Pubblicato il 12/03/2026

N. 00041/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00092/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento

(Sezione Unica)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 92 del 2025, proposto da Consorzio TR, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Luigi Strano, Luca Massatani, Andrea Gemmi e Luca Cialone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

- Rete Ferroviaria Italiana S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Mario Eugenio Comba, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
- Ministero dell’Economia e delle Finanze, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Trento, largo Porta Nuova, 9;
-Italferr S.p.A., Commissario Straordinario e Organo Straordinario della Presidenza del Consiglio dei Ministri, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

e/o dichiarazione di nullità

- dell’Ordine di Servizio di Italferr, a firma del Direttore dei Lavori n. 557 in data 12.7.2024 di rigetto delle richieste di adeguamento di TR;

- della Nota di Italferr Prot. DO.INE.PMIVRB2.0182792 in data 24.7.24, nella parte in cui non si ritiene applicabile all’appalto de quo il “ meccanismo di adeguamento prezzi ”;

- nonché dei provvedimenti dei Ministeri resistenti che sono presupposto dell’Ordine di Servizio, e in particolare del Decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze dell’8 novembre 2022 (pubblicato sulla GURI n. 278 del 28 novembre 2022) nei limiti in cui dovesse ritenersi posto a fondamento dell’Ordine di Servizio, nonché di ogni altro atto e provvedimento ad essi presupposto, consequenziale e/o comunque connesso.

nonché per l’accertamento

del diritto del Consorzio TR al riconoscimento, per l’intervento denominato “ Progettazione esecutiva ed esecuzione dei lavori relativi alla realizzazione del Lotto 3A, Circonvallazione di Trento, del quadruplicamento della linea ferroviaria Fortezza-Verona ” CUP: J41C09000000005 CIG: 9410535B24, dell’aggiornamento dei prezzi da applicare ai SAL contabilizzati, siccome previsto dall’art. 26 del D.L. n. 50 del 17.5.2022 (convertito con modificazioni con Legge n. 91 del 15.7.2022)

e per l’accertamento

del diritto del Consorzio alla revisione prezzi di cui all’art. 29, comma 1 lett. a) del d.l. n. 4/2022

e la declaratoria

dell’obbligo di Rete Ferroviaria Italiana S.p.A. di inserire nel contratto per cui è causa la clausola revisionale di cui all’art. 29 co. 1 lett. a) del d.l. n. 4/2022,

con espressa condanna

a carico di Rete Ferroviaria Italiana S.p.A. a procedere al relativo adempimento, previa occorrenda declaratoria di nullità delle clausole negoziali e in particolare dell’art. 9 della Convenzione e degli eventuali atti negoziali inter partes, anche successivi, nella parte in cui non prevedono la clausola revisionale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Rete Ferroviaria Italiana S.p.A., del Ministero dell’Economia e delle Finanze e del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 marzo 2026 il consigliere CE SI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Agisce in riassunzione a seguito di declaratoria di incompetenza territoriale, resa con ordinanza del TAR Lazio, Roma, sez. IV ter, 23 maggio 2025, n. 9989, il Consorzio TR (di seguito, Consorzio o TR), affidatario di Rete Ferroviaria Italiana S.p.A. (di seguito, FI) della progettazione esecutiva e dell’esecuzione dei lavori relativi alla realizzazione del Lotto 3°, Circonvallazione di Trento, del quadruplicamento della linea ferroviaria Fortezza-Verona della chilometrica 84+287 di linea storica Verona-Brennero a sud di Trento (coincidente con la chilometrica 0+000 binario dispari della circonvallazione) fino alla chilometrica 98+100 di linea storica a nord (coincidente con la chilometrica 13+991,2 binario dispari della circonvallazione), per effetto della Convenzione di data 16.06.2023 n. R1573/A2023, per il cui finanziamento FI si affidava al Fondo per l’avvio delle Opere Indifferibili (FOI) previsto dall’art. 26, comma 7, del d.l. n. 50/2022, ottenuto con il decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze del 2 marzo 2023.

Parte ricorrente riferisce che: a) l’intervento è stato originariamente incluso nell’Allegato IV, punto 2, “ Potenziamento della linea ferroviaria Verona-Brennero (opere di adduzione) ”, del d.l. 31 maggio 2021, n. 77, convertito dalla l. 29 luglio 2021, n. 108, individuata quale intervento infrastrutturale caratterizzato da un elevato grado di complessità progettuale e comunque ricompreso nella deliberazione CIPE 21.12.2001 tra gli interventi previsti nella c.d. “ Legge Obiettivo ”; b) l’appalto è stato bandito da FI con procedura aperta n. DAC.0153.2022, indetta il 28.09.2022; c) l’aggiudicazione a TR si è basata su un’offerta della medesima presentata in data 14.11.2022; d) l’appalto prevede il completamento di tutti i lavori entro 1243 giorni decorrenti dall’“ IO ”, come definito nella Convenzione stipulata tra le parti.

2. Il Consorzio TR in data 20.05.2024 ha chiesto l’adeguamento del corrispettivo dell’appalto suindicato, in applicazione dell’art. 26, comma 6 ter, d.l. 17 maggio 2022, n. 50 (c.d. decreto Aiuti), richiesta rigettata dalla Committente con l’Ordine di Servizio del direttore lavori 12.07.2024, atto impugnato, con la seguente motivazione: “ Il D.L. 17/05/2022, n. 50, convertito in legge con la L. 15/07/2022, n. 91 e s.m.i., cd. Decreto Aiuti e s.m.i., al comma 6 ter dell’art. 26, modificato dalla Legge di Bilancio 2024, indica che le disposizioni ivi contenute si applicano <agli appalti pubblici di lavori […] aggiudicati sulla base di offerte con termine finale di presentazione compreso tra il 1° gennaio 2022 e il 30 giugno 2023 […] che non abbiano accesso al Fondo di cui al comma 7>. Risulta altresì che l’appalto in oggetto ha avuto accesso al Fondo per l’IO delle Opere Indifferibili (Fondo comma 7), in sede di gara, in linea con l’art. 26, comma 6-ter del Decreto Aiuti. Pertanto, in ottemperanza alle prescrizioni di legge vigenti, tenuto conto che codesto Appaltatore già beneficia delle tariffe aggiornate al momento della gara, per l’appalto in oggetto non è prevista applicazione del DL Aiuti ”. Tale posizione è stata poi ribadita nella nota Italferr 24.07.2024, parimenti impugnata. Le richieste della parte ricorrente sono state poi reiterate nei vari stati di avanzamento e mediante iscrizione delle riserve nella contabilità dei lavori.

3. Con il ricorso in esame il Consorzio ha articolato, prima dinanzi al TAR Lazio, dichiaratosi incompetente, ed ora dinanzi a questo Tribunale, i seguenti due motivi di ricorso.

I. “ Violazione dell’art. 3 Cost., e in particolare dei principi di uguaglianza e ragionevolezza; violazione dell’art. 97 Cost., e in particolare del principio di buon andamento della pubblica amministrazione; violazione dell’art. 41 Cost., e in particolare della libertà di iniziativa economica; violazione e falsa applicazione dell’art. 26, commi 1, 6-ter e 7, del d.l. n. 50/2022; eccesso di potere per carenza di presupposti e sviamento ”.

Il Consorzio ricorrente sostiene il proprio diritto a beneficiare del meccanismo di adeguamento prezzi in corso d’opera, di cui all’art. 26, comma 6 bis e 6 ter, d.l. 17 maggio 2022, n. 50, per la remunerazione dei lavori eseguiti nel 2023 e 2024 (e con successive memorie anche nel 2025) ossia il diritto ad ottenere i “ maggiori importi ” derivanti dall’applicazione dei prezziari aggiornati nella misura dell’80%, riconoscimento negato da FI a prescindere dall’eventuale disponibilità delle relative somme nei quadri economici dei singoli interventi. L’interpretazione dell’Amministrazione, che ha escluso dall’applicazione del meccanismo revisionale di cui al comma 6 bis i contratti che hanno avuto accesso al FOI, secondo quanto previsto dal comma 6 ter dell’art. 26 richiamato, contrasterebbe, in primis , con la ratio dell’art. 26 in esame – ossia la compensazione in via eccezionale degli scostamenti anomali dei costi inflattivi – nonché con la libertà di iniziativa economica di cui all’art. 41 Cost. Nell’intento del legislatore del 2022 la norma aveva un orizzonte temporale limitato ad un solo anno, in quanto i fenomeni inflattivi si ritenevano di portata temporalmente transitoria. Per tali situazioni il legislatore aveva, quindi, ritenuto di introdurre un fondo (denominato Fondo per la Prosecuzione delle opere o FPO) per garantire il finanziamento della compensazione delle opere in corso e un altro fondo, il Fondo per il finanziamento delle Opere Indifferibili - FOI - per l’adeguamento dei prezzari di quelle opere da bandire nel medesimo periodo. Con tale ultima disposizione, pertanto, il legislatore ha inteso fornire uno strumento finanziario eccezionale per consentire l’avvio di alcune opere pubbliche, senza nulla dire in ordine alla sorte di queste ultime in ragione della prosecuzione del fenomeno inflattivo ben oltre i termini originariamente pensati. Gli obiettivi di interesse pubblico perseguiti dall’art. 26 comma 6 bis, e applicabili alle opere non originariamente finanziate mediante il FOI, - consistenti nel mettere a disposizione delle Stazioni appaltanti uno strumento, ossia la compensazione straordinaria, idoneo a consentire la realizzazione delle opere nei tempi e nei modi previsti, grazie all’adattamento del corrispettivo ai mutevoli andamenti dei costi dei materiali e dei fattori della produzione - dovrebbero, pertanto, essere estesi alle opere indifferibili, tra cui rientra l’appalto oggetto del caso di specie, le quali dovrebbero, anzi, disporre di una tutela dall’aumento dei prezzi superiore rispetto a quella approntata per le opere ordinarie. L’interpretazione dell’Amministrazione, invece, esclude tout court la possibilità per l’appaltatore di un’opera indifferibile di beneficiare di un qualsiasi aggiornamento dei prezzi nel corso dell’esecuzione della commessa, posto che: a) il FOI non prevede alcun meccanismo di adeguamento e compensazione nel corso del periodo esecutivo; b) il Ministero delle Infrastrutture e dei Traporti ha reso di fatto non operativa la, diversa, clausola di compensazione di cui all’art. 29, comma 1, lett. b) del d.l. n. 4/2022 (decreto Sostegni ter), non avendo emanato alcun decreto che indichi la variazione dei prezzi.

