Pubblicato il 25/02/2025

N. 00640/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01809/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la IA

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1809 del 2021, proposto da ED S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Bellocchio, Maria Silvia Ciampoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione IA, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Sabrina Gallonetto, Maria Emilia Moretti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Istituto di Ricerche Farmacologiche Mario Negri - Irccs, Ats Milano, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

della delibera della Giunta Regionale della IA n. XI/4946 in data 29 Giugno 2021 (pubblicata sul B.U.R.L. Serie Ordinaria n. 27 del 6 Luglio 2021) avente ad oggetto “Determinazioni in merito alla remunerazione di alcune funzioni non coperte da tariffe predefinite svolte dalle aziende ed enti sanitari pubblici e privati accreditati per l’anno 2020”, nelle parti in cui, ha stabilito che: i) “le attribuzioni lorde, per ogni singolo erogatore di diritto privato, non superano del 5% quanto assegnato dalla Giunta per l’esercizio 2018 al netto delle funzioni non più attuali, come definite dalla d.g.r. XI/2014 del 31 luglio 2019” (cfr. punto 3 del deliberato); ii) “la differenza rispetto al tetto massimo di 115,5 milioni di euro è stata ridistribuita nei limiti del valore lordo spettante ad ogni singolo erogatore in applicazione dei criteri di cui alla d.g.r. n. 2014/2019 e s.m.i.” (cfr. punto 3 del deliberato);

- di tutti gli atti ad essa preordinati, consequenziali e connessi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione IA;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 21 febbraio 2025 il dott. Luca Iera e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La ED S.p.a. è titolare dell’omonimo Istituto di Ricovero e Cura a Carattere Scientifico di Sesto San Giovanni e dell’Ospedale San Giuseppe di Milano accreditati presso il S.S.N..

Con delibera della Giunta della Regione IA n. 9765/2009 è stato riconosciuto in favore degli enti sanitari pubblici e privati, tra cui la ED, un finanziamento pubblico per lo svolgimento di una serie di attività sanitarie (c.d. funzione non tariffata - FnT).

Le "funzioni non tariffate" (o non tariffabili) sono prestazioni socio-sanitarie che non vengono remunerate "a tariffa", cioè attraverso il corrispettivo convenuto nei contratti accessivi all'accreditamento (ex artt. 8 quinquies e 8 sexies, comma 1, d.lgs. n. 502/1992), ma che possono formare oggetto di specifiche sovvenzioni pubbliche su scelta discrezionale delle Regioni (art. 8 sexies, comma 2 e ss., d.lgs. n. 502/1992).

Con la DGR n. XI/2014 del 2019, dal titolo «Criteri di assegnazione delle funzioni non tariffabili a valere per l’esercizio 2019 e seguenti», contiene l’elenco delle FnT con il relativo razionale. Si tratta di 23 funzioni delle quali sono indicate come «nuove» le nn. 2, 3, 4, 5, 8 (in parte), 20, 21 e 22. La Regione IA ha tuttavia espunto le funzioni di didattica universitaria, ampiezza del case mix, complessità di erogazione delle attività di ricovero per enti gestori unici, molteplicità di presidi di erogazione di specialistica ambulatoriale, dal novero delle funzioni non tariffabili.

Con la D.G.R. n. XI/2014, del 31 luglio 2019, la Regione ha provveduto alla ridefinizione, a decorrere dall’esercizio 2019, delle attività da finanziarsi con l’istituto delle “ funzioni non soggette a tariffa ” (o funzioni non tariffate o FnT).

L’Allegato 1 della DGR predetta, dal titolo “Criteri di assegnazione delle funzioni non tariffabili a valere per l’esercizio 2019 e seguenti”, contiene l’elenco delle FnT con il relativo razionale. Si tratta di 23 funzioni delle quali sono indicate come “nuove” le nn. 2, 3, 4, 5, 8 (in parte), 20, 21 e 22.

La Regione IA ha espunto, a decorrere dal 2019, alcune funzioni dal novero delle funzioni non tariffabili, “stante la presenza di uno specifico canale di finanziamento costituito dalle c.d. maggiorazioni tariffarie ex art. 27 bis L.R. n. 33/2009 e s.m.i.”.

Inoltre, al fine di garantire, in ossequio alle disposizioni sulla “spending review” (art. 15, comma 14 del DL n. 95/2012), il rispetto del tetto massimo finanziabile per i privati (pari ad € 115,5 milioni, rimasto invariato rispetto allo stanziamento degli anni precedenti), la stessa DGR n. XI/2014 del 2019 ha stabilito, altresì, che le attribuzioni lorde, per ogni singolo ente erogatore di diritto privato, non possano superare del 5% quanto assegnato per l’esercizio 2018.

