Pubblicato il 02/02/2026

N. 00195/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00190/2025 REG.RIC.

N. 00601/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 190 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Pubusa, Paolo Pubusa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Quartu Sant'Elena, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Manuela Gagliega, con domicilio eletto presso il suo studio in Cagliari nella Via Logudoro n. 3B;

nei confronti

-OMISSIS-, non costituiti in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 601 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'avvocato Gianluca Aleppi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Quartu Sant'Elena, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Manuela Gagliega, con domicilio eletto presso il suo studio in Cagliari nella Via Logudoro n. 3B;

nei confronti

-OMISSIS-, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

quanto al ricorso n. 190 del 2025:

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della nota provvedimentale prot. -OMISSIS-, adottata dal Comune di Quartu Sant'Elena, Settore 8 – Edilizia Privata, Servizio Violazioni Edilizie, avente ad oggetto “Riscontro memorie prot. gen. n° -OMISSIS-”;

se ed in quanto necessario:

- dell'atto prot. -OMISSIS- avente ad oggetto “Comunicazione di avvio di procedimento amministrativo e del responsabile del procedimento – fascicolo -OMISSIS-” e dell'allegata Disposizione di servizio prot. -OMISSIS- del Comune di Quartu Sant'Elena, Settore 8 – Edilizia Privata, Servizio Violazioni Edilizie, avente ad oggetto “Vigilanza sull’attività urbanistico edilizia, valutazione delle sanzioni per violazioni edilizie, Fascicolo -OMISSIS- - Strada Prov.le n°17 - Loc. -OMISSIS-”;

- dell'art. 10 del Regolamento Comunale per l’installazione di manufatti amovibili nel litorale di Quartu Sant’Elena, approvato con Deliberazione del Consiglio Comunale n. 114/1998;

- del Provvedimento Unico n. -OMISSIS- del Comune di Quartu Sant'Elena nella parte in cui dispone che al termine del periodo di tre mesi, previsto dall'art. 10 del Regolamento comunale per l’installazione di manufatti amovibili nel litorale di Quartu Sant’Elena, si dovrà procedere alla rimozione delle strutture «approvate con precedente Provvedimento Unico n. -OMISSIS-»;

- del Provvedimento Unico n. -OMISSIS- del Comune di Quartu Sant'Elena;

- di ogni atto presupposto, connesso e consequenziale.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti:

- dell'Ordinanza n. -OMISSIS- adottata dal Dirigente del Settore Edilizia Privata del Comune di Quartu Sant’Elena, avente ad oggetto “sanzione per violazione edilizia”, notificata alla ricorrente l'-OMISSIS-;

oltre che dei provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo.

quanto al ricorso n. 601 del 2025:

dell'Ordinanza n. -OMISSIS-, prot. n. -OMISSIS-, adottata dal Dirigente del Settore Edilizia Privata del Comune di Quartu Sant'Elena, notificata in data -OMISSIS-, avente ad oggetto "Sanzione per violazioni edilizia", con la quale si ingiunge alle odierne

ricorrenti, in solido con altri soggetti, la demolizione e il ripristino dello stato dei luoghi di una serie di opere site in località "-OMISSIS-" e "-OMISSIS-", nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale.

Visti i ricorsi, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Quartu Sant'Elena.

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 novembre 2025 il dott. BR RA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società -OMISSIS- (-OMISSIS-) ha esposto, in fatto:

- di essere proprietaria di un'area di 140ha nel territorio di Quartu Sant'Elena, costituita da due terreni, che si trovano a monte del Demanio Marittimo ed esclusivamente per il tramite di essi sono accessibili le spiagge di “-OMISSIS-” e “-OMISSIS-”;

- nell’anno 2006 il Comune di Quartu Sant’Elena e la -OMISSIS- hanno sottoscritto un Protocollo di Intesa, il quale consentiva all'amministrazione, nell’ottica di futuri investimenti pubblici, di integrare le attività private con le finalità di tutela e salvaguardia della zona SIC;

- con Provvedimento Unico n. -OMISSIS- la ricorrente è stata autorizzata alla realizzazione di una struttura principale in Loc. “-OMISSIS-” e di una nella Loc. “-OMISSIS---OMISSIS-”, oltre ai parcheggi, agli allacci idrici ed elettrici ed ai servizi igienici pubblici in prossimità degli arenili, come risultanti dal PUL da ultimo approvato dal Comune;

- con Provvedimento Unico n. -OMISSIS-, il Comune di Quartu Sant’Elena ha autorizzato la realizzazione di strutture annesse ai servizi per la balneazione nella Loc. “-OMISSIS-” e, con Provvedimento Unico n. -OMISSIS-, l'ampliamento del chiosco in Loc. “-OMISSIS---OMISSIS-”.

1.1. Ciò posto, il Comune di Quartu S’Elena ha comunicato l’avvio del procedimento “ finalizzato all’applicazione delle sanzioni per violazioni edilizie di cui al Capo I della Legge Regionale 11/10/1985 n.23 ”, relativamente “ alle opere edilizie accertate e meglio specificate alle pagg. 16, 17 e 18 della Disposizione Dirigenziale prot. n.-OMISSIS-, allegata alla presente quale parte integrante e sostanziale, realizzate nei compendi immobiliari, siti in località “-OMISSIS-” (prospiciente la baia/spiaggia di -OMISSIS-, con accesso dalla Strada Provinciale n° 17) distinto nel Catasto Terreni al Foglio -OMISSIS- e nel Catasto Fabbricati al Foglio -OMISSIS- (ricadente in area sottoposta a tutela quale “bene paesaggistico” ed in area di pericolosità idraulica e/o da frana) ed in località “-OMISSIS-”, prospiciente la baia/spiaggia di -OMISSIS- (con accesso dalla Strada Provinciale n° 17) distinto nel Catasto Terreni al Foglio -OMISSIS- e nel Catasto Fabbricati al -OMISSIS- (ricadente in area sottoposta a tutela quale “bene paesaggistico”, in area di pericolosità idraulica e/o da frana e in ambito vincolato sotto il profilo ambientale in zona SIC-ZSC) ”.

1.2. Nonostante le osservazioni trasmesse dalla società ricorrente, il Comune, con la nota prot. -OMISSIS- ha:

- rigettato le osservazioni della soc. -OMISSIS- s.r.l.;

- richiamato la Disposizione di servizio prot. -OMISSIS- e invitato la ricorrente “ a completare la rimozione dei manufatti avviata e il ripristino dello stato dei luoghi entro 30 gg ”;

- comunicato che l’Ufficio Tecnico “ in data 28.02.2025, a partire dalle ore 9,30, intende procedere ad effettuare una ricognizione sui siti interessati al fine di accertare l’attuale stato dei luoghi per calibrare l’eventuale emissione del provvedimento ordinatorio ”.

2. Avverso tale atto la -OMISSIS- ha proposto il ricorso principale NRG 190/2025, affidato ai seguenti motivi di diritto:

- I Violazione e falsa applicazione di legge (artt. 8 e 10, l. 241/1990). Eccesso di potere (illogicità ed ingiustizia manifesta, mancanza dei presupposti, manifesta irrazionalità) .

