Pubblicato il 12/01/2026

N. 00003/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00142/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di Latina (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 142 del 2025, integrato da tre atti di motivi aggiunti, proposto dalla Cab s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avv. Andrea De Bonis, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

contro

il Comune di Gaeta, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avv. ti Daniela Piccolo e Annamaria Rak, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

nei confronti

della Up s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avv. Renato Ciamarra, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

per l’annullamento

A) quanto al ricorso originario:

- del provvedimento del Comune di Gaeta n. 3926 del 22 gennaio 2025, che ha disposto la sospensione dell’istruttoria del procedimento ex art. 193 d. lgs n. 36/2023, iniziato ad istanza della ricorrente;

e, ove necessario,

- della determinazione dirigenziale n.13/2025 del 10 gennaio 2025, recante le regole per l’esame delle istanze di finanza di progetto presentate ai sensi dell’art. 193 d. lgs n. 36/2023;

- della deliberazione di Giunta Comunale n.143 del 19 giugno 2024, recante l’atto di indirizzo per l’esame delle istanze di finanza di progetto presentate ai sensi dell’art. 193 d. lgs n. 36/2023;

nella parte in cui, così come da provvedimento impugnato che ne faccia applicazione, in luogo della sottoposizione collettiva delle istanze di finanza di progetto al Consiglio Comunale, prevedono il meccanismo di sottoposizione delle istanze in ordine cronologico, una per volta, con sospensione in attesa di eventuale bocciature delle istanze successiva alla prima presentate dagli altri operatori economici e nella parte in cui distinguono tra istanze presentate prima del 30 dicembre 2024 e presentate dopo il 31 dicembre 2024;

e comunque

- di ogni altro atto e/o provvedimento comunque presupposto, connesso e/o conseguente e/o successivo ai suindicati provvedimenti impugnati;

B) quanto ai primi motivi aggiunti:

- del provvedimento del Comune di Gaeta del 18 febbraio 2025, che ha dato atto della presentazione di due istanze di finanza di progetto ad opera del ricorrente e ha dichiarato la prima improcedibile e la seconda esaminabile solo subordinatamente all’esame dell’istanza della controinteressata;

- di ogni altro atto e/o provvedimento comunque presupposto, connesso e/o conseguente e/o successivo ai suindicati provvedimenti impugnati;

C) quanto ai secondi motivi aggiunti:

- della deliberazione di Consiglio Comunale n. 26 del 10 aprile 2025, unitamente a tutti i relativi allegati e atti istruttori, con cui la controinteressata è stata individuata quale promotrice della finanza di progetto per la realizzazione in concessione di servizi e opere di pubblico interesse, con affidamento di concessione demaniale marittima per finalità turistico-ricreativa in località Serapo, foglio 34, particella 1683, nel Comune di Gaeta;

- degli atti del dirigente del dipartimento SEAP di approvazione del progetto di fattibilità, di inserimento all’interno dell’elenco triennale delle opere pubbliche nonché di indizione della gara ad evidenza pubblica e degli atti, non conosciuti, che abbiano ridotto la durata della concessione CAB e abbiano riassegnato nella disponibilità dell’amministrazione per la nuova concessione per finalità turistico-ricreativa l’area in località Serapo, foglio 34, particella 1683;

- di ogni altro atto e/o provvedimento comunque presupposto, connesso e/o conseguente e/o successivo ai suindicati provvedimenti impugnati;

D) quanto ai terzi motivi aggiunti:

- degli atti già precedentemente impugnati e segnatamente quelli censurati con i secondi motivi aggiunti;

- della nota del Collegio dei Revisori del Comune di Gaeta n. 19715 del 9 aprile 2025, avente ad oggetto la proposta di delibera del Consiglio Comunale n.22677 ex n.21751;

- della nota del Collegio dei Revisori del Comune di Gaeta di cui al verbale n. 7 del 13 febbraio 2025, avente ad oggetto la proposta di delibera n.21751;

- del parere tecnico del dirigente allegato alla proposta n.22677 dell’8 aprile 2025;

- del parere di regolarità contabile del dirigente allegato alla proposta n.22677 dell’8 aprile 2025 e della relazione istruttoria comunale, con cui è stato dato il nulla osta all’istanza di finanza di progetto della controinteressata;

Visti il ricorso, i tre atti di motivi aggiunti, le memorie e i relativi allegati;

Visti l’atto di costituzione e le memorie della Up s.r.l. nonché l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Gaeta;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 dicembre 2025 il dott. LI LI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – Con l’atto introduttivo del presente giudizio, la società ricorrente – già titolare della concessione demaniale marittima a scopo turistico-ricreativo valida fino al 31 dicembre 2033 per la gestione di uno stabilimento balneare in Gaeta, località Serapo – ha impugnato il provvedimento del Comune di Gaeta n. 3926 del 22 gennaio 2025, unitamente agli atti presupposti.

2 - Con tale provvedimento, il Comune di Gaeta ha escluso la proposta di finanza di progetto della ricorrente dalla platea delle proposte sottoponibili al Consiglio Comunale per l’assegnazione in concessione demaniale marittima dello stesso tratto di litorale.