Con la predetta delibera, la Regione IA ha confermato alla società il finanziamento delle precedenti funzioni effettuate e in più ha riconosciuto per la prima volta il finanziamento per le funzioni 2 e 4, introdotte quali nuove funzioni.

In applicazione dei criteri stabiliti con la delibera del 2019, la successiva D.G.R. n. XI/3263 in data 16 giugno 2020 ha provveduto a liquidare alla società per l’anno 2020: a) l’importo complessivo di € 5.147.700 quanto all’IRCCS di Sesto San Giovanni, riconoscendo le funzioni 1 (Funzionamento rete emergenza urgenza), 4 (rete STEMI), 9 (anziani in acuzie) e 15 (ricerca corrente negli IRCCS); b) l’importo complessivo di €. 1.712,765 quanto all’Ospedale San Giuseppe di Milano, riconoscendo le funzioni 1 (Funzionamento rete emergenza urgenza), 2 (Stroke Unit e Neuroradiologia interventistica), 9 (Anziani in acuzie), 12 (Costo della gestione monitoraggio dei pazienti in carico per assunzione farmaci HIV), 14 (Prelievo di organi e tessuti), 16 (Formazione personale infermieristico, della riabilitazione e tecnico sanitario).

Con l’odierno ricorso, la ED ha impugnato la delibera della Giunta Regionale della Regione IA XI/4946 in data 29 giugno 2021 nelle parti in cui, ha stabilito che: i) “le attribuzioni lorde, per ogni singolo erogatore di diritto privato, non superano del 5% quanto assegnato dalla Giunta per l’esercizio 2018 al netto delle funzioni non più attuali, come definite dalla d.g.r. XI/2014 del 31 luglio 2019” (punto 3 del deliberato); ii) “la differenza rispetto al tetto massimo di 115,5 milioni di euro è stata ridistribuita nei limiti del valore lordo spettante ad ogni singolo erogatore in applicazione dei criteri di cui alla d.g.r. n. 2014/2019 e s.m.i.” (punto 3 del deliberato).

Afferma in particolare che il limite di incremento introdotto dalla DGR n. XI/4946/2021 (5% del riconosciuto 2018 a ciascun erogatore per funzioni non tariffate, al netto delle funzioni non più attuali), ha comportato in realtà un decremento delle assegnazioni, pur a fronte del riconoscimento delle stesse funzioni e/o del riconoscimento di nuove funzioni ossia “quasi un milione di euro quanto all’IRCCS di Sesto San Giovanni e di quasi €. 700.000 quanto all’Ospedale San Giuseppe di Milano” rispetto a quello da essa ottenuto nel 2019.

E ciò sebbene, a livello di sistema, si è registrato un avanzo rispetto al fondo destinato alla remunerazione delle funzioni per gli erogatori privati (quasi venti milioni di euro su un complessivo di € 115,5 milioni), poiché la Regione IA ha ridistribuito “a pioggia” agli erogatori (“la differenza rispetto al tetto massimo di 115,5 milioni di euro è stata ridistribuita nei limiti del valore lordo spettante ad ogni singolo erogatore in applicazione dei criteri di cui alla d.g.r. n. 2014/2019 e s.m.i.” - punto 3 del deliberato).

Il ricorso è affidato a cinque motivi.

Con il primo si deduce l’eccesso di potere per erroneità dei presupposti, falsa applicazione della DGR n. XI/2014/2019, contraddittorietà, in quanto la D.G.R. n. XI/2014/2019 prendeva quale base di calcolo per la determinazione del detto limite di incremento quanto riconosciuto nel 2018 a ciascun erogatore a titolo di funzioni non tariffate, in tal modo riferendosi all’importo complessivamente riconosciuto a ciascuna struttura, a prescindere dal tipo di funzioni attribuite, comprendendo anche gli importi liquidati per le funzioni abolite a decorrere dal 2019. Al contrario la D.G.R. n. XI/4946/2021 ha specificato che il limite di incremento del 5% venga calcolato sulla base del 2018, ma “al netto dell’impatto delle funzioni non più attuali”. In questo modo, alla ED sarebbe stato assegnato nel 2020 un finanziamento di gran lunga inferiore rispetto al 2019, in palese violazione degli stessi criteri che la Giunta avrebbe dovuto applicare.