In particolare, l’appalto in questione prevede una durata dei lavori pari a 1243 giorni dal verbale di “ avvio ”, qualificandosi come un appalto di lunga durata, a fronte del quale il beneficio derivante dall’aggiornamento dei prezzi tramite il FOI al momento dell’avvio della gara risulterebbe inadeguato a fronteggiare le fluttuazioni dei costi, rilevanti stante il lungo arco temporale di realizzazione dell’opera. Vi sarebbe lesione anche del principio di buon andamento della pubblica amministrazione di cui all’art. 97 Cost., poiché il mancato accesso al beneficio della compensazione straordinaria potrebbe impedire la realizzazione dell’opera nei tempi e modi previsti dalla lex specialis di gara, in ragione delle difficoltà economiche derivanti all’impresa dalle rapide variazioni dei prezzi. L’accesso al FOI sarebbe stato richiesto da FI al mero fine di accedere ad un finanziamento istituito per consentire l’aggiornamento del prezziario da porre a base della gara, laddove, tuttavia, il prezziario era già stato aggiornato anche per gli appalti “ ordinari ”. Risulterebbe leso, inoltre, il principio di uguaglianza ex art. 3 Cost, data l’irragionevole disparità di trattamento dell’appaltatore di un’opera “ ordinaria ” e quello di un’opera “ indifferibile ”, cui è negato l’accesso al meccanismo di compensazione in corso d’opera a prescindere dalla durata dell’appalto. Neppure apparirebbe giustificata in qualche modo la differenziazione, risultando, anzi, illogica e iniqua, vista la maggior rilevanza rivestita dagli appalti “ indifferibili” . Infatti, accedendo all’interpretazione dell’Amministrazione si determinerebbe una differenziazione nel trattamento delle commesse nella loro fase esecutiva fondata esclusivamente sulle fonti di finanziamento sulla cui base la committente ha potuto porre a base di gara un prezzario aggiornato alla data d’indizione della procedura, determinando una discriminazione tra le posizioni delle diverse imprese contraenti priva di qualsiasi giustificazione sostanziale. Secondo la parte ricorrente, l’accesso al FOI sarebbe occorso comunque in una fase successiva a quello dell’aggiornamento effettivo del prezziario posto a base di gara, sicché la misura dell’aggiornamento non risente dell’accesso al FOI e, per altro verso, l’accesso al FOI non ha determinato alcun beneficio per il ricorrente.

In definitiva, parte ricorrente richiede un’interpretazione costituzionalmente orientata delle disposizioni in esame (nella parte in cui escludono per l’appalto in questione l’applicazione del meccanismo di adeguamento prezzi e delle compensazioni previsto dal comma 6-bis per le opere “ ordinarie” ) “ che non escluda tout court la compensazione, ma che limiti il proprio portato ad onerare l’amministrazione a non ricorrere a strumenti come il Fondo per la Prosecuzione delle Opere per reperire le necessarie risorse finanziarie, ovvero, che la preclusione dell’appaltatore all’adeguamento dei prezzi previsto dal comma 6-ter operi solo e nella misura in cui l’amministrazione, ove possibile, abbia in concreto ottenuto a valere sul fondo FOI e versato all’appaltatore l’importo per adeguamento prezzi annuale ”. Ove ciò non sia possibile, chiede di sollevare questione di legittimità costituzionale presso la Corte Costituzionale del comma 6-ter dell’art. 26 del d.l. n. 50/2022, nella parte in cui esclude dal meccanismo delle compensazioni qualunque appalto che abbia avuto accesso al FOI.

II. “ In ogni caso; sull’accertamento dell’applicazione dell’art. 29 co. 1 lett. a) del Decreto Legge n. 4/2022 ”.

Nel ricorso è versata anche una seconda domanda concernente la richiesta di accertamento del diritto di TR alla revisione prezzi di cui all’art. 29, comma 1, lett. a) del d.l. n. 4/2022 (c.d. decreto Sostegni ter) nonché la dichiarazione dell’obbligo di FI di inserire la predetta clausola revisionale con condanna della medesima a procedere al relativo adempimento previa eventuale occorrenda declaratoria di nullità delle clausole negoziali.

Infatti, nella Convenzione di affidamento dell’appalto non è prevista una clausola di revisione dei prezzi, esclusa dall’art. 9.1 della medesima Convenzione, in cui è stabilito che il prezzo contrattuale “ è invariabile e non soggetto a modificazione di sorta ”. L’unica eccezione risiede nel meccanismo compensativo ivi previsto, di cui all’art. 29, comma 1, lett. b), del d.l. n. 4/2022, disposizione allo stato non applicabile, in ragione della mancata attivazione mediante decreto ministeriale che avrebbe dovuto indicare la variazione dei prezzi, e che però opera ex post , rispondendo a finalità differenti, compensative appunto, dalla clausola revisionale reclamata. L’Amministrazione non ha inserito una clausola di revisione prezzi nella Convenzione e quindi ha violato l’obbligo recato dalla citata lett. a) dell’art. 29, comma 1, del decreto Sostegni-ter, che ha previsto per le procedure di affidamento bandite tra il 27.1.2022 e il 31.12.2023 (tra cui quella di specie) l’obbligatorio inserimento di siffatta clausola revisionale. TR puntualizza, a tal fine, che:

a) qualora il contratto non preveda clausole circa la revisione dei prezzi o addirittura la vieti, la giurisprudenza riconosce l’integrazione/sostituzione di diritto ex art. 1339 c.c. delle clausole difformi, nulle ex art. 1419 c.c.;

b) le norme circa l’obbligo di inserimento di clausole di revisione prezzi costituiscono norme imperative;

c) non è applicabile al caso di specie la giurisprudenza secondo cui non può demandarsi al Giudice amministrativo l’accertamento del diritto alla revisione dei prezzi, non potendo il giudice sostituirsi all’Amministrazione rispetto ad un obbligo di provvedere gravante su di essa, in quanto nella fattispecie non si richiede l’accertamento della quantificazione della revisione dovuta bensì l’inserimento da parte di FI della clausola revisionale prevista all’art. 29, comma 1, lett. a), del d.l. n. 4/2022;

d) la clausola di revisione è definibile nel suo contenuto “ essendo sufficiente prevedere la revisione del corrispettivo previsto in funzione della intervenuta variazione dei costi di realizzazione dell’opere, per come risultante dalla variazione registrata dall’Istat degli indici sintetici del costo di costruzione di un tronco stradale con tratto in galleria (e cioè le prestazioni oggetto del contratto) come previsto anche dall’art. 60 comma 3 del d.lgs. 31 marzo 2023 n. 36 e in attuazione della medesima norma ”.

In conclusione, il ricorrente chiede in proprio favore:

- di annullare e/o dichiarare la nullità degli atti in epigrafe indicati,

- accertare e dichiarare il diritto al riconoscimento, dell’aggiornamento dei prezzi da applicare ai SAL contabilizzati, siccome previsto dall’art. 26 del d.l. n. 50/2022 nella misura prevista per legge;

- accertare e dichiarare il diritto alla revisione prezzi di cui all’art. 29, comma 1, lett. a) del d.l. n. 4/2022 nonché accertare e dichiarare l’obbligo di Rete Ferroviaria Italiana S.p.A. di inserire nel contratto per cui è causa la clausola revisionale di cui all’art. 29, comma 1, lett. a) del d.l. n 4/2022, condannando FI al relativo adempimento previa occorrenda declaratoria di nullità delle clausole negoziali di cui all’art. 9 della Convenzione e degli eventuali atti negoziali inter partes difformi.

