Pubblicato il 10/06/2022

N. 00967/2022 REG.PROV.COLL.

N. 00048/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 48 del 2021, proposto da
NI ER LL, rappresentato e difeso dall'avvocato Nicolangelo Zurlo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Ostuni, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Alfredo Tanzarella, Mary Capriglia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del provvedimento prot. n. 0054563 del 13 novembre 2020, con il quale il Dirigente dello Sportello Unico dell’Edilizia Telematico del Comune di Ostuni ha disposto il diniego del permesso di costruire relativo alla pratica edilizia n. 276/2020;

- ove occorra, della nota prot. n. 0041088 del 31 agosto 2020, recante il preavviso di diniego, ex art. 10 bis della legge n. 241/1990.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Ostuni;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 maggio 2022 il dott. Silvio Giancaspro e uditi per le parti i difensori come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il sig. LL NI ER ha agito dinanzi a questo TAR per l’annullamento del provvedimento prot. n. 0054563 del 13 novembre 2020, con il quale il Dirigente dello Sportello Unico dell’Edilizia Telematico del Comune di Ostuni ha denegato il rilascio del p.d.c. per la realizzazione di una abitazione in zona C2.

2. In particolare, parte ricorrente ha riferito che:

- in data 30.07.2020 il sig. LL NI ER “ha presentato al Comune di Ostuni un progetto … per la costruzione di una abitazione in c.da Fiataturo, da realizzarsi su lotto di sua proprietà, distinto nel C.T. del Comune di Ostuni al Fg. 112 p.lle 295,1417 di superficie complessiva pari a mq 2.507, ricadente in zona tipizzata urbanisticamente come “Zona C2 Espansione Estensiva "”;

- l'area oggetto dell'intervento “è localizzata a margine del centro urbano … all'interno di una maglia … edificata nella sua maggiore estensione già dotata di tutte le urbanizzazioni necessarie”;

- con nota del 31.8.2020 il Comune di Ostuni ha comunicato il “preavviso di diniego … richiamando l'art. 5 Titolo II della NTA della strumentazione urbanistica il quale dispone che: " Sono ammesse costruzioni unifamiliari, singole o abbinate, o a schiera, nonché attrezzature alberghiere, ma ogni progetto dovrà essere preceduto da un piano particolareggiato o di lottizzazione... ";

- con provvedimento n. 54563 del 13.11.2020 l’Amministrazione comunale ha disposto il “diniego della richiesta di permesso di costruire formulata dal sig. LL, richiamando ancora una volta (riportandola integralmente) la norma di cui al suddetto art. 5 delle NTA del vigente strumento urbanistico”.

3. Ciò premesso, parte ricorrente ha articolato le seguenti censure:

- difetto di istruttoria e carenza di motivazione, dal momento che l'Amministrazione non può porre a fondamento del diniego di rilascio del permesso di costruire la sola mancanza del piano attuativo, ma è tenuta a verificare quale sia lo stato di urbanizzazione già presente nella zona e deve quindi evidenziare quali siano le concrete e ulteriori esigenze di urbanizzazione indotte dalla nuova costruzione;

- tenuto conto della “percentuale dei lotti dell'intera maglia già edificati (pari a circa l'87%) un piano esecutivo, relativo alla maglia interessata dall'intervento de quo , risulta … del tutto irrealizzabile”;

- il provvedimento impugnato è motivato con un “un laconico richiamo della normativa urbanistica applicabile, senza nulla precisare in ordine all’adeguatezza delle opere di urbanizzazione esistenti”;

- la “diffusa urbanizzazione della zona, di fatto rende lo stesso piano urbanistico attuativo oggettivamente non più realizzabile, non permanendo margini per definire infrastrutture primarie e secondarie, interventi a standard”;

- il Comune di Ostuni “avrebbe dovuto, al posto del PP attuativo di comparto e grazie alla completezza urbanistica di esso, utilizzare il PDC convenzionato per regolarne l’attuazione diretta”;

- “le opere di urbanizzazione presenti nel comparto sono qualitativamente e quantitativamente sufficienti a soddisfare le esigenze della comunità locale, come, peraltro riconosciuto dallo stesso comune in altra fattispecie analoga alla presente, in un parere (relazione) rilasciato dallo stesso Ufficio Urbanistico del Comune di Ostuni (n. 25341 del 13.8.2013) che si versa in atti”.

