Pubblicato il 08/07/2025

N. 00592/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00283/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di TI (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 283 del 2021, proposto dalla Iliad Italia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avv. ti Domenico Ielo, Giovanni Mangialardi e Paola Iatì, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

contro

il Comune di Gaeta, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituito in giudizio;

per l’annullamento

- del provvedimento del Comune di Gaeta n. 8893 del 19 febbraio 2021, con cui è stata comunicata alla Iliad Italia s.p.a. l’improcedibilità della sua istanza di autorizzazione all’installazione di una stazione radio base per rete di telefonia mobile in Località Monte Tortona, su terreno distinto in catasto al foglio n. 23, p.lla n. 896;

- dell’art. 6 del Regolamento del Comune di Gaeta, denominato “ Piano di settore per la telefonia mobile – Norme tecniche di Attuazione ” nonché del “ Piano per la localizzazione di impianti di telefonia mobile ”, approvati con delibera del consiglio comunale n. 19 del 4 aprile 2014, se inteso come foriero di un divieto di installare gli impianti al di fuori dei siti ivi individuati come a ciò idonei;

- di ogni altro atto presupposto, collegato e/o conseguenziale.

Visti il ricorso, la memoria e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 giugno 2025 il dott. Massimiliano Scalise e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 - Con l’atto introduttivo del presente giudizio, la Iliad Italia s.p.a. ha impugnato: i) la nota del 19 febbraio 2021, con cui il Comune di Gaeta ha dichiarato l’improcedibilità della sua richiesta di autorizzazione all’installazione di una stazione radio base (di seguito anche “SRB”) per rete di telefonia mobile a Gaeta, in località Monte Tortona; ii) il Regolamento del Comune di Gaeta denominato “ Piano di settore per la telefonia mobile – Norme tecniche di Attuazione ” (di seguito “Piano di settore”) e del “ Piano per la localizzazione di impianti di telefonia mobile ”, nella misura in cui il Comune ha fatto applicazione degli stessi.

2 - La determinazione avversata è stata adottata, in quanto: i) la surrichiamata località non è ricompresa fra i siti individuati come idonei dal ridetto Piano comunale; ii) l’istanza era affetta da carenze documentali, che la ricorrente ha affermato di aver colmato subito dopo.

E’ anche intervenuto il parere positivo dell’ARPA sulla predetta istanza.

3 – Il ricorso è stato affidato ai seguenti motivi:

i) omissione delle garanzie partecipative;

ii) errata interpretazione dell’art. 6 del Piano di settore e del Piano per la localizzazione di impianti di telefonia mobile: i siti individuati come idonei per l’istallazione degli impianti di telefonia mobile andrebbero considerati come “siti preferibili”, nel senso che, ove l’installazione negli stessi non sia possibile, andrebbero esaminate alternative localizzative in zona limitrofa;

iii) in via gradata, illegittimità dell’art. 6 del ridetto Piano e del Piano per la localizzazione di impianti di telefonia mobile, se le relative previsioni fossero intese come recanti un limite localizzativo degli impianti; e ciò per: 1) violazione dell’art. 8 comma 6 della l. n. 26/2001, come interpretato dalla costante giurisprudenza amministrativa; 2) per incompetenza del Comune, che avrebbe travalicato le competenze ad esso spettanti in materia regolamentare; 3) per violazione degli artt. 86, 87 e 90 d. lgs n. 259/2003, nella parte in cui il ridetto Piano frapporrebbe ostacoli insuperabili alla possibilità di realizzazione sul territorio nazionale una rete completa di impianti; 4) per violazione del decreto del MISE del 4 novembre 2016, nella misura in cui dette previsioni non renderebbero possibile alla ricorrente di svolgere il ruolo di stimolatore della concorrenza nel mercato italiano, ad essa attribuita dalla Commissione Europea, secondo le cadenze temporali stabilite dal ridetto decreto.

4 – Il Comune, pur ritualmente intimato, non si è costituito in giudizio.

5 – In vista dell’udienza, la ricorrente ha ribadito le proprie tesi.

6 – All’udienza pubblica del 10 giugno 2025, uditi gli avvocati come da verbale, la causa è stata assunta in decisione.

7 – Il ricorso va accolto, in quanto è fondato nei suoi primi due motivi, che saranno esaminati congiuntamente a motivo della loro struttura unitaria e integrata, in quanto sono volti entrambi a far valere i vizi istruttori e motivazionali in cui è incorso il Comune nell’adozione dell’atto impugnato.