In primo luogo, l’amministrazione motiva la nota impugnata anche con richiamo al Provvedimento Unico n. -OMISSIS-, oltre che alla disposizione di servizio -OMISSIS-, ma del primo “ non ha mai dato comunicazione alla ricorrente né, tantomeno, ha avviato un nuovo procedimento ” (p. 6 ricorso).

Inoltre, il p.u. n. -OMISSIS- non contiene alcun riferimento al P.U. -OMISSIS-, nemmeno nella parte in cui dispone la rimozione delle strutture al termine dei tre mesi, previsto dall'art. 10 del Regolamento Comunale per l’installazione di manufatti amovibili nel litorale di Quartu Sant’Elena.

- II Violazione e falsa applicazione di legge (art. 3, l. 241/1990, art. 1, comma 16, l.r. 3/2008). Eccesso di potere (illogicità ed ingiustizia manifesta, mancanza dei presupposti, manifesta irrazionalità, lacunosità dell'istruttoria, travisamento ed erronea valutazione dei fatti, difetto della motivazione) , in quanto, posto che la distinzione tra l'autorizzazione edilizia e la concessione che introduce il Comune è errata, il provvedimento finale p.u. n. -OMISSIS- era assolutamente idoneo ad attribuire al destinatario la legittimazione a realizzare opere edilizie stabili, posto che:

- le opere ricadono su terreni di proprietà della ricorrente, non in area demaniale;

- la DUAAP presentata ai sensi della l.r. n. 3 del 2008 che ha condotto al p.u. n. -OMISSIS- al punto 6, individua l'oggetto dell'intervento da un punto di vista edilizio come “ Nuova costruzione ”, seppur realizzata con opere amovibili;

- non rileva invece l'attività da svolgere nelle due strutture autorizzate, la quale è sottoposta alla disciplina regolamentare di settore relativa ai servizi alla balneazione, richiamata dal Comune nei propri atti, la quale ha natura stagionale;

- il provvedimento ipotizzato dall'ente non è pertinente al caso in esame, in quanto avrebbe dovuto avere i connotati di una SCIA, la quale avrebbe avuto carattere temporaneo e, in conseguenza, avrebbe dovuto essere richiesta di anno in anno per ogni stagione dalla -OMISSIS-, cosa mai avvenuta;

- peraltro, in sede di sottoscrizione dell’intesa, ove “ il riferimento al Regolamento comunale per l’installazione di manufatti amovibili nel litorale di Quartu Sant’Elena era quindi limitato all'art. 9 relativo all'ubicazione, alla tipologia delle strutture ed alla stagionalità delle attività, non delle opere autorizzate ” (p. 11);

- il p.u. n. -OMISSIS- non prevede infatti alcun obbligo di rimozione delle opere alla fine della stagione turistica e non contiene prescrizioni di tal genere né da parte dell'amministrazione procedente, né da quelle preposte alla tutela paesaggistica che hanno partecipato al procedimento ed infatti sono state autorizzate tutte le infrastrutture collegate, quali la riserva idrica, la raccolta delle acque nere con svuotamento periodico, l'elettrodotto, l'acquedotto ed il sistema antincendio, evidentemente non smontabili;

- è irrilevante che le strutture autorizzate per servizi di tipo turistico e di supporto alla balneazione nel tratto dal Margine Rosso a Geremeas vengano regolarmente rimosse a fine stagione, non conoscendosi i titoli edilizi ed essendo ubicate su area demaniale, non privata.

- III Violazione e falsa applicazione di legge (art. 3, l. 241/1990, art. 10-bis, comma 2, lett. c), l.r. 45/1989, art. 23, puc del Comune di Quartu Sant’Elena, art. 9, regolamento per l'installazione di manufatti amovibili nel litorale di Quartu Sant’Elena). Eccesso di potere (illogicità ed ingiustizia manifesta, mancanza dei presupposti, manifesta irrazionalità, lacunosità dell'istruttoria, travisamento ed erronea valutazione dei fatti, difetto della motivazione) , in quanto, in sostanza, l’art. 10 bis , comma 2 lett. c) l.r. n. 45 del 1989 fa salve dal vincolo di inedificabilità di cui al comma 1 proprio le opere realizzate sulla base del p.u. n. -OMISSIS- essendo stato preceduto dal Protocollo d'Intesa sottoscritto dal Comune di Quartu Sant'Elena e dalla soc. -OMISSIS- “ per la gestione del SIC -OMISSIS- (-OMISSIS-) ITB 040051 ” del -OMISSIS-.

Gli interventi autorizzati in capo alla ricorrente risultano pienamente conformi sia alle prescrizioni di cui all'art. 23 del PUC “Zona Omogenea H2P-P”, sia a quelle del "Regolamento per l'installazione di manufatti amovibili nel litorale di Quartu Sant'Elena" del 1998, nonché in conformità al N.O. dell'UTP pos. 193, prot. 116V dell'8.3.1999, adottato ex art. 12, L. 1497/1939 ed ex art. 6 D.P.R. 480/75.

- IV Violazione e falsa applicazione di legge (artt. 3 e 21-septies, l. 241/1990). Eccesso di potere (illogicità ed ingiustizia manifesta, mancanza dei presupposti, manifesta irrazionalità, lacunosità dell'istruttoria, travisamento ed erronea valutazione dei fatti, difetto della motivazione, disparità di trattamento) , in quanto è errata l’affermazione per cui, con il Provvedimento Unico n. -OMISSIS-, sia stato disposto l'obbligo di rimozione non solo delle strutture approvate con detto atto, ma anche di quelle previste nel Provvedimento Unico n. -OMISSIS-, poiché:

- o l'autorizzazione del 2010, come ammette lo stesso ente, aveva ad oggetto la “ Realizzazione di strutture annesse ai servizi per la balneazione ” che non sono opere aventi natura edilizia e che lo stesso perimetro della domanda è limitato ad interventi meramente aggiuntivi, i quali non incidono direttamente su quanto autorizzato nel 2009;

- il provvedimento del 2010 riguarda unicamente la Loc. “-OMISSIS-”;

- tale provvedimento perciò non può incidere e non incide sul p.u. n. -OMISSIS-;

- peraltro, tale provvedimento del 2009 non può essere considerata una concessione edilizia in precario, che è estranea all’ordinamento ed è dunque “ è idoneo a produrre in pieno i propri effetti e deve pertanto escludersi qualunque obbligo di smontaggio in capo alla soc. -OMISSIS- delle opere ivi autorizzate ” (p. 21).

In ogni caso, la ricorrente “ impugna espressamente l'art. 10 del "Regolamento per l'installazione di manufatti amovibili nel litorale di Quartu Sant'Elena" relativo alla zona “-OMISSIS- ”, laddove rilevante, nella parte in cui prevede che “ al termine del periodo di validità delle autorizzazioni i manufatti dovranno essere rimossi in tutte le loro parti e le aree libere reintegrate conformemente ai loro valori paesaggistici ”.

