Pubblicato il 23/04/2025

N. 07912/2025 REG.PROV.COLL.

N. 08366/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8366 del 2024, proposto da
AL s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Francesca Pompamea, con domicilio digitale in atti;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Federica Graglia, con domicilio digitale in atti;

nei confronti

Ial s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;

per l'annullamento e/o la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Roma, Sezione Seconda, n. 7838/2022 del 18 maggio 2022, resa sul ricorso numero di registro generale 1067 del 2021,

nonché per l’annullamento

- della determinazione dirigenziale del direttore del Dipartimento Valorizzazione del Patrimonio e Politiche Abitative di Roma Capitale n. 1051 del 30 aprile 2024, avente ad oggetto “ Attuazione della Deliberazione della Giunta Capitolina n. 136 del 26 aprile 2024, avente ad oggetto «Indirizzi e criteri generali per la valorizzazione economica, sociale e paesaggistico-ambientale del Litorale di Roma»: assegnazione temporanea per la stagione balneare 2024 ai titolari delle concessioni demaniali marittime per finalità turistiche e ricreative in essere sul litorale lidense alla data del 31 dicembre 2023 così come comunicate alla Regione Lazio ai sensi dell’art. 47 comma 2, della Legge regionale Lazio n. 13/2007 ”;

- di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, connesso e/o conseguenziale, anche se allo stato non conosciuto, ivi compresa la deliberazione della Giunta Capitolina n. 136 del 26 aprile 2024.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 marzo 2025 la dott.ssa Eleonora Monica e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il presente gravame, AL s.r.l. (nel prosieguo anche “AL”) propone opposizione di terzo ai sensi dell’art.108, comma 1, c.p.a. avverso la sentenza di questo Tribunale, Sezione Seconda, n. 7838/2022 del 18 maggio 2022, resa sul ricorso numero di registro generale 1067 del 2021 proposto da Ial s.r.l. (nel prosieguo “Ial”) - già titolare di della concessione demaniale marittima con finalità turistico-ricreative avente ad oggetto l’area pubblica in cui è attualmente Stabilimento balneare “L’OASI” sito in Roma - avverso:

- la determinazione dirigenziale di Roma Capitale prot. n. 128777 del 22 dicembre 2020 di indizione ai sensi dell’art. 36 e ss. del Codice della navigazione di una procedura ad evidenza pubblica “ per l’affidamento di n. 37 Concessioni Demaniali Marittime con finalità turistico ricreative site sul litorale del Municipio X di Roma Capitale in scadenza al 31.12.2020 – Stagione balneare 2021 ”, tra cui il lotto 36 coincidente con il titolo di Ial;

- la successiva determinazione dirigenziale prot. 131239 del 30 dicembre 2020, recante una “ proroga tecnica ” delle concessioni demaniali in essere “ a partire dall’1.01.2021 e per il periodo di tempo necessario alla conclusione della procedura di affidamento ” e “ comunque di durata non superiore a 12 mesi ” (vale dire fino al 31 dicembre 2021).

In particolare questo T.A.R., con la sentenza opposta n. 7838/2022:

i) respingeva il primo e terzo dei motivi di censura (violazione dell’art. 182, comma 2, del d.l. n. 34/2020 e dell’art. 1, commi da 682 a 684, della l. n. 145/2018), in ragione della legittimità, sotto tali profili, della decisione di Roma Capitale di indire una procedura di gara per il rilascio delle concessioni demaniali in questione, non applicando il regime di proroga ex lege , invece invocato da parte ricorrente;

