Pubblicato il 18/12/2025

N. 01107/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00199/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di Latina (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 199 del 2025, proposto dal sig. EX Ancona, rappresentato e difeso dall’avv.ssa Rosaria Loprete, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

contro

il Comune di Aprilia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avv.ti Massimo Sesselego e Federica Angeli, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

nei confronti

della Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;

per l’annullamento

del provvedimento del Comune di Aprilia del 10 dicembre 2024, con cui quest’ultimo ha dichiarato l’inefficacia della SCIA, presentata dal ricorrente il 9 ottobre 2024, per l’apertura di una pensione per cani all’interno di una struttura già esistente e utilizzata per l’addestramento dei cani.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti l’atto di costituzione in giudizio e le memorie del Comune di Aprilia nonché i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 dicembre 2025 il dott. MI IS e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – Con l’atto introduttivo del presente giudizio, il ricorrente ha impugnato il provvedimento del Comune di Aprilia del 10 dicembre 2024, con cui l’Amministrazione ha dichiarato l’inefficacia della SCIA, da lui presentata il 9 ottobre 2024, per l’apertura di una pensione per cani all’interno di una struttura già esistente e utilizzata per l’addestramento dei cani.

2 - Il ricorso è stato affidato a due motivi:

i) violazione dell’art. 19, comma 3 della l.n. 241/1990: il provvedimento impugnato sarebbe intervenuto oltre il termine di 60 giorni dalla presentazione della SCIA, senza enucleare i presupposti per l’esercizio dell’autotutela;

ii) violazione della l. n. 349/1993: l’attività cinotecnica esercitata dal ricorrente per l’addestramento degli animali, costituirebbe attività agricola e la realizzazione di una pensione per cani sarebbe attività strettamente connessa alla prima; pertanto, essa potrebbe essere collocata all’interno della zona agricola, senza dover necessariamente attivare il procedimento unico presso il SUAP, presentando un piano di utilizzazione aziendale (di seguito anche “PUA”) per l’approvazione; sempre secondo il ricorrente, le linee guida della Giunta Regionale del Lazio n. 866/2006, recanti il recepimento accordo Stato-Regioni sulle disposizioni in materia di benessere degli animali da compagnia e pet therapy del 6 febbraio 2003 (di seguito anche solo “linee guida”), nella parte in cui vietano il ricovero notturno degli animali nelle strutture deputate all’addestramento degli animali (cfr. art. 1, comma 2 lett. d), sarebbero da disapplicarsi, siccome illegittime e discriminatorie.

3 – Il Comune si è costituito in resistenza al ricorso e, con memoria, ne ha sostenuto l’infondatezza in quanto:

i) l’inefficacia della SCIA poteva essere dichiarata anche dopo il termine di cui all’art. 19, comma 3 della l. n. 241/1990, in quanto l’attività oggetto della segnalazione ( idest , la realizzazione di una pensione per cani) non sarebbe soggetta al regime della SCIA ma al regime stabilito dall’art. 54 della l.r. Lazio n. 38/1999;

ii) quest’ultima norma comprenderebbe espressamente l’accoglienza e l’assistenza degli animali fra le attività “multimprenditoriali” integrate e complementari rispetto alle aziende agricole, realizzabili in zona agricola, con un regime giuridico diverso, imperniato su un procedimento da incardinarsi presso il SUAP, che si articola nello svolgimento di una conferenza di servizi e che sfocia nell’approvazione del PUA redatto dall’istante; inoltre, le linee guida sarebbero chiare nel vietare il ricovero notturno degli animali nelle strutture deputate all’addestramento degli animali (cfr. ancora art. 1, comma 2 lett. d).

4 – All’udienza camerale del 26 marzo 2025, fissata per la trattazione dell’istanza cautelare a corredo del ricorso, il Tribunale con ordinanza n. 69/2025 ha accolto quest’ultima, avendo ritenuto la sussistenza del fumus boni juris e del periculum in mora .

5 - In vista dell’udienza, il Comune di Aprilia ha ribadito e articolato le proprie tesi. Anche parte ricorrente ha presentato memoria.

6 – All’udienza pubblica del 9 dicembre 2025, uditi i legali come da verbale, la causa è passata in decisione.

7 – In via preliminare, va rilevata d’ufficio la tardività della replica da ultimo depositata in giudizio dal ricorrente.

Il suo deposito, infatti, è avvenuto soltanto 18 giorni prima dell’udienza pubblica, e quindi oltre il termine previsto dall’art. 73, comma 1, ultimo inciso del cod. proc. amm.. Pertanto la replica non può essere presa in considerazione dal Tribunale, con conseguente impossibilità di esaminarne il contenuto e di annettervi rilevanza.

8 – Nel merito, il ricorso va accolto, in quanto è fondato.

