Pubblicato il 18/06/2025

N. 12022/2025 REG.PROV.COLL.

N. 04405/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4405 del 2025, proposto da
AS s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Claudio Vivani, Simone Abellonio e Federica Puccinelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, Ministero delle Imprese e del Made in Italy, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Consorzio nazionale per la gestione, raccolta e trattamento degli oli minerali usati - Conou, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Mario Siragusa, Marco Zotta e Mauro Beraldi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

della nota dell'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, prot. 0014978 del 27 febbraio 2025, avente ad oggetto: “Istanza di accesso al Regolamento Operativo del OU del 2021 (prot. 14261). Procedimento A569 Consorzio Nazionale Oli Usati OU-condotte restrittive nel settore della rigenerazione chiuso con impegni (provv. 31281 del 9 luglio 2024)”, con cui è stato negato l'accesso ai documenti richiesti dalla ricorrente AS s.p.a. con nota del 7 febbraio 2025 (prot. dalla AGCM con n. 14261), nonché di ogni altro atto antecedente, presupposto, susseguente e/o comunque connesso con quelli impugnati, ivi compresa la nota prot. 001421 del 17 febbraio 2025, avente ad oggetto “RE: A569 relazione ottemperanza impegni”, con cui il OU si oppone alla richiesta di accesso di AS s.p.a. e per il conseguente accertamento e la declaratoria del diritto della ricorrente ad avere accesso alla documentazione richiesta con l'istanza del 7 febbraio 2025 sopra menzionata e per la condanna dell'AGCM – Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato a esibire e rilasciare copia del documento richiesto entro il termine che sarà assegnato.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, del Ministero delle Imprese e del Made in Italy, dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato e del Consorzio nazionale per la gestione, raccolta e trattamento degli oli minerali usati - Conou;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2025 la dott.ssa Francesca Petrucciani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso in epigrafe è stata impugnata la nota dell'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato del 27 febbraio 2025, avente ad oggetto: “Istanza di accesso al Regolamento Operativo del OU del 2021 (prot. 14261). Procedimento A569 Consorzio Nazionale Oli Usati OU-condotte restrittive nel settore della rigenerazione chiuso con impegni (provv. 31281 del 9 luglio 2024)”, con cui è stato negato l'accesso ai documenti richiesti dalla ricorrente AS s.p.a. in data 7 febbraio 2025.

La ricorrente, appartenente al Gruppo Riccoboni, uno dei principali operatori in Italia nel settore della gestione dei rifiuti e della bonifica dei siti inquinati, ha dedotto di esercitare l’attività di raccolta di oli minerali usati nello stabilimento ubicato nel Comune di Predosa, in virtù di autorizzazione integrata ambientale rilasciata dalla Provincia di Alessandria con d.d. n. 85135 del 26 luglio 2012 e del giudizio di compatibilità ambientale del 21 maggio 2014.

L’AIA era stata oggetto di una modifica sostanziale assentita il 26 aprile 2017, che aveva autorizzato lo svolgimento anche dell’attività di “rigenerazione o altri reimpieghi degli oli”, ai sensi dell’Allegato VIII, categoria 5.1., parte seconda, del Testo Unico Ambientale (d.lgs. n. 152/2006), e aveva definito i criteri per la cessazione della qualifica di rifiuto degli oli per divenire basi lubrificanti rigenerate, in coerenza con le migliori tecniche disponibili (“BAT”).

Tale ultimo provvedimento era stato a sua volta oggetto di riesame, con valenza di rinnovo, con determinazione dirigenziale della Provincia di Alessandria del 9 settembre 2022; nella VIA-AIA rinnovata erano definiti i criteri per la cessazione della qualifica di rifiuto degli oli rigenerati (c.d. criteri “end of waste” o “EoW”).

Il OU era intervenuto nel suddetto procedimento per sostenere che i processi di trattamento proposti dalla AS, sebbene presenti nei BAT Reference Documents (“BREF”) previsti dalla disciplina euro-unitaria dell’AIA, non fossero in realtà idonei a garantire l’ottenimento di oli base rigenerati, pretendendo che fosse disposta una fase di sperimentazione preventiva; poiché la Provincia e l’ARPA non avevano condiviso tale opinione, il OU aveva impugnato il rinnovo della VIA-AIA.

Con sentenza n. 937 del 2 settembre 2024, poi impugnata in appello, il TAR Piemonte aveva dichiarato inammissibile il ricorso del OU.

