente lamenta la violazione del principio della differenziazione tra le funzioni amministrative in materia urbanistico-edilizia e le funzioni amministrative in materia ambientale, posto dall’art. 146 TU ambiente: si afferma in proposito che lo stesso soggetto, in persona dell’Arch. Zumiani, avrebbe operato tanto come responsabile dell’area tecnica edilizia, quanto come titolare delle funzioni comunali in materia ambientale, rilasciando in tale veste le autorizzazioni paesaggistiche nr. 17419/2015, 2849/2016 e adottando l’atto nr. 6930/2016.

Sul punto, il Comune di Garda non ha contestato la rappresentazione dei fatti proposta dalla controparte, ma ha osservato che il vizio lamentato sarebbe superato dall’adozione dell’autorizzazione paesaggistica 19 luglio 2017 prot. 9542, che, lungi dal risolversi in un mero atto in “variante”, costituirebbe un autonomo provvedimento, emanato all’esito di una nuova istruttoria svolta da parte del “Responsabile dell’Area Tecnica Settore Beni Monumentali-Paesaggistici”, Arch. Federica Isotta. L’ente ha, infatti, rappresentato che a far data dall’anno 2017 l’organizzazione degli uffici del Comune di Garda si sarebbe conformata al criterio della separazione nell’esercizio di funzioni di tutela del paesaggio e di governo del territorio.

Ritiene il Collegio che il motivo di censura sia fondato.

In primo luogo, dalle stesse difese dell’ente resistente emerge che all’epoca dell’adozione degli atti gravati il Comune di Garda non aveva ancora approntato l’allestimento di un’autonoma struttura, nell’ambito dei propri uffici, alla quale affidare l’esercizio delle funzioni ambientali, le quali, al contrario, venivano fatte rientrare nell’ambito della competenza del titolare dell’ufficio tecnico cui erano demandate le funzioni in materia edilizio-urbanistica.

Ciò, in contrasto con il noto principio della separazione tra funzioni di tutela del paesaggio e di governo del territorio: come questo TAR ha già avuto occasione di rimarcare “ Il principio di differenziazione tra attività di tutela paesaggistica ed esercizio di funzioni amministrative in materia urbanistico-edilizia “è voluta dalla legge ad adeguata prevenzione della possibile commistione in capo al Comune delle due competenze e ad evitare che la valutazione urbanistica possa incidere sull’autonomia di quella, superiore e delegata, paesaggistica.” (T.A.R. Veneto, sez. II, 27 aprile 2018, n. 452)” (cfr. TAR Veneto, Sez. II, 22.10.2020, nr. 1249).

Né, d’altro canto, appare possibile convenire con quanto osservato dal Comune circa il fatto che l’adozione dell’autorizzazione nr. 952/2017, allorquando l’ente si era dotato di una struttura interna idonea ad assicurare l’osservanza di tale principio, consentirebbe di superare l’esistenza del vizio che affliggerebbe gli atti anteriormente adottati.

Non consta, infatti, dall’esame degli atti, che tale autorizzazione sia il frutto di un’attività provvedimentale effettivamente “autonoma” rispetto a quella intervenuta in epoca anteriore: mettendo a confronto la relazione tecnica a sostegno dell’istanza avanzata dagli interessati nell’anno 2015 con quella presentata nell’anno 2017, non risulta possibile affermare che gli uffici comunali abbiano dato corso, in questo secondo caso, alla complessiva rivalutazione del progetto nella sua globalità, risultando, al contrario, essere stati esaminati solo quegli aspetti interessati dalla variante progettuale proposta.

In particolare, nella relazione paesaggistica dell’anno 2017, a pag. 17, si legge: “Il progetto ha già ottenuto autorizzazione paesaggistica n. 174/19 (...), autorizzazione del Ministero dei Bene e le attività culturali e del turismo n. 15895 in data 23/07/2015, autorizzazione preventiva dell’ULSS 22 n. 36960/SISP (…), e in seguito all’ottenimento di tali autorizzazioni è stata presentata al Comune di Garda DIA n. 9794/2016 (..).