9 – Coglie nel segno il primo motivo, con cui il ricorrente ha lamentato la violazione dell’art. 19, comma 3 della l.n. 241/1990, atteso che il provvedimento impugnato è effettivamente intervenuto oltre il termine di 60 giorni dalla presentazione della SCIA, senza enucleare i presupposti per l’esercizio dell’autotutela.

In proposito, il ricorrente, avendo qualificato l’attività di realizzazione della pensione per cani come attività connessa e integrata per accessorietà all’attività di addestramento degli animali, ha adottato per la prima lo stesso regime della SCIA utilizzato per quest’ultima.

Come noto, secondo la sistematica dell’art. 19 dell’art. 241/1990, la SCIA è caratterizzata da un effetto abilitante immediato, nel senso che l’attività oggetto della segnalazione può essere iniziata dalla data della presentazione della segnalazione all’Amministrazione competente, con l’effetto che il ricorrente è risultato abilitato all’esercizio dell’attività oggetto della SCIA fin da tale data.

Orbene, presentata detta segnalazione, a termini dell’art. 19, comma 3 citato, il Comune poteva intervenire in senso inibitorio o conformativo sulla SCIA in discorso nel (non breve) lasso di 60 giorni a far tempo dalla sua presentazione.

Sul punto, il Collegio non può che riportarsi al consolidato orientamento giurisprudenziale, secondo cui:

- “ la D.I.A./SCIA è un atto soggettivamente ed oggettivamente privato, uno strumento di massima semplificazione, con cui l'interessato certifica la sussistenza dei presupposti in fatto e in diritto allegati a presupposto del legittimo esercizio dell'attività segnalata alla P.A., che può essere intrapresa senza il bisogno di un consenso dell'Amministrazione, surrogato dall'assunzione di un'autoresponsabilità del privato, fermo restando che la P.A. mantiene il potere di verificare, nel termine ordinario per il controllo, la sussistenza in concreto di tutti i requisiti e presupposti per l'esercizio dell'attività comunicata dal privato, nonché, a tale ultimo fine, di inibire l'attività dichiarata in presenza di una dichiarazione inesatta o incompleta ” (cfr. ex multis , T.A.R. Toscana, III, n. 1212/2021);

- “ ai fini del decorso del termine di controllo "ordinario" sulla SCIA/DIA di cui all'art. 19, comma 3, l. n. 241 del 1990, devono sussistere nella loro interezza i presupposti di efficacia della SCIA/DIA, ossia deve risultare debitamente comprovato, anche per mezzo di autocertificazioni, il possesso delle certificazioni e dei requisiti richiesti. Il presupposto indefettibile perché la DIA o SCIA possa essere produttiva di effetti è, infatti, la completezza e la veridicità delle dichiarazioni contenute nell'autocertificazione, con la conseguenza che, in presenza di una dichiarazione inesatta o incompleta all'Amministrazione, sussiste comunque il potere di inibire l'attività dichiarata ” (cfr. ex multis , T.A.R. Veneto, I, n. 1086/2024; T.A.R. Campania, Napoli, III, n. 2791/2023; T.A.R. Sicilia, Palermo, II, n. 3480/2021; T.A.R. Veneto, II, N. 1060/2020).

A tale stregua, è rilevante considerare che nella specie non è stata già contestata l’incompletezza o la falsità del contenuto della segnalazione quanto la pretesa erroneità del regime normativo applicato, profilo questo certamente ricomprensibile nell’alveo dell’“ accertata carenza…dei presupposti ”, richiamata dall’art. 19, comma 3 citato, quale fattispecie di irregolarità della SCIA da far valere necessariamente nel c. d. termine ordinario di controllo.

Non vi è, infatti, dubbio che la corretta individuazione del regime giuridico applicabile per l’attività dell’oggetto della SCIA sia concettualmente ricomprensibile fra i presupposti di diritto di quest’ultima.

Ora, una volta trascorso inutilmente il termine ordinario di controllo della SCIA senza alcuna comunicazione da parte del Comune, quest’ultimo avrebbe potuto intervenire sulla SCIA, i cui effetti si erano ormai consolidati in omaggio alle esigenze di semplificazione poste a base dell’art. 19 della l. n. 241/1990, soltanto individuando nel provvedimento tardivamente adottato i requisiti degli atti di autotutela previsti dagli artt. 21- quinquies (revoca) e 21- nonies (annullamento d’ufficio) della medesima legge n. 241/1990.

Ma ciò, tuttavia, non è avvenuto, atteso che l’ente locale si è limitato a dichiarare tout court l’inefficacia della SCIA, invocando a supporto della correttezza del proprio operato un orientamento giurisprudenziale riferito alla diversa casistica della SCIA edilizia e alle differenti fattispecie di abuso intenzionale, ad opera degli interessati, nell’individuazione del regime giuridico applicabile ai vari interventi.

