N. R.G. 54282/2022
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE ORDINARIO DI ROMA
SECONDA SEZIONE CIVILE
Il Tribunale, in composizione monocratica, nella persona del Giudice dott. Pietro Persico ha pronunciato la seguente
SENTENZA nella causa civile di I Grado iscritta al n. r.g. 54282/2022 promossa da:
(C.F.: ), in persona del legale rappresentante pro tempore, Parte_1 P.IVA_1
elettivamente domiciliata in Roma, alla piazza di San Bernardo n. 101, presso lo studio dell'Avv.
Angelo Piazza, che la rappresenta e difende anche disgiuntamente dall'Avv. Anna Leone, come per mandato in atti – ATTRICE
Contro
(C.F.: , in persona del Controparte_1 P.IVA_2
legale rappresentante pro tempore, con sede legale in Roma alla Via Maria Brighenti 23, Edificio B
– c.a.p. 00159 – già in persona del Direttore Generale legale rappresentante pro Controparte_2 tempore Dott. elettivamente domiciliata nell'Avvocatura interna dell'Ente in Roma, CP_3 alla Via Maria Brighenti 23 e presso l'Avv. Massimo Micheli (C.F. , che C.F._1
la assiste, rappresenta e difende come da procura in atti - CONVENUTA
(C.F. ), in persona del Presidente della Giunta Regionale pro CP_4 P.IVA_3 tempore, domiciliata in Roma alla Via Marcantonio Colonna n. 27, presso gli uffici dell'Avvocatura
Regionale, che la rappresenta e difende in persona dell'Avv. Giuseppe Allocca giusta procura generale alle liti del 02.05.2023 per atto del Dott. , Notaio in Roma, Repertorio n. Persona_1
15266, Raccolta n. 10744 – CONVENUTA
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO E CONCLUSIONI
Con atto di citazione notificato il 03.08.2022, l'attrice società ha convenuto in Parte_1
giudizio la e la al fine di vedersi accolte le seguenti conclusioni: CP_5 CP_4
“Voglia l'Ecc.mo Tribunale adito, previa ogni più utile declaratoria, contrariis reiectis, per i motivi sopra esposti: accertare e dichiarare il diritto di ad ottenere, per le ragioni dedotte Parte_1
Pagina 1 nel presente atto, da parte della e dell' , ovvero da parte di ognuna per CP_4 CP_5
quanto di rispettiva competenza ed obbligazione, il rimborso delle spese e dei costi sostenuti nell'anno 2000, analiticamente rendicontati, per tutte le causali sopra esposte;
conseguentemente, condannare le parti convenute, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, in solido ovvero ognuna per quanto di rispettiva competenza ed obbligazione, al pagamento in favore della società attrice dell' importo complessivo di euro 3.269.831,00, ovvero della diversa somma che dovesse risultare di giustizia, oltre interessi al saggio di cui al d.lgs. n. 231/2002. Con vittoria di spese, competenze e onorari di causa”. A seguito di differimento ex art. 168 bis comma V c.p.c. della prima udienza alla data del 4.4.2023, si è costituita in giudizio in data 14.3.2023 l'
[...]