Con il secondo motivo si deduce l’eccesso di potere per difetto di istruttoria, poiché, la determinazione della Regione IA n. XI/4946/2021 di sottrarre da quanto riconosciuto a ciascun erogatore nel 2018 a titolo di funzioni non tariffate gli importi relativi alle funzioni non più attuali avrebbe dovuto essere preceduta da un’istruttoria idonea a dimostrare la necessità di modificare in questo senso la base di calcolo del limite di incremento prevista dalla D.G.R. n. XI/2014/2019 adottata al fine di rispettare i vincoli di spesa imposti dall’art. 15, comma 14, del d.l. n. 95/2012 (“spending review”). E ciò anche considerando che la pandemia verificatasi in quel periodo avrebbe dovuto eventualmente imporre una revisione dei criteri di attribuzione stabiliti nel 2019 e che si è comunque registrato un cospicuo avanzo rispetto al fondo destinato alla remunerazione delle funzioni per gli erogatori privati (ben € 18.462.455 su € 115,5 milioni), che Regione IA ha ridistribuito “a pioggia” agli erogatori.

Con il terzo motivo si deduce l’eccesso di potere per difetto di legittimo presupposto, per illogicità ed ingiustizia manifesta, poiché sarebbe del tutto illogico che la DGR n. XI/4946/2021 abbia assunto come base di calcolo per l’applicazione del limite di incremento del 5% il riconosciuto 2018 (anziché il finanziato 2019), privo di attinenza con l’evoluzione delle funzioni e con i conseguenti riconoscimenti per singolo erogatore, atteso che le FnT remunerate nel 2018 sarebbero state diverse da quelle introdotte e remunerate a decorrere dal 2019. Sarebbe, quindi, del tutto incongruo aver preso come base di calcolo il riconosciuto 2018 al netto delle funzioni non più attuali, dal momento che la base di calcolo verrebbe così ridotta degli importi relativi alle funzioni non più presenti a decorrere dal 2019, ma senza al contempo tenere in alcun conto gli importi riconosciuti per le nuove funzioni assegnate nel 2019 e per i successivi esercizi.

Con il quarto motivo si deduce l’eccesso di potere per contraddittorietà e disparità di trattamento, poiché il criterio adottato dalla Regione di prendere come base di calcolo il riconosciuto 2018 al netto delle funzioni non più attuali, “senza tenere però conto degli importi riconosciuti per le nuove funzioni assegnate nel 2019”, risulterebbe inidoneo a perseguire la finalità avuta di mira dalla Giunta, di consentire alle strutture sanitarie di ottenere incrementi (seppur entro il limite del 5%) dei riconoscimenti per le funzioni riviste e definite dalla DGR n. XI/2014/2019 e confermate anche per il 2020 con la deliberazione qui impugnata. Si sarebbe, inoltre, determinata una palese disparità di trattamento tra gli erogatori, avvantaggiando indebitamente taluni di essi (quelli che nel 2018 non avevano ottenuto le funzioni abolite dalla DGR n. XI/2014/2019 e/o quelli che nel 2019 e nei successivi esercizi non hanno avuto il riconoscimento di nuove funzioni), ai danni di altri erogatori che – come la ricorrente – nel 2019 e nei successivi esercizi hanno ottenuto il riconoscimento di nuove funzioni, in sostituzione di quelle soppresse.

Con il quinto motivo infine si deduce l’eccesso di potere per irrazionalità e ingiustizia manifesta, disparità di trattamento, poiché le illegittimità dedotte nel motivo che precede risulterebbero aggravate per effetto del criterio applicato dalla Regione per la redistribuzione fra gli erogatori dell’avanzo di risorse, a mente del quale “la differenza rispetto al tetto massimo di 115,5 milioni di euro è stata ridistribuita nei limiti del valore lordo spettante ad ogni singolo erogatore in applicazione dei criteri di cui alla d.g.r. n. 2014/2019 e s.m.i.” (punto 3 del deliberato). Ciò, in quanto si sarebbe sostanzialmente stabilito di redistribuire a ciascun erogatore l’avanzo in misura proporzionale a quanto ad ognuno attribuito per le funzioni riconosciute, ma senza tener conto che l’applicazione del precedente criterio (limite del 5% sul riconosciuto 2018, al netto delle funzioni non più attuali) avrebbe avvantaggiato taluni erogatori in danno di altri.

La Regione IA si è costituita in giudizio per resistere al gravame.

All’udienza del 21 febbraio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

Il Collegio intende conformarsi, oltre che per effetto dell’art. 74, anche ai sensi dell’art. 88, comma 1, lett. d), del c.p.a., ai precedenti della Sezione di cui alle sentenze del 2.1.2024, n. 5 e del 13.2.2025, n. 505, che hanno esaminato e deciso controversie del tutto sovrapponibile alla presente.