III. Il Consorzio TR, infine, in via subordinata all’accoglimento di quanto sopra esposto nonché alla istanza di rimessione alla Corte costituzionale della legittimità costituzionale dell’art. 26, comma 6 ter, richiamato, propone l’istanza di eventuale rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’UE, in relazione al carattere discriminatorio della disposizione dell’art. 26, comma 6 ter, del d.l. n. 50/2022, nei seguenti termini: “ Se gli art. 36 della direttiva 2014/25/UE, 76 della direttiva 2014/24/UE, 49 e 56, TFUE e comunque il principio generale di non discriminazione debbano essere interpretati nel senso che ostino ad una normativa nazionale, come quella di cui all’art. 26, co. 6 ter del decreto-legge n. 50/2022, che, motivata dagli aumenti eccezionali dei prezzi dei materiali da costruzione, nonché dei carburanti e dei prodotti energetici, disponga per legge un generale meccanismo di aggiornamento dei prezzi, escludendo però alcuni appalti sulla base di un elemento discriminante che non conferisce alcuna utilità rispetto all’aumento dei costi, e cioè la fonte di finanziamento del relativo progetto al momento della indizione della gara ”.

4. Il Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti e il Ministero dell’Economia e delle Finanze si sono costituiti in giudizio in data 3.07.2025 a mezzo dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Trento. Con memoria del 12.11.2025 la difesa erariale ha rappresentato la tardività dell’impugnativa dei decreti ministeriali per intervenuta decadenza, rilevando anche il difetto dell’esplicazione nel contesto del ricorso di specifiche censure dirette in ordine agli stessi. Ha chiesto altresì la reiezione del ricorso quanto alla prima domanda, stante la differente natura del meccanismo di aggiornamento dei prezzi previsto dal FOI, rispetto a quello disposto dal FOP. Il primo fondo mira all’aggiornamento delle opere ancora da avviare il secondo ha ad oggetto le opere già avviate. Pertanto, trattandosi di strumenti che, pur avendo la medesima finalità generale di coprire gli extra-costi derivanti dall’aumento dei prezzari, intervengono in momenti e con modalità e procedure differenti, gestite da Ministeri differenti, non può esservi alcuna sovrapposizione o commistione. In tal senso l’art. 26, comma 6 ter contestato, mira ad impedire il riconoscimento di risorse a titolo compensativo per lavorazioni riguardanti gli interventi che hanno già ottenuto l’adeguamento della base d’asta, al fine di evitare una doppia compensazione di valori già ridefiniti mediante prezziari aggiornati. Il ricorrente ha, d’altra parte, ritenuto congruo il corrispettivo all’atto dell’offerta, stipulando il relativo contratto e non può ora dolersi di tale aspetto.

5. Rete Ferroviaria Italiana S.p.a. si è costituita in giudizio in data 18.07.2025, in qualità di soggetto attuatore dell’intervento infrastrutturale, e con memoria del 3.11.2025 ha chiesto il rigetto del ricorso. Ha preliminarmente precisato che il ricorrente ha prospettato un cumulo di domande, mediante l’applicazione dell’aggiornamento dei prezzi con il rimedio straordinario di cui ai commi 6 bis e 6 ter dell’art. 26 del d.l. n. 50/2022, (cd. “ decreto Aiuti ”), nonché l’inserimento automatico della clausola revisionale contemplata dall’art. 29, comma 1, lett. a) del d.l. n. 4/2022 (cd. “ decreto Sostegni ter ”) corrispondente alla richiesta cumulativa di rimedi straordinari approntati dal legislatore quanto agli strumenti revisionali. FI precisa che per l’opera in questione è stato stanziato il finanziamento FOI come desumibile dall’allegato 1 al decreto del MEF n. 52 del 2.03.2023 (doc. 8.1), il quale attesta che l’intervento oggetto dell’appalto, identificato con il CUP J41C09000000005 ed il CIG 9410535B24, benefici del contributo per l’ingente ammontare di euro 261.940.650,25=. L’importo stanziato dal FOI riveste un’incidenza percentuale pari al 26,79% rispetto al valore stimato dell’appalto in controversia. La resistente deduce, altresì, che l’istituzione del FOI, a cui ha avuto accesso l’opera in esame, è avvenuta nel corpo dell’articolo 26 del d.l. n. 50/2022 al precipuo scopo di fronteggiare l’eccezionale aumento del costo dei fattori produttivi nell’ambito degli appalti di lavori strumentali alla realizzazione d’interventi finanziati dalle risorse del PNRR ed ha interagito in modo diretto sull’importo stimato dell’appalto di lavori. Infatti, le risorse in argomento si sono riversate nell’importo base d’appalto, al contrario di quanto dedotto da TR, il che rende ragione della differenza rispetto alle misure compensative di cui la parte ricorrente pretendere l’applicazione alla fattispecie. Ne deriva la differente connotazione dello strumento di aiuto quale rimedio “ strutturale ”, avente il fine di sostenere ab origine l’equilibrio del contratto d’appalto oggetto di affidamento, con il conseguente effetto che le risorse da esso stanziate costituiscono una rilevante e notevole componente del corrispettivo contrattuale spettante all’appaltatore (nel caso di specie, nella misura percentuale pari al 26,79% dell’importo stimato dell’appalto). Ciò è comprovato dalla documentazione predisposta dalle Direzioni della resistente FI e posta a fondamento delle istanze presentate dal MIT ai fini dell’ammissione dell’intervento al FOI, prodotta in giudizio, ove è stato determinato il fabbisogno finanziario assumendo il costo a vita intera dell’investimento, allo scopo di salvaguardare per l’intera durata della fase esecutiva dell’appalto l’equilibrio economico-finanziario delle attività strumentali per la corretta realizzazione dell’intervento infrastrutturale. La differente natura del rimedio rende ragione della scelta perseguita dal legislatore, mediante l’esclusione disposta dal comma 6 ter dell’art. 26, di estromettere gli appaltatori beneficiari delle risorse assegnate al FOI dall’ulteriore rimedio dell’aggiornamento dei SAL contabilizzati in corso di esecuzione dell’appalto, pena l’indebito accrescimento, in fase esecutiva della commessa, della somma a titolo di corrispettivo dedotto in contratto. D’altra parte, l’inciso escludente del comma 6 ter dell’art. 26 per la sua chiarezza non si presta a dubbi interpretativi e, sulla scorta della giurisprudenza, è inoltre da escludersi un’interpretazione analogica della disposizione secondo il canone interpretativo dell’art. 14 delle preleggi in quanto le misure straordinarie approntate dall’art. 26 del d.l. n. 50/2022 sono strumenti di natura eccezionale adottati dal legislatore in deroga al principio di immodificabilità corrispettivo.