- V Violazione e falsa applicazione di legge (art. 3, l. 241/1990). Eccesso di potere (illogicità ed ingiustizia manifesta, mancanza dei presupposti, manifesta irrazionalità, lacunosità dell'istruttoria, travisamento ed erronea valutazione dei fatti, difetto della motivazione) , in quanto:

- le opere autorizzate non sono precarie né stagionale, stante la distinzione concettuale tra opera amovibile e opera precaria;

- le opere autorizzate rientrano nella prima categoria, ma il titolo edilizio che le ha legittimate è stabile.

- VI Violazione e falsa applicazione di legge (art. 3, l. 241/1990). Eccesso di potere (illogicità ed ingiustizia manifesta, mancanza dei presupposti, manifesta irrazionalità, lacunosità dell'istruttoria, travisamento ed erronea valutazione dei fatti, difetto della motivazione) , in quanto il Provvedimento Unico n. -OMISSIS- non è stato rilasciato ai sensi dell'art. 13, comma 1, lett. m) L.R. 23/1985, dell’art. 16 del vigente Regolamento Edilizio Comunale e dell'art. 15, comma 2 lett. f), L.R. 23/1985, come afferma l’amministrazione, poiché esse non vengono mai richiamate nel p.u. n. -OMISSIS-, che, perciò, non può oggi essere riferito ad opere stagionali o precarie: “ l'amministrazione tenta di applicare retroattivamente, ora per allora, norme che non hanno caratterizzato il procedimento autorizzatorio che ha portato all'adozione del P.U. -OMISSIS- e che non sono state indicate nell'atto medesimo ” (p. 26).

- VII Violazione e falsa applicazione di legge (art. 3, l. 241/1990, art. 10-bis, comma 2, lett. c), l.r. 45/1989). Eccesso di potere (illogicità ed ingiustizia manifesta, mancanza dei presupposti, manifesta irrazionalità, lacunosità dell'istruttoria, travisamento ed erronea valutazione dei fatti, difetto della motivazione) , in quanto il richiamo alla Vinca del 2007, adottata dal Servizio Conservazione della Natura e degli Habitat della Regione Autonoma della Sardegna con atto prot. 21295 del 21.6.2007, che prevede opere precarie, non è decisivo, poiché:

- il predetto atto riguarda esclusivamente la Loc. “-OMISSIS--OMISSIS-”, mentre la Loc. “-OMISSIS-” non rientrava in zona SIC e non è oggi sottoposta a vincolo ZPS, dunque estranea alla Vinca;

- per la Loc. “-OMISSIS---OMISSIS-”, la VincA del 2007 è stata superata da quella di cui al prot. n. -OMISSIS-, la quale non prevede alcun obbligo di smontaggio;

- tale ultimo provvedimento, da un lato, è stato adottato prima del PU n. -OMISSIS-, dall’altro, il PU n. -OMISSIS- non si riferisce in alcun modo al P.U. -OMISSIS- e, nel prevedere una validità limitata a tre mesi, si riferisce unicamente alle strutture in essa specificamente autorizzate.

- VIII Violazione e falsa applicazione di legge (art. 3, l. 241/1990). Eccesso di potere (illogicità ed ingiustizia manifesta, mancanza dei presupposti, manifesta irrazionalità, lacunosità dell'istruttoria, travisamento ed erronea valutazione dei fatti, difetto della motivazione) , in quanto:

- le opere delle quali l'amministrazione chiede la rimozione sono state realizzate, sulla base di un provvedimento adottato dal medesimo ufficio, da oltre 15 anni, senza che il Comune ne abbia chiesto lo smontaggio;

- la condotta del Comune ha ingenerato un legittimo affidamento in capo alla ricorrente circa l'assenza di qualunque obbligo di smontaggio delle opere.

- IX Violazione e falsa applicazione di legge (art. 3, l. 241/1990). eccesso di potere (illogicità ed ingiustizia manifesta, mancanza dei presupposti, manifesta irrazionalità, lacunosità dell'istruttoria, travisamento ed erronea valutazione dei fatti, difetto della motivazione) , in quanto l’amministrazione, pur convenendo sul fatto che non sia possibile autorizzare “in precario” opere destinate a soddisfare esigenze stabili e permanenti, afferma che il P.U. n. -OMISSIS- avrebbe autorizzato opere prive di impatto urbanistico-edilizio e volte a soddisfare esigenze contingibili e temporanee, cosa che non è alla luce di tutto quanto sopra esposto.

3. Con ricorso per motivi aggiunti proposti in seno al ricorso principale NRG 190/2025, la -OMISSIS- ha impugnato la sopravvenuta ordinanza di demolizione epigrafata relativa alle opere già oggetto del ricorso principale.

Oltre a denunciarne l’illegittimità in via derivata per i motivi già proposti, la ritiene illegittima altresì per:

- I Violazione, erronea e falsa interpretazione di legge (artt. 3 e 7 ss., l. n. 241/1990). Eccesso di potere (violazione del principio di autolimitazione, illogicità ed ingiustizia manifesta, mancanza dei presupposti, manifesta irrazionalità, lacunosità dell'istruttoria, travisamento ed erronea valutazione dei fatti, difetto della motivazione) , in quanto l’amministrazione include nel provvedimento odiernamente impugnato anche un’opera “ platea in cls che si estende dalla barra di accesso alla proprietà della SP 17 per circa mt 30,00 avente larghezza di circa mt. 2,00 ”, che non ha costituito oggetto di comunicazione di avvio del procedimento, che l’amministrazione pure aveva spontaneamente inviato.

Peraltro, “ detta opera esiste da tempo risalente e, comunque, ben prima rispetto a quando, alla fine degli anni 2000, la soc. -OMISSIS- ha richiesto ed ottenuto le autorizzazioni per la realizzazione delle opere contestate dal Comune di Quartu Sant'Elena ” (p. 37 m.a.), come dimostrato dall'Autorizzazione Paesaggistica n. -OMISSIS- e dalla comunicazione inviata dalla -OMISSIS- al Comune di Quartu Sant'Elena in data 29.3.2011.

Ciò vale anche per la “ realizzazione di una platea in calcestruzzo armato di dimensioni mt 10,00 x 5,00= mq 50,00 ”, già esistente dal 2007 e di cui il Comune era ben a conoscenza.

- II Violazione e falsa applicazione di legge (art. 3, l. 241/1990, art. 27, n.t.a del piano stralcio per l’assetto idrogeologico). Eccesso di potere (illogicità ed ingiustizia manifesta, mancanza dei presupposti, manifesta irrazionalità, lacunosità dell'istruttoria, travisamento ed erronea valutazione dei fatti, difetto della motivazione) , in quanto:

- l’ordinanza di demolizione travolge i servizi realizzati dalla ricorrente con il Provvedimento Unico -OMISSIS-, unitamente alle strutture ad essi collegate, quali l'acquedotto, la fognatura, la raccolta di liquami ecc., che hanno natura pubblica;

- il PUL recentemente approvato dal Comune di Quartu Sant'Elena ha confermato la presenza delle opere autorizzate con Provvedimento Unico -OMISSIS- alla -OMISSIS-.