ii) accoglieva il secondo motivo di ricorso, con cui si lamentava la violazione dell’art. 103, comma 2, del d.l. n. 18/2020, e il quarto motivo di ricorso, di asserita violazione dell’intero impianto normativo regionale in tema di affidamento delle concessioni demaniali marittime e, in particolare, degli artt. 46, 47 e 53 bis della l.r. Lazio n. 13/2007 (come modificata dalla l.r. Lazio n. 8/2015), attesa l’indizione della procedura in assenza del Piano di Utilizzo degli Arenili (c.d. “P.U.A.”) e, nello specifico, senza che il Municipio Roma X avesse precedentemente proceduto ad adeguare il proprio P.U.A. a quello adottato a livello regionale, con assorbimento del quinto motivo (violazione dell’art. 42, comma 2, lett. l), del d.l.gs. n. 267/2000 e dell’art. 13, comma 3, del “ Regolamento Speciale sul decentramento amministrativo ”, approvato con Deliberazione dell’Assemblea Capitolina n. 18/2011) nonché del ricorso per motivi aggiunti, proposto avverso singole previsioni del Bando e della determinazione di “proroga tecnica”;

iii) annullava, per l’effetto, la procedura ad evidenza pubblica indetta dal Municipio X di Roma Capitale con la citata d.d. n. CO/3040/2020 del 22 dicembre 2020, ritenendola illegittima in quanto non preceduta dall’approvazione del P.U.A. comunale;

iv) accoglieva, altresì, la domanda della ricorrente alla “ conservazione della validità ed efficacia della concessione di cui è titolare, ex art. 103, comma 2, del D.L. n. 18/2020, sino alla definitiva cessazione dell’emergenza sanitaria in corso e per i 90 giorni successivi a tale cessazione ”, mentre respingeva quella “ a vedere riconosciuta l’estensione della durata della concessione demaniale di cui è titolare ai sensi dell’art. 1, commi 682 e 683 della Legge n. 145/2018, dell’art. 182, comma 2, del D.L. n. 34/2020 ”.

L’opponente, nel riferire di essere venuta a conoscenza dell’esistenza di tale pronuncia “ solo in data 26 maggio 2024, tramite alcuni articoli di giornale ”, ne chiede la riforma e/o l’annullamento, in ragione delle considerazioni di merito di cui alla sentenza del Consiglio di Stato n. 6699/2023, pubblicata il 7 luglio 2023, con la quale il giudice d’appello - nel riformare un’altra sentenza di questo Tribunale coeva alla pronuncia opposta e di identico contenuto (la n.7902/2022, afferente ad altro lotto del bando per cui è causa, il 19) - ha ritenuto che gli enti locali, anche a fronte della mancata approvazione del P.U.A. comunale, possano legittimamente indire procedure comparative per il rilascio di concessioni demaniali marittime ai sensi dell’art. 19, comma 3, del Regolamento Regionale n. 19/2016.

In particolare, AL contesta la sentenza opposta nella parte in cui ha accolto il secondo ed il quarto motivo di ricorso proposto da Ial, evidenziando a tal fine come detta pronuncia pregiudichi gravemente i suoi diritti e gli interessi legittimi, in relazione all’aver costei partecipato alla suddetta procedura in relazione al lotto 36 - concernente, come accennato, l’area demaniale in precedenza oggetto di concessione a Ial - e di essere risultata prima nella relativa graduatoria, stilata da Roma Capitale all’esito dell’esame delle offerte tecniche al riguardo pervenute.

Il gravame è sostanzialmente affidato ai seguenti motivi di seguito, meglio articolati nell’atto introduttivo del giudizio:

i) illegittimità della sentenza opposta per violazione degli artt. 27 e 41 del c.p.a. in relazione alla mancata evocazione di AL nell’ambito del giudizio definito con la sentenza opposta, quale aggiudicataria, anche se provvisorio, del lotto 36, in quanto tale controinteressata all’accoglimento del relativo ricorso (primo motivo);

ii) illegittimità della sentenza opposta per violazione degli artt. 46, 47 e 53 bis della l.r. Lazio n. 13/2007 e dell’art. 19, comma 3, del Regolamento Regionale n. 19/2016, richiamando i principi affermati dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 6699/2023, con particolare riguardo alla legittimità del bando ed alla portata non ostativa della mancata adozione del P.U.A. comunale (secondo motivo);

iii) contestazione della pronuncia anche nella parte in cui ha ritenuto che, per il lotto in questione, la controinteressata potesse beneficiare della proroga ex art. 103, comma 2, del d.l. n. 18/2020, sino alla definitiva cessazione dell’emergenza sanitaria in corso e per i 90 giorni successivi a tale cessazione (terzo motivo).

