Pubblicato il 05/08/2025

N. 01377/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00217/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 217 del 2025, proposto da
TO CI, rappresentato e difeso dall’avvocato Alfonso Distaso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Cultura, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per l’Area Metropolitana di Venezia e le Province di Belluno, Padova e Treviso, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Venezia, San Marco 63;

per l’annullamento

del provvedimento MICIMIC_SABAP-VE-MET/07/11/2024/0038413-P notificato il 7 novembre 2024, con cui la Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per l’Area Metropolitana di Venezia e le Province di Belluno, Padova e Treviso, in persona del Soprintendente pro tempore , dott. Vincenzo Tinè, ha negato al ricorrente l’autorizzazione ex art. 21, comma 4, d.lgs. 42/2004, avente ad oggetto il progetto di modifica al distributivo del piano secondo di Villa Fanio Cervellini sita in comune di Silea (TV), nonché per l’annullamento di ogni altro atto presupposto e conseguente;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per l’Area Metropolitana di Venezia e le Province di Belluno, Padova e Treviso;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 giugno 2025 il dott. Andrea Rizzo e uditi per la parte ricorrente il difensore Distaso;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La questione sulla quale si controverte concerne il progetto presentato nel 2022 dal ricorrente per il restauro di una delle tre porzioni in cui si divide l’immobile denominato Villa Fanio Cervellini, sito a Silea (TV) e costituito da una casa dominicale risalente alla fine del 1600 a due piani in un contesto originariamente di campagna.

Il progetto iniziale era stato autorizzato dalla Soprintendenza con provvedimento n. 31334 del 23 settembre 2022 e poi presentato al Comune di Silea con SCIA del 4 ottobre 2022.

Il successivo 6 febbraio 2024 è stata depositata un’istanza di variante, corredata da una approfondita relazione tecnica, avente ad oggetto un intervento sull’unità immobiliare del ricorrente, posta al secondo e al terzo piano (un abbaino) della antica dimora dominicale che, come risulta dalla relazione storico-architettonica, era stata oggetto di una sopraelevazione eseguita nel 1700, originariamente suddivisa in tre ambienti controsoffittati.

Con la domanda di autorizzazione, dunque, il ricorrente ha chiesto (i) la ricomposizione della struttura originaria dell’ambiente principale dell’ultimo piano (quello derivante dalla sopraelevazione del 1700) mediante la realizzazione di pareti in cartongesso rimovibili e nella prospettiva di ottenere tre ambienti separati; (ii) il riposizionamento dei fori porta con la riapertura di quelli vecchi e la muratura, con mattoni antichi, di quelli aperti nel corso degli anni.

Con successivo provvedimento del 13 marzo 2024, la Soprintendenza ha chiesto una serie di integrazioni e accertamenti istruttori ritenuti utili a suffragare le proposte progettuali.

In data 10 aprile 2024, il progettista del ricorrente ha ottemperato parzialmente alla richiesta di integrazione dell’amministrazione, evidenziando di essere in attesa di eseguire l’accesso agli atti presso il Comune di Silea per documentare lo stato dei luoghi anteriore al 1990 nonché allegando una nuova relazione tecnica illustrativa.

Il successivo 24 maggio 2024, il ricorrente, tramite il proprio progettista, ha inviato la documentazione integrativa mancante inerente alla prova della tripartizione originaria della villa all’ultimo piano con la posizione delle porte da riaprire.

Dalla documentazione estratta all’esito dell’accesso agli atti presso il Comune, e segnatamente dalla tavola riguardante lo stato di fatto relativo al progetto del 1989, si sarebbe evinto che la stanza centrale dell’abbaino posto al terzo piano era divisa in tre ambienti.