E ciò in quanto:

- detta proposta presentata il 6 dicembre 2024 e integrata con componenti essenziali il 14 gennaio 2024 era da ritenersi proposta in quest’ultima data e quindi dopo il 31 dicembre 2024, data di entrata in vigore del d.lgs n. 209/2024 (di seguito anche “decreto correttivo al codice degli appalti”), che ha apportato modifiche all’art. 193 del d.lgs n. 36/2023;

- in virtù di ciò, l’esame di tale richiesta era da ritenersi sospeso nelle more della eventuale nomina a promotore della UP s.r.l., che aveva presentato una proposta in data antecedente (cioè il 12 novembre 2024) e prima dell’entrata in vigore del citato d.lgs n. 209/2024.

3 – Il ricorso è stato affidato ai seguenti motivi:

i) violazione e falsa applicazione artt. 6 e 12 della l. n. 241/1990, 193 del d. lgs n. 36/2023 nella versione in vigore ante correttivo al codice degli appalti; violazione e falsa applicazione dei princìpi di pubblicità e trasparenza, nonché di non discriminazione e parità di trattamento tra tutti gli operatori economici interessati: la proposta di finanza di progetto presentata dalla ricorrente dovrebbe ritenersi presentata il 6 dicembre 2024 (e quindi ante decreto correttivo al codice degli appalti), in quanto l’integrazione documentale del 14 gennaio 2025 l’avrebbe solo completata; ai fini dell’individuazione della disciplina applicabile, varrebbe la data di indizione della procedura di project financing , risalente al novembre 2024; in tesi, avrebbero dovuto essere esaminate contestualmente tutte le proposte di finanza di progetto presentate, in applicazione dei princìpi di trasparenza, pubblicità e par condicio fra i proponenti, che permeano anche la prima fase del project financing ; voler sostenere che la proposta della ricorrente non sia esaminabile a motivo della mutazione del regime giuridico del diritto di prelazione in favore del controinteressato, significherebbe operare una non consentita esclusione della stessa dalla procedura di project financing ;

ii) violazione e falsa applicazione degli artt. 2 della l. n. 241/1990, 70 del d.lgs n. 209/2024, 93 del d. lgs n. 36/2023; violazione e falsa applicazione della determinazione dirigenziale n.13/2025 del 10 gennaio 2025 nonché della deliberazione di Giunta Comunale n.143 del 19 giugno 2024; violazione dei princìpi di pubblicità trasparenza, massima partecipazione, non discriminazione e parità di trattamento; eccesso di potere e illogicità della motivazione: una lettura distorta del quadro normativo vigente avrebbe condotto all’esclusione dell’esame della proposta di finanza di progetto della ricorrente; non sarebbe consentito parcellizzare l’esame delle proposte presentate e portare in Consiglio Comunale una alla volta, in ordine cronologico, le proposte promananti dai diversi operatori economici; l’entrata in vigore del correttivo al codice appalti non varrebbe a consolidare in capo a chi ha già prima presentato una proposta di finanza di progetto; l’Amministrazione non avrebbe reso pubblico un termine perentorio per presentare le proposte e non avrebbe fissato un termine per la proposizione di proposte concorrenti da parte degli altri operatori interessati;

iii) violazione del principio tempus regit actum e del principio di irretroattività della legge; eccesso di potere per irragionevolezza e disparità di trattamento: le censure condensate nei precedenti mezzi sono state estese alla determinazione dirigenziale n.13/2025, recante le regole per l’esame delle proposte di finanza di progetto nonché alla deliberazione di Giunta Comunale n.143/2024, recante l’atto di indirizzo per l’esame delle proposte di finanza di progetto, se intese nel senso palesato dal provvedimento del Comune di Gaeta n. 3926/2025.

4 - Con decreto n. 27/2025, il Presidente della Sezione ha negato la tutela cautelare ante causam .

5 – Il Comune di Gaeta e la controinteressata UP s.r.l. si sono costituite in resistenza al ricorso.

6 – Con successiva nota del 18 febbraio 2025, il Comune di Gaeta ha dato atto della presentazione di due proposte di finanza di progetto ad opera della ricorrente e ha dichiarato la prima improcedibile e la seconda esaminabile solo subordinatamente all’esame della proposta della controinteressata.

7 – Avverso tale nuovo provvedimento la ricorrente è insorto col primo atto di motivi aggiunti, affidato ai seguenti motivi:

i) invalidità in via derivata: sono stati estesi all’atto impugnato i mezzi già dedotti nel ricorso originario;

ii) violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2 e 10- bis della l. n. 241/1990: la nota impugnata sarebbe illegittima per travisamento del fatto, in quanto la prima proposta di finanza di progetto della ricorrente non sarebbe stata sostituita ma solo integrata a seguito dell’entrata in vigore del correttivo; l’originaria proposta sarebbe poi stata ritenuta improcedibile in violazione delle garanzie procedimentali;

iii) violazione e falsa applicazione degli artt. 6 e 12 della l. n. 241/1990, 193 del d. lgs 36/2023 nella versione ante correttivo al codice degli appalti; violazione e falsa applicazione dei princìpi di pubblicità e trasparenza, nonché di non discriminazione e parità di trattamento tra tutti gli operatori economici interessati: la proposta di finanza di progetto della ricorrente è stata ritenuta esaminabile subordinatamente all’esito della procedura di valutazione della proposta della controinteressata sulla base di una lettura distorta del d.lgs n. 209/2024; la procedura di finanza di progetto è una sola e in essa dovevano essere esaminate congiuntamente tutte le proposte pervenute;