Nel precedente n. 5/2024, la Sezione ha infatti respinto il ricorso proposto da altro ricorrente proprio contro la delibera della Giunta della Regione IA n. XI/4946, del 29 giugno 2024 avente ad oggetto "Determinazioni in merito alla remunerazione di alcune funzioni non coperte da tariffe predefinite svolte dalle aziende ed enti sanitari pubblici e privati accreditati per l'anno 2020", mentre nel precedente n. 505/2025 la Sezione ha respinto il ricorso proposto dall’odierno ricorrente contro la successiva delibera della Giunta della Regione IA n. XII/179 in data 27aprile 2023 avente ad oggetto "Determinazioni in merito alla remunerazione di alcune funzioni non coperte da tariffe predefinite svolte dalle aziende ed enti sanitari pubblici e privati accreditati per l'anno 2022" .

Il ricorso non merita accoglimento.

Il Collegio ritiene che le conclusioni già raggiunte in detti precedenti, in ordine alla legittimità della soglia di incremento per singolo erogatore di diritto privato, da fissarsi al netto dell’impatto delle funzioni non più attuali, possano estendersi anche alla fattispecie in esame. Rinviando, per dovere di sintesi, a quanto già affermato nei predetti precedenti, si osserva ulteriormente quanto segue.

I primi tre motivi, da trattare congiuntamente in quanto strettamente connessi, sono infondati.

In linea generale, preme notare come la ricorrente non dimostri minimamente in quale misura gli importi ad essa riconosciuti per l’anno 2020 si sarebbero rivelati, in concreto, non remunerativi, nel complesso, rispetto alle prestazioni rese, comprensive delle FnT.

Difetta, cioè, la prova della lesività, nel caso specifico, della soglia di incremento stabilita nella DGR n. XI/4946/2021 per l’anno 2020, tenuto anche conto che si controverte in ordine non già, ad un taglio di spesa, quanto, piuttosto, in merito ad un contenimento del suo eventuale incremento, stabilito in una misura massima (fissata al 5% di quanto assegnato per l’esercizio 2018, al netto delle funzioni non più attuali).

Né tale onere probatorio può dirsi assolto con l’argomento, più volte speso da parte ricorrente, secondo cui, nonostante le funzioni ad essa riconosciute per l’esercizio 2020 siano state le medesime già riconosciute nel 2019, la stessa si sarebbe vista riconoscere per le FnT dell’anno 2020 un importo inferiore rispetto a quello ottenuto nel 2019.

Si tratta di argomento che, di per sé, non dimostra la non rimuneratività di quanto conseguito nel 2020 rispetto alle prestazioni eseguite, comprese le FnT.

Ad ogni modo, le censure dedotte nei predetti motivi sono altresì infondate, poiché la DGR XI/2014/2019, per quanto possa rappresentare una delibera di riferimento per le determinazioni successive, riguardanti la materia de qua, in quanto contenente i «criteri» per la definizione delle attività da finanziare con l’istituto delle FnT, non per questo priva la Giunta del potere di determinarsi, anno per anno, specie sul piano dei criteri di erogazione, apportando adattamenti ai criteri dettati per le precedenti annualità.

Tale “modus operandi”, in altri termini, non solo non rivela i vizi di eccesso di potere come sopra denunciati, ma si mostra del tutto coerente con la suesposta normativa di riferimento, per la quale la Regione «[a]nnualmente» determina le modalità di riparto del «fondo per la remunerazione di eventuali funzioni non tariffabili», perseguendo «laddove possibile, la trasformazione delle funzioni non tariffabili in prestazioni o servizi tariffabili, con conseguente riduzione del fondo» (così, l’art. 27, comma 3 L.R. IA n. 33/2009, citata).

Si tratta, dunque, di legittima espressione dell’ampia discrezionalità regionale in materia di programmazione sanitaria, che non tollera, se non nei ristretti limiti dell’eccesso di potere per palese arbitrarietà o illogicità manifesta, qui non specificamente dedotto né comunque sussistente, il sindacato giurisdizionale del giudice amministrativo adito (TAR IA, Milano, III, 01.07.2009 n. 4227, per cui «i criteri di allocazione delle risorse tra le diverse missioni istituzionali affidate all'ente territoriale costituiscono il frutto di una scelta di merito insindacabile dal Giudice che impinge la sfera libera dell'attività amministrativa discrezionale nella quale la p.a. deve potersi determinare senza possibilità di essere sostituita»).