Pendente il giudizio sopra descritto, con delibera del 2 ottobre 2023 l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato aveva avviato un’istruttoria nei confronti del OU per accertare l’esistenza di possibili violazioni dell’articolo 102 TFUE, consistenti nell’abuso di posizione dominante estrinsecantesi nell’adozione di condotte volte a ostacolare l’attività di talune società, fra cui AS; fra le suddette condotte vi erano la posizione assunta nel procedimento di riesame della VIA/AIA di AS e l’impugnazione delle medesime.

Il procedimento si era concluso con la deliberazione dell’Agcm del 9 luglio 2024 che aveva reso obbligatori i tre impegni proposti dal OU ai sensi dell’art. 14-ter della l. 287/1990.

Il secondo impegno consisteva nel pubblicare sul proprio sito web il Regolamento Operativo del OU in quanto «in tal modo il Consorzio intende garantire la massima trasparenza in relazione a:

(i) i requisiti di cui devono essere in possesso i rigeneratori ai fini del riconoscimento del corrispettivo (Regolamento Operativo, §. 3); [...]

(v) i controlli effettuati presso gli impianti di rigenerazione in relazione all’idoneità a svolgere l’attività di rigenerazione dell’olio usato e alla qualità degli oli base lubrificanti ottenuti dal processo di rigenerazione (§§. 5 e 7)».

Il terzo impegno aveva per oggetto l’obbligo di modificare il Regolamento Operativo del OU all’epoca in vigore, risalente al 2021 (il “Regolamento Operativo 2021”), prevendendo quanto segue:

«il OU delineerà una procedura di monitoraggio che preveda:

− controlli sugli oli usati in entrata presso gli impianti, al fine di verificare che possano effettivamente essere trattate tutte le tipologie di oli usati idonei alla rigenerazione, come definiti ai sensi del D.M. 392/96, Allegato A, Tabella 3;

− controlli sugli oli base lubrificanti in uscita dagli impianti, al fine di verificare che siano rispettati i parametri qualitativi minimi indicati nella Tabella D.2.2.1. di cui al D.M. 29.1.2007 e che, pertanto, le basi rigenerate non contengano contaminanti residui e siano idonee alla produzione di oli lubrificanti.

In tal modo, verrà resa pubblica e garantita una procedura, uguale per tutti, che assicuri il rispetto dei parametri qualitativi minimi delle basi lubrificanti rigenerate». […]

Successivamente, gli impianti di rigenerazione nei cui confronti è riconosciuto il corrispettivo saranno soggetti ai monitoraggi periodici e senza preavviso previsti dal Regolamento Operativo (§§ 5 e 7).

In relazione ai monitoraggi condotti nei confronti degli impianti di rigenerazione ai quali è riconosciuto il corrispettivo, il OU si impegna a modificare i §§ 5, 7.2. e 7.3. del proprio Regolamento Operativo al fine di prevedere che il meccanismo di controlli ivi disciplinato sia effettuato in maniera obbligatoria, su base almeno annuale e nei confronti di tutti i rigeneratori”.

Il OU, però, non aveva pubblicato il Regolamento Operativo 2021 integrato con le modifiche rese obbligatorie dall’Agcm, ma aveva invece reso noto il diverso Regolamento Operativo 2025, non consentendo così di verificare se gli impegni fossero stati correttamente recepiti e attuati nel rispetto delle disposizioni di legge applicabili.

Anzi, dal nuovo Regolamento Operativo 2025 emergevano profili di disparità di trattamento e contrasto con la normativa ambientale e a tutela della concorrenza, che ne avevano giustificato l’impugnazione nel giudizio pendente avanti a questo TAR, recante R.G. 3663/2025.

Per verificare la corretta ottemperanza del OU agli impegni resi vincolanti dall’Autorità, AS in data 7 febbraio 2025 aveva chiesto di avere accesso alla “versione non confidenziale del Regolamento Operativo del 2021” e, in data 17 febbraio 2025, il OU si era opposto all’accesso, ritenendo che non sussistente alcun interesse concreto e attuale all’ostensione del Regolamento.

L’Autorità aveva rigettato l’istanza di accesso con il diniego del 27 febbraio 2025.

A sostegno del ricorso sono state formulate, in unico motivo, le censure di violazione degli artt. 22, 23, 24 e 25 della legge 7 agosto 1990, n. 241 e dell’art. 13 del d.P.R. 30 aprile 1998, n. 217, eccesso di potere sotto vari profili.