La diversa funzione dello strumento di aiuto esclude, altresì, la violazione del principio di ragionevolezza di cui all’art. 3 della Costituzione, mancando quindi un trattamento di sfavore degli appalti considerati rispetto agli ordinari, così come esclude anche la violazione del principio di libera iniziativa economica, poiché l’aiuto previsto dal FOI si è tradotto nell’importo stimato dell’appalto mentre, al contrario, la pretesa duplicazione delle misure di aiuto, si prospetta criticabile sotto il profilo della lesione del principio della libera concorrenza, orientato alla tutela dei canoni di trasparenza e della parità delle condizioni predeterminate ex ante in sede di procedura di gara, nonché sotto il profilo dei canoni della correttezza e della buona fede contrattuale ex art. 1175 e 1375 del c.c. pretendendo, a valle dell’espletata procedura di affidamento ed in assenza di contestazione della lex specialis , di censurare la capienza dell’importo a base di gara, e si pone in contrasto con il grado di diligenza e perizia esigibile dal Consorzio quale operatore economico di settore altamente qualificato. La seconda domanda volta all’accertamento del diritto di inserimento della clausola di revisione prezzi ex art. 29, comma 1, lett. a), del d.l. n. 4/2022 è inammissibile per non avere la parte ricorrente preliminarmente impugnato la lex specialis , e segnatamente l’art. 9 dello schema di convenzione allegato al disciplinare che prevede solo il meccanismo di cui all’art. 29, comma 1, lett. b), del d.l. n. 4/2022. Infatti, nell’ambito della giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo di cui all’art. 133, comma 1, lett. e) punto 2) del c.p.a in materia revisionale, deve rinvenirsi comunque l’esercizio di potestà autoritativa di carattere discrezionale. Tanto implica la necessaria censura alla determinazione della FI di approvazione dei documenti iniziali della procedura senza prevedere la clausola in argomento. Sotto altro profilo, la pretesa di sostituzione automatica della clausola, ritenuta contrastante con norma imperativa di legge, rende inammissibile la domanda per violazione dell’art. 31, comma 4, della c.p.a. in quanto le nullità previste dalla legge sono soggette a termine decadenziale. Infine, l’inammissibilità della domanda consegue alla natura necessariamente residuale dell’azione atipica di accertamento autonomo, quale attivata da TR poiché nel caso di specie sussistevano rimedi alternativi (impugnatori) alla azione in argomento. In ogni caso la domanda è infondata nel merito in quanto non si tratterebbe di rimedio revisionale alternativo al rimedio compensativo di cui all’art. 29, comma 1, lett. b), ma di un rimedio anch’esso compensativo, applicabile ai contratti di servizi e forniture avente natura continuativa o periodica, mentre per i lavori, quale quello in considerazione, trova applicazione il rimedio alternativo i cui all’art. 29, comma 1, lett. b), come si evince dal contenuto del gravame che propone, in sede sostitutiva, una clausola sostanzialmente omologa rispetto a quella prevista da quest’ultima disciplina. Stante l’identica natura dell’aggiornamento prezzi richiesto, dunque, non è ammissibile la duplicazione dei rimedi. In ogni caso la clausola in argomento, nel caso di specie, determina l’alterazione della natura generale del contratto, vietata dall’art. 106, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 50/2016 a cui l’art. 29 fa rinvio, stante il tenore della clausola del disciplinare di cui all’art. 9. Infine, si oppone all’accoglimento della pretesa, la mancanza di un contenuto della clausola revisionale nel testo dell’art. 29, comma 1, lett. a) citato: ne deriva il tentativo di colmare a livello di contenuto l’evidente indeterminatezza della disposizione in parola da parte del ricorrente. Ciò dimostra il carattere ampiamente discrezionale del potere delle stazioni appaltanti di determinare il contenuto della clausola in parola, il che smentisce la natura imperativa della disposizione in questione e l’effetto di eterointegrazione ex art. 1339 c.c. conseguente. Inoltre, la pretesa di parte ricorrente si pone in contrasto con i dettami della giurisprudenza unionale, circa il divieto di modifiche al contratto intervenute in un momento successivo all’aggiudicazione della procedura di affidamento e tali da determinare l’alterazione delle condizioni di gara, poste a presidio della parità di trattamento e non discriminazione degli operatori economici. Pertanto, la resistente chiede, in via di mero subordine se del caso, di disapplicare la disposizione in parola, o, eventualmente di sottoporre alla Corte di Giustizia la pregiudiziale unionale ex art. 267 TFUE per contrasto della disposizione dell’art. 29, comma 1, lett. a), del d.l. n. 4/2022 con l’art. 89 della direttiva 2014/25/UE.

6. Il Commissario Straordinario e Organo Straordinario della Presidenza del Consiglio dei Ministri e Italferr S.p.a., pur evocati, non si sono costituiti nel giudizio.

7. Con memoria del 3.11.2025 la parte ricorrente ha riaffermato le censure espresse nel gravame. In via subordinata ha insistito per la proposizione della questione pregiudiziale alla Corte di Giustizia Europea, nei termini già espressi nel ricorso, sottolineando come la giurisprudenza unionale ha dato applicazione al principio di non discriminazione che impone che situazioni analoghe non siano trattate in modo diverso e che situazioni diverse non siano trattate nello stesso modo, a meno che un siffatto trattamento non sia obiettivamente giustificato, principio che è stato recepito anche nell’art. 36 della direttiva 2014/25/UE sugli appalti nei settori speciali a cui corrisponde l’art. 76 della direttiva 2014/24/UE dei settori ordinari nonché è disposto dagli artt. 49 e 56 TFUE. Sottolinea infine l’irrilevanza per il giudizio in corso, della novella introdotta con d.l. n. 73/2025 (cd. “ decreto Infrastrutture ”) convertito con modifiche nella l. n. 105/2025, espressamente inapplicabile nel caso di fattispecie previste dall’art. 26 del decreto Aiuti, come quella in esame, e, ove diversamente ritenuto, ne evidenzia l’illegittimità costituzionale per gli stessi vizi espressi con riferimento all’art. 26, comma 6 ter, del decreto Aiuti chiedendo di sollevare la questione di costituzionalità.

8. Nella replica del 13.11.2025 la resistente FI ha ribadito le proprie conclusioni, in particolare sottolineando, quanto alla seconda domanda proposta nel ricorso, la differenza tra i precedenti citati dalla parte ricorrente (TAR Catania, sent. 737/2025, confermata dal Cons. Giust. Amm. Reg. Sicilia, sent. 728/2025) e il caso di specie in cui la parte non ha formulato un’istanza all’Amministrazione in ordine alla domanda di inserimento della misura revisionale di cui all’art. 29, comma 1, lett. a) del d.l. n. 4/2022 e non si è perfezionato alcun silenzio diniego e, al contempo, non ha impugnato lo schema di convenzione che escludeva l’applicazione all’art. 29, comma 1, lett. a) medesimo, a conferma dell’inammissibilità della domanda. Inoltre, ha osservato che la disciplina innovativa derivante dal d.l. n. 73/2025, convertito dalla l. n. 105/2025, confermerebbe l’interpretazione proposta dalla resistente condividendone la ratio di evitare la duplicazione delle misure d’aiuto nel rispetto dei principi di cui all’art. 81 e 97 della Costituzione.

9. In sede di replica dd. 13.11.2025 il Consorzio TR ha osservato che il giudizio è stato promosso innanzi al Giudice amministrativo in ragione della spendita di potere pubblico che connota la vicenda e comunque in ragione della giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo in subiecta materia , ex art. 133, comma 1, lett. e) n. 2 c.p.a. Inoltre ha sottolineato come l’obbligo di aggiornamento straordinario infrannuale dei prezzi di cui all’art. 26, comma 2, primo e terzo periodo, avvenuto nel 2022, e di cui il FOI costituisce solo una delle fonti di finanziamento alternativa a quelle di cui ai commi 4 e 6 dell’art. 26, era idoneo a neutralizzare gli straordinari aumenti di costo occorsi nella prima metà del 2022 ma non a neutralizzare gli aumenti di prezzi che sono intervenuti successivamente all’indizione della gara, cui soccorrono i commi 6 bis e 6 ter dell’art. 26, ora sino al 2025. Non v’è ragione, pertanto, di escludere dalla relativa applicazione gli appalti che, come tutti gli altri, si sono basati su di un prezziario aggiornato al 2022 ma il cui finanziamento è avvenuto per il tramite del FOI. L’aggiornamento avvenuto nel caso di specie, non ha tenuto conto delle esigenze relative all’aumento sopravvenuto dei costi, ma ha considerato i soli costi nel 2022 e non le variazioni occorse negli anni successivi. Pertanto, in tesi del Consorzio, non rileva il carattere strutturale del FOI che, da una parte, è ovvio e dall’altra irrilevante per il sopravvenuto aumento dei prezzi successivo al primo semestre del 2022. Con riferimento alla seconda domanda, ribadisce di aver agito per far valere la nullità della clausola contrattuale, contrastante con una norma imperativa ed al fine di ottenere l’inserimento della clausola revisionale con l’effetto che nessuna decadenza può rilevansi in ordine all’impugnativa, del resto tempestivamente proposta nei confronti dell’ordine di servizio in cui l’Amministrazione avrebbe negato qualunque forma di adeguamento. Ribadisce infine l’infondatezza delle prospettazioni di controparte alla luce dei contenuti delle recenti sentenze.

10. Con istanza del 28.11.2025 la parte ricorrente ha chiesto il rinvio della trattazione del ricorso, in ragione della presentazione di un emendamento alla legge di bilancio, in quel momento in corso di esame al Senato della Repubblica, suscettibile di influenzare la materia del contendere.

11. Nella pubblica udienza del 4.12.2025 questo Tribunale, ha accolto l’istanza di rinvio sopraindicata, non opposta dalla resistente, fissando per la trattazione del ricorso la odierna udienza pubblica.

12. Con memoria del 2.02.2026 FI ha insistito per il rigetto del ricorso, confermando le argomentazioni già rese, peraltro avvallate dalla recente giurisprudenza (cfr. TAR Lazio, Roma, sez. IV ter, 24.12.2025, n. 23690) e precisato al contempo l’irrilevanza delle nuove disposizioni della legge di Bilancio, legge 30 dicembre 2025, n. 199 (Legge di Bilancio 2026) e contenute all’art. 1, commi da 490 a 493, non applicabili al caso di specie, stante la ritenuta perdurante vigenza del comma 6-ter dell’articolo 26 del d.l. n. 50/2022 nonché l’efficacia del nuovo strumento di adeguamento dei SAL a partire dalla data del 1° gennaio 2026. Sotto altro profilo la resistente, con riferimento alla seconda domanda, ha nuovamente eccepito che il ricorrente era onerato di introdurre la domanda di annullamento ex art. 29 c.p.a. avverso lo schema di Convenzione posto in allegato al disciplinare di gara, con conseguente inammissibilità del gravame per omessa impugnazione del provvedimento lesivo a titolo di interesse legittimo ( ex art. 34, comma 2 secondo periodo c.p.a.). Sotto altro aspetto, FI ha introdotto il dubbio della legittimità costituzionale dell’art. 29, comma 1, lett. a), del decreto Sostegni ter, nell’interpretazione proposta dal ricorrente, rispetto alla violazione del principio di uguaglianza di cui all’art. 3 della Costituzione, in quanto prospetta una situazione discriminatoria a vantaggio dei contratti di lavori rispetto ai contratti di fornitura e di servizi nel caso del cumulo dei rimedi, con violazione anche del generale principio di buon andamento dell’amministrazione di cui all’art. 97 Cost. in temini di contenimento della spesa pubblica, e conseguente arbitrario accrescimento del corrispettivo dichiarato in sede di gara dall’appaltatore, prospettando a questo Tribunale istanza di rimessione al Giudice delle leggi della questione di legittimità costituzionale in merito.

