Pubblicato il 26/01/2021

N. 00103/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00928/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 928 del 2020, proposto da
PA S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Chiara Cacciavillani, Marta Cendron, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Verona, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Michelon, Fulvia Squadroni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Squadroni Fulvia in Verona, piazza Brà 1;

per l'ottemperanza

alla sentenza del T.a.r. Veneto, Sez. II, n. 683 del 9 maggio 2013, passata in giudicato.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Verona;

Visto l’art. 114 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2021, svoltasi da remoto con modalità di videocollegamento, la Dr.ssa Daria Valletta;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso introduttivo del giudizio la società PA, nella premessa di essere proprietaria di un terreno in Comune di Verona, località San Michele Extra, e del fabbricato ivi eretto sulla base della licenza edilizia n. 7114/SK del 30 ottobre 1974, ha dedotto che in base al previgente PRG l’area era urbanisticamente classificata come zona Z25 “fieristica, annonaria e per servizi tecnici”, mentre, a seguito dell’approvazione del PAT, adottato con delibera di Consiglio comunale n. 15/2006 e approvato con delibera di Giunta regionale n. 4148/2007, veniva qualificata come “residuale peri-urbana”, disciplinata dall’art. 51 n.t.a.: la norma individua tali aree come «orientamento delle future linee di sviluppo insediativo atte a prefigurare un disegno organico integrato con l’area urbana esistente» e «linee preferenziali dello sviluppo insediativo, ossia direzioni di sviluppo degli insediamenti più opportune».

In seguito veniva adottato e approvato il P.I. (delibera di approvazione del Consiglio comunale n. 91 del 23 dicembre 2011) che qualificava l’area di proprietà della ricorrente come “sub ambito agricolo di ammortizzazione e transizione”, in quanto tale gravata dalle preclusioni all’edificazione di cui all’art. 142 n.t.o., addirittura più stringenti di quelle fissate in generale per le zone agricole dall’art. 141 n.t.o.: ciò a dispetto del fatto che l’area non avesse alcuna vocazione di tipo agricolo.

Su impugnazione della ricorrente questo TAR, con la sentenza n. 683/2013, disponeva l’annullamento della delibera citata; a seguito del passaggio in giudicato della decisione, il Comune di Verona adottava e approvava la variante al P.I. n. 23, reiterando la destinazione urbanistica già accertata come illegittima, mediante la sua inclusione tra i sub-ambiti agricoli di ammortizzazione e transizione di cui all’art. 142 n.t.o.

Sulla scorta di tali premesse la società PA ha chiesto che al Comune di Verona venga ordinato di adottare tutti gli atti necessari all’ottemperanza del giudicato, dichiarando al contempo la nullità della delibera di Consiglio comunale n. 48/2019 per violazione o elusione del giudicato, nella parte in cui approva la variante al P.I. che perpetua la destinazione urbanistica dell’area già ritenuta illegittima. Ha inoltre domandato che questo TAR accerti che l’eventuale classificazione di una parte dell’area in termini di “area boscata” non è di ostacolo alla ripianificazione nei termini in cui essa è imposta dal giudicato di cui è chiesta l’ottemperanza.

Infine, la ricorrente ha chiesto la condanna dell’Amministrazione resistente al risarcimento del danno correlato all’impedimento e comunque al ritardo nell’esercizio dello ius aedificandi .

Si è costituito in giudizio il Comune di Verona, chiedendo il rigetto del ricorso.

All’udienza in data 14.01.2021, svoltasi da remoto con modalità di videocollegamento, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Come in precedenza evidenziato, la società PA è proprietaria in Comune di Verona dell’area catastalmente censita al fg. n. 311 mapp.li nn. 22, 23 e 69.

Una parte dell’area è stata classificata dal vigente PAT del Comune di Verona come area periurbana, disciplinata dall’art. 51 delle NTA al PAT che così la definisce: “ 51.01. Trattasi di aree inedificate residuali all’interno del sistema insediativo e di aree periurbane esterne immediatamente a ridosso dell’area urbana, che conservano solo in parte, sia per le limitate dimensioni le prime, che per la vicinanza con i limiti della città esistente le seconde, la vocazione agricola. 51.02 L’individuazione di tali aree indica un orientamento delle future linee di sviluppo insediativo atte a prefigurare un disegno organico integrato con l’area urbana esistente, la cui effettiva dimensione ubicazione sarà definita dal P.I. 51.03. Per tali aree il PAT prevede quanto segue: …51.03.02 Per le aree agricole periurbane, ovvero sia per quelle immediatamente all’ esterno dell’area urbana consolidata, prevede che le stese definiscano le linee preferenziali dello sviluppo insediativo, ossia le direzioni di sviluppo degli insediamenti più opportune senza precludere altre direzioni comunque consentite, anche se non puntualmente individuate le quali comportano la conseguente modifica del perimetro degli altri ambiti definiti dal PAT senza che questo ne comporti Variante.. ” ( cfr . doc. 5 della produzione di parte ricorrente).