- III Violazione, erronea e falsa interpretazione di legge (artt. 7 ss., l. n. 241/1990). Eccesso di potere (violazione del principio di autolimitazione, illogicità ed ingiustizia manifesta, mancanza dei presupposti, manifesta irrazionalità, lacunosità dell'istruttoria, travisamento ed erronea valutazione dei fatti, difetto della motivazione) , con riferimento alle opere, diverse da quelle autorizzate con il Provvedimento Unico -OMISSIS-, realizzate dall'affittuario ramo d’azienda -OMISSIS- e dal subaffittuario -OMISSIS-, in particolare quelle contraddistinte con i numeri 6, 7, 10, 18 e 22, in quanto:

- nel verbale del Nucleo di Vigilanza Edilizia del Comando di Polizia Municipale prot. n. -OMISSIS- risultavano essere state integralmente rimosse, mentre ora sarebbero in loco;

- al fine di ricomprenderle nell'Ordine di demolizione l'ente avrebbe dovuto inviare una nuova comunicazione di avvio del procedimento, onde consentire alla soc. -OMISSIS-, alla soc. -OMISSIS- ed alla soc. -OMISSIS- di svolgere le proprie difese.

4. Resiste in giudizio il Comune di Quartu S’Elena, che ha richiesto il rigetto del ricorso principale e dei motivi aggiunti siccome infondati, evidenziando anche, quanto al ricorso principale:

- l’inammissibilità del ricorso principale avverso la nota prot. -OMISSIS-, trattandosi non già di una “nota provvedimentale”, bensì di un mero atto endoprocedimentale ed interlocutorio;

- l’inammissibilità per carenza d’interesse ex art. 35, comma 1, lett. b) c.p.a, dell’impugnazione dell’atto prot. -OMISSIS- contenente la comunicazione di avvio del procedimento e del responsabile del procedimento;

- l’impugnazione della Disposizione di servizio prot. -OMISSIS- è inammissibile, trattandosi di atto endoprocedimentale, e comunque irricevibile in quanto tardiva;

- è irricevibile per tardività l’impugnazione dei provvedimenti n. -OMISSIS- e n. -OMISSIS-.

5. Con il ricorso NRG 601 del 2025, la -OMISSIS- e la -OMISSIS-, rispettivamente affittuaria e subaffittuaria del ramo d’azienda relativo alle attività turistico-commerciali-ricreative svolte nei compendi immobiliari siti in Comune di Quartu Sant’Elena, località “-OMISSIS-” e “-OMISSIS-”, di proprietà della società -OMISSIS-, hanno del pari impugnato l’ordinanza di demolizione n. -OMISSIS- del Comune di Quartu S’Elena, deducendo:

- I Violazione di legge (artt. 7 e ss. L. 241/1990). Eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenza di motivazione e contraddittorietà. Violazione del principio di autolimitazione , in quanto l’Amministrazione ha inserito nel provvedimento sanzionatorio un’opera – la “ platea in cls ” di cui al punto 24) – che non era stata oggetto della preventiva comunicazione di avvio del procedimento, essendo stata rilevata solo con un verbale successivo.

Inoltre, l’Ordinanza contraddittoriamente dà atto che, a seguito di un primo sopralluogo, diverse opere risultavano “ totalmente rimosse ”, per poi affermare, sulla base di una successiva ispezione, che le stesse erano state “ rilevate nuovamente ” o ne era presente “ parte della struttura ”.

Inoltre, l’ordinanza è viziata da carenza di motivazione laddove non opera alcuna distinzione tra le responsabilità dei diversi soggetti (proprietario, affittuario, subaffittuario).

- II Violazione di legge (art. 3, comma 1, lett. E.5, d.p.r. 380/2001). Eccesso di potere per erronea qualificazione giuridica delle opere e travisamento dei fatti. Violazione del principio del legittimo affidamento , in quanto l’impianto sanzionatorio si fonda su un presupposto giuridico errato: l’equiparazione automatica delle opere, originariamente assentite come precarie e temporanee, a “ interventi di nuova costruzione ” per il solo fatto della loro mancata rimozione stagionale.

L’Amministrazione, inoltre, viola palesemente il principio del legittimo affidamento, poiché le opere sono state realizzate sulla base di titoli autorizzativi rilasciati dalla stessa Amministrazione e sono rimaste in loco per anni.

- III Eccesso di potere per illogicità manifesta, sviamento e violazione del principio di proporzionalità .

6. Anche in tale ricorso resiste in giudizio il Comune di Quartu S’Elena, che ne ha richiesto il rigetto siccome infondato.

7. Con distinte ordinanze cautelari, sono state accolte le istanze di sospensione dell’efficacia dell’ordinanza di demolizione presentate in seno ai citati ricorsi, risultando necessario approfondire le questioni nella sede del merito e sussistendo il requisito del periculum in mora, anche nel bilanciamento con l’interesse pubblico (cfr. ord. n. 191 del 2025 e n. 207 del 2025).

8. All’udienza pubblica del 18 novembre 2025, in vista della quale sono stati depositati documenti e memorie, entrambi i ricorsi sono stati trattenuti in decisione.

9. Preliminarmente, deve essere disposta la riunione dei ricorsi, in quanto evidentemente connessi sotto il profilo oggettivo, essendo rivolti all’impugnazione della medesima ordinanza di demolizione ed atti presupposti.

10. Ancora in via preliminare, in relazione all’eccezione di superamento dei limiti dimensionali delle memorie depositate dal Comune sollevata dalla -OMISSIS-, sulla quale il difensore del Comune ha argomentato brevemente in sede di discussione orale, rileva il Collegio come, posta comunque l’ammissibilità delle memorie, non sussistano i presupposti per l’applicazione di sanzioni, alla luce del rilevante numero di pagine di cui comunque constano il ricorso principale e i motivi aggiunti, sui quali il Comune ha preso posizione con le due memorie.

In sostanza, appaiono sussistere i presupposti, quantomeno, per l’autorizzazione successiva al superamento dei limiti dimensionali ex art. 7 del DPCS del 22.12.2016, neppure essendo automaticamente e ictu oculi percepibile tale superamento, in ragione delle modalità redazionali degli atti, soprattutto per la memoria del 17.10.2025, e della natura del contenzioso e degli atti della parte ricorrente.

11. Può prescindersi dall’esame delle eccezioni preliminari sollevate dal Comune di Quartu S’Elena in relazione al ricorso principale NRG 190/2025, poiché, in ogni caso, gli atti con esso impugnati, quand’anche non aventi natura provvedimentale, sono gli atti prodromici all’adozione dell’ordinanza di demolizione impugnata con il ricorso per motivi aggiunti, che estende i vizi fatti valere col ricorso principale anche a tale atto finale, senz’altro lesivo.

12. Nel merito, i motivi fatti valere col ricorso principale NRG 190/2025 – poi fatti propri anche dai motivi aggiunti – sono infondati e devono essere rigettati.