, che ha formulato le seguenti conclusioni: “in via principale rigettare Controparte_1
ogni e qualsiasi domanda proposta da parte attrice in quanto infondata in fatto nonché in diritto, comunque non provata”. In data 21.3.2023 si è costituita in giudizio la , che ha CP_4 formulato le seguenti conclusioni: “1) In via pregiudiziale, accertare e dichiarare il proprio difetto di giurisdizione a favore del giudice amministrativo per le ragioni esposte in narrativa;
2) In via preliminare, accertare e dichiarare il difetto di legittimazione passiva della per le CP_4
ragioni esposte in narrativa;
3) In via principale, rigettare le domande proposte da parte attrice nei confronti della in quanto inammissibili e infondate in fatto come in diritto, e CP_4
comunque non provate”. Successivamente il giudice a scioglimento della riserva assunta, con provvedimento del 1.5.2023 ha concesso alle parti i richiesti termini di cui all'art. 183, sesto comma, c.p.c. e, infine, ha rinviato la causa all'udienza dell'11.9.2024 per la precisazione delle conclusioni definitive. Con memoria depositata in data 10.9.2024, parte attrice ha precisato come segue le proprie definitive conclusioni: “Voglia l'Ill.mo Tribunale adito accogliere le seguenti conclusioni e, dunque, previa ogni più utile declaratoria, contrariis reiectis, per i motivi esposti in atti: - accertare e dichiarare il diritto di ad ottenere, per le ragioni dedotte nel Parte_1
corso del presente giudizio e, dunque, ex contractu ovvero ex lege ovvero, in subordine, ai sensi dell'art. 2041 c.c., da parte della e dell' , ovvero da parte di ognuna per CP_4 CP_5
quanto di rispettiva competenza ed obbligazione, il rimborso delle spese e dei costi sostenuti nell'anno 2020, analiticamente rendicontati, per tutte le causali esposte;
- conseguentemente, condannare le parti convenute, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, in solido ovvero ognuna per quanto di rispettiva competenza ed obbligazione, al pagamento in favore della società attrice dell'importo complessivo di euro 3.344.234,00, ovvero della diversa somma che dovesse risultare di giustizia, oltre rivalutazione monetaria, interessi legali e/o moratori al saggio di cui al d.lgs. n. 231/2002”. Il giudice ha, quindi, all'udienza del 11-9-2024 trattenuto la causa a
Pagina 2 sentenza assegnando alle parti i termini di cui all'art. 190 c.p.c. (60 + 20 gg.) per il deposito di comparse conclusionali e repliche.
Concisa esposizione delle ragioni di fatto e di diritto della decisione
Nel presente giudizio va delibata la domanda attorea di rimborso del corrispettivo per prestazioni rese da struttura accreditata con il servizio sanitario regionale. In particolare, l'attrice Parte_1
con l'atto di citazione notificato in data 3.8.2022, quale gestore della Struttura Privata
[...]
Accreditata “Policlinico Casilino” di Roma, ha convenuto in giudizio la e la CP_5 CP_4
per ottenere il rimborso delle spese e dei costi sostenuti nell'anno 2020 al fine di fronteggiare
[...]
l'emergenza dovuta alla diffusione dell'epidemia da Covid 19. A sostegno della domanda parte attrice ha dedotto che: in data 30.12.2020 aveva concluso un accordo con la al fine di CP_5 fronteggiare l'emergenza epidemiologica da Covid 19 ex art.

8-quinquies, d. lgs. n. 502/1992 e ss.mm. (recante norme per il riordino della disciplina in materia sanitaria); tale situazione straordinaria aveva comportato la sospensione delle attività programmate nonché la sopportazione dei costi non previsti quali 1) riconvertire e attivare posti letto di acuti accreditati per la cura di pazienti COVID, 2) assicurare un adeguato supporto assistenziale alla rete ospedaliera pubblica convertendo parte delle attività da esse svolte per destinarle alla cura di pazienti affetti da Covid –
19, 3) apportare modifiche strutturali ed organizzative di cui il Policlinico si è fatto carico e di cui chiede il rimborso, specificando che nell'esercizio 2020, i costi sostenuti erano pari a euro
3.781.312,00. Chiedeva, quindi, parte attrice il rimborso integrale dei costi sostenuti per l'acquisto di dispositivi di protezione individuale (dpi) e di altri materiali di consumo ai sensi della normativa vigente in epoca emergenziale (ossia d.l. nn. 18/2020 e 34/2020) per un totale di € 1.613.176,00, in base al disposto dell'art. 4, comma 5 quater, D. L. 34/2020; nonché il rimborso degli incrementi del costo del personale e degli ulteriori costi per prestazioni professionali ulteriori e spese generali, per
€ 1.656.655,00 per un complessivo di complessivo di € 3.269.831,00 in base alla legge, al contratto o, in subordine, ex art. 2041 c.c.. La convenuta ha contestato la pretesa attorea CP_5
ritenendola infondata in quanto non sono soddisfatte le condizioni previste dalla normativa di settore atteso che il Policlinico Casilino non ha raggiunto il 100% del budget per Acuti - requisito richiesto per l'applicazione dell'art. 4, comma 5 quater del D.L. 34/2020 - risultando una produzione ordinaria complessiva inferiore rispetto al budget assegnato e pari ad € 70.958.580,00.
Ha inoltre dedotto la pendenza innanzi al Tar del giudizio R.G. n. 10657/2022. La CP_4 CP_4
convenuta ha sottolineato che la normativa del periodo emergenziale (in particolare, i d.l. nn.
[...]