Dopo sei mesi, in data 21 ottobre 2024, la Soprintendenza ha risposto comunicando il preavviso di diniego dell’autorizzazione sulla base di alcuni rilievi tecnici (tra i quali, i seguenti: (i) “ Le architravi delle porte che si vorrebbero riaprire, emerse dalle ultime indagini, risultano antecedenti alla struttura lignea della copertura, la quale, occludendo parzialmente l’area di transito, impedisce la riapertura delle bucature nelle dimensioni originarie [...]”; (ii) “[...] appare piuttosto improbabile che i divisori presenti nelle piantine catastali precedenti ai lavori del 1989 appartenessero alla facies settecentesca della villa” ; (iii) “[...] nel progetto non sono presenti dettagli esecutivi del nodo di aggancio delle nuove tramezzature in cartongesso con il solaio di copertura che attualmente presenta travi a vista [...]”; (iv) “[...] il pavimento che nella relazione tecnica viene definito “a terrazzo cementizio” risulta oggi essere un parquet. ”).

All’esito di quanto sopra, il ricorrente ha depositato memoria e parere legale in data 28 ottobre 2024, rilevando la violazione del termine previsto dall’art. 22, commi 1 e 2, d.lgs. 42/2004, secondo il quale l’autorizzazione prevista dall’art. 21, comma 4, del menzionato decreto legislativo “ è rilasciata entro il termine di 120 giorni dalla ricezione della richiesta da parte della Soprintendenza ”, salvo il caso della sua sospensione determinata dalla richiesta di chiarimenti o elementi integrativi e perdurante fino al momento dell’evasione della stessa.

Con provvedimento definitivo di diniego di autorizzazione, pervenuto il 7 novembre 2024, dopo nove mesi dal deposito della domanda di autorizzazione, la Soprintendenza ha replicato alle deduzioni del ricorrente e del suo progettista, negando l’autorizzazione al progetto di variante.

Il provvedimento, dopo aver passato in rassegna tutte le criticità riscontrate rispetto alle osservazioni dell’istante, ai sensi dell’art. 21 d.lgs. 42/2004, ha espressamente non autorizzato “ l’esecuzione degli interventi previsti nel progetto, così come descritti negli elaborati pervenuti ” sulla scorta del seguente testuale corredo motivazionale: “ Gli architravi delle porte che si vorrebbero riaprire, emersi dalle ultime indagini, risultano antecedenti alla struttura lignea della copertura, la quale, occludendo parzialmente l’area di transito, impedisce la riapertura delle forometrie nelle dimensioni originarie. Ciò costituisce un impedimento tecnico rilevante sul quale non vengono tuttavia fornite indicazioni progettuali. Inoltre, la richiesta di riapertura dei vani porta implica verifiche strutturali sull’efficacia del precedente sistema statico con interventi particolarmente invasivi e distruttivi.

Per quanto riguarda la distribuzione interna dell’ultimo piano appare piuttosto improbabile che i divisori presenti nelle piante dello stato di fatto documentato in occasione dei lavori del 1989 a firma dell’arch. CO appartenessero alla facies settecentesca della villa. Il salone presenta infatti una tipologia finestrata su entrambi i lati corti e dunque, se fosse stato diviso come descritto nelle integrazioni, l’ambiente centrale sarebbe stato privo di illuminazione naturale. Ciò evidenzia che tale ripartizione appartenga ad una redazione più recente, dettata probabilmente da esigenze funzionali. La realizzazione di un elemento centrale di disimpegno, benché proposto in materiali leggeri, si pone in contrasto sia in relazione alla struttura lignea “alla piemontese” e sia in relazione alla percezione unitaria dell’ampio salone, configurandosi pertanto come elemento detrattore dello spazio architettonico.