4. Si è costituito in giudizio il Comune di Ostuni per resistere al ricorso.

In sintesi, l’Amministrazione comunale ha osservato che:

- “ricorso di identico contenuto è stato proposto da soggetto proprietario di un terreno ubicato accanto a quello oggetto di causa; col ricorso iscritto al n. 416/2021 R.G. di codesto Tribunale, infatti, UR NA ha impugnato analogo diniego di concessione diretta per il terreno ubicato alle particelle 329 e 351”;

- la “Relazione Tecnica prodotta dal ricorrente trascura di verificare se l’urbanizzazione esistente nel comparto sia pari (qualitativamente e quantitativamente) a quella che sarebbe stata garantita dall’attuazione del Piano di Lottizzazione prescritto dalla normativa regolamentare – segnatamente l’art. 5 delle NTA”;

- “è sufficiente una rapidissima occhiata allo stralcio aerofotogrammetrico … per rendersi conto della pressoché totale assenza di spazi pubblici a servizio del comparto, dell’inesistenza di strade di penetrazione (la viabilità secondaria), dell’assenza totale di marciapiedi e di parcheggi, nonché della presenza di numerosi “vuoti”, cioè di lotti privi di edificazione”.

5. Nella pubblica udienza del 18.05.2022 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Il ricorso è fondato nei termini appresso indicati.

6.1. Com’è stato segnalato dalla difesa dell’Amministrazione comunale, con il ricorso rubricato sub n. 416/2021 questo TAR è stato investito della questione avente ad oggetto il diniego di rilascio del p.d.c. per l’edificazione diretta sul suolo ubicato accanto a quello di proprietà del ricorrente.

Il predetto giudizio è stato definito con la sentenza n. 758 dell’11.05.2022, che ha accolto il ricorso sulla scorta di un articolato percorso motivazionale che merita di essere condiviso e recepito in questa sede, tenuto conto che si tratta di posizioni simmetriche e speculari.

6.2. Con la predetta sentenza questo TAR ha ritenuto che:

“ 3 - Osservato che «Il Consiglio di Stato … ha fornito un interessante, quanto utile riepilogo degli orientamenti giurisprudenziali sulla necessità o meno dell’approvazione dei piani attuativi prima del rilascio del permesso di costruire, individuando tre possibili situazioni che si possono in concreto verificare e le relative conseguenze sulla richiesta del titolo.

La prima, attiene alle zone inedificate.

Nel caso di zone assolutamente inedificate, da asservire per la prima volta all’edificazione, mediante costruzione di uno o più fabbricati, aree non ancora urbanizzate, l’esistenza del piano esecutivo (piano di lottizzazione o piano particolareggiato, PUE) è senza dubbio presupposto indispensabile per il rilascio del titolo edilizio. In tali situazioni deve essere rigorosamente rispettata la cadenza, in ordine successivo, dell’approvazione del piano regolatore generale e della realizzazione dello strumento urbanistico d’attuazione, che garantisce una pianificazione razionale e ordinata del futuro sviluppo del territorio dal punto di vista urbanistico. Pertanto, in tali casi, è da ritenersi legittimo il rigetto della istanza edificatoria fondato sulla mancanza di strumento urbanistico di attuazione.

La seconda riguarda zone totalmente urbanizzate e l’ipotesi del lotto intercluso (…).

La fattispecie del lotto intercluso rappresenta una deroga eccezionale al principio generale per cui il rilascio del titolo edilizio può essere legittimamente disposto solo dopo che si sia concluso il procedimento per la adozione dello strumento urbanistico attuativo e che lo stesso sia divenuto perfetto ed efficace.

Per ‘lotto intercluso’ o ‘lotto residuo’, la giurisprudenza amministrativa intende un’area compresa in zona totalmente dotata di opere di urbanizzazione primaria e secondaria pari agli standard urbanistici minimi prescritti, cioè da opere e servizi realizzati per soddisfare i necessari bisogni della collettività quali strade, spazi di sosta, fognature, reti di distribuzione del gas, dell’acqua e dell’energia elettrica, scuole, etc...

In particolare si realizza la fattispecie del lotto intercluso solo se l’area edificabile:

a) sia l’unica a non essere stata ancora edificata;

b) si trovi in una zona integralmente interessata da costruzioni;

c) sia dotata di tutte le opere di urbanizzazione (primarie e secondarie) previste dagli strumenti urbanistici;

d) sia valorizzata da un progetto edilizio del tutto conforme al Piano Regolatore Generale.

In termini urbanistico-edilizi, per poter qualificare l’area in termini di lotto intercluso non è necessaria l’interclusione del terreno da tutti i lati, bensì l’esistenza di un’area c.d. ‘relitta’, autonomamente edificabile perché già urbanisticamente definita, ossia compiutamente e definitivamente collegata e integrata con già esistenti opere di urbanizzazione (strade, servizi, piazze, giardini) e/o con altri immobili adiacenti.