8 – Sul punto, è utile muovere dalla considerazione congiunta:

- del tenore del provvedimento comunale del 19 febbraio 2021, lì dove quest’ultimo ha fondato la dichiarazione di improcedibilità dell’istanza della ricorrente, oltre che sull’incompletezza documentale che la ricorrente stessa ha affermato – senza alcuna smentita da parte del Comune - di aver colmato subito dopo, sulla base della mera affermazione, secondo cui “ il sito non rientra tra quelli previsti dalla D.C.C. n. 19 del 04.04.2014 recante il Piano per la Localizzazione degli Impianti di Telefonia Mobile, ai sensi dell’art. 8, comma 6, della L.R. 36/2001 ”;

- del Piano di settore che, se da un lato individua all’art. 6 (attraverso il rinvio per relationem alla Tavola A) i siti idonei all’istallazione dei nuovi impianti di telefonia e dall’altro in nessuna disposizione prevede espressamente che detti siti siano da intendersi come gli unici in cui è ammessa l’installazione né tanto meno reca alcun divieto di collocare i ridetti impianti in altri siti; al contrario, il predetto Piano: i) risulta emanato in attuazione dell’art. 8, comma 6 della l. n. 36/2001, norma questa che è chiara: 1) nell’attribuire ai Comuni il solo potere regolamentare di individuazione di specifici siti sensibili in cui è vietata l’installazione degli impianti di telefonia; 2) nell’escludere la possibilità di introdurre limitazioni alla loro localizzazione in aree generalizzate del territorio; ii) nelle sue premesse evidenzia la flessibilità della regolamentazione introdotta, che è stata predisposta in accordo con gli operatori del mercato, con l’intento di scongiurare i rischi di contenzioso.

Così operando, il Comune in fase applicativa ha mostrato di intendere l’art. 6 del Piano di settore quale norma introduttiva di limiti localizzativi estesi a vaste zone del territorio comunale, adottandone un’interpretazione contrastante con l’art. 8, comma 6 della l. n. 36/2001.

8.1 - Risulta, infatti, evidente la valenza anche interpretativa di quest’ultima norma, costituente la “legge delega” sulla cui scorta è stato emanato il Piano di settore, avendo essa dettato princìpi e linee guida nonché precisi limiti all’esercizio della potestà regolamentare dei comuni in materia.

Su questa falsariga, fra più interpretazioni possibili dell’art. 6 del Piano di settore, tutte possibili alla stregua della sua formulazione, il Comune avrebbe dovuto privilegiare e far propria in sede applicativa quella coerente con la surrichiamata norma primaria, di cui la ridetta previsione pianificatoria costituisce attuazione. E ciò a maggior ragione, ove si consideri che quest’ultima interpretazione risultava anche coerente con la portata logico-letterale dell’art. 6 del Piano di settore.

Così, il Comune avrebbe dovuto intendere l’art. 6 citato quale norma che ha individuato, per esigenze di semplificazione e snellezza operativa, i siti in cui è preferibilmente ammessa l’installazione di stazioni radio base, nel senso che l’installazione di nuovi impianti avvenga preferibilmente presso le aree individuate dal Regolamento.

Il medesimo art. 6, invece, non poteva essere inteso quale norma che preclude l’installazione degli impianti in aree comunali (cfr. in tal senso Cons. St., VI, n. 1928/2025).

8.2 - Come recentemente statuito dal Consiglio di Stato, infatti, “ La specificazione dei siti è ammessa dalla norma [dall’art. 8, comma 6 della l. n. 36/2001 ndr] ma in negativo, a fini di tutela, e non può quindi estendersi alla ulteriore limitazione della specificazione dei siti quali unici punti ammessi, pena una illogica inversione del criterio normativamente stabilito” (cfr. Cons. St., VI, n. 1200/2024 e in senso analogo id. n. 4075/2025).