13. Nonostante le numerose censure contenute nel ricorso, tutto l’impianto proposto dalla -OMISSIS- si fonda su una considerazione di fondo, su cui si incentra il thema decidendum tra le parti, attinente alla natura delle opere realizzate in forza del P.U. n. -OMISSIS-, che, in tesi di parte ricorrente, sarebbe un titolo edilizio idoneo a legittimare la realizzazione di opere permanenti, per quanto caratterizzate da amovibilità, mentre in tesi comunale si tratterebbe di opere di natura stagionale, che dunque devono essere rimosse alla conclusione di ogni stagione estiva.

14. Ad avviso del Collegio, nonostante la non piena intelligibilità del provvedimento autorizzatorio in questione, deve ritenersi che tale provvedimento fosse un titolo idoneo alla realizzazione di sole opere stagionali.

Il Provvedimento Unico n. -OMISSIS- era stato rilasciato in relazione alla “ DUAAP - Dichiarazione Unica Autocertificativa vidimata in data -OMISSIS- per la realizzazione di 2 aree attrezzate con strutture amovibili destinate ad attività turistico-commerciale-ricreative di supporto e servizio alla balneazione, presentata in data -OMISSIS- dalla -OMISSIS-, con sede in -OMISSIS-, Partita Iva -OMISSIS-, Iscritta a1 Registro delle Imprese della C.C.I.A.A. di Cagliari a1 no -OMISSIS-, con la quale era stata richiesta l'attivazione del procedimento di cui all'art. 1, commi 24 e 25 della L.R. no 312008 (conferenza di servizi), volto ad ottenere il provvedimento conclusivo per la realizzazione di 2 aree attrezzate con strutture amovibili destinate ad attività turistico-commerciale -ricreative di supporto e servizio alla balneazione sito in Quartu Sant'Elena Str. Prov.le - Loc. -OMISSIS- e Loc. -OMISSIS-, distinto in catasto a1 Foglio no -OMISSIS- ”.

È il contenuto di tale DUAAP a militare nel senso della stagionalità e temporaneità delle opere autorizzate con il ridetto PU n. -OMISSIS- e, in particolare, come evidenziato dal Comune, nelle Relazioni paesaggistica e tecnica allegate alla stessa.

Ed invero, si legge nella Relazione paesaggistica che: “ L’intervento è costituito da manufatti temporanei e stagionali (art.16 Regolamento Edilizio) cosi come descritti ex comma m) art.1 della L.R n°5 del 16/05/2003 opere oggettivamente precarie e temporanee. La disciplina relativa è regolata per le Spiaggia -OMISSIS- in Località "-OMISSIS-" e Spiaggia -OMISSIS- in Località "-OMISSIS-", Quartu Sant'Elena (CA), AMBITO ЗB - RA LA (spiagge panoramiche) dal Regolamento per l'installazione di manufatti amovibili nel litorale di Quartu Sant'Elena (CA), approvato con delibera C.C. n°114 del 07/08/98 esecutiva dal 21/09/98 così come modificato a seguito dell'approvazione (ex art. 12 della L. 1497/39 e art. 6 del DPR 480/75) da parte dell'Ufficio Tutela del Paesaggio - Assessorato della Pubblica Istruzione, Beni Culturali, Informazione, Spettacolo e Sport della Regione Autonoma della Sardegna (POS.193 del 08/03/1999) ” (doc. 10 Comune).

Del pari, nella Relazione tecnica:

- si fa riferimento all’ubicazione dell’intervento nella “ Spiaggia -OMISSIS- in Località "-OMISSIS-" e Spiaggia -OMISSIS- in Località "-OMISSIS-", Quartu Sant'Elena (CA), AMBITO ЗB - RA LA (spiagge panoramiche) del Regolamento per l'installazione di manufatti amovibili nel litorale di Quartu Sant'Elena (CA), approvato con delibera C.C. n°114 del 07/08/98 esecutiva dal 21/09/98 così come modificato a seguito dell'approvazione (ex art. 12 della L. 1497/39 e art. 6 del DPR 480/75) da parte dell'Ufficio Tutela del Paesaggio - Assessorato della Pubblica Istruzione, Beni Culturali, Informazione, Spettacolo e Sport della Regione Autonoma della Sardegna ”;

- si evidenzia che “ il bacino di utenza (per un periodo di mesi 3 cosi come riportato nell'art. 10 del sopraccitato Regolamento AMBІТО 3В - RA MALA - GEREMEAS, spiagge panoramiche) è quello di Terra Mala - Geremeas "spiaggia -OMISSIS-" e "spiaggia -OMISSIS-" nel Comune di Quartu Sant'Elena ”;

- si rappresenta che “ sebbene non siano presenti biotopi di importanza comunitaria, l'intervento prevede la realizzazione di strutture precarie di facile rimozione aventi caratteristiche uniformi a quelle adottate per la vicina spiaggia -OMISSIS- ”.

È la stessa ricorrente dunque, negli atti che compongono la DUUAP sulla cui base è stato rilasciato il PU n. -OMISSIS- a fare chiaramente riferimento, quale base giuridica per le opere realizzande, all’art. 16 del Regolamento edilizio, “Interventi per manufatti temporanei e stagionali ”, che prevede che “ Sono interventi per manufatti temporanei e stagionali” quelli volti ad installare manufatti di facile asportabilità, atti a far fronte ad esigenze temporanee…I manufatti che permangono installati per un periodo superiore a un anno sono da considerarsi a tutti gli effetti nuova costruzione e debbono rispettare le previsioni e la normativa del P.U.C. e del presente R.E.C .”, richiamando essa stessa altresì la durata di tre mesi della stagione estiva di cui all’art. 10 del citato regolamento.

Per vero, la stessa Relazione paesaggistica presentata dalla ricorrente ai fini della stipulazione del presupposto Protocollo di Intesa del 2008, sulla cui base è stato poi avviato e concluso il procedimento autorizzatorio per le opere in questione, già chiaramente indicava che “ Trattasi della realizzazione di due aree attrezzate con manufatti amovibili di servizio alla balneazione in località -OMISSIS- e in località -OMISSIS-. L' intervento è costituito da manufatti temporanei e stagionali (art.16 Regolamento Edilizio) così come descritti ex comma m) art.1 della L.R n°5 del 16/05/2003 opere oggettivamente precarie e temporanee ” e richiamava “ l'art. 9 recante l'ubicazione dei manufatti provvisori, le tipologie costruttive e le attività ammesse - l'art. 10 recante l'indicazione del periodo di esercizio delle attività - le schede tecniche n° 3-4-5 riguardanti le tipologie d'ambito con maggiori informazioni sulle caratteristiche, dimensioni e numero di strutture per area attrezzate ” (doc. 5 Comune).

E infatti, tale base giuridica è richiamata dal Comune nel proprio parere reso in sede di conferenza di servizi per l’adozione del PU n. -OMISSIS-, ove afferma che “ l’intervento in oggetto rientra tra quelli previsti dall'art. 16 del Regolamento Edilizio "Interventi per manufatti temporanei e stagionali" e ricade nella tipologia "Opere oggettivamente precarie e temporanee" di cui alla lettera m), comma 1 dell'art. 13 della L.R. 23/1985, come modificato dall'art. 1 della L.R. n. 5/2003, per le quali è previsto il rilascio di Autorizzazione Edilizia ” (doc. 12).

