Pubblicato il 02/05/2025

N. 00628/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00423/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 423 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Grifols Italia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG A0071F0703, rappresentata e difesa dagli avvocati Federico Maria Ferrara, Giorgio Lezzi e Sabrina Maria Maiello, con domicili digitali come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Innovapuglia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avv. Maria Maddalena Giungato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Puglia, non costituita in giudizio;
Azienda ospedaliero-universitaria Ospedali Riuniti di Foggia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avv. Simonetta Mastropieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Bioviiix s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avv. Luciano Pennacchio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

previa sospensione dell’efficacia

- del provvedimento datato 2 febbraio 2024, notificato in data 27 febbraio 2024, con cui InnovaPuglia s.p.a., divisione SArPULIA, ha respinto l' istanza di revisione del prezzo del farmaco Flebogamma dif®, nell'ambito dell'appalto specifico n. 23, finalizzato all'acquisizione di farmaci per le Aziende e gli enti del S.S.R. della Puglia nell'ambito del SDA "Prodotti Farmaceutici", istituito con avviso sulla GUUE 2020/S 247- 610574 del 18 dicembre 2020, n. gara 9283342, lotto 62, aggiudicato a Grifols s.p.a. (CIG MASTER A0071F0703);

- del provvedimento del 27 febbraio 2024, con cui InnovaPuglia s.p.a., divisione SArPULIA, ha confermato il rigetto dell'istanza di revisione del prezzo , a seguito di diffida inviata dalla ricorrente;

- di tutti gli atti successivi, connessi e/o presupposti, in quanto lesivi;

- nonché per l'accertamento e la declaratoria della fondatezza dell'istanza e della pretesa sostanziale della ricorrente e, dunque, per la condanna di InnovaPuglia s.p.a. a riconoscere la revisione del prezzo richiesta e per il risarcimento dei danni;

Sui motivi aggiunti presentati, in data 9 ottobre 2024, per l'annullamento:

- di tutti gli atti già impugnati con il ricorso introduttivo, per le ulteriori ragioni a sostegno della domanda, emerse dalla disamina degli atti della successiva procedura di gara, indetta da InnovaPuglia s.p.a. il 2 agosto 2024.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Innovapuglia s.p.a., dell’Azienda ospedaliero-universitaria Ospedali Riuniti di Foggia e di Bioviiix s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 aprile 2025 il dott. Lorenzo Ieva e uditi per le parti i difensori avv. Sabrina Maiello, per la parte ricorrente; avv. Maria Giungato, per Innovapuglia s.p.a. resistente; nessuno comparso per l'Azienda ospedaliera intimata e per la parte controinteressata.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Con ricorso depositato come in rito, la società ricorrente impugnava il provvedimento con il quale veniva respinta l'istanza di revisione del prezzo del farmaco (emoderivato) oggetto del contratto di fornitura, nonché l’atto di conferma del disposto rigetto di revisione prezzi e gli atti istruttori o comunque connessi. Con motivi aggiunti ampliativi venivano dedotte ulteriori argomentazioni, a seguito di altra documentazione acquisita, in parte derivante da omologa gara successivamente indetta, cui la ricorrente però non partecipava.

In particolare, la società insisteva, a più riprese, come, data la peculiarità del farmaco in fornitura, competesse la revisione del pezzo della convenzione-contratto, invero da poco tempo stipulata, in considerazione della difficile reperibilità e del recente disposto aumento del parametro di prezzo da parte dell’AIFA.

2.- Si costituivano l’Azienda ospedaliera intimata e InnovaPuglia s.p.a., centrale di committenza, che ha operato come stazione appaltante; venivano indi depositati gli atti e i documenti del procedimento; veniva contestata funditus in fatto e in diritto la tesi della società ricorrente, circa la spettanza della revisione prezzi anelata.

3.- Rinviata la causa per un tentativo di bonario componimento; rinunciata di seguito la presentata domanda cautelare; depositati altri documenti, nonché memorie e repliche, dopo ampia discussione, alla fissata udienza pubblica, la causa veniva introitata in decisione.

