Pubblicato il 09/04/2026

N. 02286/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01508/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 1508 del 2026, proposto da
ND LI, in relazione alla procedura CIG A021445EF1 - rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Cristiano, Agostino Chianese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Crispano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Orefice, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

a) della determinazione n. 5 del 28/01/2026 (reg. generale n. 43/28-01-2026) IV Settore n. 5/28-01-2026, notificata in pari data, avente ad oggetto la comunicazione di decadenza/esclusione dall’aggiudicazione della concessione novennale della gestione, manutenzione e valorizzazione della villa comunale di Via Cancello e degli atti alla stessa collegati;

b) per quanto occorra della comunicazione del 27/03/2025 nonché del preavviso di adozione del provvedimento di decadenza dell'aggiudicazione prot. n. 6629 del 09/06/2025, adottati dal Comune di Crispano;

c) di ogni altro atto presupposto, preordinato, connesso e conseguente se ed in quanto lesivo degli interessi della ditta ricorrente, ivi compresi i richiamati pareri resi dall'avv.to R. Marciano, consulente legale dell'Amministrazione comunale, con prot. n. 2327 del 27.02.2025, e dal Segretario Generale del Comune di Crispano, con prot. n. 3484 del 24.03.2024, di cui si ignora il contenuto poiché mai portati a conoscenza della ditta ricorrente, nonché degli eventuali bandi, aventi ad oggetto l'aggiudicazione e/o la concessione in gestione del medesimo bene e dei relativi contratti di affidamento, adottati e pubblicati nelle more della presentazione del presente gravame.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Crispano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2026 la dott.ssa NA PP e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

La ricorrente espone di avere partecipato alla procedura di gara in epigrafe, che si è conclusa con determinazione n. 35 del 20/05/2024, recante affidamento (in via provvisoria) in suo favore, unica concorrente, della concessione novennale della gestione, manutenzione e valorizzazione della villa comunale di via Cancello, con offerta di un canone di concessione annuale pari ad € 7.000,00, di rialzo del 16,66 % sull’importo a base di gara di € 6.000,00/annui, per un importo totale complessivo di € 63.000,00 (€ 7.000,00 x 9 anni).

Tale determinazione le veniva comunicata in data 23/05/2024, con nota prot. n. 6304, e contestualmente era richiesta la documentazione al fine della definizione della procedura di concessione. Tra questa in particolare la polizza assicurativa, per la durata dell’intera concessione: a) per responsabilità civile, per un massimale di €. 1.500.000,00 (invece di € 1.000.000,00, come da capitolato); b) per incendio, per un massimale di €. 500.000,00; c) per furto e danneggiamenti, per un massimale di €. 150.000,00 (invece di € 200.000,00, come da capitolato).

La ditta assume di avere prodotto polizza con la messa in copertura il 12/06/2024, con tacita proroga annuale, con versamento del primo premio di € 4.680,00 - polizza RC n. 553297709.

Tale polizza prevedeva i seguenti massimali: RCVT € 2.000.000,00 (laddove in capitolato era previsto un massimale di € 1.000.000,00; RCO € 2.000.000,00 (neppure richiesti in capitolato); incendio fabbricato e contenuto € 650.000,00, di cui € 150.000,00 per il contenuto (richiesto in capitolato € 500.000,00); furto e danneggiamenti: € 60.000,00 + € 350.000 (richiesto in capitolato € 200.000,00). Gli stessi sarebbero stati pienamente conformi ed anzi superiori a quelli di cui al capitolato ed il tenore della polizza era stato preliminarmente vagliato dall’ente.

Tuttavia, in data 18/10/2024, il Comune inviava una comunicazione dal seguente tenore: “l’UTC esaminata la documentazione trasmessa con nota prot. 10891 del 26-09-2024 ha riscontrato che la polizza n. 553297709 della compagnia Allianz afferisce esclusivamente all’attività di bar ma non a quella oggetto di richiesta e di cui al capitolato speciale d’oneri approvato con delibera di GM n. 85 del 21/09/2023”

La ditta trasmetteva in seguito ulteriori preventivi di polizza, da mettere in copertura all’esito del benestare dell’Ente resistente, ovvero il preventivo di polizza n. 184660810 del 12/11/2024 (cfr. all. 5 - preventivo n. 184660810).