15. A fronte di tali chiare indicazioni sulla qualificazione delle opere come precarie e stagionali, provenienti dalla stessa parte ricorrente negli atti di avvio del procedimento autorizzatorio, la -OMISSIS- nelle memorie nulla espone, poiché si limita a ribadire che l’oggetto del PU n. -OMISSIS- non riporta tale indicazione di opere stagionali, né vi è indicato un obbligo di rimozione.

La tesi prova evidentemente troppo, poiché la semplice omessa indicazione di tale obbligo di rimozione, non può far venire meno i riferimenti contenuti negli stessi atti di parte ricorrente in seno al procedimento e sui quali – e solo sui quali – si è espressa l’amministrazione, come visto anche col parere comunale in sede di conferenza di servizi.

16. Peraltro, anche quanto alla questione dei sottoservizi e alla loro difficile amovibilità, deve rilevarsi che il Comune in memoria afferma che “ non corrisponde assolutamente al vero che la rimozione delle strutture a terra comporterebbe necessariamente anche la eliminazione dei sottoservizi essendo nell’esperienza comune il fatto di poter rimuovere le strutture, i box per servizi igienici e i sanitari lasciando inalterati gli impianti idrici e fognari, che comunque sono interrati, magari con predisposizione all’allaccio per la successiva stagione ” (p. 43 memoria), mentre la ricorrente contesta ampiamente tale ricostruzione e, su tale base, afferma che “ Qualora l'ente avesse inteso autorizzare opere precarie, non avrebbe certamente ammesso la realizzazione di strutture quali quelle della -OMISSIS- ” (p. 4 memoria).

Ora, ad avviso del Collegio, prova nuovamente troppo l’affermazione della ricorrente che non può superare l’incontestabile dato testuale contenuto nei suoi stessi atti procedimentali e sulla cui base si è svolta la conferenza di servizi – ma, ancor prima, la stipulazione del Protocollo d’Intesa – come sopra esaminati, che non possono che guidare l’interprete nel determinare l’oggetto del provvedimento autorizzatorio.

E d’altronde, quelle che la ricorrente lamenta, sono problematiche esecutive dell’attività di rimozione delle strutture che non possono incidere, per costante giurisprudenza, sulla legittimità dell’ordinanza di demolizione: come chiarito dalla giurisprudenza in tema di applicazione della sanzione pecuniaria alternativa alla demolizione ex art. 34 del d.p.r. n. 380 del 2001 infatti, “ soltanto durante la sua materiale esecuzione è effettivamente possibile verificare se l'ordine di demolizione (comunque legittimamente assunto) sia eseguibile - stante la possibilità di procedere al materiale ripristino dello status quo anteriore all'abuso - ovvero se, alla luce delle emergenze proprie della fase esecutiva, si renda necessario fare luogo all'applicazione della sanzione pecuniaria ” (Cons. Stato, sez. VII, 14 aprile 2025, n. 3168).

Il punto è d’altronde controverso tra le parti e solo in sede esecutiva potrà essere risolto, ma la difficoltà o financo impossibilità di rimozione dei sottoservizi non può incidere sulla qualificazione giuridica delle opere in questione per come emergente dagli atti endoprocedimentali.

17. Tale impianto è confermato - e non già contraddetto, come argomentato dalla ricorrente - dal contenuto dei due titoli rilasciati successivamente alla ricorrente, quali il P.U. n. -OMISSIS- e n. -OMISSIS-.

17.1. In entrambi tali P.U., con cui sono state autorizzate opere in ampliamento ai manufatti amovibili di servizio alla balneazione per la vendita di alimenti e bevande (n. -OMISSIS- con riferimento alla spiaggia -OMISSIS- e n. -OMISSIS- con riferimento alla spiaggia -OMISSIS-) è riportata la prescrizione: “ Il presente Provvedimento ha validità limitata al periodo di mesi 3 (tre) a norma dell'art. 10 del "Regolamento per l'installazione di manufatti amovibili nel litorale di Quartu Sant'Elena" a partire dalla comunicazione di fine lavori e dalla presentazione della dichiarazione di agibilità a questo SUAP. Al termine del suddetto periodo, si dovrà procedere alla rimozione delle strutture, e le aree libere reintegrate conformemente ai loro valori paesaggistici ”.

La ricorrente sostiene che tali provvedimenti non possano incidere retroattivamente sul PU n. -OMISSIS-, il quale non contiene alcuna prescrizione di tal fatta, per cui risulterebbe confermato che le opere sarebbero permanenti.

17.2. Il Collegio rileva che, senz’altro, i provvedimenti citati e successivi non possano modificare il PU n. -OMISSIS-, ma la loro rilevanza sul punto è soltanto interpretativa, in una logica di lettura coordinata e sistematica dei vari provvedimenti succedutisi nel tempo e inerenti alle opere in discorso.

Come visto sin qui, il PU n. -OMISSIS- è stato rilasciato per opere che la stessa ricorrente nell’istanza e fin dall’Intesa del 2008 ascriveva alla categoria delle opere stagionali e precarie, ai sensi dell’art. 16 del Regolamento edilizio del Comune, financo richiamandosi lo stesso art. 10 della medesima fonte comunale.

Oltre al profilo letterale, è del tutto coerente che le opere aggiuntive condividano la medesima natura di quelle che vanno ad integrare, non vedendosi ragione logica né materiale per imporre la rimozione solo delle opere aggiuntive, lasciando in perpetuo le precedenti.

L’esplicazione dell’obbligo di rimozione negli atti del 2010 e del 2011 non può quindi considerarsi idonea a dimostrare, a contrario, che quelle realizzate in forza del PU del 2009 fossero autorizzate in perpetuo.

17.3. Il punto è decisivo anche in merito alla contestazione operata dalla ricorrente circa l’inammissibilità giuridica della concessione edilizia in precario, che perciò dovrebbe senz’altro essere considerata in perpetuo ed efficace fino a sua rimozione.

La deduzione non coglie nel segno, poiché nel caso di specie l’amministrazione ha provveduto su una istanza avente ad oggetto opere precarie e stagionali, per tutto quanto sin qui detto e perciò il titolo rilasciato ha tale oggetto specifico.

Come condivisibilmente argomentato dal Comune, al momento dell’adozione del provvedimento le opere di tale tipologia erano soggette al regime autorizzazione edilizia, ex art. 13, comma 1 lett. m) della L.R. 23 del 1985 così come integrato dall’art. 1 della LR 5 del 2003, la quale è stata abrogata solo dalla L.R. n. 8 del 2015.