Infine, nel progetto non sono presenti dettagli esecutivi del nodo di aggancio delle nuove tramezzature in cartongesso con il solaio di copertura che attualmente presenta travi a vista. A tal proposito si segnala una discrepanza tra ciò che è rappresentato nelle tavole e descritto nella relazione tecnica e quanto documentato invece per via fotografica. Nella tav. C.01 (comparativo) appare infatti disegnato un controsoffitto – menzionato anche nella relazione tecnica – che, stando alla documentazione fotografica allegata non risulta però più esistente. Anche il pavimento che nella relazione tecnica viene definito “a terrazzo cementizio” risulta oggi essere un parquet. Tali modifiche non risultano acquisite agli atti della Scrivente. ”

2. Avverso quest’ultimo atto e tutti quelli presupposti e conseguenti, ivi compreso il preavviso di diniego dell’autorizzazione del 21 ottobre 2024, è stato proposto ricorso, con atto introduttivo notificato in data 7 gennaio 2025 e depositato in data 5 febbraio 2025, affidato alle seguenti censure: (i) “Violazione dell’art. 22 primo e secondo comma del d.lgs 42/2004. Eccesso di potere sotto il duplice profilo della carenza di istruttoria e del travisamento dei fatti ”; (ii) “ Violazione e omessa applicazione dell’art. 22 terzo comma del d.lgs 42/2004. Eccesso di potere sotto il profilo del difetto di istruttoria e dello sviamento dalla causa tipica. ”

Successivamente, con atto depositato in data 3 marzo 2025, è stata avanzata richiesta di adozione di misure cautelari finalizzate alla sospensione dell’efficacia del provvedimento.

3. La Soprintendenza si è formalmente costituita in giudizio in data 18 marzo 2025 per resistere al ricorso chiedendo di essere sentita in camera di consiglio.

4. Alla camera di consiglio del 20 marzo 2025, questo Tribunale, con ordinanza n. 110 pubblicata in data 21 marzo, ha ritenuto che le esigenze del ricorrente potessero essere tutelabili adeguatamente con la sollecita definizione del giudizio di merito all’udienza pubblica del giorno 19 giugno 2025, riservandosi di svolgere in tale sede gli approfondimenti sulle censure dedotte alla luce delle controdeduzioni dell’amministrazione a sostegno del provvedimento impugnato.

5. Alla predetta udienza pubblica, prima della quale è avvenuto il deposito delle memorie di entrambe le parti, ivi compresa la replica del ricorrente, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Con il primo motivo di ricorso il ricorrente lamenta la violazione dell’art. 22, primo e secondo comma, del d.lgs. 42/2004 nonché l’eccesso di potere sotto il duplice profilo della carenza di istruttoria e del travisamento dei fatti.

In particolare, il ricorrente rileva di avere ottemperato alle richieste della Soprintendenza, in modo parziale, in data 10 aprile 2024 e, in modo definitivo, in data 24 maggio 2024, fornendo la documentazione (ottenuta a seguito di accesso agli atti nel frattempo esperito) inerente alla prova della tripartizione originaria del piano sottotetto, al raffronto con altre dimore storiche della stessa area geografica e alla posizione originaria delle porte da riaprire.

A distanza di sei mesi dalla seconda comunicazione, in data 21 ottobre 2024, la Soprintendenza, con il preavviso di diniego, nel chiedere ulteriori integrazioni e nello svolgere altre osservazioni, da un lato, avrebbe disatteso il termine di centoventi giorni di cui al primo comma dell’art. 22 d.lgs. 42/2004, dall’altro, avrebbe reiterato l’esercizio di un potere precedentemente consumato.

Con riguardo a quest’ultimo aspetto, la richiesta avanzata dall’amministrazione, in disparte il rispetto del termine e l’oggetto delle integrazioni, si sostanzierebbe in un ingiustificato aggravamento del procedimento, non ammesso secondo l’insegnamento della giurisprudenza amministrativa (Cons. Stato, sez. VI, 1 marzo 2001, n. 1205)

Per quanto concerne il conseguente provvedimento definitivo, questo recherebbe, in sintesi, formule che mettono in discussione la ricostruzione storica del progettista del ricorrente senza il necessario supporto documentale (“ Per quanto riguarda la distribuzione interna dell’ultimo piano appare piuttosto improbabile che i divisori presenti nelle piante dello stato di fatto documentato in occasione dei lavori del 1989 a firma dell’arch. CO appartenessero alla facies settecentesca della villa ”) ovvero che sottendono il travisamento della fattispecie (“[...] realizzazione di un elemento centrale di disimpegno [...] si pone in contrasto sia in relazione alla struttura lignea “alla piemontese” e sia in relazione alla percezione unitaria dell’ampio salone, configurandosi pertanto come elemento detrattore dello spazio architettonico ”).