Con la presente variante in corso d’opera si chiede di poter effettuare delle minime varianti per adeguarsi alle prescrizioni della ULSS e per alcune problematiche subentrate durante le opere di scavo” ( cfr . doc. 4 della produzione di parte ricorrente).

Alla luce di quanto precede le autorizzazioni impugnate devono essere ritenute illegittime e, di conseguenza, ne deve essere disposto l’annullamento: risulta assorbito, in via logica, il rilevo del sesto e del settimo motivo di impugnazione, con i quali si lamenta che i medesimi atti sarebbero affetti da carenza di istruttoria e motivazione, nonché dell’ottavo motivo, con cui si deduce che non sussisterebbero i presupposti per il ricorso all’autorizzazione ambientale semplificata ai sensi dell’art. 4, comma 6 del DPR n. 139/2010 e art. 146, comma 9, D. L.vo n. 42/2004.

Resta, dunque, da esaminare il nono e ultimo motivo del ricorso introduttivo del giudizio, con cui si osserva che le autorizzazioni rilasciate dalla Soprintendenza di Verona ex art. 21 D. L.vo 42/04 utilizzerebbero formule stereotipate che non evidenzierebbero in maniera adeguata le ragioni per cui si sarebbe sacrificato il bene tutelato, con conseguente illegittimità degli atti sotto il profilo della carenza di motivazione e dell’assoluto difetto di istruttoria.

Il motivo è infondato: i provvedimenti impugnati sono motivati in riferimento alle risultanze della documentazione tecnica e fotografica depositata dagli interessati, il cui esame ha indotto la Soprintendenza a ritenere l’intervento progettato compatibile con il rispetto del vincolo monumentale imposto a tutela dei beni interessati ( cfr . docc. 5, 8 e 15 della produzione di parte ricorrente).

Ciò posto, parte ricorrente nell’atto introduttivo del giudizio censura gli atti gravati con particolare riguardo all’intervento consistente nella realizzazione della piscina, evidenziando il fatto che la Soprintendenza, inizialmente espressasi in senso negativo sul punto, aveva in seguito ritenuto il nuovo progetto compatibile con il vincolo essendo stata modificata la forma di tale piscina, e aveva specificamente indicato che la nuova soluzione avrebbe dovuto realizzarsi prevedendo un fondo “di colore neutro”. Non è dato comprendere per quali ragioni le valutazioni espresse dalla Soprintendenza sul punto sarebbero inficiate da profili di illogicità/contraddittorietà tali da consentire un sindacato sulla discrezionalità tecnica esercitata dall’Amministrazione: al contrario, le considerazioni espresse dalla Soprintendenza e le prescrizioni imposte sono un indice di una istruttoria condotta in maniera attenta e approfondita.

Con ricorso per motivi aggiunti la società SO ha, poi, impugnato l’autorizzazione prot. 9907/2018, con cui è stata autorizzata dalla Soprintendenza Archeologica, Belle Arti e Paesaggio per le Province di Verona, Rovigo e Vicenza, una nuova variante in corso d’opera al progetto in esame, nonché l’autorizzazione paesaggistica rilasciata dal Comune di Garda per le medesime opere, deducendone, con il primo motivo, l’invalidità in via derivata e, con il secondo, il difetto di motivazione e istruttoria.

Quanto al primo motivo, in ragione di ciò che si è osservato in relazione al ricorso introduttivo lo stesso deve ritenersi infondato in riferimento all’autorizzazione della Soprintendenza rilasciata in variante; deve, invece, rigettarsi per quanto attiene all’autorizzazione ambientale del Comune, non essendo stata documentata dalla parte interessata l’adozione di un atto di tale tenore: la ricorrente nelle proprie difese ne “suppone” l’adozione, ma non consta una diligente attivazione per acquisire la conoscenza, presso l’ente, degli atti adottati in relazione alla richiamata istanza di variante.