13. A sua volta il Consorzio TR nella memoria del 2.02.2026, alla luce della Legge di Bilancio n. 199/2025, deduce la parziale sopravvenuta carenza di interesse in ordine alla controversa posta nel ricorso in esame, in quanto, in tesi, l’appalto affidato al ricorrente “ rientra certamente nell’ambito di applicazione del meccanismo ora disciplinato dall’art. 1 comma 490 l. cit., che si applica appunto ai contratti aggiudicati all’esito di procedure di gara con termine finale di presentazione delle offerte <entro il 30 giugno 2023>. La novella normativa non reca peraltro alcun riferimento o esclusione di sorta per i contratti che, preliminarmente all’indizione della relativa procedura di affidamento, avessero accesso al Fondo per l’avvio delle Opere Indifferibili (c.d. FOI) ”. Ciò determinerebbe agli effetti processuali di ritenere superate le seguenti pretese, con conseguente richiesta di dichiarazione di sopravvenuta carenza di interesse:

“ a) sia la pretesa di TR, contenuta nel primo motivo di ricorso, di riconoscimento dell’aggiornamento dei prezzi ex art. 26, co. 6-ter del Decreto Aiuti, per il periodo dal 1.1.2026 fino a fine lavori,

b) sia la pretesa di TR, di cui al secondo motivo di ricorso, di inserimento in Convenzione di una clausola di <revisione prezzi> ex art. 29, co. 1, lett. a) del Decreto sostegni-ter sempre per il periodo dal 1.1. 2026 fino a fine lavori” .

Invece restano pendenti e non superate domande seguenti:

“ c) la pretesa di TR al riconoscimento dell’aggiornamento dei prezzi ex art. 26, co. 6-ter del Decreto Aiuti, per il periodo 2023, 2024 e 2025, per il quale la nuova disciplina nulla prevede. Pertanto, il ricorso mantiene la propria attualità e rilevanza limitatamente a tali annualità;

d) la pretesa di TR all’inserimento in Convenzione di una clausola di <revisione prezzi> ex art. 29, comma 1, lett. a) del Decreto sostegni-ter, anche per l’ipotesi subordinata in cui non dovesse trovare accoglimento (sino al 31.12.2025) la richiesta di aggiornamento dei prezzi ex art. 26, co. 6-ter di cui sopra ”.

Per il resto la parte ricorrente conferma le proprie conclusioni rappresentando come la Legge di Bilancio 2026, nella stesura definitiva offrirebbe conferma delle doglianze espresse nel ricorso.

14. Infine, con memoria di replica 11.02.2026 FI ha insistito per il rigetto del ricorso per infondatezza della prima domanda, come confermato dalla recente giurisprudenza del TRGA di Bolzano (sent. 9.02.2026, n. 27). A tal fine ha contrastato il tentativo della parte ricorrente di “provocare ” una pronuncia di questo Tribunale in ordine ai profili applicativi della normativa di recente introdotta dalla Legge di Bilancio e rivolta a disciplinare ex novo l’adeguamento dei SAL in corso d’appalto a partire dal 1.012026, poiché sulla scorta del noto principio del tempus regit actum non può trovare applicazione, ai fini della decisione della domanda proposta, una normativa non vigente all’epoca dell’adozione del provvedimento impugnato (ordine di servizio). Ha rilevato altresì che la disposizione opera per i lavori eseguiti e contabilizzati dal 1.1.2026 ed inoltre acquisisce sostanziale operatività “ solo una volta perfezionatasi, a cura del MIT, la preventiva ricognizione degli interventi, integrando quest’ultima il presupposto procedimentale per l’ammissione di ciascun intervento al nuovo rimedio compensativo approntato dal recente Legislatore”. In ogni caso, dal punto di vista processuale, ha dedotto sul punto la violazione del generale principio dispositivo della domanda e della rispondenza tra chiesto e pronunciato nonché la richiesta di pronuncia su poteri amministrativi non ancora esercitati, in violazione della norma processuale dell’art. 34, comma 2 c.p.a.

15. A sua volta parte ricorrente nella memoria di replica del 12.02.2026 ha ribadito le proprie conclusioni, insistendo, anche sulla scorta della documentazione prodotta in giudizio dalla resistente, sulla mera natura di aggiornamento infrannuale di quello derivante dall’accesso al FOI, con conferma delle censure già versate nel ricorso. Quanto alla seconda domanda, ha individuato una possibile definizione del contenuto della clausola revisionale da introdurre nei contratti ex art. 1339 e 1419 c.c., proprio attraverso l’applicazione analogica della medesima disciplina recata dalla suddetta Legge di Bilancio 2026 in relazione all’appalto de quo anche per il periodo decorrente dalla stipula del contratto al 31.12.2025, in modo da uniformare i relativi criteri di calcolo - ante e post 1.1.2026 - e rendere coerente il meccanismo applicabile all’intero contratto per il periodo unitariamente considerato. Ha dedotto, infine, la manifesta infondatezza della questione costituzionale da ultimo posta da FI, in quanto vi è differenza tra gli appalti di lavori e di servizi e forniture stante la diversa natura della prestazione oggetto del contratto e la maggiore volatilità dei fattori produttivi per i lavori (materiali da costruzione, cantieri, Sal).

16. Nella pubblica udienza odierna il Presidente di questo Tribunale ha dato avviso alle parti, ex art. 73 c.p.a., circa un possibile difetto di giurisdizione sulla prima domanda versata nel ricorso, alla luce dei recenti approdi giurisprudenziali, chiedendo alle parti di discutere sul punto. La parte ricorrente, in ragione della recente ordinanza delle SS.UU. della Corte di Cassazione 12.02.2026, n. 3177, ha chiesto che sia dichiarato il difetto di giurisdizione sulla prima domanda in favore del Giudice ordinario, mentre ha insistito per l’accoglimento della seconda domanda per tutto il periodo sino al 31.12.2025, con dichiarazione di difetto di interesse per il periodo decorrente dal 1.01.2026, richiamandosi al ricorso ed agli scritti difensivi. FI resistente si è rimessa al Collegio per la prima domanda e ha confermato le eccezioni già sollevate circa l’inammissibilità della seconda domanda, anche alla luce dell’ordinanza della Corte di Cassazione. La difesa erariale, infine, si è richiamata agli scritti. Il ricorso è stato quindi trattenuto in decisione.

DIRITTO

I. Il ricorso non merita favorevole apprezzamento per le ragioni di seguito illustrate.

II. Preliminarmente, giova evidenziare che il Consorzio TR con il ricorso in esame ha proposto due domande. Nella prima, corrispondente al primo motivo di ricorso, si duole della reiezione della richiesta di applicazione al contratto di cui trattasi del meccanismo di compensazione straordinaria in corso d’opera di cui all’art. 26, comma 6 bis, del d.l. 17 maggio 2022, n. 50, convertito nella l. 15 luglio 2022, n. 91, (cd. decreto Aiuti), ossia il diritto ad ottenere i “ maggiori importi ” derivanti dall’applicazione dei prezziari aggiornati, nella misura dell’80%, sui lavori eseguiti nel 2023-2024, la cui applicazione è stata prorogata sino al 31.12.2025. A tale scopo il Consorzio ha impugnato l’ordine di servizio del 12.07.2024 del direttore lavori, nonché gli atti presupposti in epigrafe indicati, con cui FI ha espressamente escluso la possibilità di riconoscere l’applicazione del rimedio compensativo in corso d’opera richiesto, ostandovi l’espressa previsione dell’art. 26, comma 6 ter, del decreto Aiuti, secondo il quale “ Le disposizioni di cui al comma 6-bis del presente articolo, .....si applicano anche agli appalti pubblici di lavori.... che non abbiano accesso al Fondo di cui al comma 7 ”, ossia il “ Fondo per l’avvio di opere indifferibili ”(FOI). Invero la commessa in questione è stata ammessa al finanziamento sul citato fondo, come risulta dal decreto MEF 18.11.2022, poi confermato con il decreto 2.03.2023.

