Pubblicato il 30/01/2026

N. 00809/2026REG.PROV.COLL.

N. 07709/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7709 del 2023, proposto da
CA AL, rappresentato e difeso dall'avvocato Giancarlo Viglione, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, Lungotevere dei Mellini 17;

contro

Ministero della difesa, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

GI AN GI, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima bis) n. 2057/2023, resa tra le parti il 07/02/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della difesa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 gennaio 2026 il Cons. IA TE IN e uditi per le parti gli avvocati Giancarlo Viglione e l'avvocato dello Stato Vittorio Cesaroni;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado il ricorrente, AG del ruolo Speciale ad esaurimento dell’Arma dei Carabinieri, impugnava il provvedimento con il quale gli era stata comunicata la promozione al grado di “AG” con “anzianità 31 dicembre 2021”.

1.1. Esponeva di essere stato arruolato nell’Arma dei Carabinieri in data 27.03.2003, quale vincitore del concorso per titoli ed esami, per il reclutamento di 220 ufficiali in ferma prefissata, ausiliari del ruolo speciale; che in data 16.06.2003 era stato nominato Sottotenente in ferma prefissata ausiliario del ruolo speciale e promosso al grado di Tenente in ferma prefissata il successivo 16.06.2005. A seguito del superamento del concorso interno, per titoli, per l'ammissione ad ulteriore ferma annuale di ufficiali in ferma prefissata del ruolo speciale e del ruolo tecnico logistico dell’Arma dei Carabinieri provenienti dal 1° corso AUFP, il ricorrente aveva poi ottenuto il prolungamento di un “ulteriore” anno della “ferma annuale” a decorrere dal 14.10.2005.

Partecipava, dunque, alla procedura di “stabilizzazione”, indetta con decreto dirigenziale n. 14/2009 e, collocatosi in posizione utile in graduatoria, veniva nominato Sottotenente in Servizio Permanente Effettivo nel Ruolo Speciale dell’Arma dei Carabinieri, con anzianità assoluta di servizio decorrente dal 31.12.2007, giusta Decreto del 03.08.2009 a firma del Direttore della I Divisione – Reclutamento Ufficiali presso il Ministero della Difesa.

1.2. In occasione della promozione al grado di AG del ruolo speciale ad esaurimento dell'Arma dei Carabinieri - Anno 2021, con “anzianità 31 dicembre 2021”, il ricorrente impugnava il decreto dirigenziale n. 14/09, pubblicato in Gazzetta Ufficiale, 4^ serie speciale n. 5 del 20.01.2009 ed avente ad oggetto “Avvio delle procedure speciali per la stabilizzazione di ufficiali in ferma prefissata, ausiliari dei ruoli speciale e tecnico - logistico dell'Arma dei carabinieri”, con il quale era stata indetta, tra le altre, la procedura speciale per la stabilizzazione di 45 ufficiali in ferma prefissata ausiliari del ruolo speciale dell'Arma dei Carabinieri, nella parte in cui non era stato contemplato il riconoscimento dell'anzianità di servizio maturata in costanza di rapporto di lavoro a tempo determinato.

Il ricorrente chiedeva anche il riconoscimento dell'anzianità assoluta nel grado di Tenente a far data dal 16.06.2005, nel grado di Capitano a far data dal 16.06.2010 nonché nel grado di AG a far data dal 16.06.2017.

Il ricorrente, quindi, rivendicava una anzianità “assoluta” nel grado di AG a decorrere dal 16.06.2017 (anziché dal 31.12.2021), in quanto l’Amministrazione avrebbe dovuto tener conto del periodo di servizio svolto dal AL prima di transitare in servizio permanente effettivo, allorquando lo stesso era in ferma prefissata.

1.3. Il controinteressato evocato in giudizio a sua volta proponeva ricorso incidentale chiedendo in subordine, in caso di accoglimento del ricorso principale, l’accertamento della propria anzianità assoluta nel grado di Tenente a far data dall’1.12.2005, nel grado di Capitano a far data dall’1.12.2010 e, infine, nel grado di AG a far data dall’1.12.2017, con conseguente condanna dell’Amministrazione al pagamento delle differenze retributive.

2. Con la sentenza oggetto di appello il TAR adito ha respinto il ricorso principale, dichiarato improcedibile il ricorso incidentale e compensato le spese.