Non può quindi validamente sostenere la ricorrente che l’autorizzazione del 2009 sarebbe una concessione edilizia “in precario”, dunque da interpretarsi necessariamente come titolo edilizio in perpetuo, salva sua rimozione da parte della p.a., poiché in realtà è semplicemente il titolo edilizio al tempo previsto dalla legge (art. 13, comma 1 lett. m) della L.R. 23 del 1985 così come integrato dall’art. 1 della LR 5 del 2003) per le opere precarie e stagionali, infatti oggetto della DUAAP presentata dalla ricorrente e dei relativi allegati.

17.4. Neppure può oggi la ricorrente impugnare l’art. 10 del Regolamento edilizio ove individua la durata trimestrale di tali opere, poiché dell’applicabilità di tale norma la ricorrente non può che essere stata sempre consapevole, posto che la fonte in parola veniva richiamata più volte negli stessi atti della ricorrente allegati alla DUAAP.

È chiaro quindi che, a prescindere dal merito della questione, che la ricorrente era sempre a conoscenza della temporaneità, nella misura ivi prevista, delle opere in esame e, perciò, avrebbe al tempo dovuto impugnare la previsione.

Per le ragioni già esposte, non può la ricorrente sostenere che tale previsione sarebbe stata dichiaratamente applicabile solo dal 2010 o dal 2011, alla luce del richiamo contenuto nei PU successivamente rilasciate per opere aggiuntive, né che solo le opere aggiuntive dovrebbero essere rimosse.

Peraltro, non consta che essa vengano effettivamente rimosse al termine della stagione estiva, in ciò inverando un fatto contrario proprio da parte della ricorrente, che non ha tenuto una condotta neppure conforme a quanto esplicitamente previsto da tali atti del 2010 e del 2011, avvalorando l’interpretazione per cui il regime giuridico delle opere in discorso sia sempre stato il medesimo che, per la ricorrente, era di autorizzazione in perpetuo, ma ciò in diretto contrasto con quanto previsto negli stessi procedimentali che hanno portato all’adozione del PU n. -OMISSIS-.

18. È poi appena il caso di rilevare l’inconsistenza del motivo volto a censurare la violazione del legittimo affidamento della ricorrente per non essere mai stato adottato alcun atto amministrativo per la rimozione delle opere in quindici anni, posto che, da un lato, la ricorrente non può ritenersi ignara della natura delle opere, alla luce di quanto visto in ordine agli atti procedimentali dalla stessa predisposti; dall’altro, al noto principio di diritto per cui “ il decorso del tempo non implica, infatti, un affidamento legittimo da parte dei proprietari dell'abuso, poiché la tutela del legittimo affidamento si riferisce a provvedimenti amministrativi che generano aspettative stabilite e rapporti giuridici certi, cosa che non si verifica nel caso in cui le opere abusive non abbiano i titoli prescritti ” (da ultimo Consiglio di Stato sez. V, 3/11/2025, n. 8510).

19. Tutto quanto sin qui esposto esaurisce e confuta tutti i motivi di ricorso proposti nel ricorso principale NRG 190/2025, poi riproposti nei motivi aggiunti per invalidità derivata dell’ordinanza di demolizione, nonché il motivo sub. II del ricorso NRG 601/2025.

20. Residuano invece da affrontare i motivi espressamente formulati nei motivi aggiunti esclusivamente avverso l’ordinanza di demolizione, nonché nei motivi subb. I e III del ricorso NRG 601/2015.

Gli stessi sono infondati e devono essere rigettati.

21. In relazione alla censura di entrambi i ricorsi per cui la “ platea in cls che si estende dalla barra di accesso alla proprietà della SP 17 per circa mt 30,00 avente larghezza di circa mt. 2,00 ”, oggetto dell’ordinanza di demolizione, non fosse inserita nell’originaria comunicazione di avvio del procedimento, il Collegio non può che ribadire il consolidato orientamento per cui “ l’ordine di demolizione conseguente all'accertamento della natura abusiva delle opere edilizie, come tutti i provvedimenti sanzionatori edilizi, è un atto dovuto e, in quanto tale, non deve essere preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento, trattandosi di una misura sanzionatoria per l'accertamento dell'inosservanza di disposizioni urbanistiche secondo un procedimento di natura vincolata precisamente tipizzato dal legislatore e rigidamente disciplinato dalla legge ” ( ex multis Consiglio di Stato sez. III, 27/10/2025, n. 8315), senza che possa ritenersi ciò necessario in ragione della già effettuata comunicazione di avvio del procedimento in relazione a tutte le altre opere, quasi che ciò vincoli l’amministrazione.

Anzi, deve rilevarsi come le parti abbiano partecipato al procedimento in relazione ai suoi aspetti fondamentali e come si sia sviluppato un pieno contraddittorio, che non appare inciso dalla rilevata opera ulteriore, ovviamente inserita dunque nel provvedimento finale.

D’altronde, quand’anche potesse considerarsi necessaria una nuova comunicazione di avvio del procedimento solo per tale opera, il che non è, va rammentato che “ spetta al ricorrente il quale lamenti l’omessa o incompleta comunicazione di avvio del procedimento indicare gli elementi conoscitivi che avrebbe introdotto in sede procedimentale in grado d'incidere sulla determinazione dell'Amministrazione; solo dopo che la parte ha adempiuto a questo onere l'Amministrazione sarà gravata dal ben più consistente onere di dimostrare che, anche ove quegli elementi fossero stati valutati, il contenuto dispositivo del provvedimento non sarebbe mutato ” (T.a.r. Sardegna, sez. I, 16 maggio 2025, n. 443; Cons. Stato, Sez. VI, 9 dicembre 2022, n. 10790; Cons. Stato, sez. V, 08/03/2022, n. 1664).

Sul punto, le considerazioni esposte nei motivi aggiunti di -OMISSIS-, che si passano ora ad esaminare, non sono condivisibili e, perciò, può senz’altro operare il meccanismo ex art. 21 octies , comma 2 l. n. 241 del 1990, poiché il provvedimento avrebbe avuto il medesimo contenuto.

22. Ed infatti, la circostanza che l’opera sopra citata nonché l’ulteriore “ platea in calcestruzzo armato di dimensioni mt 10,00 x 5,00= mq 50,00 ” fossero già realizzate da tempo, anche prima del PU n. -OMISSIS- e che di esse l’amministrazione fosse a conoscenza, non le legittima in alcuna forma.

Ed infatti, deve ancora ribadirsi che “l’ingiunzione di demolizione ha natura di atto dovuto e rigorosamente vincolato e risulta sufficientemente motivato se contiene la descrizione delle opere abusive e le ragioni della loro abusività, non richiedendo alcuna ulteriore motivazione, basata su un interesse pubblico concreto e attuale al ripristino della legalità violata; il decorso del tempo non implica, infatti, un affidamento legittimo da parte dei proprietari dell'abuso, poiché la tutela del legittimo affidamento si riferisce a provvedimenti amministrativi che generano aspettative stabilite e rapporti giuridici certi, cosa che non si verifica nel caso in cui le opere abusive non abbiano i titoli prescritti ” (Consiglio di Stato sez. V, 3/11/2025, n. 8510).

Che le opere fossero già presenti sull’area di proprietà della -OMISSIS-, così come in relazione alle opere eventualmente realizzate sulla medesima area dall’affittuaria, non rende illegittima l’ordinanza di demolizione trasmessa alle parti ricorrenti oggi in esame.