Parte ricorrente chiede, altresì, anche l’annullamento:

- della deliberazione di Giunta Capitolina n. 136 del 26 aprile 2024, con cui la Giunta ha formulato indirizzi e criteri dei nuovi bandi di gara da indire, nel rispetto dei parametri fissati sul piano nazionale ed eurounitario, dando contestualmente mandato alla neoistituita Direzione Rigenerazione del Litorale e Grandi Progetti del Dipartimento Valorizzazione del Patrimonio e Politiche Abitative di Roma Capitale di avviare le nuove procedure ad evidenza pubblica;

- della determinazione dirigenziale rep. QC/1051/2024 del 30 aprile 2024, di “assegnazione temporanea per la stagione balneare 2024 ai titolari delle concessioni demaniali marittime per finalità turistiche e ricreative in essere sul litorale lidense alla data del 31 dicembre 2023 così come comunicate alla Regione Lazio ai sensi dell’art. 47 comma 2, della Legge regionale Lazio n. 13/2007” , tra i quali anche Ial, gestore uscente dell’area demaniale oggetto del lotto 36,

sostanzialmente sostenendo che l’affidamento in questione violerebbe i principi di diritto eurounitario, come ribaditi dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nelle pronunce n. 17 e n. 18 del 2021 e, in particolare, l’art. 12 della Direttiva a 2006/123/CE, che impone l’espletamento di procedure ad evidenza pubblica.

2. Roma Capitale instava per la reiezione del gravame proposto, in particolare eccependo in rito l’improcedibilità della domanda di annullamento della determinazione dirigenziale di Roma Capitale rep. QC/1051/2024 del 30 aprile 2024, in quanto relativa ad una stagione balneare ormai conclusasi.

3. Parte ricorrente con successiva insisteva per l’accoglimento del ricorso, richiamando i precedenti resi dalla Sezione su fattispecie simili (tra le altre le sentenze nn. 21057, 21021, 20978 e 21107 del 25 novembre 2024).

4. All’udienza del 26 marzo 2025 il legale di parte ricorrente dichiarava il venir meno dell’interesse della sua assistita alla decisione sulla domanda di risarcimento dei danni formulata in giudizio ai sensi ai sensi e per gli effetti dell’art. 34, comma 3 c.p.a.. La causa veniva, dunque, trattenuta in decisione, previo rilievo d’ufficio a cura del Collegio, ai sensi dell’art.73, comma 3, c.p.a..

5. Il Collegio ritiene opportuno, innanzi tutto, esaminare il tema - non strettamente evocato dalla difesa della resistente - della legittimazione in capo a AL a proporre opposizione, ritenendola sussistente.

Ai sensi dell’art.108, comma 1, c.p.a. (nel testo risultante dalla modifica apportata dall'art. 1, comma 1, lett. aa), del d.lgs. 15 novembre 2011, n. 195) “ Un terzo può fare opposizione contro una sentenza del tribunale amministrativo regionale o del Consiglio di Stato pronunciata tra altri soggetti, ancorché passata in giudicato, quando pregiudica i suoi diritti o interessi legittimi ”.

Secondo la consolidata opinione della giurisprudenza - specie in esito alla soppressione del previgente inciso “ Un terzo, titolare di una posizione autonoma e incompatibile… ” - l’opposizione di terzo c.d. “ordinaria” implica, preliminarmente, la sussistenza di una duplice condizione: “ la mancata partecipazione al giudizio conclusosi con la sentenza opposta; il pregiudizio che reca la sentenza ad una posizione giuridica di cui l'opponente risulti titolare ” (cfr., in tal senso, quam UL , Consiglio di Stato, 11.2.2014, n.652).