III. La seconda domanda, versata nel secondo motivo di ricorso, è del seguente tenore: “ accertare e dichiarare il diritto alla revisione prezzi di cui all’art. 29, comma 1, lett. a) del d.l. 4/2022 nonché accertare e dichiarare l’obbligo di Rete Ferroviaria Italiana S.p.A. di inserire nel contratto per cui è causa la clausola revisionale di cui all’art. 29, comma 1, lett. a) del d.l. 4/2022, condannando FI al relativo adempimento previa occorrenda declaratoria di nullità delle clausole negoziali di cui all’art. 9 della Convenzione e degli eventuali atti negoziali inter partes difformi ” e riguarda pertanto la diversa pretesa di accertamento del diritto di TR alla revisione prezzi di cui all’art. 29, comma 1, lett. a) del d.l. 27 gennaio 2022, n. 4 (cd. decreto Sostegni ter) convertito nella l. 28 marzo 2022, n. 25, eventualmente sulla scorta del meccanismo di eterointegrazione del contratto ai sensi degli artt. 1339 e 1419, secondo comma, c.c.

IV. Con riferimento alla prima domanda, deve essere dichiarato il difetto di giurisdizione di questo Giudice in favore del Giudice ordinario, con ciò assentendo anche all’espressa richiesta in tal senso presentata dalla stessa parte ricorrente in sede di discussione orale, in osservanza a quanto da ultimo statuito dalla Suprema Corte nell’ordinanza delle SS.UU. 12.02.2026, n. 3177, in sede di regolamento di giurisdizione proprio sul tema dell’applicazione delle disposizioni dell’art. 26, comma 6 bis e 6 ter del decreto Aiuti.

V. Vale rammentare che l’art. 133, comma 1, lettera e), n. 2, c.p.a. attribuisce alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo “ le controversie relative al divieto di rinnovo tacito dei contratti pubblici di lavori, servizi, forniture, relative alla clausola di revisione del prezzo e al relativo provvedimento applicativo nei contratti ad esecuzione continuata o periodica, nell’ipotesi di cui all’art. 115 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, nonché quelle relative ai provvedimenti applicativi dell’adeguamento dei prezzi ai sensi dell’art. 133, commi 3 e 4, dello stesso decreto” , ossia le controversie relative alla clausola di revisione del prezzo e ai provvedimenti applicativi dell’adeguamento dei prezzi. La Suprema Corte ricorda che “ Secondo l’orientamento consolidato di legittimità, in tema di riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, il criterio determinante è quello del petitum sostanziale, da identificare, non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, quanto, soprattutto, in funzione della causa petendi, ossia dell’intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio, da individuare con riguardo ai fatti allegati e al rapporto giuridico di cui essi sono espressione (Cass., Sez. Un., 31 luglio 2018, n. 20350; Cass., Sez. Un., 12 novembre 2020, n. 25578). Pertanto, ai fini della soluzione della questione di giurisdizione, occorre verificare la natura giuridica della posizione attiva azionata (Cass. S.U. 18 maggio 2021, n. 13492) ”. E’ pertanto escluso che dall’art. 133 comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a. possa discendere il conferimento al Giudice amministrativo di qualsivoglia controversia relativa alla revisione dei prezzi di contratti pubblici, dovendo invece verificarsi l’esistenza e l’esercizio di un potere, come chiarito anche dalla stessa Corte Costituzionale che ha ravvisato la sussistenza della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in tali “ particolari materie ” indicate dalla legge, in quanto la pubblica amministrazione agisca come autorità, esercitando, anche in via indiretta, un potere pubblicistico (Corte cost. 204/2004; Corte cost. 191/2006; Corte cost. 140/2007; Corte cost. 179/2016). Ricorda la Cassazione nell’ordinanza citata che “ Le Sezioni Unite, con diverse pronunce, hanno affermato che il discrimine tra le due giurisdizioni in materia di revisione prezzi risiede, in genere, nell’esistenza o meno di una clausola contrattuale che riconosca alla parte pubblica un potere discrezionale di apprezzamento della richiesta, nel senso che, in detta ipotesi, nella fase precedente ad un eventuale riconoscimento, la controversia appartiene al giudice amministrativo; contrariamente se la clausola contempla un potere vincolato, deve riconoscersi la corrispondenza di tale obbligo ad un diritto soggettivo dell’appaltatore, il quale fa valere una mera pretesa di adempimento contrattuale, come tale ricadente nell’ambito della giurisdizione ordinaria (Cass. SU, 21990/2020; Cass. SU, 5093/2025; Cass. SU, 35952/2021; Cass. SU, 2934/2025; Cass. SU, 3160/2019; Cass. SU, 14559/2015; Cass. SU, 3935/2022; Cass. SU, 9290/2025)” .

Ne discende che allorquando la revisione prezzi venga disciplinata da norme o clausole che attribuiscono alla pubblica amministrazione un margine di discrezionalità nella determinazione dell’ an e/o del quantum del compenso revisionale, la controversia rientra nella giurisdizione amministrativa. Al contrario, se la disciplina della revisione imponga un obbligo revisionale automatico, determinato sulla base di parametri oggettivi e vincolanti, la pubblica amministrazione non esercita alcun potere e la controversia si configura come una pretesa di adempimento contrattuale, ricadendo nella giurisdizione del Giudice ordinario.

Nell’ordinanza citata le SS.UU della Corte di Cassazione hanno ravvisato che “ l’art. 26 del d.l. 50/2022 non attribuisce alla P.A. alcun esercizio di potere pubblicistico implicante una valutazione comparativa di interessi privati e pubblici, ma rinvia espressamente all’applicazione dei prezzari regionali aggiornati annualmente. Si tratta, quindi, di un meccanismo di adeguamento automatico ancorato a precisi parametri oggettivi e vincolanti predeterminati dal legislatore, ossia i prezziari regionali aggiornati, di cui al comma 2 dello stesso articolo, quale misura straordinaria e obbligatoria, dettata dall’emergenza economica e dall’aumento dei costi dei materiali e dell’energia. La puntualità di tale disposizione circoscrive rigorosamente l’ambito di applicazione dell’adeguamento dei prezzi, escludendo qualsiasi margine di discrezionalità dell’Amministrazione in ordine sia al riconoscimento del relativo diritto (an) che alla determinazione del relativo importo (quantum) ”. Ciò è confortato, continua la Suprema Corte, dalla terminologia usata dal legislatore che sancisce, in presenza di determinate condizioni, un adeguamento dei prezzi vincolante e determinato sulla base dei prezziari regionali che “ si risolve in un’operazione meramente contabile che rifluisce non in un provvedimento autoritativo di adeguamento prezzi, ma in un SAL. Infatti, il criterio di calcolo del quantum consegue non ad un atto amministrativo discrezionale, ma al prezziario regionale, che costituisce una ricognizione di tutti i prezzi dei materiali da costruzione in una regione ”, concludendo nel senso seguente: “ In definitiva, la P.A. non agisce nell’esercizio di un potere autoritativo e discrezionale ma come contraente in posizione paritaria rispetto alla ditta appaltatrice. Ne consegue che la controversia attiene all’esecuzione di obbligazioni contrattuali in relazione alle quali la ditta appaltatrice è titolare di un diritto soggettivo, con la conseguenza che va affermata la sussistenza della giurisdizione ordinaria” .