Si tratta evidentemente di un orientamento non estensibile al caso qui in rilievo, atteso che in quest’ultimo l’individuazione del regime giuridico applicabile alla SCIA era tutt’altro che chiara ed evidente, tant’è che lo stesso Comune risulta aver compiuto attività istruttoria in tal senso, e dipendeva da una delicata operazione di interpretazione coordinata della normativa regionale e della normativa nazionale sulla cinotecnica, operazione questa tutt’altro che agevole.

Conseguentemente, nel caso oggi all’esame, il Collegio non reputa configurabile alcun abuso evidente e intenzionale del ricorrente, il quale ha anzi basato il proprio operato su un’interpretazione della normativa rilevante condivisibile e ha maturato, nei 60 giorni successivi alla presentazione della SCIA, un affidamento qualificato e meritevole sul regime giuridico così individuato.

Del resto, se – come ha sostenuto il Comune – quest’ultimo risultava così palesemente erroneo, tale rilievo - lungi dal giustificare un esercizio intempestivo e illegittimo del potere di dichiarare l’inefficacia della SCIA con buona pace dei princìpi di semplificazione presidiati dall’art. 19 della l. n. 214/1990 nonché dei princìpi di lealtà, correttezza e buon andamento – avrebbe dovuto indurlo a dichiararne senz’altro l’inefficacia in via immediata nel termine di legge per il c. d. controllo ordinario.

In definitiva, l’intervento inibitorio del Comune impugnato, in quanto tardivo rispetto al termine previsto dall’art. 19, comma 3 della l. n. 241/1990 e non recante i requisiti degli atti di autotutela, risulta affetto da illegittimità. E tanto basterebbe a giustificare l’annullamento dell’atto impugnato.

10 – Tuttavia, il Collegio, per completezza nonché per conformare il successivo riesercizio del potere provvedimentale da parte del Comune, reputa necessario anche esaminare il secondo motivo di ricorso, volto a lamentare la violazione della l. n. 349/1993.

La tesi ricorsuale risulta basata sul duplice assunto per cui: i) l’attività cinotecnica esercitata dal ricorrente in relazione all’addestramento degli animali e soggetta al regime della SCIA, costituisce attività agricola; ii) la realizzazione di una pensione per cani sarebbe attività strettamente connessa a quest’ultima. Pertanto, essa può ben essere esercitata in zona agricola.

L’assunto è persuasivo.

10.1 - In proposito, è rilevante muovere dalla disciplina dell’attività cinotecnica contenuta nella l. n. 349/1993 che:

- all’art. 1, fa riferimento all’attività “ volta all'allevamento, alla selezione e all'addestramento delle razze canine ”;

- all’art. 2 non equipara tout court l’attività di chi esercita l’attività cinotecnica a quella dell’imprenditore agricolo, inverandosi tale coincidenza al ricorrere di un determinato volume produttivo, nella specie pacificamente non ricorrente.

10.2 - Dal combinato disposto di tali norme, emerge che:

- la principale attività svolta dal ricorrente ( idest , l’addestramento dei cani) rientra pienamente nel perimetro dell’attività cinotecnica;

- la predetta attività – come la stessa difesa comunale ha ammesso all’udienza – costituisce attività agricola, in quanto rientrante nell’ambito dell’allevamento degli animali; la medesima attività, invece, non integra necessariamente esercizio dell’impresa agricola, atteso che, affinché ciò avvenga, sono necessari alcuni requisiti di fatturato specificati all’art. 2 della citata legge; sul punto, il Collegio deve riportarsi al condivisibile orientamento, secondo cui “ la l. n. 349 del 1993 non impone a colui che esercita l'attività cinotecnica di assumere lo status di imprenditore agricolo ” (cfr. T.A.R. Lombardia, Brescia, II, n. 6/2016); né del resto, nella fattispecie in rilievo nessuna delle parti ha comprovato la sussistenza dei presupposti, affinché le attività svolte dal ricorrente fossero riconducibili all’impresa agricola;

- alla stregua dell’interpretazione logico-letterale dell’art. 1 della l. n. 349/1993, la realizzazione della pensione per cani, ove realizzata nella cornice di quella di addestramento (attività agricola), risulta attività strumentale e connessa rispetto a quest’ultima per accessorietà, siccome fase funzionalizzata all’ottimizzazione dell’allevamento e all’addestramento degli animali;

- nella specie tale rapporto di connessione fra l’attività di addestramento e quella di realizzazione della pensione assume rilievo, anche al fine di attrarre il regime giuridico dell’attività accessoria a quello valevole per quella principale (idest , a quello della SCIA);