Con delibera n. 91 del 23.12.2011, tuttavia, l’Amministrazione approvava il P.I., che riclassificava l’area come “Sub ambito agricolo di ammortizzazione e transizione” ex art. 142 delle NTO, stabilendo: “ La Zona agricola di ammortizzazione e transizione è un ambito posto tra i margini della città e il territorio rurale finalizzato alla definizione paesaggistica dei margini urbani, alla salvaguardia ecologica e ambientale dei tessuti insediativi, alla protezione dei caratteri rurali dei contesti periurbani. Gli interventi sono diretti alla costruzione e al rafforzamento della Rete Ecologica, alla definizione morfologica e ambientale dei margini urbani della città, alla valorizzazione del paesaggio rurale e dell’agricoltura di prossimità, vietando nuovi insediamenti e allevamenti agricoli intensivi e favorendo la ricollocazione di quelli esistenti”.

Tale delibera è stata impugnata dalla società PA con ricorso proposto a questo TAR che, con sentenza nr. 743/2012 della II Sezione, la annullava nella parte in cui l’area di proprietà della ricorrente, qualificata dal P.A.T. come “residuale e periurbana” ex art. 51 delle N.T.A., veniva riclassificata in “sub ambito agricolo di ammortizzazione e transizione” disciplinata dall’art. 142 delle N.T.O. al P.I.

Nella parte motiva della decisione in commento si affermava:

“ Il Piano degli Interventi, nella disciplina regolativa, ha immotivatamente e inspiegabilmente riclassificato l’area di proprietà della ricorrente come “sub ambito agricolo di ammortizzazione e transizione” precludendo, in tal modo, ogni possibilità di trasformazione urbanistica dell’area in questione e sottoponendola ad una particolare tutela conservativa.

Tale scelta si pone in aperto ed insanabile contrasto con il P.A.T. vigente che invece qualifica l’area come periurbana disciplinata dall’art. 51 delle NTA al PAT, sopra riportato. In particolare, le aree periurbane vengono definite dall’art. 51 come rappresentative delle future linee di sviluppo insediativo. E, se pure è ammessa dall’art. 51 una più puntuale individuazione di tali aree ad opera del P.I., il passaggio dell’intera proprietà della ricorrente alla totale inedificabilità che caratterizza la disciplina dei sub-ambiti agricoli di ammortizzazione e transizione, doveva quantomeno essere sorretto da una sufficiente motivazione, sulla base di risultanze acquisite attraverso un’istruttoria, ad esempio sulle caratteristiche dell’area in questione, idonea a dimostrare la ragionevolezza della scelta e la sua coerenza con gli indirizzi espressi nella pianificazione territoriale di livello superiore. Coerenza che, peraltro, non risulta evidente, trattandosi di area parzialmente già edificata e considerato lo storico pregresso di tale area.

2.2. Per altro verso, l’art. 61.01 delle n.t.a. del P.A.T. stabilisce che la “Zona agricola di ammortizzazione e transizione” include le “zone agricole poste ai margini della città in trasformazione e la campagna aperta” che “per la loro vulnerabilità antropica, sono sottoposte a particolare tutela”. Al punto 61.03 delle n.t.a. si prevede poi che “il PI, ai sensi e per gli effetti del comma 3, art. 3, della L.R. 11/2004, potrà definire l’esatto perimetro della zona di ammortizzazione e transizione sulla base di successive analisi ed approfondimenti sulle caratteristiche evidenziate al precedente comma 61.01.”

Pertanto, affinché il P.I. possa ampliare l’ambito di tale zona, già delineato dal P.A.T., è necessario che “sulla base di successive analisi ed approfondimenti”, sia riscontrata anche in altre aree la presenza delle caratteristiche di cui al punto 61.01 (zona agricola, ubicata tra i margini della città in trasformazione e l’aperta campagna). Tale genere di istruttoria, nel caso di specie, è stato totalmente omesso e, peraltro, almeno dalla documentazione in atti non risulta che l’area di proprietà della ricorrente possegga le predette caratteristiche.

3. Pertanto, la delibera impugnata di approvazione del P.I., nella parte in cui riclassifica l’area di proprietà della ricorrente, qualificata dal P.A.T. come “periurbana” ex art. 51 delle N.T.A., in “sub ambito agricolo di ammortizzazione e transizione” ex art. 142 delle N.T.O. al P.I., si pone in netto contrasto con le scelte strategiche di sviluppo del territorio stabilite dal piano urbanistico di livello superiore, e ciò in violazione dell’art. 17 della L.R. n. 11/2004, che impone al P.I. di disciplinare gli interventi “in coerenza ed in attuazione del piano di assetto del territorio ”.

La sentenza citata non è stata impugnata ed è dunque passata in giudicato.

Con il ricorso introduttivo del presente giudizio la società PA ha chiesto che al Comune resistente sia ordinato di dare ottemperanza alla suddetta decisione, al contempo dichiarando la nullità della delibera di Consiglio comunale n. 48/2019 nella parte in cui essa approva la variante nr. 23 al P.I. che perpetua la medesima destinazione urbanistica dell’area già ritenuta illegittima da questo TAR.