VI. Del resto, si tratta di indirizzo che offre continuità all’orientamento giurisprudenziale in precedenza formatosi anche presso il Giudice Amministrativo (cfr. TAR Lazio, sez. II 13.03.2025, n. 5299; TAR Friuli Venezia Giulia, sez. I, 2 maggio 2025, n. 194, quest’ultima confermata di recente dal giudice di appello con sentenza del Consiglio di Stato, sez. V, 4.12.2025, n. 9568; ibidem TAR Friuli-Venezia Giulia, sez. I, 15.10.2025, n. 406), seppure in maniera non univoca (in senso contrario da ultimo TRGA Bolzano, 9.02.2026, n. 27; TAR Lazio, Roma, sez. IV ter 24.12.2025, n. 23690). In particolare, si fa riferimento alla recente sentenza del Consiglio di Stato, n. 9568/2026, a cui ha fatto concorde rinvio anche la Suprema Corte e della quale è utile ripercorrere i passaggi salienti, che ha statuito quanto segue: “ In definitiva, condizione ineludibile perché si configuri la giurisdizione amministrativa è che la pubblica amministrazione agisca come autorità, e che oggetto di causa sia sempre la contestazione dell’esercizio del potere in concreto, almeno in forma mediata o indiretta (sulla stessa linea si pongono le successive sentenze della Cote Costituzionale 5 febbraio 2010 n. 35 e 15 luglio 2016 n. 179). 4.2. Alla stregua di tali ordini di considerazioni, occorre, quindi, accedere a un’interpretazione costituzionalmente conforme dell’art. 133 c.p.a., escludendo dalla giurisdizione esclusiva le vicende in cui la materia del contendere non involga l’esercizio di poteri riconducibili, nemmeno in via indiretta, alle funzioni pubblicistiche dell’amministrazione ”. E infatti, “ l’attinenza della vicenda ad interessi di ordine pubblicistico – in qualche misura sempre implicati nell’agire della Pubblica amministrazione – non è sufficiente a risolvere il problema del riparto della giurisdizione, perché quel che veramente conta è stabilire se, in funzione del perseguimento di quell’interesse, l’amministrazione sia o meno dotata di un potere di supremazia, in relazione – si intende – allo specifico oggetto del contenzioso portato dinanzi al giudice (Cass. Civ., SS.UU., 8 luglio 2019, n. 18267; cfr. anche Cass. Civ., SS.UU., 17 marzo 2025, n. 7152, Cass. Civ., SS.UU., 3 luglio 2023, n. 18669 e ord. 29 ottobre 2020, n. 23908)..... L’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a., che assegna al giudice amministrativo la giurisdizione esclusiva sulle controversie concernenti la revisione dei prezzi, deve, infatti, essere letto alla luce del principio secondo cui tale giurisdizione sussiste soltanto laddove la P.A. mantenga una posizione di supremazia rispetto all’operatore economico e, sia, quindi, sia ravvisabile la spendita, almeno indiretta, di potere pubblicistico... Nel caso sottoposto allo scrutinio del giudice la ricorrente non invoca l’applicazione di una clausola contrattuale di revisione del prezzo, bensì l’applicazione obbligatoria di un meccanismo di adeguamento automatico introdotto direttamente dalla legge, ossia dall’art. 26 del d.l. n. 50/2022. La disposizione è chiara nella sua portata, prescrivendo che lo stato di avanzamento dei lavori afferente alle lavorazioni eseguite <è adottato, anche in deroga alle specifiche clausole contrattuali, applicando i prezzari aggiornati ai sensi del comma 2 ovvero, nelle more del predetto aggiornamento, quelli previsti dal comma 3> (art. 26, co. 1, d.l. n. 50/2022). Quello descritto è un meccanismo erosivo di ogni margine di discrezionalità in capo alla P.A., atteso che l’adeguamento del prezzo è ancorato a precisi parametri fissati dal legislatore (ossia i prezziari regionali aggiornati, di cui al comma 2 dell’art. 26). Esso, pertanto, come condivisibilmente ritenuto dal primo giudice, non rientra nella revisione prezzi in senso stretto, la cui finalità consiste nell’esigenza <di assicurare un costante equilibrio tra le prestazioni dedotte in contratto, sì da mantenere inalterato il c.d. sinallagma funzionale quando si verificano circostanze sopravvenute incidenti sull’equilibrio tra le prestazioni> (cfr. ex multis, Cons. St., Sez. III, nn. 3317/2022 e 7288/2023; sulla funzione <integrativa> della revisione prezzi vedasi anche Cons. St., Ad. Plen., 6 agosto 2021, n. 14). Diversamente, il d.l. n. 50/2022 (c.d. <decreto-aiuti>) ha previsto l’adeguamento quale misura straordinaria e obbligatoria dettata dall’emergenza economica e dall’aumento dei costi dei materiali e dell’energia. A conforto di quanto sopra vale rammentare che l’adeguamento automatico del prezzo trova sede nella fase esecutiva del rapporto intercorrente tra la stazione appaltante e l’operatore economico. La presente controversia, come correttamente statuito dal T.a.r., attinge a una pretesa di adempimento contrattuale tendente al riconoscimento del corrispettivo relativo al contratto di appalto, peraltro sotto il solo profilo del quantum debeatur. Non sussistendo, dunque, alcun potere valutativo del Ministero, l’atto di aggiornamento del corrispettivo deve considerarsi atto pienamente paritetico, in quanto tale sottratto alla cognizione del giudice amministrativo. Va soggiunto che, non venendo in rilievo i meccanismi revisionali e adeguativi di cui agli articoli 115 e e 133 del citato d.gs. n.163/2006, ai quali l’articolo 133, comma 1, lett. e, n. 2, rinvia, si configura una vicenda totalmente privatistica alla quale è estraneo ogni profilo di discrezionalità con riferimento sia all’an che al quantum dell’aggiornamento. Ne discende la qualificazione dell’agire pubblico come attività puramente privatistica, imputabile alla amministrazione come contraente e non come autorità, in assenza dell’esplicazione, o anche della sola a connessione con il potere schiettamente pubblicistico ”.

VII. Giova evidenziare che la parte ricorrente pretende proprio l’applicazione del meccanismo automatico di adeguamento del corrispettivo di cui all’art. 26, comma 6 bis, del decreto Aiuti, seppure attraverso un’interpretazione costituzionalmente orientata della disposizione dell’art. 26, comma 6 ter della medesima fonte ovvero, in subordine, per il tramite della sottoposizione alla Corte Costituzionale della pregiudiziale costituzionale o ancora, in ulteriore subordine, a mezzo della prospettazione alla Corte di Giustizia UE della pregiudiziale unionale, come descritto in premessa. Pertanto, applicando le coordinate ermeneutiche suindicate al caso di specie, non sussiste la giurisdizione di questo Giudice sulla proposta domanda.

VIII. Alle stesse conclusioni non può, invece, pervenirsi con riferimento alla seconda domanda, corrispondente al secondo motivo di ricorso, ove si fa richiesta di applicazione del meccanismo revisionale di cui all’art. 29, comma 1, lett. a) del decreto Sostegni ter. Relativamente a tale istanza sussiste la giurisdizione di questo Tribunale, come di recente e condivisibilmente affermato dal Consiglio di Stato nella sentenza della sez. V, 19.02.2026, n. 1321, che superando l’orientamento di segno opposto del Tribunale di primo grado (sent. TAR Veneto, Sede di Venezia, sez. I, 10.07.2025, n. 1161, ivi riformata, ma anche, in termini, TAR Campania, Salerno, sez. II, 6.02.2026, n. 234; citata sent. TAR Lazio, Roma, sez. IV ter 24.12.2025, n. 23690 e, su altra fattispecie, TAR Sicilia Palermo, sez. I, 26.06.2024, n. 2067, confermata da Cons. Giust. Amm. Reg. Siciliana, 2.10.2025, n. 735), ha riconosciuto nella disposizione in esame la sussistenza di un potere dell’Amministrazione e dunque di quella discrezionalità nella determinazione della debenza della revisione e/o del suo quantum , che giustifica la giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo, a cui corrisponde una posizione di interesse legittimo dell’operatore economico alla luce della giurisprudenza sopra richiamata.

L’art. 29, comma 1, lett. a) del decreto Sostegni ter, infatti, sancisce l’inserimento della clausola revisionale negli atti pubblicistici di gara rimettendo alla pubblica Amministrazione la fissazione del contenuto della prescrizione. Secondo quanto statuito dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 1321/2026: “ In particolare, la disciplina di cui alla lettera a dell’art. 29 del D.L. n. 4 del 2022 (conv. dalla legge n. 25/2022), diversamente dalla successiva lettera b, non stabilisce i parametri di riferimento stringenti e oggettivi, prevedendo un rinvio all’art. 106 comma 1, lett. a), secondo periodo, del D.lgs. n. 50 del 2016, il quale, a sua volta, conferisce all’Amministrazione un ampio potere valutativo in merito al contenuto delle clausole di modifica e, quindi, fissa un’intermediazione autoritativa nella conformazione della fattispecie. Se ne ricava che la sussistenza di un significativo margine di valutazione discrezionale del committente in sede di lex specialis implica la configurazione di un interesse legittimo all’esercizio corretto del potere pubblico, con conseguente configurazione della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo cui al citato art. 133, coma 1, lettera e, n. 2, c.p.a. ”. Pertanto, la posizione del Consorzio non è un diritto soggettivo che affonda le sue radici nel contratto ma “ un interesse legittimo alla corretta applicazione della normativa pubblicistica della revisione dei prezzi e, quindi, alla legittima gestione della procedura finalizzata al riconoscimento della revisione dei prezzi” (cfr. giurisprudenza richiamata nella sent. cit. 1321/2026: Cons. Stato, sez. VI, n. 7043 del 2000; Cons. Stato, sez. III, 25 luglio 2023, n. 7291), come comprovato dal fatto che si tratta di una clausola che deve essere inserita nel bando di gara ai sensi di legge, provvedimento certamente amministrativo. Secondo il Giudice di Appello siffatta discrezionalità permane anche posteriormente alla stipula del contratto.