- inoltre, dalla premessa per cui le attività esplicate dal ricorrente risultano entrambe riconducibili a quelle agricole (e non già a quelle dell’impresa agricola) deriva che esse possono essere svolte naturalmente in zona agricola e sono con quest’ultima pienamente compatibili (cfr. in tal senso Cons. St., VI, n. 795/2017, secondo cui “ l'attività cinotecnica trova la sua naturale collocazione in una zona agricola ”); in proposito, in giurisprudenza si è condivisibilmente rilevato che “ con l'entrata in vigore della L. 349/93, ogni attività rientrante nella generale categoria dell’attività cinotecnica deve ritenersi compatibile con la destinazione agricola di una determinata zona ” (cfr. T.A.R. Abruzzo, L’Aquila, n. 745/2004);

- sotto tale aspetto, come puntualmente dedotto dal ricorrente, l’atto impugnato ha errato nel dare per scontato che l’attività oggetto della SCIA, per poter essere espletata sulla zona agricola, andasse necessariamente qualificata come “multimprenditoriale” ai sensi dell’art. 54 comma 2, della l. r. Lazio n. 38/1999 e che andasse sottoposta al relativo regime normativo; tale norma regionale, in considerazione della non assimilabilità dell’attività svolta dal ricorrente all’impresa agricola, non risulta in alcun modo applicabile al caso del ricorrente; né tanto meno nella fattispecie all’esame viene in rilievo una “ trasformazione urbanistica in zona agricola ”, fattispecie questa cui fa riferimento rubrica dell’art. 54 citato, bensì soltanto attività lato sensu agricole svolte in una zona agricola a termini del PRG; del resto, il Comune non ha in alcun modo esplicitato né l’ iter logico a supporto della diversa conclusione fatta propria nell’atto impugnato né tanto meno il motivo per cui l’esercizio dell’attività cinotecnica, in sé e per sé considerata, risultasse incompatibile con la destinazione urbanistica del fondo.

10.3 - A tali conclusioni non osta il divieto introdotto dall’art. 1 comma 2 lett. d) delle linee guida approvate con d.G.R. Lazio n. 866/2006 di effettuare il ricovero notturno degli animali nelle strutture deputate all’addestramento degli animali.

Orbene, nell’evidenziare che il ricorrente ha comunque impugnato ritualmente dette linee guida in via congiunta col provvedimento comunale di declaratoria dell’inefficacia della SCIA presentata, il Collegio osserva che, ove si leggesse l’art. 1 comma 2 lett. d) in modo formalistico e letterale come preordinato a vietare tout court agli operatori la commistione fra l’attività di addestramento dei cani e quella di pensione per gli animali addestrati, si perverrebbe alla configurazione di un divieto perentorio e inderogabile, che non solo non trova riscontro nella l. n. 349/1993 ma che addirittura rischia di essere difficilmente compatibile con il principio di ragionevolezza.

Risulta, in tal senso emblematico che né dalle linee guida né dalle prospettazioni del Comune sia stato possibile comprendere la ratio di un divieto inteso in senso così rigido, che andrebbe ad influire in modo notevole non solo sull’attività economica degli operatori, limitandola in modo eccessivo e non proporzionato, ma anche sull’interesse all’ottimizzazione della fase di addestramento dei cani, che può certamente essere favorita dal pernottamento degli animali nella struttura dove durante il giorno sono addestrati.

Se così è, si può leggere la portata logico-letterale della previsione in discorso nell’unico modo in cui la stessa è compatibile con la norma primaria, cioè con la l. n. 349/1993, nonché con il principio di libertà dell’iniziativa economica privata: a tale stregua, se l’attività di addestramento dei cani non può automaticamente ricomprendere in sé anche quella di pensione per cani, nulla vieta tuttavia di cumulare tali attività, previi esperimento delle procedure amministrative a ciò preordinate e ottenimento dei relativi titoli abilitativi, come ha fatto nella specie il ricorrente. Naturalmente, l’esercizio congiunto di tali attività resta subordinato al rigoroso rispetto dei requisiti sanitari e della vigente normativa igienico-sanitaria.

Ne consegue la fondatezza anche del secondo motivo di ricorso

11 – In definitiva, il ricorso va accolto, in quanto è fondato alla luce di quanto in precedenza illustrato. Per l’effetto, il provvedimento del Comune di Aprilia del 10 dicembre 2024 va annullato.

12 – Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Staccata di Latina (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento del Comune di Aprilia del 10 dicembre 2024.

Condanna il Comune di Aprilia al pagamento, in favore del ricorrente, delle spese legali, liquidate in complessivi euro 3.000,00 (tremila/00), oltre ad oneri come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Latina nella camera di consiglio del giorno 9 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

LA OR, Presidente FF

MI IS, Primo Referendario, Estensore

Rosaria Natalia Fausta Imbesi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
MI IS	LA OR

IL SEGRETARIO