Con il secondo motivo si lamenta, ancora, che l’autorizzazione della Soprintendenza avrebbe riguardato opere di significativo impatto, idonee a stravolgere lo stato dei luoghi, e segnatamente: la realizzazione della biglietteria in muratura, e, dunque, con materiali tali da escludere il carattere stagionale dell’intervento; l’ampliamento della superficie e la sopraelevazione della quota del punto ristoro.

Il motivo è infondato.

Esaminata la relazione tecnica prodotta a sostegno dell’istanza di variante ( cfr . doc. 5 della produzione del Ministero), emerge che la modifica autorizzata in riferimento alla biglietteria “ riguarda lo spessore delle pareti esterne del casottino, che si propongono in pannelli di legno di spessore 8 cm, su intelaiatura in legno, anziché di spessore 25 cm come da progetto, con finitura esterna in legno, anziché in pietra ”: non consta, dunque, che il manufatto sia stato progettato in muratura come lamenta parte ricorrente. Quanto poi al punto ristoro, le modifiche interessate dall’istanza di variante riguardano esclusivamente le relative dimensioni (aumentate da 20 mq a 30 mq) e il suo posizionamento.

In base, dunque, al contenuto concreto dell’atto in variante, non si apprezza la carenza di motivazione (anche in questo caso mediante rinvio alle risultanze della documentazione tecnica depositata) e di istruttoria lamentata, secondo quanto si è già osservato nell’esame del ricorso introduttivo del giudizio: non vengono, in particolare, adeguatamente specificate le ragioni per cui la valutazione di compatibilità con il vincolo dell’aumento della superficie del punto ristoro, nei termini in precedenza indicati, e del suo diverso posizionamento, sarebbe affetta da una manifesta illogicità tale da inficiare la legittimità del provvedimento assunto.

Del resto, con l’atto gravato la Soprintendenza, lungi da un’approvazione tout court della variante proposta, ha escluso la possibilità di autorizzare alcune delle modifiche indicate dagli interessati, e ha, al contempo, dettato alcune prescrizioni da osservare per quelle fatte oggetto di valutazione positiva, tali da assicurare la preservazione delle caratteristiche del contesto ( cfr . doc. 1 allegato ai motivi aggiunti).

4. Deve, dunque, procedersi all’esame dei motivi di censura proposti con il ricorso riunito avente nr. 1297/2018: con tale atto si contesta la legittimità del provvedimento comunale in data 14/08/2018 con cui è stata esaminata l’istanza in data 30 ottobre 2017 avanzata ex art. 19, co. 6 ter , L. 241/90 presentata dalla ricorrente.

Il Collegio rileva che risulta fondato il quarto motivo di impugnazione, con il quale si osserva che, diversamente da quanto ritenuto dal Comune di Garda nel provvedimento impugnato, gli interventi effettuati avrebbero richiesto il previo rilascio di permesso di costruire, in quanto la possibilità di far ricorso a DIA alternativa a tale titolo avrebbe richiesto l’esistenza di presupposti che nel caso di specie non si configurano, e, segnatamente, l’esistenza di precise disposizioni plano-volumetriche contenute negli strumenti urbanistici generali, ovvero nei piani attuativi.

Il Comune di Garda ha, sul punto, osservato che nonostante il fatto che il P.I. e l’accordo di pianificazione non contenessero un planivolumetrico in senso tecnico, nel piano degli interventi risultava indicata, mediante il recepimento del cd. Piano spiagge, la localizzazione del parcheggio, mentre nell’accordo di pianificazione venivano analiticamente individuate le singole “opere” a realizzarsi. Inoltre, la localizzazione e la conformazione dell’intervento veniva, prima della DIA, ritenuta compatibile sia con il vincolo paesaggistico, in forza del rilascio della autorizzazione paesaggistica, sia con quello monumentale, in ragione del rilascio dell’autorizzazione da parte della Soprintendenza.