2. Con il secondo motivo di ricorso il ricorrente lamenta la violazione dell’art. 22, terzo comma, del d.lgs. 42/2004 nonché l’eccesso di potere sotto il profilo del difetto di istruttoria e dello sviamento dalla causa tipica.

Ad avviso del ricorrente, infatti, la lettura dei provvedimenti del 13 marzo 2024 e del 21 ottobre 2024 lascia trasparire una visione anche tecnica diversa fra il ricorrente e la Soprintendenza, soprattutto per ciò che concerne (i) la tripartizione del vano sottotetto, (ii) la preesistenza delle porte che si intendono riaprire, (iii) l’orditura delle travi della copertura.

Tale differenza di vedute avrebbe dovuto suggerire all’amministrazione, in applicazione della menzionata norma, l’esecuzione di un accertamento di natura tecnica mediante sopralluogo in contraddittorio con il ricorrente.

Sotto altro e diverso profilo, i provvedimenti impugnati sarebbero viziati per la loro motivazione illogica e fuorviante.

Essa si soffermerebbe solo sugli aspetti di natura tecnica senza illustrare l’iter logico-giuridico seguito per addivenire al rigetto e, soprattutto, senza indicare la soluzione alternativa preferita dall’amministrazione.

D’altro canto, non si potrebbe esigere dal privato lo svolgimento di un’ulteriore attività istruttoria volta a dimostrare la preesistenza storica di una tipologia di manufatto rispetto alla data di apposizione del vincolo architettonico, essendo proprio l’autorità preposta all’apposizione del vincolo di cui al d.lgs 42/2004 a disporre degli elementi storico-architettonici indispensabili alle verifiche.

Nel caso di specie, la Soprintendenza avrebbe adottato un provvedimento puramente demolitorio finalizzato a confutare le proposte progettuali del richiedente criticando le scelte operate.

3. Entrambi i motivi, intimamente connessi, sono fondati.

In via generale, è corretto quanto rilevato dall’amministrazione resistente in ordine alla previsione di cui al comma 4 dell’art. 20 della legge 241/1990 secondo cui, sugli atti e i procedimenti riguardanti il patrimonio culturale, come quello in argomento, non si applica la disciplina del silenzio-assenso, essendo comunque richiesto un provvedimento espresso da parte della Soprintendenza ex art. 21, comma 4, del d.lgs. 42/2004.

Ciò sta a significare che tanto il preavviso di diniego quanto il provvedimento definitivo, in linea con le statuizioni giurisprudenziali, non possono essere ritenuti illegittimi per il solo fatto del mancato rispetto del termine di centoventi giorni.

Tuttavia, nella fattispecie concreta, tale termine, seppure non perentorio, ha comunque (come rimarcato dalla giurisprudenza richiamata dalla Soprintendenza) una finalità chiaramente sollecitatoria in relazione al puntuale e doveroso esercizio dei poteri pubblicistici (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 6 agosto 2024, n. 7004).

Se, dunque, a tutto concedere, l’amministrazione, in occasione del preavviso del 21 ottobre 2024, non ha richiesto ulteriori integrazioni o chiarimenti al ricorrente, garantendo allo stesso il diritto a presentare per iscritto osservazioni, eventualmente corredate da documenti, non si comprende il perché l’espletamento di un adempimento burocratico abbia comportato una dilatazione dei tempi procedimentali posti comunque a tutela del privato istante.

In altri termini, deve escludersi, per facta concludentia , la complessità dell’attività istruttoria implicitamente predicata dalla Soprintendenza, la quale avrebbe subito potuto far constare il suo dissenso rispetto alla soluzione progettuale proposta e così chiudere il procedimento.