In presenza del lotto intercluso, poiché la completa e razionale edificazione e urbanizzazione del comprensorio interessato ha già creato una situazione di fatto corrispondente a quella che deriverebbe dall’attuazione del piano esecutivo (piano particolareggiato, piano di lottizzazione, etc.), lo strumento urbanistico esecutivo si ritiene superfluo. Ne deriva, in casi del genere, l’illegittimità della pretesa del Comune di subordinare il rilascio del titolo edilizio alla predisposizione di un piano di lottizzazione, pur astrattamente previsto dallo strumento generale.

La terza situazione è quella che si può definire ‘situazione intermedia’ (…).

Nelle situazioni intermedie, nelle quali il territorio risulti già più o meno urbanizzato, il piano attuativo diviene lo strumento indispensabile per l’ordinato assetto del territorio e il rilascio del titolo edilizio può essere legittimamente disposto solo dopo che lo strumento esecutivo sia divenuto perfetto ed efficace, ovvero quando è concluso il relativo procedimento.

Tuttavia è stato ritenuto che quando sia ravvisabile una sostanziale, anche se non completa, urbanizzazione dell’intero comprensorio a cui appartiene l’area oggetto della richiesta edilizia, la mancanza dello strumento attuativo, in sé e per sé, non può essere invocata ad esclusivo fondamento del diniego di concessione edilizia. In tal caso, l’Amministrazione dovrà condurre adeguata istruttoria al fine di valutare lo stato di urbanizzazione già presente nella zona ed evidenziare le concrete ed ulteriori esigenze di urbanizzazione indotte dalla nuova costruzione. Infatti solo il Comune, essendo in possesso delle informazioni concernenti l’effettiva consistenza del suo territorio, delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, dei servizi pubblici e delle edificazioni pubbliche e private già esistenti, è in grado di stabilire se e in quale misura un ulteriore eventuale carico edilizio possa armonicamente inserirsi nell’assetto del territorio già presente.

Il Comune, quindi, dovrà preventivamente esaminare, in relazione alla dimensione dell’intervento richiesto, allo stato dei luoghi, alla documentazione prodotta dall’interessato ed alle prescrizioni di zona del piano di fabbricazione, se il Piano regolatore fornisca indicazioni esaustive sulle modalità edificatorie nonché lo stato di urbanizzazione e di edificazione dell’area interessata in relazione all’adeguatezza e fruibilità delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria e di conseguenza valutare se persiste o meno la necessità di adottare il piano attuativo prima del rilascio del permesso di costruire, dando atto delle dette verifiche nelle motivazioni della propria decisione» (Consiglio di Stato, IV, 23 dicembre 2021, n. 8544).

4.- Ritenuto che:

- la vicenda in esame, a giudizio del Collegio e sulla base degli elementi allegati dallo UR in sede procedimentale e processuale, è riconducibile, quanto meno, alla predetta ‘terza situazione’.

- molte delle ragioni poste dall’A.c. a base del diniego, tuttavia, risultano in evidente contraddizione con i rilievi svolti in precedenza dall’Ufficio Tecnico del medesimo Comune:

a) nel parere favorevole del 16 febbraio 2004 [«il terreno censito in catasto al foglio 112 particelle 329 e 351, dell’estensione complessiva di mq 3.520, ricade in area tipizzata dal PRG adeguato alla L.R. n. 56/80 come zona omogenea C.2 collinare di espansione estensiva. L’art. 5 Titolo II delle NTA in dette zone consente l’edificazione di costruzioni unifamiliari, singole abbinate, o a schiera, con la prescrizione che ogni progetto deve essere preceduto da un piano particolareggiato o di lottizzazione. La realtà dei luoghi ed in modo particolare della maglia di PRG che corre praticamente parallelamente a Via F. RO (strada per Cisternino), come si evince dagli elaborati progettuali e dallo stralcio aerofotogrammetrico in atti, è tale che l’inserimento del terreno in un piano attuativo diventa ormai improponibile perché i terreni limitrofi risultano tutti edificati; tale circostanza, peraltro, unitamente al fatto che la zona risulta completata nelle urbanizzazioni primarie (strade, acquedotto, fogna pubblica, rete elettrica, rete telefonica, ecc.), fa sì che possa procedersi nell’edificazione con concessione diretta, come giurisprudenza consolidata ormai sostiene da lungo tempo, senza che in tal modo venga inficiata la possibilità di realizzare, eventualmente lo si volesse, la viabilità pubblica rinveniente dalle previsioni di PRG. L’improponibilità del piano attuativo, comunque, non esime dall’obbligo della cessione delle aree a standards, cessione che può essere trasforma(ta) in monetizzazione, come peraltro ipotizzato in relazione tecnica di progetto, soprattutto nel caso di specie in considerazione dell’esiguità superficiale dell’area da cedere, esiguità che la renderebbe di fatti inutilizzabile ai fini della pubblica utilizzazione. Con riferimento al PUTT/p. poi, va osservato che il terreno sul quale si chiede di edificare: pur ricadendo in ambito esteso di valore rilevante ‘B’, non riveste particolare valenza sotto l’aspetto paesaggistico, proprio per la circostanza innanzi evidenziata e cioè che le aree limitrofe risultano tutte edificate; è ricompresso in più vasta perimetrazione interessata dalla segnalazione ‘zona trulli’, tipologia in realtà non presente né sull’area da edificare né nelle immediate vicinanze; è lontano da versanti, crinali e cigli collinari; non è soggetto ad altri vincoli o segnalazioni particolari; e, pertanto, l’ipotesi progettuale non risulta essere in contrasto con le direttive e gli indirizzi di tutela di cui agli artt. 2.02 e 3.05 delle NTA del PUTT/p. Per tutto quanto innanzi, si esprime parere favorevole alle seguenti condizioni (…)»].