L’Agcm aveva motivato il diniego all’accesso sostenendo che il Regolamento Operativo del 2021 aveva “sempre avuto natura riservata, durante lo svolgimento del procedimento A569”, e ritenendo che lo stesso non fosse indispensabile per la valutazione di ottemperanza agli impegni assunti; tuttavia, con riferimento all’asserita natura riservata del documento oggetto di ostensione, l’Autorità non aveva indicato ragioni di riservatezza o segretezza che avrebbero giustificato il diniego opposto.

Inoltre, essendo il Regolamento un documento destinato a essere pubblicato, lo stesso non poteva essere ritenuto integralmente riservato, tanto che il successivo Regolamento Operativo 2025 – che dovrebbe corrispondere al Regolamento Operativo 2021 integrato con le modifiche imposte dall’Impegno 3 – era stato pubblicato sul sito web di OU.

Si sono costituite le Amministrazioni intimate e il Consorzio nazionale per la gestione, raccolta e trattamento degli oli minerali usati – Conou eccependo l’inammissibilità del ricorso per carenza di un interesse attuale all’accesso e chiedendone, nel merito, il rigetto.

Il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica e il Ministero del Made in Italy hanno poi eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva chiedendo di essere estromessi dal giudizio.

Alla camera di consiglio del 4 giugno 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

Può prescindersi dall’esame delle eccezioni preliminari, compresa quella di inammissibilità sollevata dal OU con riferimento al fatto che il diniego impugnato sarebbe meramente confermativo della decisione dell’Agcm di ritenere riservato il Regolamento del 2021, dovendo il ricorso essere respinto in quanto infondato.

Con il provvedimento di diniego impugnato l’Autorità ha respinto l’istanza di accesso evidenziando che, durante il procedimento, il documento aveva sempre avuto natura riservata e non era comunque indispensabile per la valutazione di ottemperanza agli impegni; ha precisato, altresì, che il Regolamento richiesto non era più in vigore, essendo stato sostituito da un nuovo Regolamento operativo, pubblicamente visionabile sul sito internet del Consorzio, all’interno del quale erano state recepite le modifiche oggetto degli impegni assunti in chiusura del procedimento.

La ricorrente, di contro, ha sostenuto di avere interesse all’ostensione del Regolamento del OU del 2021 per verificare la corretta attuazione degli impegni assunti a chiusura del procedimento avviato dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato.

Sul punto deve rilevarsi che l’impegno n. 2, sul quale si incentra la contestazione della ricorrente, era così formulato:

“ In particolare, il OU si impegna a modificare i §§ 5, 7.2. e 7.3. del proprio Regolamento

Operativo come proposto di seguito:

• § 5. “L’olio base lubrificante rigenerato prodotto dalle Società di rigenerazione dovrà essere prodotto mediante operazioni di rigenerazione degli oli usati, in linea con le migliori tecniche disponibili in conformità alla legislazione vigente, che permettono di produrre oli base lubrificanti rigenerati che rispettino le specifiche minime indicate nella Tabella D.2.2.1 del D.M. del 29 gennaio 2007 e, pertanto, siano di qualità idonea alla produzione di oli lubrificanti. Gli oli base lubrificanti rigenerati prodotti devono altresì avere qualità comparabile alle caratteristiche dell’olio base lubrificante di Gruppo I, II o III ed essere conformi alle definizioni di cui all’art. 62, comma 1, del d.lgs. 26 ottobre 1995 n. 504 (Testo Unico Accise – Imposizione sugli oli lubrificanti e sui bitumi di petrolio).

Il OU effettuerà analisi a campione nei confronti di tutte le Società di rigenerazione nel corso dell’anno ed i risultati che ne scaturiranno saranno ricompresi nella relazione illustrativa annuale trasmessa alle Autorità di controllo così come previsto dalla lettera h) del comma 12 dell’art. 236 del Codice dell’Ambiente, al pari delle rilevazioni per verificare il ricorso alle migliori tecniche disponibili, in conformità alla legislazione vigente, e la qualità dell’olio base rigenerato prodotto dalle raffinerie che utilizzano l’olio usato raccolto dal OU o da concessionari che hanno sottoscritto un contratto di mandato con il OU”.

• § 7.2. “Il OU ha definito per la verifica un insieme di strumenti di controllo e precisamente:

- idoneità delle Raffinerie all’acquisto e alla rigenerazione di oli usati sia in Italia che all’estero;

- inventari fisici e controlli sui registri fiscali da effettuare quadrimestralmente;

- documentazione relativa alla rendicontazione delle quantità prodotte sulle quali la Raffineria percepisce il Corrispettivo;

- dati operativi ed economici delle Raffinerie, utilizzati dal OU per la ripartizione annuale dell’olio usato e per l’aggiornamento periodico del Corrispettivo.