2.1. Il giudice adito ha rilevato che non erano stati impugnati i provvedimenti di nomina a Sottotenente in s.p.e (del 3.08.2009), Tenente in s.p.e. (del 24.02.2011) e Capitano (del 23.06.2013) del ricorrente, ma direttamente il provvedimento di nomina a AG (del 31.12.2021), di molti anni successivo: “ ma la retrodatazione della sua decorrenza deriverebbe direttamente dalla illegittimità del primo provvedimento di immissione in s.p.e. come Sottotenente, che, tuttavia, non è stato impugnato nei termini e si è dunque consolidato ”.

2.2. Inoltre, il giudice ha evidenziato gli elementi di diversità rispetto altri precedenti favorevoli (“…. in quanto fino al provvedimento in epigrafe impugnato, il ricorrente ha ricoperto, formalmente e sostanzialmente, il grado inferiore di Tenente e poi quello di Capitano (e non di AG) e quindi, in base alle regole proprie dell’ordinamento militare, egli non può pretendere di essere equiparato in nessun senso agli Ufficiali di grado più elevato per il servizio prestato negli anni anteriori alle promozioni per cui è causa .”).

3. Con il ricorso in appello in epigrafe l’ufficiale ha (tempestivamente) impugnato la decisione, lamentandone l’erroneità alla stregua delle seguenti argomentazioni:

- l’azione promossa dall’odierno appellante era sì tesa all’annullamento del provvedimento di nomina a AG, ma il AL aveva agito innanzi al giudice amministrativo al fine di vedersi riconoscere l’anzianità di servizio maturata in costanza di lavoro a tempo determinato con la conseguente condanna dell’Amministrazione al pagamento delle differenze retributive;

- il termine decadenziale non trova ingresso nelle azioni tese a tutelare posizioni di diritto soggettivo afferenti al rapporto di lavoro non privatizzato, quale quella di cui è causa;

- sul secondo argomento, il AL sin dal suo arruolamento, nel lontano 2003, ha sempre svolto, senza soluzione di continuità, le medesime funzioni degli Ufficiali del suo stesso grado.

3.3. L’appellante ha poi riproposto le censure non esaminate.

4. L’Amministrazione si è costituita, al fine di resistere all’appello.

5. Con ordinanza n. 4171/2023 è stata respinta la domanda di sospensione sotto il profilo della carenza del periculum in mora .

6. All'udienza pubblica del giorno 20 gennaio 2026, esaurita la trattazione orale, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

7. L'appello è infondato.

7.1. Come dianzi evidenziato le articolazioni difensive di parte appellante afferiscono alla promozione al grado di AG ai fini del riconoscimento della maggiore anzianità pregressa con conseguente retrodatazione della stessa.

Sulla questione agitata da parte appellante con il gravame all'odierno esame questo Consiglio si è già espresso ripetutamente in termini reiettivi con riferimento a vicende del tutto analoghe riguardanti un ufficiali dell'Arma dei Carabinieri.

7.2. Ad esempio, con la decisione n. 10425/2023 questa sezione ha precisato che il bando della procedura di stabilizzazione, disponendo circa l’anzianità dei militari stabilizzandi, aveva fissato autoritativamente il dies a quo dell’anzianità giuridica riconoscibile, per cui gli atti di nomina degli interessati con l’anzianità conseguentemente determinata erano stati meramente applicativi della predetta disposizione.

Costituisce peraltro pacifico indirizzo giurisprudenziale che i provvedimenti di inquadramento sono atti autoritativi di inserimento del personale nell’organizzazione dei pubblici uffici e regolano lo status del dipendente pubblico ossia il coacervo dei diritti (tra cui quello al trattamento giuridico ed economico) e dei doveri inscindibilmente connessi a quella posizione cristallizzata dall’inquadramento, con la conseguenza che quest’ultimo deve essere impugnato nel termine di decadenza stanti gli effetti lesivi che da essi derivano direttamente sia sul piano giuridico che economico (Cons. Stato, sez. III, 20 novembre 2012, n. 5881).

7.2. - Questa Sezione, con la sentenza del 9 dicembre 2022, n. 10794, in aderenza a tale condivisibile orientamento giurisprudenziale, decidendo analoghi ricorsi concernenti la procedura di stabilizzazione in questione, ha osservato quanto segue:

«…. Risulta …. fondata l’eccezione di irricevibilità.