iv) violazione e falsa applicazione degli artt. 2 della l. n. 241/1990, 70 del d.lgs n. 209/2024, 93 del d. lgs n. 36/2023 e del d.l. 131/2024; violazione e falsa applicazione della determinazione dirigenziale n.13/2025 del 10 gennaio 2025 nonché della deliberazione di Giunta Comunale n.143/2024: il provvedimento impugnato, laddove ha subordinato la valutazione della proposta della ricorrente all’esame della proposta della controinteressata, in luogo di valutarle entrambe contestualmente in sede di Consiglio Comunale, sarebbe stato adottato in carenza di una norma di legge e sarebbe comunque illegittimo per violazione dell’art. 193 del d.lgs n. 36/2023, in quanto non sarebbe consentito parcellizzare l’esame delle proposte e portare in Consiglio Comunale, una alla volta, in ordine cronologico, ciascuna proposta presentata dai diversi operatori economici;

v) violazione del principio tempus regit actum e del principio di irretroattività della legge; eccesso di potere per irragionevolezza e disparità di trattamento: le censure condensate nei precedenti mezzi sono state estese alla determinazione dirigenziale n.13/2025, recante le regole per l’esame delle istanze di finanza di progetto nonché alla deliberazione di Giunta Comunale n.143/2024, recante l’atto di indirizzo per l’esame delle istanze di finanza di progetto, se intese nel senso palesato dal provvedimento del Comune di Gaeta del 18 febbraio 2025.

8 – Successivamente, il Comune ha proceduto alla sola valutazione della proposta della UP s.r.l. e con la deliberazione di Consiglio Comunale n. 26 del 10 aprile 2025 detta impresa è stata individuata quale promotrice della finanza di progetto per la realizzazione in concessione di servizi ed opere di pubblico interesse, con contestuale e correlato affidamento della concessione demaniale marittima per finalità turistico-ricreativa in località Serapo, foglio 34, particella 1683, nel Comune di Gaeta.

9 – Avverso tale provvedimento è nuovamente insorta la ricorrente con il secondo atto di motivi aggiunti, articolato in otto censure.

In particolare:

- nelle prime tre censure (dalla prima alla terza), la ricorrente ha riportato e meglio articolato gli stessi profili di doglianza già proposti nel secondo, terzo e quarto mezzo del primo atto di motivi aggiunti;

- nelle ulteriori quattro censure (dalla quarta alla settima) ha contestato in radice la validità della procedura indetta dal Comune: 1) deducendo la contrarietà dell’art. 193 del d.lgs n. 36/2023, nell’interpretazione che ne ha dato l’ente locale, con i princìpi unionali e con la direttiva 2006/123/CE (di seguito anche “direttiva servizi”), chiedendo in tal caso la rimessione della relativa questione interpretativa alla Corte di Giustizia UE; 2) facendo riferimento ad irregolarità nella procedura valutativa (in particolare, l’asseverazione del PEF sarebbe addirittura anteriore al PEF asseverato); 3) rappresentando che la delibera comunale impugnata sarebbe stata adottata col voto di due consiglieri comunali in conflitto di interessi;

- nell’ultima censura (l’ottava), le doglianze condensate nei precedenti mezzi sono state estese alla determinazione dirigenziale n.13/2025, recante le regole per l’esame delle proposte di finanza di progetto nonché alla deliberazione di Giunta Comunale n.143/2024, recante l’atto di indirizzo per l’esame delle proposte di finanza di progetto, se intese nel senso palesato dalla deliberazione comunale n. 26/2025.

10 – E’, poi, seguito il deposito in giudizio, da parte del Comune, della documentazione istruttoria posta a base della deliberazione comunale avversata, al fine di sostenere la completezza dell’istruttoria nonché la puntualità nella valutazione del PEF della controinteressata.

11 – In conseguenza di tale produzione, è insorta l’esigenza, per la ricorrente, di proporre un terzo atto di motivi aggiunti, volto a gravare la relazione istruttoria comunale e il parere di regolarità contabile del dirigente allegato alla proposta di deliberazione.

Col nuovo gravame:

- nella prima censura, la ricorrente ha riportato e meglio articolato gli stessi profili di doglianza già proposti nel quinto mezzo dei secondi motivi aggiunti, in riferimento agli errori e alle lacune che avrebbero connotato la valutazione della proposta di finanza di progetto della controinteressata;

- la stessa ricorrente ha censurato, in via gradata, il vizio di motivazione e di istruttoria in relazione alla scelta da parte del Comune della procedura di project financing in luogo della selezione aperta a tutti gli operatori del settore e ha infine esteso agli atti impugnati le doglianze già dedotte nei precedenti gravami.

12 – In vista dell’udienza pubblica, la ricorrente e la controinteressata con memorie hanno ribadito e articolato le rispettive tesi. In particolare, quest’ultima ha dedotto l’inammissibilità dei gravami in quanto: i) la ricorrente non vanterebbe alcun interesse giustiziabile a fronte di un’attività del Comune latamente discrezionale; ii) gli atti con i quali il Comune ha sospeso l’esame della proposta della ricorrente avrebbero valenza soltanto endoprocedimentale.

Il Comune, per parte sua, ha presentato una memoria di replica senza aver prima presentato memorie, se non di puro stile. In relazione a ciò, la ricorrente ha eccepito l’inammissibilità della replica.

13 – All’udienza pubblica del 19 dicembre 2025, uditi gli avvocati come da verbale, la causa è passata in decisione.

14 – Preliminarmente il Collegio, in accoglimento dell’eccezione della ricorrente, dichiara l’irricevibilità della replica del Comune depositata in giudizio il 27 novembre 2025.