Al momento della richiesta di olio usato da parte di un nuovo soggetto, il OU ne accerta l’idoneità a svolgere l’attività di rigenerazione dell’olio usato medesimo.

Il OU può identificare un piano di test sull’effettiva operatività dei controlli effettuati, (definendo un meccanismo di rotazione sul campione di Raffinerie presso le quali svolgere le verifiche) .

Già in passato il OU ha effettuato una fase di test delle procedure di controllo, al fine di definire attraverso il riscontro effettivo un sistema di controlli ottimale.

Di seguito si identificano le fasi del processo di definizione del Corrispettivo e i relativi strumenti di controllo”.

• § 7.3. “Verifica dell’idoneità delle Raffinerie alla sottoscrizione di un contatto di acquisto di olio usato dal OU o da un concessionario mandatario del OU (Vedi Allegato 1 – Check list idoneità Raffineria).

a) Requisiti necessari

La Raffineria dovrà certificare al OU di essere dotata effettivamente di tutte le autorizzazioni e dei requisiti necessari per l’espletamento delle attività di rigenerazione, ai sensi della legislazione in vigore, tra cui:

- Autorizzazioni previste dalla legge;

- Licenze UTF per l’esercizio della Raffineria e del deposito di oli minerali per uso commerciale.

Il OU (ha il diritto, inoltre, di monitorare) , con riferimento agli obblighi della Raffineria, è tenuto a monitorare, attraverso accertamenti senza preavviso e condotti con cadenza almeno annuale, che:

- l’olio usato ceduto dal OU o da un concessionario mandatario del OU sia effettivamente sottoposto a un processo di rigenerazione teso alla produzione di oli base lubrificanti rigenerati con un processo in linea con le migliori tecniche disponibili, in conformità alla legislazione vigente;

- la qualità dell’olio base lubrificante prodotto dalle Raffinerie rispetti le specifiche minime indicate nella Tabella D.2.2.1 del D.M. del 29 gennaio 2007 – ovvero i diversi parametri qualitativi minimi che il legislatore dovesse adottare in sostituzione o in aggiunta a quelli attualmente previsti dalla suddetta Tabella D.2.2.1. – e, pertanto, sia idoneo per essere immesso al consumo e per la produzione di oli lubrificanti, attraverso un’analisi da effettuarsi sui campioni relativi a prelievi periodici di tali oli base che dovranno essere di qualità comparabile alle caratteristiche dell’olio base lubrificante di Gruppo I, II o III; […]”.

Come risulta evidente dalla semplice lettura dell’impegno, lo stesso, pur se redatto utilizzando in due passaggi i caratteri barrati per le locuzioni da eliminare (tra parentesi nel testo riportato) e sottolineati per le parti aggiunte (sopra in carattere tondo), come precisato dall’Agcm nel passaggio richiamato a pag. 7 del ricorso, conteneva comunque in sé il testo definitivo del Regolamento da adottare, nei paragrafi dettagliatamente indicati, di modo che, al fine di verificare la corretta attuazione dell’impegno, non risulta in alcun modo necessario visionare il testo del Regolamento del 2021, non più vigente, essendo sufficiente comparare il testo del nuovo Regolamento del 2025, pubblicato sul sito del OU (circostanza pacifica), con quello riportato negli impegni sottoscritti.

Pertanto, allo stato non è ravvisabile alcun interesse concreto ed attuale della ricorrente all’ostensione del vecchio Regolamento le cui disposizioni sarebbero oggetto di contestazione, anche considerato che, come detto, lo stesso non è più in vigore.

Le medesime considerazioni consentono anche di escludere la fondatezza dell’istanza sotto il profilo dell’accesso difensivo, con riferimento al giudizio pendente, recante R.G. 3663/2025, dal momento che in quella sede ì stato impugnato il nuovo Regolamento 2025 lamentando la violazione degli impegni sottoscritti, senza che sia stata efficacemente addotta alcuna ulteriore ragione che giustificasse l’esigenza di accedere al vecchio Regolamento ormai superato.

Il ricorso deve quindi essere respinto.

La peculiarità della questione controversa giustifica, comunque, la compensazione delle spese.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge;

compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesca Petrucciani, Presidente FF, Estensore

Filippo Maria Tropiano, Consigliere

Matthias Viggiano, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Francesca Petrucciani

IL SEGRETARIO