18/2020 e 34/2020) ha previsto, rispetto alla situazione eccezionale venutasi a determinare a causa della pandemia da COVID-19, una serie di deroghe alla gestione ordinaria della sanità regionale, evidenziando che il Policlinico Casilino non ha raggiunto il 100% del budget per Acuti - requisito
Pagina 3 richiesto per l'applicazione dell'art. 4, comma 5 quater del D.L. 34/2020 - risultando una produzione ordinaria complessiva inferiore rispetto al budget assegnato e pari ad € 70.958.580,00.
Inoltre, la ha eccepito: il difetto di giurisdizione del giudice ordinario a favore del CP_4
giudice amministrativo;
il proprio difetto di legittimazione passiva in quanto estranea all'accordo/contratto sulla base del quale la società attrice chiede il rimborso delle prestazioni erogate;
l'infondatezza della domanda ex art. 2041 c.c. mancando la prova dell'ingiustificato arricchimento. La domanda attorea è finalizzata ad ottenere il corrispettivo o il contributo economico regionale per prestazioni effettuate dal Policlinico Casilino e per i maggiori costi sostenuti nell'anno 2020 per fronteggiare l'emergenza sanitaria dovuta alla pandemia da covid 19, ritenendo in sintesi parte attrice che l'accordo/contratto per le prestazioni integrative concluso con la sia integrato ex art. 1374 c.c. dalla normativa (D.L. 34/2020) intervenuta per CP_5
l'emergenza sanitaria dovuta alla pandemia da covid 19 e che la , quale ente CP_4
finanziatore della sia tenuta al pagamento anche oltre le somme finanziabili secondo CP_5
il livello di budget di cui alla D.G.R. 689/2020. L'azione attorea, quindi, in quanto fa perno sul rapporto contrattuale ed impostata come pretesa di pagamento di corrispettivo maturato in corso di rapporto contrattuale, rientra nell'ambito della giurisdizione del giudice ordinario, non essendo direttamente indirizzata a contestare il limite di budget assegnato o i criteri di assegnazione del budget di cui alla D.G.R. 689/2020. In ordine alla legittimazione passiva della e CP_4 dell' si osserva che quest'ultima è legittimata ad essere parte del rapporto processuale CP_5 in quanto parte dell'accordo/contratto per prestazioni integrative concluso sul presupposto della
D.G.R. 689/2020, mentre la è del pari legittimata passiva in quanto ente che copre i CP_4
Cont costi della sanità a livello regionale e che finanzia le Nel merito è stato riportato, in comparsa conclusionale, dalla difesa della il contenuto del contratto integrativo come segue: CP_4
“l'art. 1 del contratto integrativo per le prestazioni da Covid-19 stabilisce testualmente: a) Al comma 3, che “il budget, se assegnato alla struttura per ciascun setting assistenziale, rimane quello posto a fondamento dell'anno 2020, come determinato dalla Regione/Asl”; b) Al comma 4, che
“all'interno del budget già assegnato per il 2020, la struttura, per effetto del presente accordo, è tenuta ad erogare l'attività di cui al punto 18”; c) Al comma 7, che “le attività non tariffabili e legate all'emergenza Covid, per le quali è prevista una funzione assistenziale, potranno essere remunerate in misura ulteriore rispetto al livello di finanziamento assegnato per l'anno 2020, solo in caso di raggiungimento del budget per effetto della produzione ospedaliera ordinaria”. Dal tenore dell'accordo suddetto non si può dedurre che fossero state autorizzate prestazioni integrative anche oltre i limiti di spesa di cui al budget assegnato per l'anno 2020. Peraltro, come evidenziato dalla difesa della in comparsa conclusionale, in base agli artt. 5 e 7 dell'accordo “le CP_4
Pagina 4 uniche prestazioni richieste sono quelle previste in sede negoziale (art. 5) e “le tariffe devono ritenersi a tutti gli effetti quale remunerazione omnicomprensiva delle prestazioni, salvi i casi di integrazione espressamente previsti dal presente accordo (art. 7, comma 3)”. Inoltre, risulta ancora evidenziato dalla difesa della in comparsa conclusionale quanto segue: “l'art. 17 CP_4 dell'accordo (in materia di clausola di salvaguardia – cfr. art. 17 degli allegati 4 e 5). In base a tale clausola, in particolare, “con la sottoscrizione del presente accordo/contratto la struttura accetta espressamente, completamente ed incondizionatamente il contenuto e gli effetti dei provvedimenti di determinazione delle tariffe, di determinazione dei tetti di spesa e ogni altro atto agli stessi collegato o presupposto, in