Il Tribunale osserva che il Comune di Gaeta, pur essendosi costituito con atto di mera forma già il 6 marzo 2025 - e avendo quindi avuto ampio modo di assumere cognizione delle argomentazioni dedotte dalla parte ricorrente nel ricorso originario e nei vari motivi aggiunti nonché del corredo documentale da questa prodotto - nel corso del giudizio si è limitato a produrre memorie di puro stile e ha ritenuto di disvelare l’intero impianto della propria difesa, in extremis e uno actu , solo in sede di replica.

Questa scelta si presenta in conflitto con il tenore e lo spirito dell’art. 73 cod. proc. amm., nonché con i princìpi del contraddittorio e della parità delle parti processuali, e, nel concreto, con il diritto di difesa della ricorrente.

Tale strategia difensiva, invero, ha alterato la fisiologica scansione simmetrica della dialettica processuale, privando la ricorrente della possibilità di prendere posizione sulle difese avversarie se non in sede di discussione, in cui, secondo il comma 2 del medesimo art. 73, le parti “ possono discutere sinteticamente ”.

Il consolidato orientamento giurisprudenziale, condiviso dal Collegio, infatti: a) contempla le repliche come strumento per controdedurre esclusivamente rispetto a “ nuovi documenti e alle nuove memorie depositate in vista dell'udienza ”, e non già per proporre ex integro e per la prima volta l’intero impianto difensivo mai prima esternato, malgrado la regolare costituzione in giudizio e le memorie di puro stile formulate; b) valorizza la ratio legis dell’art. 73 citato con riferimento alle esigenze di impedire la proliferazione degli atti difensivi, garantire la par condicio fra le parti del processo, evitare elusioni dei termini per la presentazione delle memorie, e, soprattutto, contrastare l’espediente processuale della concentrazione delle difese nelle memorie di replica, con la conseguente impossibilità per l’avversario di controdedurre per iscritto ( ex multis cfr. Cons. St., Sez. II, 31 dicembre 2020 n. 8546; Sez. II, 30 settembre 2019, n. 6534; Sez. IV, 4 dicembre 2017, n. 5676; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 28 febbraio 2018, n.2215; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 6 aprile 2017, n.4295).

E’ fin troppo ovvio, infine, che l’atto di “ replica ” della difesa comunale non potrebbe essere considerato nemmeno alla stregua di una valida “ memoria ” ai sensi dell’art. 73, comma 1, cod. proc. amm., in quanto depositato ben oltre il termine all’uopo previsto dalla legge.

In definitiva, la “ replica ” depositata dal Comune di Gaeta il 27 novembre 2025 va ritenuta irricevibile, con conseguente impossibilità di esaminarne il contenuto e annettervi rilevanza.

15 – Sempre in via preliminare, vanno esaminate le eccezioni di inammissibilità del ricorso, sollevate dalla controinteressata, in quanto: i) la ricorrente non potrebbe vantare alcun interesse giustiziabile a fronte di un’attività del Comune latamente discrezionale; ii) gli atti con i quali il Comune ha sospeso l’esame della proposta della ricorrente avrebbero valenza soltanto endoprocedimentale

Entrambe le eccezioni sono da disattendere.

15.1 - Ciò vale, innanzitutto, per la prima, considerato che – come già osservato da questa Sezione nella pronuncia n. 701/2025 – le censure articolate riguardano la violazione da parte del Comune, in occasione della scelta del promotore, dei princìpi di legittimità generali, procedurali e sostanziali, che fungono da limiti esterni rispetto all’esercizio della discrezionalità amministrativa – profilo, questo, pienamente sindacabile in sede giurisdizionale- per garantire che il potere amministrativo si esplichi secondo le coordinate costituzionali che ne regolano l’esercizio, senza trasmodare in arbitrio.

Se, infatti, è vero che il riconoscimento dell’interesse pubblico della proposta nel project financing costituisce un atto connotato da amplissima discrezionalità, è altrettanto innegabile che anche in tal caso il sindacato giurisdizionale è sempre ammesso, laddove siano ravvisabili figure sintomatiche dell’eccesso di potere, in ipotesi di manifesta illogicità, sviamento, incongruità, difetto d’istruttoria, motivazione impropria (cfr. ex multis , Cons St., III, n. 3747/2024; T.A.R. Sicilia, Palermo, I, n. 2877/2024).

15.2 – Le medesime conclusioni di infondatezza valgono per l’eccezione sub ii), ove si consideri che:

- la regola secondo la quale l’atto endoprocedimentale non è autonomamente impugnabile (la lesione della sfera giuridica del soggetto destinatario dello stesso essendo normalmente imputabile all’atto che conclude il procedimento) incontra un’eccezione nel caso di atti di natura vincolata (pareri o proposte), quando essi sono idonei, come tali, a imprimere un indirizzo ineluttabile alla determinazione conclusiva; o quando si è in presenza di atti interlocutori, idonei a cagionare un arresto procedimentale capace di frustrare l’aspirazione dell’istante a un celere soddisfacimento dell’interesse pretensivo prospettato; oppure, ancora, allorché gli atti soprassessori, rinviando ad un avvenimento futuro e incerto nell’ an e nel quando il soddisfacimento dell’interesse pretensivo fatto valere, determinano un arresto del procedimento attivato a istanza di parte (cfr. ex multis , CGARS, SS.GG., n. 817/2025; Cons. St., IV, n. 296/2008; id., VI, n. 246/2004);