Come chiarito anche da questo T.a.r., “ secondo consolidati principi giurisprudenziali, la sanzione disposta con l’ordinanza di demolizione ha natura riparatoria ed ha per oggetto le opere abusive, per cui l’individuazione del suo destinatario comporta l’accertamento di chi sia obbligato propter rem a demolire e prescinde da qualsiasi valutazione sulla imputabilità e sullo stato soggettivo (dolo, colpa) del titolare del bene.

L’ordine di demolizione, pertanto, ben può essere rivolto al proprietario (ovvero: possessore, ovvero detentore dell'immobile abusivo) giacché questi, anche se estraneo all’abuso, rimane comunque il destinatario finale degli effetti del provvedimento, il cui contenuto dispositivo è, per l’appunto, la demolizione di un bene su cui egli vanta il proprio diritto (o potere di fatto): la demolizione di un'opera abusiva è invero ingiunta al proprietario (ovvero: possessore o detentore) attuale non a titolo di responsabilità effettiva o presunta nella commissione dell'illecito edilizio, ma in ragione del suo rapporto materiale con la cosa che lo rende, per il legislatore, destinatario passivo dell'ordine demolitorio/ripristinatorio (così, Cons. Stato, sez. VI, 13 luglio 2023, n. 6867).

E tanto basta a imputare al medesimo una presunzione di responsabilità dell’abuso.

Come sottolineato, invero, da condivisibile avviso giurisprudenziale: “il responsabile dell'abuso è riferibile a più categorie di soggetti dovendo intendersi per tale lo stesso esecutore materiale ovvero chi abbia la disponibilità del bene, al momento dell'emissione della misura repressiva, ivi compresi i concessionari o i conduttori dell'area interessata, fatte salve le eventuali azioni di rivalsa di questi ultimi” (TAR Abruzzo, L'Aquila, sez. I, n. 199/2024; TAR Lombardia, Brescia, Sez. I, 4.1.2021, n. 19).

Inoltre, “La misura dell'ordine di riduzione in pristino dello stato dei luoghi, che consegue all’accertamento del carattere illegittimo di un manufatto realizzato senza titolo o in sua difformità, ha carattere reale, in quanto è volta a ripristinare l’ordine prima ancora materiale che giuridico, alterato a mezzo della sopravvenienza oggettiva del manufatto, cioè di una cosa, priva di un giusto titolo, non già a sanzionare il comportamento che ha dato luogo a quella cosa; la misura tende quindi all'eliminazione degli effetti materiali dell’avvenuta ingiustificata alterazione dell’ordine urbanistico; per questa ragione, la misura demolitoria è opponibile anche a soggetti estranei al comportamento illecito, ad esempio gli eredi o aventi causa dell'autore dell'abuso, sicché non è dato dubitare, per costante, consolidata e risalente giurisprudenza, della trasmissibilità agli eredi dell'obbligazione ripristinatoria insita nell'ordine di demolizione dell'opera abusiva ” (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, Sez. III, 11 marzo 2019, n. 1373, T.A.R. Abruzzo, L'Aquila, Sez. I, 11 gennaio 2019, n. 34; Cons. Stato, VI, 7 aprile 2014, n. 3392, 10 febbraio 2015, n. 708 e 15 aprile 2015, n. 1927; cfr. anche Corte di Cassazione sez. III Penale, 24/01/2023, n. 17399)” (T.a.r. Sardegna, sez. II, 12 maggio 2025, n. 429).

In sostanza, è acclarato che le opere in questione siano prive di titolo giustificativo, per cui sono abusive e devono essere rimosse, essendo perciò legittima l’ordinanza di demolizione.

23. È, ancora, irrilevante la questione dell’eliminazione dei sottoservizi ai fini della valutazione di legittimità, dovendosi richiamare quanto già affermato al superiore par. 16 in relazione alla natura eventualmente esecutiva della stessa irrilevante per il presente giudizio.

Peraltro la ricorrente allega, ma non prova, che si tratterebbe di opere pubbliche o di iniziativa pubblica, circostanza specificamente contestata dal Comune, che ne evidenzia invece la natura privata delle stesse, serventi lo stabilimento balneare e la sua utenza.

Così, la menzione delle opere in discorso nel PUL del Comune di Quartu S’Elena non giova alla ricorrente, poiché, oltre alla rilevanza del Regolamento richiamato negli atti procedimentali in relazione alle opere per cui è causa, comunque la loro individuazione nel PUL non ne giustifica la qualificazione come opere permanenti e non stagionali.

24. In ordine infine alla circostanza, agitata in entrambi i ricorsi, per cui alcune opere erano state inizialmente considerate come già rimosse, ma poi nuovamente inserite nell’ordinanza di demolizione, ha ben evidenziato il Comune come le opere indicate, all’esito del lungo procedimento, nell’ordinanza di demolizione, sono quelle oggetto dell’accertamento eseguito in loco il 6 marzo 2025, che, evidentemente, se erano state rimosse, sono state realizzate nuovamente.

Ma, in ogni caso, ciò che rileva è che tali opere seguono senz’altro la sorte delle precedenti dovendosi considerare non autorizzate in perpetuo, ma solo come opere stagionali – o sine titulo - da rimuovere e che tali siano le opere da demolire non può essere posto in discussione, siccome accertate nel verbale degli organi accertatori relativo al sopralluogo del 6 marzo 2025: “ il verbale redatto e sottoscritto dagli agenti a seguito di sopralluogo, attestante l'esistenza di manufatti abusivi, costituisce atto pubblico, fidefacente fino a querela di falso, ai sensi dell'art. 2700 c.c. , delle circostanze di fatto in esse accertate sia relativamente allo stato di fatto e sia rispetto allo status quo ante; viceversa, una perizia di parte, ancorché giurata, non è dotata di efficacia probatoria e pertanto non è qualificabile come mezzo di prova ” (Consiglio di Stato, sez. VI, 17/10/2022, n. 8811; Consiglio di Stato, sez. II, 20/01/2021, n. 633; T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 16/01/2023, n. 710; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 5/06/2023, n. 1387).

25. In conclusione, i ricorsi epigrafati, previa riunione degli stessi, devono essere rigettati siccome infondati.

Le questioni vagliate esauriscono la vicenda sottoposta al Collegio, essendo stati esaminati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell'art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato, come chiarito dalla giurisprudenza costante. Gli specifici argomenti secondari non espressamente esaminati sono stati pertanto ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso (cfr. ex multis Cons. Stato, sez. II, 30 gennaio 2026, n. 809).

26. Le spese dei giudizi riuniti, stante la particolare complessità fattuale e giuridica della vicenda sostanziale sottesa alla controversia, possono nondimeno essere compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sui ricorsi NRG 190/2025 e 610/2025, come in epigrafe proposti, previa riunione degli stessi, li rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 18 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Marco UR, Presidente

BR RA, Primo Referendario, Estensore

Roberto Montixi, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
BR RA	Marco UR

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.