Osserva il Collegio che il testo dell’art. 22, comma 3, TUed., nella disposizione vigente ratione temporis , prevedeva (conformemente al testo dell’attuale dell’art. 23) che: “ In alternativa al permesso di costruire, possono essere realizzati mediante denuncia di inizio attività:

a) gli interventi di ristrutturazione di cui all'articolo 10, comma 1, lettera c);

b) gli interventi di nuova costruzione o di ristrutturazione urbanistica qualora siano disciplinati da piani attuativi comunque denominati, ivi compresi gli accordi negoziali aventi valore di piano attuativo, che contengano precise disposizioni plano-volumetriche, tipologiche, formali e costruttive, la cui sussistenza sia stata esplicitamente dichiarata dal competente organo comunale in sede di approvazione degli stessi piani o di ricognizione di quelli vigenti; qualora i piani attuativi risultino approvati anteriormente all'entrata in vigore della legge 21 dicembre 2001, n. 443, il relativo atto di ricognizione deve avvenire entro trenta giorni dalla richiesta degli interessati; in mancanza si prescinde dall'atto di ricognizione, purché il progetto di costruzione venga accompagnato da apposita relazione tecnica nella quale venga asseverata l'esistenza di piani attuativi con le caratteristiche sopra menzionate;

c) gli interventi di nuova costruzione qualora siano in diretta esecuzione di strumenti urbanistici generali recanti precise disposizioni plano-volumetriche .”

Ciò posto, rileva il Collegio che la pacifica mancanza, nel caso in esame, di precise disposizioni planovolumetriche, tanto nello strumento urbanistico generale, quanto nel piano attuativo, avrebbe imposto, al fine di legittimare l’intervento in discorso, il rilascio di un permesso di costruire.

E’ stato in proposito osservato che: “ La questione delle condizioni ai quali è subordinata la possibilità di utilizzare il procedimento previsto dall’art. 23 D.P.R. n. 380/2001, non è puramente formale, ma assume un pregnante rilievo sostanziale, in quanto una così vistosa deroga alla necessità di subordinare la realizzazione di alcuni interventi edilizi al permesso di costruire, è stata prudentemente accompagnata dalla garanzia che l’intervento da realizzare sia già previsto, con un elevato grado di approssimazione, negli strumenti urbanistici approvati; ove non ricorrano tali condizioni non è possibile utilizzare il procedimento ex art. 23, ma nulla impedisce all’interessato di richiedere l’ordinario permesso di costruire.

Sul punto sembra quasi superfluo evidenziare che, poiché la disciplina che consente la SCIA sostitutiva al permesso di costruzione costituisce una deroga all’ordinario regime (richiesta di permesso di costruire), l’art. 23 è di stretta interpretazione letterale, senza che possano ritenersi ammissibili interpretazioni estensive o analogiche delle norme ivi dettate.