Infatti, la variante nr. 23 ( cfr . doc. 7, e tavola 5.0.11 “disciplina operativa – zonizzazione” sub doc. 8) continua a includere l’area di PA tra i sub-ambiti agricoli di ammortizzazione e transizione di cui all’art. 142 n.t.o.

Il Comune di Verona, pur non contestando tale presupposto di fatto, si è limitato a osservare in proposito che, anche alla luce dei vincoli insistenti sull’area della ricorrente, è necessario dar corso a una nuova attività di pianificazione nella quale si terrà conto anche di eventuali proposte formulate dalla ricorrente ai sensi dell'art. 6 L.R.11/2004.

2. Alla luce di quanto precede il ricorso può trovare parziale accoglimento, nei termini che si passa ad esplicitare.

Deve, in primo luogo, essere dichiarata la nullità della delibera comunale nr. 48/2019 per violazione del giudicato, nella parte in cui con essa il Comune di Verona ha reiterato la destinazione urbanistica dell’area della ricorrente, già ritenuta da questo Tribunale contrastante con le previsioni del P.A.T., senza evidenziare nuove ragioni o nuovi elementi istruttori a sostegno della scelta operata.

Nel costituirsi in giudizio l’Amministrazione, riconoscendo di aver perpetuato detta destinazione, non ha infatti allegato di aver rinnovato l’istruttoria, illustrando i motivi che consentirebbero di superare il rilevato contrasto tra la pianificazione di livello superiore e quella in considerazione, ma ha solo richiamato l’esigenza, al fine di adeguarsi al dictum giudiziale in oggetto, di procedere a una nuova pianificazione relativa all’area della ricorrente, tale da tenere conto dei vincoli su di essa gravanti.

Sussiste, dunque, il lamentato contrasto con il giudicato in esame: secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale, si ha violazione di giudicato quando il nuovo atto emanato dall’amministrazione riproduce i medesimi vizi già censurati ovvero si pone in contrasto con precise e puntuali prescrizioni provenienti dalla precedente statuizione del giudice, mentre si configura la fattispecie dell’elusione del giudicato laddove l’amministrazione, pur formalmente provvedendo a dare esecuzione al giudicato, tende sostanzialmente a raggirarlo in modo da pervenire surrettiziamente allo stesso esito, oggetto del recedente annullamento ( cfr. C.d.S., sez. IV, 4 marzo 2011, n. 1415; 1° aprile 2011, n. 2070; sez. V, 20 aprile 2012, n. 2348; sez. VI, 5 luglio 2011, n. 4037).

Parte ricorrente lamenta, altresì, che il Comune resistente si sarebbe reso inadempiente rispetto all’obbligo conformativo scaturente dal giudicato.

Dalla documentazione versata in atti emerge che l’Amministrazione ( cfr. doc. 18 della produzione di parte resistente) al fine di dare ottemperanza alla sentenza del T.A.R. Veneto n. 683/2013 sollecitava la parte interessata a formulare eventuali proposte ex art. 6 L.R.V. 11/2004. Nella medesima nota, recante data 4.12.2020, il Comune, inoltre, sviluppava ulteriori osservazioni relative alla concreta realizzazione di iniziative edilizie sull’immobile della ricorrente alla luce del vincolo boschivo esistente sull’area, che non rilevano rispetto al tema dell’individuazione della destinazione urbanistica da imprimere a detto immobile.

Osserva il Collegio che l’obbligo conformativo scaturente dal giudicato non risulta ad oggi assolto da parte dell’Amministrazione, tenuto conto del fatto che l’attività di pianificazione può di certo prescindere dalla presentazione di proposte per un accordo con il privato: di conseguenza, in accoglimento del ricorso, deve ordinarsi al Comune di dar corso al procedimento di pianificazione, avviandolo e proseguendolo anche in mancanza di tali proposte.

Quanto alla domanda di risarcimento del danno genericamente proposta con il ricorso introduttivo, con riserva di procedere alla relativa quantificazione in prosieguo di causa o di chiedere l’applicazione dell’art. 34, comma 4, c.p.a., il Collegio rileva che la stessa non può trovare accoglimento per difetto di ogni allegazione e prova nel corso del giudizio del pregiudizio subito.

3. Conclusivamente, il ricorso deve trovare parziale accoglimento nei termini che si sono esplicitati.

Il regolamento delle spese di lite segue la soccombenza, come da dispostivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda):

- dichiara la nullità della delibera del Consiglio comunale di Verona n. 48/2019, nei limiti di cui in parte motiva;

- ordina all’Amministrazione resistente di dar corso alle attività di cui in parte motiva entro il termine di 60 giorni dalla notificazione (o, se antecedente, dalla comunicazione in via amministrativa) della presente pronuncia;

- respinge la domanda di risarcimento del danno proposta da parte ricorrente;

- condanna il Comune di Verona alla refusione delle spese di lite in favore di parte ricorrente, che si liquidano in euro 1.500,00 oltre accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2021, svoltasi da remoto con modalità di videocollegamento, con l'intervento dei magistrati:

Alberto Pasi, Presidente

Marco Rinaldi, Primo Referendario

Daria Valletta, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Daria Valletta	Alberto Pasi

IL SEGRETARIO