Sussistendo tali presupposti la legittimazione ad agire viene riconosciuta al terzo che si trovi in una delle seguenti posizioni: a) controinteressati pretermessi; b) controinteressati occulti; c) controinteressati successivi; d) più in generale, terzi titolari di una situazione giuridica autonoma ed incompatibile rispetto a quella riferibile alla parte risultata vittoriosa per effetto della sentenza oggetto di opposizione (cfr., quam UL , Consiglio di Stato, 3.8.2023, n.7517).

Nella fattispecie in esame, l’opponente (AL), in mancanza di un provvedimento di aggiudicazione in via definitiva della procedura, non assurge a controinteressato pretermesso nel giudizio a quo , atteso che solo l’aggiudica definitiva consolida la posizione del primo graduato, di talché (secondo l’orientamento prevalente) il ricorso non deve essere necessariamente notificato all’aggiudicatario provvisorio (in tal senso, Consiglio di Stato, 6 ottobre 2015, n.4654).

Peraltro, avuto precipuo riguardo all’impugnazione proposta nei confronti del bando, laddove si contesti in radice l’avvio stesso del procedimento selettivo, la giurisprudenza pacificamente esclude la presenza di controinteressati, almeno finché la gara non sia stata aggiudicata definitivamente (così, quam UL , Consiglio di Stato, 28.8.2019, n.5926, secondo cui “ A fronte dell'impugnazione del bando, di concorso o di gara, ovvero di un atto di esclusione dalla procedura selettiva, non sono individuabili soggetti che possano essere qualificati come controinteressati, atteso che la qualifica di controinteressato, quale soggetto che è titolare di un interesse giuridicamente rilevante al mantenimento dell'impugnata esclusione, non si configura in capo al mero partecipante in occasione dell'impugnazione della esclusione da parte di altro concorrente laddove sia ancora in corso lo svolgimento della gara e, dunque, la stazione appaltante non abbia fatto contestualmente luogo all'aggiudicazione dell'appalto ”).

Ciò non toglie che AL riveste, senza dubbio, la qualifica di aggiudicatario provvisorio della procedura ad evidenza pubblica avviata con il bando del 22 dicembre 2020, essendosi essa collocata, con riferimento al lotto 36, al primo posto della relativa graduatoria provvisoria.

Ebbene l’aggiudicatario provvisorio viene nondimeno ritenuto legittimato (semprechè non abbia partecipato al giudizio a quo ), a proporre l’opposizione di terzo c.d. “ordinaria”, in quanto soggetto titolare di una posizione autonoma che subisce autonomamente un pregiudizio dalla sentenza opposta, la quale diviene incompatibile con l’interesse della parte opponente (in tal senso, espressamente, Consiglio di Stato, 3 settembre 2014, n.4494).

6. Ciò posto, passando ad esaminare il merito dell’opposizione - ferma restando l’infondatezza per quanto fin qui detto, del primo motivo, con cui la ricorrente lamenta la sua mancata evocazione nel giudizio poi definito con la sentenza opposta – gli altri due motivi di ricorso sono entrambi fondati e, con essi, l’opposizione di terzo finalizzata alla riforma della sentenza di questo Tribunale, Sezione Seconda n. 7838/2022 del 18 maggio 2022.

Il Consiglio di Stato con la citata pronuncia n.6699/2023, in linea, peraltro, con le coordinate ermeneutiche fornite più generale dall’Adunanza Plenaria n.18/2021, ha, infatti, chiarito che:

- la disposizione recata dall’art.19, comma 3, della l.r. Lazio n.19/2016, da un lato non autorizza, nelle more dell’approvazione del P.U.A. comunale, ulteriori e illegittime proroghe sine die (e in modalità scevra dalla competizione) delle precedenti concessioni, dall’altro prevede la possibilità di dare corso a procedure competitive di assegnazione transitoria della concessione (per la durata di una stagione balneare);

- è, altresì, illegittima la proroga della concessione in applicazione della disposizione di cui all’art.103, comma 2, del d.l. n.18/2020, stante l’assenza di legame fra la crisi epidemiologica da Covid-19 e il settore delle concessioni balneari.