4.- Il ricorso e i motivi aggiunti sono infondati.

4.1.- In via preliminare, va respinta l’eccezione di difetto di giurisdizione opposto da Innovapuglia s.p.a.; invero, la materia della revisione prezzi e del relativo procedimento applicativo appartiene alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. e) , n. 2, c.p.a., specie quando si versi in procedimenti che postulano la spendita di poteri pubblicistici (così: Cass. civ., sez. un., 27 giugno 2023, n. 18374).

Pertanto, l’eccezione è priva di pregio.

4.2.- Quanto al merito dell’impugnativa, con unico motivo, veniva censurata la violazione dell'art. 2.1 lettera di invito e dell'art. 13 della convenzione, la violazione degli artt. 1, 2, 5 e 9 d.lgs. 36/2023, la violazione del legittimo affidamento e del principio di buona fede, il difetto di motivazione, nonché l’eccesso di potere per illogicità e irragionevolezza, concludendo per la fondatezza dell'istanza di revisione del prezzo.

Premette il Collegio la normativa nella specie applicabile.

L’art. 48 (Tetto di spesa per l'assistenza farmaceutica), comma 33, del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con mod., dalla legge 24 novembre 2003, n. 326 ha previsto che: “ Dal 1° gennaio 2004 i prezzi dei prodotti rimborsati dal Servizio Sanitario Nazionale sono determinati mediante contrattazione tra Agenzia e Produttori secondo le modalità e i criteri indicati nella delibera Cipe 1 febbraio 2001, n. 3 […] ”.

La delibera Cipe 1 febbraio 2001, n. 3 “Individuazione dei criteri per la contrattazione del prezzo dei farmaci” ha stabilito, al punto n. 6 (Definizione del prezzo contrattato), comma 5, tra l’altro, che: “ Il prezzo contrattato rappresenta per gli ospedali e le ASL il prezzo massimo di cessione al Servizio sanitario nazionale. Su tale prezzo essi devono, in applicazione di proprie procedure, contrattare gli sconti commerciali ”; mentre, al punto 7 (Durata del contratto e rinnovazione), è previsto che: “ Il prezzo definito al termine della procedura negoziale come prezzo ex fabrica, è valido per un periodo di ventiquattro mesi fatte salve le diverse clausole contrattuali ”.

Dunque, il prezzo dei farmaci, da porsi a carico del SSN, è definito con atti autoritativi nel loro limite massimo ; su detto limite, si svolgono contrattazioni volte a ridurlo ulteriormente, ove segnatamente vengano individuati sul mercato operatori economici in grado di farlo.

Tanto premesso, la società ricorrente – all’esito di un’apposita procedura di gara – è risultata prima classificata e aggiudicataria di convenzione per la fornitura del farmaco emoderivato in discussione. La procedura di evidenza si è svolta sulla base delle disposizioni normative vigenti, assumendo come limite massimo di prezzo quello corrente stabilito.

Orbene, la ricorrente chiede la revisione del prezzo, su gara aggiudicata da poco tempo, cioè in data 21 dicembre 2023, a seguito della sopravvenuta determina dell’AIFA 18 dicembre 2023 (pubblicata in Gazz. Uff. 2 gennaio 2024), che ha elevato il prezzo massimo ora aggiornato a 65 euro/grammo. La convenzione-contratto è stata sottoscritta in data 12 febbraio 2024, al prezzo di aggiudicazione di 54,84 euro/grammo.

Porta quale unico argomento parte ricorrente la circostanza, per cui la fornitura aggiudicata non possa che essere espletata, con riferimento al nuovo prezzo di 65 euro/grammo, e insiste sull’applicazione retrodatata di tale nuovo limite.