- su tali basi, gli atti nella specie avversati, volti – a prescindere dal nomen juris adottato - a subordinare l’esame della proposta di finanza di progetto della ricorrente alla valutazione di quella prioritariamente presentata dalla controinteressata, hanno finito per determinare per la ricorrente stessa un arresto procedimentale, determinando una situazione immediatamente e direttamente lesiva della sua sfera giuridica, in quanto idonea ex se a precludere definitivamente la realizzazione del suo interesse pretensivo a prendere effettivamente parte al project financing e a competere per l’assunzione della veste di promotore;

- come già evidenziato da questa Sezione nella sentenza n. 701/2025, “ In relazione alla fase di individuazione del promotore occorre, infatti, distinguere l’ipotesi in cui sia stata presentata un’unica proposta di progetto di finanza da quella in cui in cui siano state presentate due o più proposte (cfr. sent. Cons. St., Ad. Plen. n. 1/2012). Se nell’ipotesi di unica proposta non vi è spazio per una autonoma impugnazione della scelta operata dall’Amministrazione (dovendo i relativi vizi essere fatti valere nella successiva fase di affidamento della concessione), diversamente, in presenza di due o più proposte, l’atto di scelta determina un’immediata posizione di favore per il soggetto presentatore dell’istanza prescelta, che non solo acquista i vantaggi della prelazione attribuita al promotore, ma vede il suo progetto posto a base di gara e, nel contempo, un definitivo arresto procedimentale per i soggetti che hanno presentato le istanze non prescelte…..Questi ultimi, infatti, oltre a non poter conseguire i vantaggi del promotore e a non veder il loro progetto posto a base di gara, non potranno né vantare il diritto ad essere aggiudicatari in mancanza di altre proposte, né tantomeno il diritto al rimborso delle spese progettuali sostenute…. ”

- alla luce di ciò, nelle fattispecie in cui - come quella oggi in rilievo – siano presentate due o più proposte di finanza di progetto, il provvedimento avente l’effetto sostanziale di estromettere uno dei presentatori dalla effettiva partecipazione alla prima fase del project financing , impedendo la valutazione contestuale della sua proposta, è immediatamente lesivo per lo stesso e quindi immediatamente impugnabile.

16 – Venendo al merito, introduttivamente il Collegio, sulla base dell’esame di tutti gli atti di gravame, rappresenta che la ricorrente ha:

- in principalità articolato una serie di censure tese a contestare la legittimità dello svolgimento della prima fase del project financing ;

- soltanto in via subordinata (cfr. pag. 9 dei terzi motivi aggiunti) ha contestato in apice la scelta del Comune di Gaeta di procedere col project financing all’assegnazione della concessione demaniale marittima a scopo turistico-ricreativo per il tratto di costa precedentemente dalla stessa gestito.

Alla luce di ciò, il Collegio, in applicazione delle coordinate delineate dalla sentenza dell’Ad. Plen. n. 572015 (cfr. par. 8), procederà innanzitutto all’esame del primo ordine delle censure e passerà alla valutazione del secondo ordine delle stesse, soltanto se quelle dedotte in principalità risultino infondate.

17 – Ciò posto, il Collegio, nell’ambito delle doglianze focalizzatesi sullo svolgimento della prima fase del project financing , ritiene, in omaggio ai princìpi della ragione più liquida e della maggior satisfattività per l’interesse del ricorrente, di trattare congiuntamente, in quanto aventi struttura unitaria e integrata, quelle volte ad attingere la decisione del Comune di ritenere esaminabile la proposta della Cab s.r.l. subordinatamente a quella prioritariamente presentata dalla controinteressata e, in generale, la decisione di non esaminare congiuntamente tutte le proposte nella specie pervenute (cfr. I e II mezzo del ricorso originario; I, III e IV mezzo dei primi motivi aggiunti; II e III mezzo dei secondi motivi aggiunti; III motivo dei terzi motivi aggiunti).

Le censure dedotte sono suscettibili di positiva considerazione.

18 – In proposito, il Collegio non intende discostarsi da quanto già ritenuto, in una fattispecie non dissimile nella citata sentenza n. 701/2025.

18.1 - Ciò è a dirsi innanzitutto per la diretta e immediata vincolatività dei princìpi di trasparenza, imparzialità, rispetto della par condicio fra gli operatori economici, in chiave conformativa del comportamento dell’Amministrazione nello svolgimento anche della prima fase della procedura di project financing nella versione ante decreto correttivo al codice degli appalti.