quanto atti che determinano il contenuto del contratto. In considerazione dell'accettazione dei suddetti provvedimenti (ossia i provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe ed ogni altro atto agli stessi collegato o presupposto), con la sottoscrizione del presente accordo/contratto, la struttura privata rinuncia alle azioni/impugnazioni già intraprese avverso i predetti provvedimenti ovvero ai contenziosi instaurabili contro i provvedimenti già adottati, conosciuti e conoscibili”. Avendo chiesto parte attrice corrispettivi che superano il sistema tariffario accettato e previsto dall'accordo, occorre chiarire se sia possibile o meno agganciare la rivendicazione attorea di pagamento al meccanismo di integrazione del contratto in base alla previsione di cui all'art. 1374 c.c.. L'art. 1374 c.c. prevede che il contratto obbliga le parti non solo a quanto è nel medesimo espresso, ma anche a tutte le conseguenze che ne derivano secondo la legge, o, in mancanza, secondo gli usi e l'equità. Il meccanismo della eterointegrazione del contratto implica che, fermi gli elementi essenziali dell'accordo, vi siano lacune che possono trovare eliminazione gradatamente nella legge, negli usi e nell'equità (in tal senso Cass. Sez. Unite
27-9-1963 n. 3044). La funzione integrativa non modifica il contratto con l'aggiungere ad esso qualcosa, in quanto le ulteriori conseguenze (che se ne fanno derivare dalla legge o dagli usi o dall'equità) si inquadrano pur sempre nell'ambito dell'accordo senza alterare l'intento voluto dalle parti (in tal senso Cass. n. 3065 del 14-10-1972). Di conseguenza il principio della eterointegrazione del contratto opera esclusivamente in relazione a quegli effetti del contratto in ordine ai quali le parti non abbiano espresso la loro volontà o l'abbiano espressa in modo lacunoso ed ambiguo, lo stesso, pertanto, va escluso quando le parti abbiano compiutamente ed univocamente regolato gli effetti del contratto e del contenuto delle loro prestazioni (in tal senso Cass. Sez. I 16-5-
2007 n. 11311). In base ai suddetti principi esegetici della giurisprudenza di legittimità va scrutinato il caso in oggetto di lite, laddove le parti, per quanto sopra evidenziato, hanno manifestato in modo inequivocabile il proprio consenso ed accordo disciplinando concordemente i parametri relativi alle prestazioni sanitarie ulteriori nel rispetto dei limiti di budget. Ne consegue che non vi è spazio applicativo dell'art. 1374 c.c. nel senso voluto da parte attrice, non essendovi
Pagina 5 lacune da colmare né essendovi ambiguità di clausole essendo chiara la remunerazione a tariffa e la necessità di rispettare i limiti di spesa di cui al budget assegnato. Parte attrice ha richiamato la disciplina di cui all'art. 4, comma 5 quater, D.L. n. 34/2020, in base al quale: “alle strutture private accreditate che abbiano concorso a sostenere il Servizio sanitario nazionale convertendo parte delle attività per destinarle a pazienti affetti da COVID-19, nell'ambito delle attività di cui all'articolo 3 del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 2020, n.
27, e che abbiano comunque raggiunto il 100 per cento del budget per acuti, considerando i ricoveri ordinari e i day hospital, può essere riconosciuto un contributo una tantum in proporzione al costo complessivo sostenuto nel 2020 per i dispositivi di protezione individuale, a fronte di apposita rendicontazione da parte della struttura interessata, ferma restando la garanzia dell'equilibrio economico del Servizio sanitario regionale e tenendo conto dei dispositivi di protezione individuale eventualmente già forniti alle medesime strutture dalla regione o provincia autonoma interessata o dal Commissario straordinario per l'attuazione e il coordinamento delle misure occorrenti per il contenimento e contrasto dell'emergenza epidemiologica COVID-19”. Appare chiaro dal tenore della suddetta normativa che il contributo “una tantum” è sottoposto a determinati presupposti e condizioni, tra cui il raggiungimento del 100% del budget per acuti. Presupposto, quest'ultimo, non sussistente nel caso di lite come si evince dalla medesima prospettazione attorea nella parte in cui a pag. 14 dell'atto di citazione si contesta come “discriminatoria” la suddetta previsione normativa in danno degli operatori che non abbiano esaurito interamente il budget preventivato.