Un’ultima questione di carattere generale: tutta la normativa che si è recentemente sviluppata al fine di semplificare l’attività burocratica comporta una corrispondente maggiore responsabilizzazione degli amministrati, ai quali è consentito di iniziare svariate attività semplicemente attestando la loro conformità alla disciplina normativa che le regola, ma implica anche dei limiti superati i quali le segnalazioni inoltrate non possono essere ritenute efficaci ed idonee a determinare le conseguenze di legge ” ( cfr . Tar Sicilia, Palermo, Sez. II, 11 febbraio 2020, nr. 406). In senso conforme: “ Se si ha riguardo all’intera sistematica dell’art. 22, si denota che l’utilizzo della denuncia d’inizio di attività era consentita per le varianti a permessi di costruire che – tra l’altro – non alterassero “la destinazione d’uso”, la “categoria edilizia” o la “sagoma dell’edificio” (cfr. ivi, comma 2), ovvero “interventi di nuova costruzione o di ristrutturazione urbanistica qualora siano disciplinati da piani attuativi comunque denominati, ivi compresi gli accordi negoziali aventi valore di piano attuativo, che contengano precise disposizioni plano-volumetriche, tipologiche, formali e costruttive” , (cfr. ibidem, comma 3, lett. b) o – ancora – “interventi di nuova costruzione qualora siano in diretta esecuzione di strumenti urbanistici generali recanti precise disposizioni plano-volumetriche” (cfr. ibidem, lett. c). Pertanto, il criterio generale che informava la possibilità di utilizzo di tale regime di realizzazione delle opere edilizie identificava tipologie di lavori rigidamente astrette dalla puntuale prescrizione di legge di non prevedere modifiche alla sagoma dell’edificio, ovvero alla prescrizione di realizzare costruzioni già ben definite nelle loro particolarità costruttive da disposizioni plano-volumetriche contenute in strumenti urbanistici generali o attuativi, ovvero da accordi equipollenti a questi ultimi, dove – all’evidenza – le sagomature degli edifici risultavano altrettanto rigidamente predeterminate” ( cfr . Cons. St., Sez. II, 14 gennaio 2020, nr. 3315) .

Alla luce di quanto osservato non appare determinante quanto il Comune rileva circa la previsione della localizzazione del parcheggio e l’indicazione delle opere a eseguirsi nell’ambito degli strumenti urbanistici, così come non conduce ad esiti diversi l’intervenuto rilascio della autorizzazione paesaggistica e di quella relativa alla compatibilità delle opere con il vincolo monumentale: ed infatti, da un lato, la norma citata non consente di superare le riscontrate carenze quanto alle previsioni planovolumetriche in forza della sola individuazione delle opere da effettuarsi; dall’altro, le valutazioni effettuate circa la compatibilità dell’intervento con i vincoli insistenti in loco risultano del tutto inidonee a incidere sul rispetto delle prescrizioni imposte dalle previsioni edilizie.

Di conseguenza, si impone l’annullamento dell’atto gravato: ciò vale ad assorbire il rilievo degli ulteriori motivi di censura formulati con il ricorso in disamina.

5. Conclusivamente: il ricorso introduttivo del giudizio nr. 1318/2017 deve essere accolto nei limiti e con gli effetti di cui si è detto, mentre deve essere dichiarato inammissibile nel resto; il ricorso per motivi aggiunti proposto nell’ambito dello stesso giudizio deve essere respinto.

Il ricorso nr. 1297/2018 deve, del pari trovare accoglimento, con conseguente annullamento dell’atto gravato.

Il regolamento delle spese di lite segue la soccombenza nei rapporti tra parte ricorrente, il Comune resistente e i controinteressati; appare opportuno compensare le spese di lite nel rapporto tra parte ricorrente e il Ministero resistente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando:

-) dispone la riunione dei ricorsi in epigrafe;

-) accoglie parzialmente il ricorso introduttivo del giudizio nr. 1318/2017 R.G., ai sensi e per gli effetti di cui in parte motiva, e lo dichiara inammissibile nel resto; rigetta il ricorso per motivi aggiunti proposto nell’ambito del medesimo giudizio;

-) accoglie il ricorso introduttivo del giudizio nr. 1297/2018 R.G. ai sensi e per gli effetti di cui in parte motiva.

Condanna il Comune resistente e i controinteressati, in solido tra loro, alla refusione delle spese di lite in favore della parte ricorrente, che si liquidano complessivamente in euro 4.500,00 oltre accessori di legge, se dovuti.

Spese compensate nei rapporti con il Ministero resistente.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2021, svoltasi da remoto con modalità di videocollegamento, con l'intervento dei magistrati:

Alberto Pasi, Presidente

Marco Rinaldi, Primo Referendario

Daria Valletta, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Daria Valletta	Alberto Pasi

IL SEGRETARIO