7.1. Il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado è stato proposto per l’annullamento del decreto n. 14/09 del Ministero della Difesa, pubblicato in G.U. n. 5 del 20 gennaio 2009, con il quale è stata indetta la procedura speciale per la stabilizzazione di Ufficiali in ferma prefissata, ausiliari del ruolo speciale e tecnico - logistico dell’Arma dei Carabinieri per gli anni 2007 e 2008, nella parte in cui non ha contemplato il riconoscimento dell’anzianità di servizio maturata in costanza di rapporto di lavoro a tempo determinato, nonché avverso gli atti conseguenziali, incluso l’atto di nomina comunicato il 3.9.2009, nella parte in cui ha previsto la decorrenza dell’anzianità assoluta a partire dal 31.12.2007.

Si tratta degli atti che hanno concretamente ed originariamente leso l’interesse del ricorrente, come esplicitato dallo stesso nell’ambito del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, laddove, a pagina 4, specificava di aver partecipato al concorso trasmettendo una specifica nota con la quale si riservava di tutelare i propri diritti in ordine alla violazione dei principi comunitari relativi al lavoro a tempo determinato, dimostrando, dunque, di avere ben percepito la lesività del bando; d’altra parte, lo stesso specificava che, durante la frequenza del corso per ufficiali stabilizzati, egli veniva nominato Tenente in SPE dal 31 dicembre 2009, nomina dalla quale risultava evidente il mancato riconoscimento della pregressa anzianità poi rivendicato sei anni dopo.

8. La decisione appellata si discosta dalla costante giurisprudenza (recentemente riaffermata da questa Sezione con decisione n. 4859 del 14.6.2022 e n. 5750 del 11.7.2022) in materia di richiesta di retrodatazione giuridica nonostante l’acquiescenza ai precedenti provvedimenti di inquadramento.

La materia dell’inquadramento nel pubblico impiego si caratterizza per la presenza di atti autoritativi, con la conseguenza che ogni pretesa al riguardo, in quanto radicata su posizioni di interesse legittimo, e non di diritto soggettivo accertabile dal G.A., può essere azionata soltanto mediante tempestiva impugnazione dei provvedimenti ritenuti illegittimamente incidenti su di esse (ex multis: Consiglio di Stato sez. II, 4/2/2020, n. 917; 16/12/2019, n. 8495; sez. VI, 18/8/2010, n. 5869; sez. V, 10/8/2010, n. 5568).

Gli atti di nomina, attenendo alla collocazione, autoritativa, del soggetto nell’ambito dell’organizzazione amministrativa dell’ente pubblico, hanno natura provvedimentale ed autoritativa, anche ai fini della determinazione della decorrenza giuridica, e devono, quindi, essere impugnati nel termine decadenziale previsto dalla normativa vigente, il che nella specie non è avvenuto.

Di conseguenza, in carenza della tempestiva e puntuale impugnazione del provvedimento attributivo dello status con cui è stata determinata la contestata posizione, se ne è determinata l’inoppugnabilità, che osta all’accoglimento della pretesa del ricorrente.

Né si attaglia al caso dell’appellato la decisione, da egli richiamata, n. 4965/2021, in una situazione di tempestività dell’impugnazione del decreto di nomina, esplicitamente sottolineata dal giudice nell’esaminare la domanda relativa al riconoscimento dell’anzianità di servizio per la nomina al grado di capitano. … ».

7.3. - Da tali conclusioni non c’è ragione di discostarsi.

Come precisato nella citata decisione n. 10425/2023, < il bando della procedura di stabilizzazione n. 287/2009 del 21 dicembre 2009 prevedeva all’articolo 12 (“Nomina”):

«1. I vincitori dei concorsi, acquisito l’atto autorizzativo prescritto, saranno nominati Sottotenenti e Tenenti in servizio permanente rispettivamente nel ruolo speciale e nel ruolo tecnicologistico dell'Arma dei carabinieri, con anzianità assoluta nel grado stabilita nel decreto di nomina, che sarà immediatamente esecutivo, e con anzianità relativa secondo l'ordine della graduatoria di merito del concorso.».

Il bando dettava in effetti un preciso ed inequivocabile criterio per la decorrenza dell’anzianità degli stabilizzandi e pertanto per rivendicare una diversa anzianità gli interessati avrebbero dovuto necessariamente e tempestivamente impugnare il bando (immediatamente lesivo) ed il primo atto di nomina (altrettanto immediatamente lesivo, avendo attribuito un’anzianità inferiore a quella pretesa).

In carenza di tempestiva impugnazione il ricorso di primo grado andava dichiarato irricevibile >.