IX. Affermata la giurisdizione di questo Giudice con riferimento alla seconda domanda, osserva il Collegio in via preliminare che nessun rilievo hanno le disposizioni introdotte dalla Legge di Bilancio 30 dicembre 2025, n. 199 (Legge di Bilancio 2026) il cui art. 1, commi da 490 a 493, stabilisce un nuovo meccanismo compensativo applicabile a far data dal 1.01.2026. Si tratta di una disciplina che non viene in considerazione nel presente giudizio, stante il tenore del secondo motivo di ricorso che pretende l’applicazione alla commessa de quo di tutt’altra disposizione (il più volte richiamato art. 29, comma 1, lett. a) del decreto Sostegni ter). Non può pertanto essere accolta la prospettazione, da ultimo avanzata da TR nella memoria del 2.02.2026 e ribadita in sede di discussione orale, secondo la quale questo Tribunale dovrebbe di dichiarare la sopravvenuta carenza di interesse relativamente alla richiesta di applicazione della disciplina dell’art. 29, comma 1, lett. a) del decreto Sostegni ter, per la parte di lavori decorrenti dal 1.1.2026, nel presupposto dell’applicazione ai lavori eseguiti da quella data, anche per il contratto in esame, della nuova Legge di Bilancio. Si tratta di disciplina sopravvenuta, estranea alla controversia oggetto di scrutinio, sulla quale questo Tribunale non può pronunciarsi posto che la stessa non forma oggetto, per ovvie ragioni, di alcun motivo di ricorso, ma anche per il fatto che essa reclama un’attività dell’Amministrazione non ancora posta in essere (consistente nella valutazione di una richiesta di applicazione della Legge di Bilancio da parte del ricorrente, quanto alle lavorazioni allibrate in contabilità dal 1.01.2026, richiesta non ancora formulata) la cui valutazione, pertanto, è anche inammissibile in questa sede ex art. 34, comma 2, c.p.a.

X. Ciò premesso, il secondo motivo di ricorso, pure circoscritto nei termini suesposti, non può essere accolto, rivelandosi fondate le eccezioni sollevate da FI circa l’inammissibilità della domanda ivi proposta.

XI. Essa, infatti, non è stata preceduta da alcuna istanza formulata alla committente e dalla stessa rigettata, al contrario di quanto accaduto con riferimento alla prima domanda del ricorso in esame. Al riguardo, non trova alcun riscontro quanto osservato in sede difensiva da TR circa il fatto che l’ordine di servizio impugnato avrebbe diniegato anche la pretesa di applicazione del meccanismo revisionale di cui all’art. 29, comma 1, lett. a), del decreto Sostegni ter. Il tenore letterale dell’atto impugnato rende ragione della circostanza che la reiezione di FI ha avuto esclusivo riguardo alla domanda di applicazione del, diverso, istituto concernente la compensazione straordinaria in corso di esecuzione, previsto da una disciplina del tutto differente (ossia l’art. 26, comma 6 bis, del decreto Aiuti) da quella di cui è richiesta l’applicazione con la seconda domanda ora in esame. Nemmeno è stata formulata alcuna riserva in sede contabile al riguardo, secondo quanto documentato in giudizio. Ne deriva che la domanda si prospetta inammissibile, sotto un primo profilo, in quanto relativa a poteri non ancora esercitati sui quali sussiste il divieto di pronuncia da parte di questo Giudice ex art. 34, comma 2 c.p.a., primo periodo, secondo il quale: “ In nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati ”.

XII. L’inammissibilità del motivo in esame si palesa anche sotto altro punto di vista, come correttamente rappresentato da FI, avendo il Consorzio prospettato una domanda di accertamento autonomo (nei termini in cui è richiesto di “ accertare e dichiarare il diritto alla revisione prezzi di cui all’art. 29, comma 1, lett. a) del d.l. 4/2022 nonché accertare e dichiarare l’obbligo di Rete Ferroviaria Italiana S.p.A. di inserire nel contratto per cui è causa la clausola revisionale di cui all’art. 29, comma 1, lett. a) del d.l. 4/2022,..”) in assenza del previo esperimento dell’ordinaria azione impugnatoria ex art. 29 c.p.a., assente nel presente giudizio sia l’impugnazione di un, inesistente, atto di rigetto della richiesta, per quanto sopra dedotto, che l’impugnazione, in forza della sua concreta attuale lesività, dello schema di convenzione approvato a suo tempo dalla stazione appaltante che ha precluso l’applicazione del meccanismo revisionale in parola. Infatti, la parte ricorrente reputa che l’art. 9 dello schema di convenzione, allegato al disciplinare - poi stipulata - si ponga in palese violazione dell’art. 29, comma 1, lett. a) del decreto Sostegni ter - secondo il quale: “ 1. Fino al 31 dicembre 2023, al fine di incentivare gli investimenti pubblici, nonché al fine di far fronte alle ricadute economiche negative a seguito delle misure di contenimento dell’emergenza sanitaria globale derivante dalla diffusione del virus SARS-CoV-2, in relazione alle procedure di affidamento dei contratti pubblici, i cui bandi o avvisi con cui si indice la procedura di scelta del contraente siano pubblicati successivamente alla data di entrata in vigore del presente decreto, nonché, in caso di contratti senza pubblicazione di bandi o di avvisi, qualora l’invio degli inviti a presentare le offerte sia effettuato successivamente alla data di entrata in vigore del presente decreto, si applicano le seguenti disposizioni: a) è obbligatorio l’inserimento, nei documenti di gara iniziali, delle clausole di revisione dei prezzi previste dall’articolo 106, comma 1, lettera a), primo periodo, del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, fermo restando quanto previsto dal secondo e dal terzo periodo della medesima lettera a);b) per i contratti relativi ai lavori, in deroga all’articolo 106, comma 1, lettera a), quarto periodo, del decreto legislativo n. 50 del 2016, le variazioni di prezzo dei singoli materiali da costruzione, in aumento o in diminuzione, sono valutate dalla stazione appaltante soltanto se tali variazioni risultano superiori al cinque per cento rispetto al prezzo, rilevato nell’anno di presentazione dell’offerta, anche tenendo conto di quanto previsto dal decreto del Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili di cui al comma 2, secondo periodo. In tal caso si procede a compensazione, in aumento o in diminuzione, per la percentuale eccedente il cinque per cento e comunque in misura pari all’80 per cento di detta eccedenza, nel limite delle risorse di cui al comma 7 ” - stante il tenore testuale dell’art. 9 della convenzione: “ 9.1 Anche in deroga all’articolo 1664, co. 1, c.c., resta inteso tra le Parti che il Prezzo è invariabile e non soggetto a modificazioni di sorta, fatta eccezione per quanto stabilito nel presente articolo [9]. 9.2 Alla presente Convenzione trova applicazione l’art. 29 del D.L. n. 4/2022. Resta fermo, a pena di decadenza, il termine di 60 (sessanta) giorni di cui all’art. 29, co. 4, primo periodo, D.L. n. 4/2022. Resta altresì fermo che si procederà a compensazione, alle condizioni previste nel citato art. 29, D.L. 4/2022, nei limiti delle risorse di cui ai commi 7 e 8 del medesimo art. 29. 9.3 In presenza di variazioni dei prezzi in diminuzione, FI procederà d’ufficio alla compensazione. A tal fine, il REL, a seguito della pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale del decreto di cui all’art. 29, co. 2 del D.L. n. 4/2022, accerterà con proprio provvedimento il credito di FI stessa e procederà ai relativi recuperi (tramite compensazione) nel primo pagamento utile all’Appaltatore ”. Tuttavia, il Consorzio ricorrente, da un lato, non ha formulato alcun’istanza all’Amministrazione nel senso ora preteso, non conseguendo, al contrario di quanto accaduto con l’ordine di servizio impugnato, un atto impugnabile, d’altro lato, non ha impugnato alcun precedente altro atto che costituisca, a mente di quanto osservato ai precedenti paragrafi V. e VI. espressione dell’attività autoritativa dell’Amministrazione in punto revisione dei prezzi: in particolare non ha impugnato, neppure nel presente giudizio nonostante la lesività della clausola, la determina a contrarre con la quale la resistente ha approvato gli atti di gara secondo il tenore testuale sopra riportato. Al riguardo vale rammentare che costituisce ius receptum il fatto che l’azione di accertamento autonomo è ammessa nel processo amministrativo solo in via sussidiaria ove non sussistano altri strumenti di tutela, ed in particolare ove non esperibile la tipica azione impugnatoria ex art. 29 c.p.a. ( ex multis da ultimo Cons. Stato, sez. V, 15.03.2024, n. 2508 e giurisprudenza ivi citata). Pertanto, anche sotto tale profilo, la seconda domanda, versata nel secondo motivo di ricorso, deve dichiararsi inammissibile ai sensi dell’art. 34, comma 2 del c.p.a. secondo il quale “ Salvo quanto previsto dal comma 3 e dall’articolo 30, comma 3, il giudice non può conoscere della legittimità degli atti che il ricorrente avrebbe dovuto impugnare con l’azione di annullamento di cui all’articolo 29 ”.

XIII. I contrasti giurisprudenziali come sopra evidenziati e la complessità della materia giustificano la compensazione delle spese di giudizio tra tutte le parti costituite. Nulla è dovuto per le parti non costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, sede di Trento, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe indicato:

a) dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione la prima domanda trattandosi di controversia devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario presso il quale la causa potrà eventualmente essere riproposta nei termini e con gli effetti di cui all’articolo 11 c.p.a.;

b) dichiara inammissibile la seconda domanda per violazione dell’art. 34, comma 2 c.p.a.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Trento nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2026, con l’intervento dei magistrati:

ND FA, Presidente

Maria Cappellano, Consigliere

CE SI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CE SI	ND FA

IL SEGRETARIO