In particolare, la Sezione ha avuto modo di puntualizzare che “ …Tali princìpi, infatti, oltre a costituire corollari del principio costituzionale di buon andamento e il diretto portato del principio comunitario di buona amministrazione, trovano diretta applicazione a tutte le attività amministrative comunque preordinate – come quella in questione – ad attribuire ai privati poteri di utilizzo e di sfruttamento di beni o risorse scarse e limitate….In questo senso ha avuto modo di esprimersi il parere AGCM del 29 maggio 2025 concernente, fra l’altro, specificatamente la delibera qui impugnata, il quale ha condivisibilmente evidenziato che “laddove il Comune opti per una procedura selettiva a seguito di istanza di parte, la procedura deve concretamente soddisfare gli obblighi di trasparenza, imparzialità, rispetto della par condicio e confronto concorrenziale…La procedura selettiva, infatti, incidendo su risorse di carattere scarso in un contesto di mercato nel quale le dinamiche concorrenziali sono già affievolite dalla lunga durata delle concessioni in essere e dal continuo ricorso a proroghe, deve essere tale da garantire un reale ed effettivo confronto competitivo – e quindi le chances concorrenziali delle imprese contendenti – e non soddisfare solo apparentemente i predetti criteri”. Non si dimentichi, inoltre, che: i) gli artt. 1, 2 e 3 del d.lgs n. 36/2023, senz’altro applicabili ad entrambe le fasi del project financing, stabiliscono significativamente che l’Amministrazione deve agire secondo princìpi di imparzialità, trasparenza e proporzionalità; ii) l’art. 12 dello stesso decreto stabilisce espressamente che alle “attività amministrative in materia di contratti si applicano le disposizioni di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241” e quindi i ridetti princìpi richiamati nell’art. 1 di quest’ultima…..il Collegio non ignora l’orientamento giurisprudenziale consolidato – menzionato nell’atto impugnato e citato dalla controinteressata - volto a ritenere la prima fase del project financing: i) latamente discrezionale; ii) preordinata ad individuare l’interesse pubblico da perseguire e la proposta ad esso più coerente; iii) sottratta ai princìpi delle procedure concorrenziali (cfr. ex multis, Cons. St., V, n. 1065/2023)….Tuttavia, la censura ricorsuale ha ad oggetto non già la violazione delle norme in materia di evidenza pubblica o concorrenziale, bensì la violazione dei princìpi generali in materia di trasparenza, parità di trattamento, imparzialità e leale collaborazione, certamente applicabili nella specie, in cui è venuta in rilievo un’attività che, per quanto latamente discrezionale quanto agli esiti, rimane pur sempre amministrativa e procedimentalizzata…..In quest’ottica, l’osservanza dei predetti princìpi è fondamentale, in quanto è funzionale alle corrette enucleazione e valutazione, da parte dell’Amministrazione, dell’interesse pubblico e della proposta preordinata a conseguirlo. Ne consegue che la mancata o errata applicazione dei ridetti princìpi è idonea a viziare “a monte” il processo di formazione della scelta amministrativa discrezionale. Le precedenti conclusioni risultano coerenti con il condivisibile orientamento giurisprudenziale formatosi sulla previgente norma relativa al project financing ad iniziativa privata (cfr. art. 183, comma 15 del d. lgs n. 50/2016). In particolare, si è argomentato che “...nell’ottica di un’interpretazione della citata disposizione, sebbene estranea alle regole dell’evidenza pubblica, comunque compatibile con i richiamati principi del diritto europeo” (….) “anche nella fase preliminare di individuazione del promotore, proprio perché connotata da amplissima discrezionalità amministrativa, e comunque procedimentalizzata, s’impone l’applicazione dei principi generali dell’attività amministrativa, in primis di pubblicità e di trasparenza, nonché di non discriminazione e parità di trattamento tra tutti gli operatori economici interessati, in quanto funzionale alla migliore cura dell’interesse pubblico, laddove consente di ampliare il novero delle proposte tra le quali esercitare la scelta del project financing da accogliere, alla stregua della programmazione delle opere pubbliche.

Ne discende, pertanto, che la fase preliminare, pur non dovendo essere assoggettata al rispetto di tutti i principi dell’evidenza pubblica, pena la inutile e gravosa duplicazione della procedura di gara vera e propria che potrà o meno seguire alla scelta del promotore, deve comunque essere improntata al rispetto dei principi generali dell’attività amministrativa, in primis di pubblicità e di trasparenza, nonché di non discriminazione e di parità di trattamento tra tutti gli operatori economici interessati”. (cfr. Cons. St., V, n. 1443/2024; id., n. 257/2024)…A tale stregua, il tenore dell’art. 193, comma 2 del d. lgs n. 36/2023, nella versione vigente ratione temporis, va inteso nel senso che il dialogo e l’interlocuzione fra l’Amministrazione e i proponenti nell’ambito della fase di scelta del promotore debbano essere effettivi, trasparenti, efficaci nonché ispirati alla parità di trattamento e alla leale collaborazione. Ne deriva che l’Amministrazione procedente è chiamata ad esplicitare e rendere previamente conoscibili agli operatori economici tutti gli elementi utili per consentire l’approvazione della proposta di progetto, a partire dai criteri generali sulla cui base avverrà la scelta discrezionale di quest’ultima, proseguendo con la notizia delle eventuali proposte di progetto presentate da altri operatori e per finire col termine per presentare eventuali modifiche necessarie all’approvazione della propria proposta (cfr. in tal senso anche T.A.R. Liguria, I, n. 8/2023; Cons. St., V, n. 8766/2023). Solo la previa messa a disposizione di tali informazioni consente la realizzazione delle condizioni ottimali per la corretta, piena e completa valutazione dell’interesse pubblico, in quanto i singoli operatori economici: i) sono posti nelle condizioni di modulare le loro proposte in modo da soddisfare le esigenze ritenute più pregnanti dall’Amministrazione; ii) possono optare, in caso di proposte concorrenti, per proporre modifiche o miglioramenti dell’istanza presentata, incrementando i profili di vantaggio per l’Amministrazione.. ”.