b) nel parere favorevole del 7 giugno - 13 agosto 2013 [«Esaminata la pratica, visto il parere dell’UTC in data 16/02/2004, verificato previo sopralluogo l’esistenza di tutte le urbanizzazioni, si conferma il parere favorevole già espresso dall’UTC in data 16/02/2004, atteso che il Consiglio di Stato ha avuto a precisare con sentenza della Sez. IV dell’01/08/07 n. 4276 per un intervento edificatorio nell’ambito del territorio del Comune di Ostuni ricadente in analoga zona C2, che “la mediazione dello strumento attuativo quando questo non abbia sostanzialmente la possibilità di esplicare la sua funzione - che è quella di consentire l’inserimento ordinato e razionale dell’edificato nel tessuto urbanistico circostante - a causa di un grado di edificazione ed urbanizzazione dell’area interessata tanto avanzato da rendere la predisposizione del piano esecutivo un inutile aggravio all’esercizio dello jus aedificandi da parte del privato (Cons. St., sez. IV, 21,12,2006, n. 7769)»].

- a fronte di una considerazione della stessa realtà fenomenica così distante rispetto ai pareri del 2004 e del 2013 l’A.c. era, dunque, tenuta a esplicitare in modo particolarmente dettagliato e intellegibile le ragioni fattuali e/o giuridiche in base alle quali, nonostante in due precedenti occasioni la mediazione di uno strumento urbanistico attuativo fosse stata reputata superflua, la stessa veniva invece da ultimo reputata ‘nuovamente’ necessaria: e ciò, non soltanto in applicazione del generale obbligo di idonea motivazione dei provvedimenti amministrativi ma, anche, dei superiori principi di buona fede e leale collaborazione che debbono sempre improntare il rapporto tra il cittadino e l’amministrazione pubblica.

- l’A.c., peraltro, neppure segnalava alcun elemento che giustificasse la mancata approvazione della richiesta disciplina attuativa, a distanza di circa 25 anni da quella del PRG, ovvero un suo varo imminente.

5.- Ritenuto che:

- gli atti oggetto di gravame, dunque, ribadito l’onere per la p.A., in presenza di una sostanziale, anche se incompleta, urbanizzazione del comprensorio, di valutare la concreta persistenza - o meno - della necessità di una pianificazione attuativa e di dare espressamente evidenza dei contenuti di tale verifica (Consiglio di Stato, IV, n. 8544/2021 cit.), a maggior ragione a fronte di puntuali indicazioni di segno contrario fornite in precedenza, rispetto alle quali era - e sarà, in sede di riedizione del potere - necessario assumere una ‘posizione’ specifica ed espressa, risultano viziati sotto i profili del difetto d’istruttoria e di motivazione ”.

6.3. Per le anzidette ragioni il ricorso deve essere accolto, restando salvo il potere/dovere della P.A. di rideterminarsi sull’istanza.

7. La particolarità della vicenda giustifica la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Prima definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi precisati in motivazione e per l’effetto annulla il provvedimento prot. n. 0054563 del 13 novembre 2020.

Spese compensate - fermo il diritto del ricorrente al rimborso del contributo unificato versato, alle condizioni di legge .

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 18 maggio 2022 con l'intervento dei magistrati:

NI Pasca, Presidente

Silvio Giancaspro, Referendario, Estensore

Alessandro Cappadonia, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Silvio Giancaspro	NI Pasca

IL SEGRETARIO