Per quanto fin qui detto, il Collegio nel recepire l’orientamento espresso dal Consiglio di Stato, ritiene che l’opposizione di terzo proposta da AL meriti, dunque, accoglimento con riguardo alla domanda di annullamento (effetto rescindente) della sentenza di questa Sezione n. 7838/2022 del 18 maggio 2022, con conseguente reiezione del ricorso proposto da Ial di cui al n. 1069/2021 di R.G. (effetto rescissorio) in confronto di Roma Capitale.

7. Il Collegio procede, quindi, ad esaminare le censure con cui AL chiede l’annullamento:

a) della deliberazione di Giunta Capitolina n. 136 del 26 aprile 2024, recante “Indirizzi e criteri generali per la valorizzazione economica, sociale e paesaggistico-ambientale del Litorale di Roma” ;

b) della determinazione dirigenziale rep. QC/1051/2024 del 30 aprile 2024, con cui l’amministrazione ha disposto, inter alias , l’assegnazione temporanea, per la stagione balneare 2024, della concessione del lotto 36 a Ial, nella ritenuta qualità di soggetto concessionario alla data del 31 dicembre 2023.

8. Ebbene, il ricorso è inammissibile per carenza di interesse per quel che concerne la domanda di annullamento della deliberazione della Giunta Capitolina n. 136 del 26 aprile 2024, trattandosi di atto di natura programmatoria e regolamentare, con valenza meramente programmatica, dettando delle mere “ linee guida ” per l’affidamento delle concessioni, come tale avente incidenza sulla futura attività negoziale dell’ente, non immediatamente lesiva in assenza di un bando che la recepisca e che, vieppiù, nemmeno si rivela in concreto incompatibile con le esigenze e gli interessi sussumibili in capo all’odierna parte ricorrente.

9. È, poi, improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse la domanda di annullamento della determinazione dirigenziale num. repertorio QC/1051/2024 del 30 aprile 2024 (di assegnazione per la sola stagione 2024 a Ial dell’area corrispondente al lotto 36), posto che la stagione in questione è, allo stato, ictu oculi interamente decorsa, sicché l’eventuale annullamento non arrecherebbe alcuna utilità alla parte ricorrente.

Nemmeno vi sono, inoltre, gli estremi per accertare l’illegittimità di tale atto ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a., avendo il legale di parte ricorrente, all’udienza del 26 marzo 2025, espressamente rinunciato alla domanda di risarcimento al riguardo inizialmente formulata in atti.

10. Per tutto quanto precede, in conclusione:

i) deve essere accolta l’opposizione di terzo proposta da AL ai sensi dell’art.108 c.p.a., con conseguente annullamento della sentenza di questo Tribunale, Sezione Seconda, n. 7838 del 18 maggio 2022 e rigetto del ricorso numero di registro generale 1067 del 2021 proposto da Ial;

ii) deve essere dichiarata l’improcedibilità della domanda di annullamento della determinazione dirigenziale di Roma Capitale rep. QC/1051/2024 del 30 aprile 2024 nonché l’inammissibilità della domanda di annullamento della deliberazione di Giunta Capitolina n. 136 del 26 aprile 2024.

Resta salva, per Roma Capitale, la facoltà di determinarsi, quanto al lotto 36, circa il completamento della procedura avviata nel 2020 ovvero di adottare ulteriori o diversi atti e/o determinazioni in merito all’assegnazione delle concessioni balneari, in ogni caso nel rispetto del vincolo conformativo nascente dalla presente decisione. Trattandosi di poteri non ancora esercitati dall’amministrazione, è preclusa qualsivoglia attività di indirizzo di questo giudice, in ossequio al principio di cui all’art. 34, comma 2, c.p.a..

Le spese di giudizio possono, nondimeno, venire compensate, tenuto conto della complessità della questione controversa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo dichiara in parte improcedibile, in parte lo dichiara inammissibile e in parte lo accoglie ai sensi e per gli effetti di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Riccio, Presidente

Eleonora Monica, Consigliere, Estensore

Annamaria Gigli, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Eleonora Monica	Francesco Riccio

IL SEGRETARIO