Quanto sopra, per il vero, si pone a corollario di quello che è il vizio principale del provvedimento definitivo, significativamente posto in evidenza dalla difesa del ricorrente.

Il riferimento è, in primis , all’affermazione secondo cui, per “ quanto riguarda la distribuzione interna dell’ultimo piano [,] appare piuttosto improbabile che i divisori presenti nelle piante dello stato di fatto documentato in occasione dei lavori del 1989 a firma dell’arch. CO appartenessero alla facies settecentesca della villa ”.

L’assunto, formulato in forma dubitativa, non vale a sorreggere la determinazione negativa dell’amministrazione che avrebbe dovuto opporre argomentazioni certe e di segno contrario a quelle del ricorrente per non assentire all’esecuzione dell’intervento.

Nel caso in esame, tali argomentazioni non solo non vi sono ma soprattutto non risultano discendere da un’istruttoria adeguata; ne è riprova il fatto che il ragionamento, viziato nelle sue premesse, è ulteriormente sviluppato nel periodo successivo: “ Il salone presenta infatti una tipologia finestrata su entrambi i lati corti e dunque, se fosse stato diviso come descritto nelle integrazioni, l’ambiente centrale sarebbe stato privo di illuminazione naturale ”.

In estrema sintesi, la Soprintendenza, dopo avere interloquito con il ricorrente ed avere richiesto le necessarie integrazioni documentali a supporto del suo progetto, all’esito di una gestazione della pratica – completata con la produzione degli atti da parte del ricorrente in data 24 maggio 2024 e durata poi altri 167 giorni – ha fornito, solo in data 7 novembre 2024, un riscontro negativo all’istanza avanzata il giorno 6 febbraio 2024, formulando una serie di rilievi tecnici la cui concretezza avrebbe potuto e dovuto essere appurata diversamente.

Vero è che l’amministrazione è titolare della c.d. discrezionalità tecnica, e conseguentemente può disporre del potere di apprezzare facendo applicazione di regole specialistiche dal risultato non certo, tuttavia occorre tenere presente che il suo esercizio presuppone sempre l’accertamento dei fatti.

In tale ottica, la questione afferente alla “ richiesta di riapertura dei vani porta ” è emblematica perché rivelatrice, più delle altre, delle opposte visioni del ricorrente e dell’amministrazione, che avrebbero potuto trovare un momento di composizione attraverso l’esecuzione di accertamenti in loco , i quali invece non sono stati mai presi in considerazione.

L’approccio della Soprintendenza, in sostanza, è stato poco improntato alla costruzione di un rapporto informato al principio della collaborazione, ossia volto a ricercare soluzioni alternative per il superamento dell’ impasse, nella prospettiva di assicurare il migliore godimento possibile del bene di proprietà privata preservando il vincolo cui lo stesso è soggetto.

Infatti, anche a volere sorvolare sulla mancata indicazione di soluzioni alternative da parte dell’amministrazione, a fronte di un progetto comunque corredato da studi e proposte sufficientemente approfonditi, non si comprendono le ragioni che hanno portato ad escludere l’esecuzione di accertamenti sul posto in contradditorio con la parte, i quali ragionevolmente avrebbero contribuito a rendere completa un’attività istruttoria, prolungatasi oltre misura per via di asserite difficoltà incontrate nel “ mettere prontamente in relazione le comunicazioni ricevute e [...] la tempestiva lavorazione dei protocolli ” .

4. Alla luce delle considerazioni che precedono, il ricorso va accolto e, per l’effetto, vanno annullati i provvedimenti impugnati.

5. Le spese seguono la regola della soccombenza e sono liquidati nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.

Condanna l’amministrazione resistente al pagamento delle spese che liquida in euro 2.500 (duemilacinquecento/00), oltre accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 19 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Grazia Flaim, Presidente

Marco Rinaldi, Consigliere

Andrea Rizzo, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Andrea Rizzo	Grazia Flaim

IL SEGRETARIO