Per il resto, è sufficiente notare come il passaggio dal criterio adottato per l’esercizio 2019 (che non prevedeva di escludere dalla soglia di calcolo del 5% le funzioni definite “non più attuali” dalla DGR XI/2014/2019) a quello che, a partire dall’esercizio 2020, esclude invece le funzioni definite “non più attuali” dalla soglia di calcolo del 5%, si spieghi agevolmente in base alle comprensibili esigenze di gradualità nell’adeguamento apportato al sistema di remunerazione. La revisione delle funzioni non tariffabili è stata operata, infatti, proprio nel corso del 2019, sicché appare del tutto ragionevole il mantenimento, per quella specifica annualità, del criterio basato totalmente sul costo storico, sì da consentire agli operatori di adeguarsi progressivamente al nuovo sistema, garantendo stabilità nella distribuzione delle risorse ed evitando incolpevoli penalizzazioni retroattive.

Anche il quarto motivo non è fondato.

Preme al Collegio ribadire come la scelta riguardante la base di calcolo appaia del tutto coerente con la esternata “necessità”, avvertita dall’amministrazione regionale sin dalla DGR XI/2014/2019, di stabilire un “tetto” all’incremento della spesa per la remunerazione delle FnT, “al fine di garantire il rispetto delle disposizioni del d.l. 95/2012 (art. 15, comma 14) e di governare in modo equilibrato e progressivo il passaggio ai nuovi criteri” (così, la già citata DGR XI/2014/2019).

A tale “necessità” appare logicamente riconducibile la scelta di ancorare la base della soglia d’incremento ad un costo “storico”, quello sostenuto nel 2018, depurato dalle funzioni motivatamente ritenute, nella stessa DGR XI/2014, non più attuali (sul punto, da ultimo, TAR IA, Milano, V, 7-01-2025, n. 36).

Anche la motivazione della espunzione delle funzioni non più attuali, contenuta nella DGR XI/2014, ulteriormente denota la infondatezza delle suesposte censure di eccesso di potere, risultando la scelta della predetta base di calcolo coerente con la ratio della remunerazione delle FnT che, giova ribadire, esulano da una logica “corrispettiva” e “sinallagmatica”, rispondendo piuttosto «alla nozione di sovvenzione pubblica, rispetto alla quale la norma di legge regionale prefigura un potere della Giunta ampiamente discrezionale nel quantum» (Cons. Stato, III, 7-08-2023, n. 7619).

Né a diverse conclusioni conduce la deduzione dell’esponente con cui si lamenta la mancata valorizzazione, nella predetta base di calcolo, delle nuove funzioni “assegnate nel 2019”.

La prospettazione, oltre a costituire un inammissibile tentativo di impingere il merito delle valutazioni riservate all’amministrazione, appare disancorata da elementi obiettivi volti a denotare un radicale scostamento della scelta regionale dai parametri della logicità, ragionevolezza e razionalità.

In ogni caso, va ribadito come difetti la prova della lesività, nel caso specifico, della soglia di incremento stabilita nella DGR n. XI/4946/2021 per l’anno 2020, tenuto conto che non si ricava dalla prospettazione se le “nuove funzioni” (non tariffate) “riconosciute nel 2019” fossero già svolte dalla società prima di quell’anno ma all’epoca non riconosciute poiché in questo caso il sistema di remunerazione qui contestato non potrebbe essere tacciato di manifesta iniquità o irragionevolezza in quanto, già per il 2019, quelle (“nuove”) funzioni non sarebbero state comunque considerate nella base di calcolo per il sovvenzionamento delle FnT svolte dalla ricorrente.

In definitiva, quindi, anche la mancata valorizzazione delle “nuove” funzioni nella base di calcolo della soglia d’incremento della remunerazione delle FnT per singolo operatore, appare immune dalle censure svolte nel suesposto motivo.

È infondato anche il quinto motivo.

In relazione alla disparità di trattamento tra gli erogatori, promanante dal succitato criterio di assegnazione dell’incremento per singolo erogatore di diritto privato, di cui alla DGR n. XI/4946/2021, non è stata allegata l’identità delle fattispecie comparate, così come richiesto, dalla giurisprudenza, per la figura sintomatica dell’eccesso di potere de qua (tra le tante, Cons. Stato, II, 4-04-2024, n. 3081; id., VII, 11-01-2023, n. 372), a prescindere dal fatto che la sola diversità di trattamento non vale a dimostrare, di per sé, un vizio di eccesso di potere (Cons. Stato, VII, 4-12-2024, n. 9729; id., II, 28-11-2023, n. 10181).

In conclusione, il ricorso va respinto.

In considerazione della natura della controversia e delle questioni giuridiche, sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la IA (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 21 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Stefano Tenca, Presidente

Concetta Plantamura, Consigliere

Luca Iera, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luca Iera	Stefano Tenca

IL SEGRETARIO