18.2 – Quanto alla portata del decreto correttivo al codice degli appalti, il Collegio non può che riportarsi a quanto già osservato nella citata sentenza n. 701/2025, secondo la quale “ 1…è ben vero che alla fattispecie oggi in rilievo non trova applicazione la nuova disciplina della prima fase della procedura di project financing ad iniziativa privata, inserita dall’art. 57 del d. lgs n. 209/2024 (c. d. decreto correttivo al codice degli appalti) all’interno dell’art. 193 del d.lgs n. 36/2023: detta disciplina, in particolare, ha esplicitato meglio la formalizzazione di tale fase nel segno della trasparenza e della par condicio, declinando sul piano degli adempimenti e dei passaggi procedurali tali princìpi, di matrice comunitaria, direttamente vincolanti in materia (cfr. relazione al citato d. lgs n. 209/2024).Tale nuova disciplina, infatti, non può trovare applicazione alle procedure, come quella oggi all’esame, già pendenti al 31 dicembre 2024 (cfr. art. 70, comma 4 di tale decreto). E’ tuttavia altrettanto innegabile che l’inapplicabilità della novella legislativa è riferita soltanto ai nuovi adempimenti procedurali dalla stessa esplicitati ma non vale certamente a sterilizzare la valenza interpretativa dei surrichiamati princìpi generali, che in via ermeneutica guidavano anche l’applicazione dell’art. 193 del d.lgs n. 36/2023 nella versione vigente ratione temporis ”.

18.3 - Calando le surrichiamate coordinate ricostruttive nella fattispecie all’esame, il Collegio ritiene che:

- il Comune – stando a quanto emerge agli atti – non ha: i) dato alcuna pubblicità alla presentazione della proposta della controinteressata e ai relativi contenuti; ii) previsto la possibilità di presentare proposte concorrenti; iii) disciplinato, in radice, le regole, anche temporali, per la presentazione delle istanze di progetto per la procedura in esame e quindi non ha previsto alcun termine ultimo per la loro proposizione;

- in assenza di quest’ultima previsione, la data di presentazione della proposta della ricorrente nonché la sua iniziale incompletezza risultavano del tutto ininfluenti al fine della sua scrutinabilità, atteso che l’unico profilo cruciale da considerare a tal fine era rappresentato dalla esistenza in atti di due proposte di finanza di progetto per la stessa concessione demaniale marittima nel momento in cui il Comune di Gaeta ha principiato le operazioni valutative;

- a tale stregua, entrambe le proposte presentate andavano esaminate in modo contestuale e congiunto e non già in modo parcellizzato né l’esame della proposta cronologicamente successiva poteva essere in alcun modo subordinato all’esame di quella prioritariamente presentata; ciò in diretta ed immediata applicazione del principio di imparzialità e di par condicio fra gli operatori economici, idonei per la loro portata e la loro valenza, a conformare la prima fase del project financing , a prescindere dal regime normativo ( ante o post decreto correttivo al codice degli appalti) applicabile alla fattispecie all’esame;

- tale modus agendi , in particolare, era imposto dall’art. 193 del d.lgs n. 36/2023 che, tanto nella versione ante che in quella post decreto correttivo al codice degli appalti, esigeva un’applicazione conforme ai princìpi di pubblicità e trasparenza, nonché di non discriminazione e di parità di trattamento tra tutti gli operatori economici interessati, nel precipuo interesse pubblico ad individuare, fra le varie le varie proposte avanzate dai privati, quella più idonea a soddisfare l’interesse pubblico; solo in tal modo la discrezionalità amministrativa, connotante la prima fase del project financing , poteva essere esercitata in modo coerente con i ridetti princìpi di valenza costituzionale e non già in modo arbitrario, irragionevole nonché idoneo a precostituire, in favore della controinteressata, per il tramite del riconoscimento del diritto di prelazione, una situazione di oggettivo e indebito vantaggio per il prosieguo della procedura, situazione questa non dissimile rispetto al diritto di insistenza e quindi di dubbia compatibilità col quadro normativo nazionale e unionale vigente;

- è ben vero che la prima fase del project financing , attinente alla selezione del promotore, è discrezionale e che in essa l’Amministrazione è chiamata a valutare la conformità all’interesse pubblico delle istanze di progetto presentate, senza dover necessariamente ricorrere ad una procedura competitiva; tuttavia, in virtù del principio della teleologica interdipendenza tra tale fase e quella successiva, della “gara” vera e propria, si ritiene che la corretta valutazione delle istanze di progetto abbia ha una rilevanza cruciale per il buon esito dell’intera procedura di project financing per due ragioni: i) la prima fase è suscettibile di determinare lo sviamento della successiva fase, finalizzata alla gara, quante volte venga posta a base di quest’ultima una proposta che è stata riconosciuta di preminente interesse pubblico, in esito ad una valutazione discrezionale condotta sulla scorta di princìpi e regole (tanto sostanziali che procedurali) che – come nel caso di specie – non si rivelassero corretti; ii) la prima fase, condotta in modo non corretto, vale ad attribuire una situazione qualificata di notevole vantaggio nella successiva gara a chi, con la sua proposta, non abbia dimostrato di essere in grado, meglio degli altri eventuali proponenti, di ottimizzare la gestione del bene in concessione;