Sempre in giurisprudenza, si è condivisibilmente affermato che “ il diniego fondato - come nella fattispecie oggi all’esame ndr - sulla mera circostanza di fatto per cui la stazione radio base da autorizzare non sia ricompresa tra quelle previste nel vigente Piano di localizzazione costituisce un’applicazione contra legem del “Regolamento comunale per installazione, riassetto e razionalizzazione di infrastrutture e impianti di telefonia mobile” del Comune … dal momento che quest’ultimo non può essere interpretato nel senso di consentire all’Ente comunale l’individuazione di un elenco “chiuso” di aree idonee al di fuori del quale vi sarebbe un generalizzato divieto di installazione di stazioni radio base (salva la procedura di aggiornamento del Piano medesimo), dovendo al contrario ritenersi che il suddetto Piano possa prevedere solo alcuni siti “preferenziali”, senza limitare in via astratta e generalizzata l’installazione in siti in esso non ricompresi … Una siffatta conclusione si porrebbe, infatti, in palese contrasto, da un lato, con la disciplina statale di riferimento, ed in particolare con il fondamento normativo del potere regolamentare assegnato al Comune in base all’art. 8, comma 6, della legge n. 36 del 2001 … Ed invero, l’art. 8, comma 6, della legge n. 36 del 2001 sopra richiamato è stato inteso dalla prevalente giurisprudenza nel senso che alle Regioni e ai Comuni è consentito, nell’ambito delle proprie rispettive competenze, di individuare criteri localizzativi degli impianti di telefonia mobile, anche espressi sotto forma di divieto, quali ad esempio il divieto di collocare antenne su specifici edifici, mentre non è loro consentito introdurre limitazioni alla localizzazione, consistenti in criteri distanziali generici ed eterogenei ”. (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, II- quater , n. 5528/2019 e in senso analogo ex multis , id. nn. 2644 e 2646/2020).

Così, secondo il condiviso e prevalente orientamento giurisprudenziale, espressosi sulla portata di norme regolamentari comunali analoghe a quella oggi in rilievo:

- esse devono essere interpretate “ nel senso che l’indicazione dei siti idonei non è tassativa e che, laddove il gestore proponga siti diversi, l’ufficio competente deve svolgere un’istruttoria tecnica per verificare che tali siti non siano incompatibili con gli interessi primari che il Piano delle antenne è preposto ex lege a tutelare ” (cfr. in tal senso T.A.R. Marche, n. 50/2018);

- “ il Piano delle antenne, pertanto, non deve individuare siti puntiformi … l’indicazione dei siti idonei non è tassativa e che, laddove il gestore proponga siti diversi, l’ufficio competente deve svolgere un’istruttoria tecnica per verificare che tali siti non siano incompatibili con gli interessi primari che il Piano delle antenne è preposto ex lege a tutelare ” (cfr. in tal senso T.A.R. Marche, I, n. 471/2016);

- il Comune deve consentire “ una sempre possibile localizzazione alternativa ” (cfr. in tal senso Cons. St., III, n. 306/2015; id., n. 2073/2017) e comunque “ a condizioni tecnicamente ed economicamente sostenibili ” (cfr. Cons. St., VI, n. 3853/2017), circostanze che devono essere verificate in concreto attraverso il confronto con gli operatori (cfr. Cons. St., III, n. 2073/2017).

8.3 – Su tali basi, il Comune non avrebbe dovuto limitarsi, senza neppure comunicare il preavviso di rigetto dell’istanza autorizzatoria, alla constatazione della mancata ricomprensione del sito indicato nell’istanza fra quelli idonei ma, muovendo da questo dato, avrebbe dovuto, promuovendo l’interlocuzione procedimentale con l’impresa istante, farsi carico di individuare una localizzazione alternativa in una zona limitrofa, per garantirle la realizzazione della copertura del servizio nel territorio comunale.

Infatti, come puntualmente allegato dalla ricorrente e non smentito da parte resistente, il sito proposto per l’installazione era essenziale al fine di garantire la piena copertura del servizio nel territorio di Gaeta, con la conseguenza che l’inibizione dell’installazione della SRB nello stesso ha avuto l’effetto di impedire ad un nuovo operatore del settore il perseguimento di tale obiettivo.

Va ricordato che: i) l’art. 90, comma 1, d.lgs. 259/2003, stabilisce che “ le infrastrutture di reti pubbliche di comunicazione ” sono opere di “ pubblica utilità ”; ii) l’art. 86, comma 3, prevede che esse “ sono assimilate ad ogni effetto alle opere di urbanizzazione primaria ”.

Su questa base, il consolidato orientamento giurisprudenziale si è espresso nel senso che “ il legislatore nazionale, con il d. lgs. n. 259/2003, ha infatti configurato le infrastrutture per le telecomunicazioni come opere per l'urbanizzazione primaria, come tali compatibili con qualsiasi destinazione urbanistica e ovunque realizzabili, proprio in quanto essenziali per le fondamentali esigenze della collettività, in conformità con il principio della necessaria capillarità della distribuzione di detti impianti, capillarità che, a sua volta, è connessa all'esigenza di assicurare la diffusione del servizio sull'intero territorio nazionale. In questo quadro, i criteri per la localizzazione, suscettibili di essere adottati dalle amministrazioni comunali, non possono essere adoperati quale misura, più o meno surrettizia, di tutela della popolazione da immissioni elettromagnetiche, profilo che l'art. 4 della legge n. 36 del 2001 riserva allo Stato. In particolare, il legislatore statale, nell'inserire le infrastrutture per le reti di comunicazione fra le opere di urbanizzazione primaria, ha inteso esprimere un principio fondamentale della normativa urbanistica, a fronte del quale la potestà regolamentare attribuita ai Comuni dall'articolo 8, comma 6, della legge 22 febbraio 1981, n. 36, non può svolgersi nel senso di un divieto generalizzato di installazione in aree urbanistiche predefinite, al di là della loro ubicazione o connotazione o di concrete (e, come tali, differenziate) esigenze di armonioso governo del territorio ” (cfr. ex plurimis , Cons. St., VI, n. 4075/2025; id., VI, n. 5104/2024; id. n. 5629/2022; id., n. 8141/2021; id., n. 4794/2018; id., n. 5168/2018).