7.4. - La domanda giudiziale de qua non, pertanto, può qualificarsi come azione di mero accertamento di un’obbligazione di carattere civile (corresponsione della giusta retribuzione) rimessa alla cognizione del giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva.

7.5. - La domanda giudiziale, infatti, non era rivolta a conseguire il corrispettivo di prestazioni lavorative svolte in base all’inquadramento (e asseritamente malamente retribuite), ma ad ottenere un trattamento economico direttamente ed esclusivamente dipendente da un differente trattamento giuridico, derivante da un inquadramento diverso da quello attribuito con atti ormai inoppugnabili, pretesa che comportava la inammissibile disapplicazione di provvedimenti autoritativi dell’Amministrazione.

È sufficiente evidenziare al riguardo che l’azione volta a conseguire la condanna dell’Amministrazione alla ricostruzione della carriera, essendo diretta - come detto - ad ottenere un diverso inquadramento giuridico, imporrebbe la modifica della collocazione del militare nel ruolo delle Forze armate in virtù di atti autoritativi dai quali è conseguito il corrispondente trattamento economico; sennonché rispetto a tali provvedimenti la posizione del militare è di interesse legittimo al corretto esercizio del relativo potere e non di diritto soggettivo accertabile dal giudice amministrativo; con conseguente inammissibilità dell’azione di accertamento del diritto alla ricostruzione della carriera in mancanza di una tempestiva e puntuale impugnazione dei singoli provvedimenti attributivi dello status.

7.6. - Al riguardo questa Sezione con sentenza 27 settembre 2022, n. 8338 ha ricordato che « Una piana e assai stabilizzata giurisprudenza ha rilevato … l’inammissibilità dei ricorsi tendenti all’accertamento del diritto all’inquadramento dei pubblici dipendenti, trattandosi di contestazione relativa ad una posizione soggettiva di interesse legittimo che deve essere fatta valere mediante tempestiva impugnazione dell’atto di inquadramento. Ritiene il Collegio di aggiungere che l’inquadramento del pubblico dipendente ripete i tratti formali e funzionali di un tipo di atto autoritativo, avente natura di provvedimento: esso definisce infatti compiutamente gli elementi caratteristici dell’inquadramento attribuito ai destinatari proprio in quanto pubblici dipendenti ed ai quali, pertanto, compete ridetta posizione di interesse legittimo per la contestazione di ogni eventuale vizio dell’atto, soggetta al termine decadenziale (v. al riguardo Cons. Stato, sez. V, 4 settembre 2017, n. 4177; id., 3 febbraio 2011, n. 793).

Non è quindi ammissibile un’azione volta ad ottenere un diverso inquadramento, se non tempestivamente proposta contro il provvedimento di attribuzione della qualifica, né è ammesso un autonomo giudizio di accertamento, nel quale si chieda la disapplicazione dei provvedimenti amministrativi, atteso che l’azione di accertamento è esperibile a tutela di un diritto soggettivo, mentre la posizione del pubblico dipendente, a fronte della potestà organizzatoria della pubblica amministrazione, è quella di titolare di un mero interesse legittimo (cfr. ancora, ex plurimis, Cons. Stato, sez. III, 11 agosto 2015, n. 3912; id., 29 marzo 2012, n. 1871; sez. V, 30 giugno 2014, n. 3277; id., 2 novembre 2011, n. 5848). …».

7.6. - Alle conclusioni così raggiunte non osta la eventuale applicabilità della disciplina dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato, concluso il 18 marzo 1999 e allegato alla direttiva 1999/70/CE del Consiglio in data 28 giugno 1999: come chiarito con i precedenti sopra richiamati, la Corte di giustizia dell’Unione Europea ha ripetutamente precisato che il diritto comunitario non impone al giudice nazionale di disapplicare le norme processuali interne.

Questo Consiglio di Stato con la sentenza 15 febbraio 2022, n. 1107 (Sez. IV) ha ricordato « come, in alcune sentenze oramai risalenti nel tempo (ma sempre ribadite e costituenti giurisprudenza consolidata), la Corte di giustizia ha enunciato il concetto di “autonomia procedurale” degli Stati membri, in base al quale “...in mancanza di una specifica disciplina comunitaria, è l’ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro che designa il giudice competente e stabilisce le modalità procedurali delle azioni giudiziali intese a garantire la tutela dei diritti spettanti ai singoli in forza delle norme comunitarie aventi efficacia diretta” (Corte di giustizia CEE, sentenza 4 aprile 1968, in causa C-34/67, Lück; Corte di giustizia CEE sentenza 16 dicembre 1976, C-33/76, Rewe).