- l’esame contestuale e congiunto delle due proposte di finanza di progetto presentate nella specie dalla ricorrente e dalla controinteressata, poi, era anche imposto dalle deliberazioni assunte dal Comune di Gaeta in materia, in cui quest’ultimo ha previsto ex ante , autovincolandosi, una valutazione tra le proposte pervenute da effettuarsi con procedure conformi ai princìpi di imparzialità, non discriminazione, parità di trattamento, massima partecipazione, trasparenza e adeguata pubblicità e sulla base di parametri tecnici predefiniti; si considerino, in tal senso: 1) la lett. i) a pag. 7 della delibera della Giunta Comunale n. 143/2024, recante l’atto di indirizzo per l’affidamento delle concessioni demaniali marittime (doc. 3 di parte ricorrente); 2) le lettere a) e m) della determinazione dirigenziale comunale n. 13/2025, recante i criteri e i sub-criteri per l’affidamento delle concessioni (doc. 2 di parte ricorrente); né in senso contrario potrebbe evocarsi il tenore della lettera i) della medesima determinazione, lì dove si dispone che “ alle istanze di partenariato pubblico-privato (PPP) si applicano le norme previste dalla vigente normativa ”, dovendo trovare detta normativa – come in precedenza diffusamente illustrato – applicazione conforme con i princìpi di pubblicità, imparzialità, non discriminazione e parità di trattamento fra gli operatori economici;

- in questo quadro, non poteva che risultare ininfluente il dato concernente l’applicabilità o meno alle proposte di finanza di progetto presentate dalla ricorrente e dalla controinteressata della disciplina ante o post decreto correttivo del codice degli appalti, dovendosi opinare che: i) come già anticipato, la portata dei princìpi di trasparenza, imparzialità e par condicio fra gli operatori era già ex se idonea conformare in via interpretativa l’applicazione dell’art. 193 del d.lgs n. 36/2003, anche nella versione ante decreto correttivo; ii) detto correttivo si è limitato a formalizzare alcuni adempimenti procedurali applicativi dei predetti princìpi (primo fra tutti il confronto fra le varie proposte di project financing presentate), la cui doverosità era già in precedenza pianamente desumibile in via interpretativa, quale diretto portato in chiave applicativa dei più volte menzionati princìpi generali; iii) priva di fondamento giuridico va allora ritenuta la conclusione, fatta propria negli atti impugnati, secondo cui l’applicazione dell’art. 193 del d.lgs n. 36/2023 nella versione ante decreto correttivo al codice degli appalti valesse ad attribuire al controinteressato un diritto all’esame prioritario della sua proposta o peggio il diritto di prelazione; ciò in quanto, a termini della surrichiamata normativa come in precedenza interpretata, era indispensabile procedere all’esame contestuale e congiunto di tutte le proposte di finanza di progetto comunque in atti al momento in cui il Comune ha effettuato la valutazione.

19 – In definitiva, alla luce di quanto precede, il Collegio è dell’avviso che con gli atti impugnati il Comune abbia dato luogo ad una procedura di project financing non rispettosa, per più profili, dei princìpi di pubblicità, di trasparenza, di imparzialità e di parità di trattamento tra tutti gli operatori economici interessati, in violazione dell’art. 193 del d.lgs n. 36/2023 (tanto nella versione ante correttivo al codice degli appalti quanto in quella post correttivo) nonché degli atti di autovincolo adottati dallo stesso ente locale in materia, nella misura in cui:

- non ha dato pubblicità alla proposta della controinteressata e ai relativi contenuti, non ha regolamentato la presentazione delle proposte concorrenti né ha disciplinato le modalità e il termine per la loro presentazione;

- ha proceduto a parcellizzare indebitamente l’esame delle proposte presentate;

- ha subordinato l’esame della proposta della ricorrente rispetto all’esame della proposta della controinteressata sulla base di una ragione in sé neutra e giuridicamente irrilevante, cioè in virtù del fatto che detta offerta fosse stata presentata prima dell’entrata in vigore del decreto correttivo al codice degli appalti;

- ha basato tale operato su una lettura del confronto fra il quadro normativo vigente ante e post decreto correttivo al codice degli appalti, smentita dall’interpretazione logico-sistematica dell’art. 193 del d.lgs n. 36/2023 alla luce dei princìpi generali vincolanti in materia e non compatibile col quadro normativo e assiologico nazionale e unionale.

Gli atti impugnati, dunque, sono quindi afflitti da violazione di legge e da travisamento, vizi questi sufficienti a determinarne l’annullamento.

20 – L’acclarata fondatezza dei mezzi I) e II) del ricorso originario, dei mezzi I), III) e IV) dei primi motivi aggiunti nonché dei mezzi II) e III) dei secondi motivi aggiunti nonché del mezzo III) dei terzi motivi aggiunti, comporta l’assorbimento di tutti gli altri motivi condensati nei gravami proposti, suggerito dal principio c.d. della ragione più liquida (cfr. par. 9.3.4.3 e 5.2 Ad. Plen. n. 5/2015) nonché dal criterio della maggiore satisfattività dell’interesse del ricorrente.

21 – In definitiva, il ricorso va accolto, in quanto è fondato sulla base di quanto in precedenza illustrato. Per l’effetto, vanno annullati:

1) il provvedimento del Comune di Gaeta n. 3926 del 22 gennaio 2025;

2) il provvedimento del Comune di Gaeta del 18 febbraio 2025;

3) la deliberazione di Consiglio Comunale n. 26 del 10 aprile 2025, unitamente a tutti i relativi allegati e atti istruttori.

22 – Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Staccata di Latina (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto e integrato da tre atti di motivi aggiunti, lo accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati, come identificati al par. 21 della motivazione.

Condanna in solido il Comune di Gaeta e la UP s.r.l. al pagamento delle spese legali in favore della ricorrente, liquidate in euro 10.000 (diecimila/00), oltre ad oneri come per legge e alla restituzione del contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Latina nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

NE MO AT AN, Presidente

LI LI, Referendario, Estensore

Rosaria Natalia Fausta Imbesi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LI LI	NE MO AT AN

IL SEGRETARIO