L'interpretazione dell'art. 4, comma 5 quater, D.L. 34/2020 non può prescindere dall'evidenza dello scopo della norma finalizzata, con l'uso della discrezionalità propria del legislatore, per cui non si palesano manifestamente i presupposti per investire la Corte Costituzionale per il vaglio di legittimità, essendo stato trovato un punto di equilibrio tra l'esigenza remuneratoria della struttura sanitaria con quella di carattere generale relativa ai vincoli di sostenibilità della spesa pubblica in ambito di sanità regionale, essendo coerente la previsione del raggiungimento del 100% del budget per acuti rispetto alle caratteristiche di quelle strutture di minori dimensioni che siano state utilizzate per l'emergenza pandemica da covid 19 e che abbiano esaurito il limitato numero di posti letto. D'altro canto, il riconoscimento indiscriminato del contributo una tantum, a prescindere dal raggiungimento del 100% del budget, implicherebbe inevitabilmente uno sforamento ed un impiego esorbitante di risorse economiche, contrario al contemperamento di cui all'evidenziata “ratio legis”.
Le argomentazioni sopra svolte si attagliano anche all'inammissibilità della richiesta di rimborso per incremento del costo del personale e spese aggiuntive, atteso che i limiti dei costi non possono derogare al contenuto dell'accordo intercorso tra parte attrice e la , in riferimento alla CP_5
remunerazione tariffaria onnicomprensiva. La sottoscrizione di contratti di budget ai sensi dell'art. 8
Pagina 6 quinquies d. lgs. 502/92 e ss.mm.ii. (cui l'accordo integrativo rinvia), implica accettazione del tetto massimo di finanziamento annualmente erogabile, nonché accettazione delle tariffe (comprensive dei costi) previste per la remunerazione delle prestazioni in ogni caso nel rispetto dei limiti di spesa e di budget annualmente erogabile. Da quanto sin qui argomentato discende l'infondatezza della domanda principale attorea di pagamento di prestazione e di rimborso di costi aggiuntivi. In ordine alla domanda subordinata ex art. 2041 c.c., la difesa della ha correttamente CP_4 richiamato la giurisprudenza che esclude possa invocarsi l'art. 2041 c.c. per esigere prestazioni ulteriori rispetto ai limiti di spesa del budget annuale erogabile, atteso che “l'azienda sanitaria, comunicando alla struttura accreditata il limite di spesa stabilito per l'erogazione delle prestazioni sanitarie, manifesta implicitamente la sua contrarietà ad una spesa superiore, ovvero a prestazioni ulteriori rispetto a quelle il cui corrispettivo sarebbe rientrato nel predetto limite. Pertanto,
l'arricchimento che la P.A. consegue dall'esecuzione delle prestazioni "extra budget" assume un carattere "imposto" che preclude l'esperibilità nei suoi confronti dell'azione di ingiustificato arricchimento ex art. 2041 c.c.» (Cass., sez. 3 -, sentenza n. 13884 del 06/07/2020)”. Di conseguenza anche la domanda subordinata di parte attrice va rigettata. Il rigetto delle domande attoree implica la condanna di al pagamento delle spese del presente giudizio Parte_1
secondo soccombenza in favore delle parti convenute, liquidate come in dispositivo tenuto conto del valore della causa, dei parametri aggiornati di cui al D.M. 55/2014, dell'attività processuale e difensiva in concreto espletata.

P.Q.M.

Rigetta le domande proposte in via principale ed in via subordinata da Condanna Parte_1
in persona del legale rappresentante pro-tempore, al pagamento delle spese del Parte_1
presente giudizio in favore di , in persona del legale rappresentante pro-tempore, CP_4 liquidate in € 24668,00 per compensi di avvocato oltre IVA e CPA come per legge e rimborso spese generali ex D.M. 55/2014. Condanna in persona del legale rappresentante pro- Parte_1
tempore, al pagamento delle spese del presente giudizio in favore di Controparte_1
in persona del legale rappresentante pro-tempore, liquidate in € 6461,00 per compensi di
[...]
avvocato oltre IVA e CPA come per legge e rimborso spese generali ex D.M. 55/2014.
Roma, 17-4-2025 Il giudice
Dott. Pietro Persico
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