A rendere, poi, ancor più evidenti tali princìpi ed esigenze concorre nella specie anche la considerazione: i) della peculiare delicata posizione della ricorrente, quale nuovo operatore di mercato nonché quale remedy taker , attribuitale dalla Commissione europea con l’obiettivo di garantire la concorrenza effettiva nel mercato italiano; ii) della stringente esigenza di avviare il servizio e di coprire parte del territorio italiano con una rete propria, secondo le cadenze temporali individuate con il decreto del MISE del 4 novembre 2016.

Sennonché, il Comune non solo non ha dato luogo ad alcuna forma di interlocuzione procedimentale con la ricorrente ma anche si è limitato, nel provvedimento finale, al mero richiamo del Piano per la localizzazione degli impianti di telefonia mobile, senza neppure porsi il problema di individuare una localizzazione alternativa.

8.4 - Su tali basi, il provvedimento impugnato è viziato in quanto il Comune ha preso le mosse da un’interpretazione erronea dell’art. 6 del Piano di settore.

A tale stregua, l’ente locale, laddove ha inteso i siti idonei come limite zonale, ha capovolto in via ermeneutica l’impianto dell’art. 8, comma 6 della l. n. 36/2001.

Così, mentre tale norma è chiara nell’ammettere l’istallazione degli impianti di telefonia in tutti i contesti territoriali, salvo punti specifici perché sensibili individuati dal Comune, quest’ultimo ha invece vietato in modo generalizzato di effettuare nuove installazioni, salvo in siti specifici, vale a dire nelle aree individuate dal Regolamento e ritenute idonee per le nuove installazioni.

E tale errore di interpretazione, già di per sé idoneo a viziare il provvedimento impugnato, ha portato il Comune ad incorrere, da una parte, nella violazione dell’art. 10- bis della l. n. 241/1990 e, dall’altra, nei vizi istruttori e di motivazione in ordine alla sussistenza di siti alternativi per l’installazione dell’impianto della ricorrente.

9 – L’accoglimento del primo e del secondo motivo, proposti in principalità vale ad esimere il Collegio dall’esame dei mezzi terzo, quarto, quinto e sesto, tutti espressamente proposti dalla ricorrente “ in via subordinata e gradata ” (cfr. pagg.11 del ricorso).

Ciò nel rispetto dell’ordine di graduazione dei motivi formulato dalla ricorrente, che ha espressamente subordinato, nell’atto introduttivo del gravame, l’esame dei surrichiamati motivi al mancato accoglimento delle censure proposte in principalità, tutte esaminate (cfr. sul punto per il principio, secondo cui “ la graduazione dei motivi o delle domande diventa allora un limite al dovere del giudice di pronunciare per intero sopra di esse, prescindendo dall'ordine logico delle medesime o dalla loro pregnanza.. ” sent. Ad. Plen n. 5/2015, par. 8).

10 - In definitiva, il ricorso va accolto, in quanto è fondato sulla base di quanto in precedenza illustrato. Per l’effetto, il provvedimento comunale n. 8893 del 19 febbraio 2021 va annullato, salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione, da adottarsi in coerenza con le coordinate generali in precedenza delineate.

11 – Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Staccata di TI (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla il provvedimento del Comune di Gaeta n. 8893 del 19 febbraio 2021.

Condanna il Comune di Gaeta al pagamento delle spese legali in favore della ricorrente, che liquida in complessivi euro 3.000 (tremila), oltre ad oneri come per legge nonché al rimborso del contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in TI nella camera di consiglio del giorno 10 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Ines Simona Immacolata Pisano, Presidente

Massimiliano Scalise, Referendario, Estensore

Viola Montanari, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Massimiliano Scalise	Ines Simona Immacolata Pisano

IL SEGRETARIO