11.2. Nel momento in cui - come nel caso delle direttive ricorsi in materia di appalti pubblici - la competenza procedurale venga avocata a sé dall’Unione, allora, all’idea di “autonomia procedurale” si sostituisce quella di “competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi”: dato che, ai sensi dell’art. 288 c. 3 TFUE (ex art. 249 c. 3 CE), “la direttiva vincola lo Stato membro cui è rivolta per quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi”.

11.3 Le modalità procedurali stabilite dai giudici nazionali, tuttavia, “non possono essere meno favorevoli di quelle relative ad analoghe azioni del sistema processuale nazionale” (criterio dell’equivalenza) e che le modalità stabilite dalle norme interne non devono rendere “in pratica, impossibile l’esercizio di diritti che i giudici nazionali sono tenuti a tutelare” (criterio dell’effettività) (Corte di giustizia sentenza 16 dicembre 1976, in causa 33/76, Rewe) . …».

Dall’esame, tra le altre, delle decisioni della Corte di giustizia UE, 14 febbraio 2019, C-54/18, Soc. coop. animaz. Valdocco e sez. V, 12 marzo 2015, C-538/13, §§ 50 ss., si evince come la previsione di un breve termine per l’impugnazione di atti amministrativi risulti compatibile e conforme alla disciplina eurounitaria nell’interpretazione datane dalla Corte di giustizia.

La richiamata sentenza n. 1107/2022 ha al riguardo precisato che «… Più volte questo Consiglio ha avuto modo di pronunciarsi, in applicazione delle coordinate interpretative delineate dalla Corte di giustizia, sul rapporto fra preclusioni processuali e diritto comunitario, statuendo che l’applicazione del diritto comunitario ed euro-unitario deve comunque rispettare le norme processuali dello Stato membro, poste a tutela del principio di certezza del diritto (Cons. Stato, sez. IV, 18 aprile 2018, n. 2332; sez. III, 4 febbraio 2015, n. 540; sez. V, 22 gennaio 2015, n. 272; sez. V, 17 luglio 2014, n. 3806; sez. V, 23 ottobre 2013, n. 5131), …….

12. Parimenti, sempre il richiamo a consolidati indirizzi giurisprudenziali consente di respingere la tesi secondo la quale l’illegittimità di un atto amministrativo, sia che si tratti di nullità sia che si tratti di annullabilità, determinerebbe un obbligo di disapplicazione da parte del giudice nazionale, al di fuori dell’avvenuta impugnazione di questo atto.

12.1. In proposito, si è statuito che “il provvedimento amministrativo emanato in violazione del diritto eurounitario (nella specie, rinnovo di una concessione demaniale marittima) non va considerato nullo, ma è affetto da un vizio di illegittimità non diverso da quello che discende dal contrasto con il diritto interno, esso diventa inoppugnabile se non impugnato nel termine di decadenza” (Cons. Stato, sez. VI, 18 novembre 2019 n. 7874; sez. VI, 10 dicembre 2015, n. 5630; Sez. III, 08 settembre 2014, n. 4538; sez. VI, 15 febbraio 2012, n. 750; sez. VI, 31 marzo 2011, n. 1983; Cons. giust. amm. sic. 21 aprile 2010, n. 553; Cons. Stato, sez. VI, 4 aprile 2008, n. 1414).

12.2. Dunque, quand’anche la clausola risultasse nulla o annullabile, la mancata tempestiva proposizione dell’impugnazione da parte dell’interessato non consentirebbe la disapplicazione ad opera del decidente …».

8. Ad analoghe conclusioni sono pervenute le decisioni n. 10423/2023 e n.6273/2024.

9. Conclusivamente l'appello deve essere respinto.

10. Sussistono nondimeno le eccezionali ragioni sancite dal combinato disposto degli artt. 26 comma 1 c.p.a. e 92 comma 2 c.p.c., stante la particolarità della vicenda, per disporre la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

11. Le questioni vagliate esauriscono la vicenda sottoposta al Collegio, essendo stati esaminati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell'art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato, come chiarito dalla giurisprudenza costante (per tutte: Consiglio di Stato sez. II, n.8247/2023 e giur. ivi richiamata). Gli specifici argomenti secondari non espressamente esaminati sono stati pertanto ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AB MI, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Francesco Frigida, Consigliere

Cecilia Altavista, Consigliere

IA TE IN, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IA TE IN	AB MI

IL SEGRETARIO