Contesta InvaPuglia s.p.a., evidenziando come la fornitura non potesse che essere eseguita al prezzo concordato, come da convenzione sottoscritta ed accettata, rispetto alla quale peraltro la società prima graduata si è resa più volte inadempiente, tantoché taluni ordinativi sono stati esauditi dalla seconda graduata; peraltro, la ricorrente non ha partecipato al rinnovo della procedura di gara, che ha visto come aggiudicatario altro concorrente, ad un prezzo di 61,37 euro/grammo, ovverosia ad un prezzo comunque inferiore a quello preteso da Grifols s.p.a.

La fornitura del medicinale, di cui è causa, deve essere regolata dalle migliori condizioni di mercato e la gara deve rispettare le condizioni basilari della par condicio . La gara si è svolta sulla base di un prezzo del farmaco, quale emergente dalle condizioni di mercato esistenti al momento delle offerte, ed è stata aggiudicata sulla base delle stesse condizioni, prima della formalizzazione del nuovo prezzo di cui alla delibera AIFA del 18 dicembre 2023 (pubblicata in G.U. il 2 gennaio 2024).

La tariffa limite, di cui si discute, non può essere considerata alla stregua di un c.d. prezzo imposto (e tanto meno inderogabile), rappresentando, come già espressamente ricordato dalla stessa delibera del Cipe, il prezzo massimo di cessione al Servizio sanitario nazionale, affermazione che postula di per sé la sua negoziazione al ribasso.

Peraltro, nel caso di specie, molti ordinativi sono stati evasi dalla seconda classificata in gara – la Bioviiix s.r.l. – al prezzo di aggiudicazione, invece contestato da Grifols s.p.a., stante l’inadempienza nella fornitura (come documentato in atti).

Non sussiste alcuna automaticità per l’adeguamento del prezzo, preteso dalla ricorrente, sia per la ratio della disposizione, sia per la sua stessa lettera, che invero prevede la possibilità di un aumento per revisione prezzo, previo procedimento di verifica, ma anche la diminuzione automatica, in ipotesi di diminuzione del prezzo sul mercato (art. 13 convenzione).

Va soggiunto, infine, che, per pacifica giurisprudenza, la revisione prezzi è disciplinata da norme, che tutelano l'economicità dell'azione amministrativa, il controllo della spesa pubblica, la concorrenza e il mercato e sono correlate all'obiettivo di evitare effetti elusivi del meccanismo della gara pubblica ( ex pluris: Cons. St., sez. III, 27 giugno 2024, n. 5690); postulano invero un rigoroso procedimento pubblicistico di verifica dei presupposti (Cons. St., sez. V, 21 maggio 2024, n. 4484); ed è riferibile solo alle annualità di contratto successive alla prima, dato che l'alterazione dell'equilibrio economico del contratto può configurarsi solo con il decorso del tempo ( ex multis : Cons. St., sez. V, 2 dicembre 2024, n. 9611) e giammai ab imis come preteso dalla ricorrente nell’odierno ricorso.

In ultima analisi, può dirsi che quanto finora narrato depone nel senso dell’insussistenza di alcun presupposto, per darsi applicazione all’anelata revisione prezzi.

5.- In conclusione, per le sopra esposte motivazioni, le impugnative proposte vanno respinte.

6.- Le spese del giudizio seguono il principio della soccombenza e sono liquidate come in dispositivo, nei confronti di Innovapuglia s.p.a. e dell’Azienda ospedaliera costituita. Vanno invece compensate per la minima attività processuale svolta e comunque per la peculiarità della controversia, avuto riguardo alla posizione processuale ricoperta, nei riguardi della Regione Puglia e della società intimata quale controinteressata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (sezione terza), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.

Condanna parte ricorrente al pagamento di €. 1.500,00 in favore di Innovapuglia s.p.a. e di €. 1.500 in favore dell’Azienda ospedaliera “Ospedali Riuniti” di Foggia, per un totale di €. 3.000,00. Spese compensate per la Regione Puglia e Bioviiix s.r.l.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 16 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Blanda, Presidente

Lorenzo Ieva, Primo Referendario, Estensore

Lorenzo Mennoia, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Lorenzo Ieva	Vincenzo Blanda

IL SEGRETARIO