Con tale preventivo, fermi i massimali di cui alla prima polizza già stipulata (dunque conformi al capitolato), veniva anche precisato che: “l’attività di manutenzione del verde della villa comunale è affidata all’impresa “I nuovi orizzonti” che ha fornito l’avvalimento e che la stessa è regolarmente assicurata con le spettabili Generali Spa con polizza numero 361097813 e che l’attività è ubicata all’interno della villa comunale di Crispano… l'insediamento in cui si svolge l'Attività dichiarata. Sono compresi: - le pertinenze di cui all'art. 817 codice civile, ossia i beni destinati in modo durevole a servire il fabbricato e/o i locali in cui si svolge l'Attività dichiarata, inclusi giardini, alberi, aree private non equiparabili a strade ad uso pubblico, aree attrezzate a parcheggio, impianti fissi al servizio del fabbricato o dei locali, antenne, pannelli solari termici e fotovoltaici; - i locali che non costituiscano pertinenze, sempreché posti entro 200 metri in linea d'aria dal corpo di fabbricato principale, strumentalmente collegati all'Attività dichiarata”.”

In data 09/12/2024, in seguito a nuove richieste per le vie brevi dell’Ente comunale, si proponeva a completamento della polizza già in essere e di quella integrativa di cui al preventivo n. 184660810 di stipulare ulteriore polizza, con preventivo numero 195256779 dove si sarebbe estesa la RCVT con la seguente precisazione: “Si precisa e si prende atto tra le parti che l’attività assicurata consiste nella gestione, conduzione e manutenzione della villa comunale di Crispano ove esistono i locali adibiti a Bar/ristorante gestiti dall’assicurato su concessione del comune di Crispano e che la suddetta gestione ,conduzione è relativa a: manutenzione vialetti, impianti di illuminazione idrici, del verde ecc..” (cfr. all. 6 – preventivo di polizza integrativa numero 195256779).

Stante la non approvazione da parte degli uffici dell’Ente, in data 13/01/2025 veniva presentato un ulteriore preventivo, recante numero 184668093, sempre con i medesimi massimali, con le aggiunte di cui alle precedenti bozze e con la seguente, ulteriore, indicazione: “Si precisa che il fabbricato, i macchinari e le attrezzature sono di proprietà del Comune e che pertanto l’eventuale risarcimento verrà effettuato nei confronti di chi ne ha l’effettivo interesse cosi’ come stabilito dal nostro codice civile. Inoltre ci impegniamo a dare eventuale comunicazione al Comune di Crispano di possibili modifiche, disdette, storni ecc. relativi al contratto in essere” (cfr. all. 7 – preventivo polizza n. 184668093).

Dopo solleciti , con comunicazione del 27/03/2025, il Comune di Crispano rappresentava di non poter addivenire alla stipula, stante la mancanza di polizza idonea, e indicava la strutturazione ipotetica della polizza accettabile.

Peraltro la ditta, in data 24/04/2025, dopo un confronto con la società Allianz spa, otteneva il preventivo di polizza N. 195258329, con cui, fermi i massimali venivano acquisite, per quanto possibile, anche le indicazioni di cui alla nota del 27/03/2025.

L’Ente con nota inoltrata il 12/06/2025, gli trasmetteva preavviso di decadenza dall’aggiudicazione, con invito a rendere osservazioni entro i successivi 10 gg ; in data 21/06/2025, venivano rese le osservazioni , e in data 28/01/2026, l’ente emanava il provvedimento di decadenza oggetto del presente giudizio.

Avverso tale provvedimento con un’unica articolate censura deduce:

VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 71, 108 E 117, COMMA 10, DEL D.LGS 36/2023 - VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 1, 3, 6, 10 BIS, 18 E 19 DELLA L. 241/1990 IN RELAZIONE ALL'ART. 97 DELLA COSTITUZIONE - ECCESSO DI POTERE – SVIAMENTO - VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO E DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITA' E RAGIONEVOLEZZA – CARENZA DEI PRESUPPOSTI IN FATTO E DIRITTO - DIFETTO DI ISTRUTTORIA E MOTIVAZIONE - ILLOGICITA' E TRAVISAMENTO - CONTRADDITTORIETA'- PROVVEDIMENTO ABNORME - INGIUSTIZIA MANIFESTA - VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DELL'AFFIDAMENTO - VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL BANDO E DEL CAPITOLATO SPECIALE DI GARA. La parte contesta che la polizza assicurativa presentata in gara dalla ditta ricorrente non comprendesse le coperture richieste dalla stazione appaltante negli atti di gara (bando e capitolato speciale). Assume che non solo ha da subito prodotto e stipulato la polizza assicurativa in conformità al capitolato di gara ma, su espressa richiesta della stazione appaltante, nel corso di un contraddittorio procedimentale estenuante, ha addirittura prodotto schemi di polizza migliorativi, con massimali superiori a quelli previsti dalla lex specialis.

L'Amministrazione avrebbe avanzato nel corso del procedimento richieste aggiuntive non previste dagli atti di gara, violando chiaramente il richiamato principio dell'affidamento, incorrendo nella evidente disapplicazione della lex specialis

Si è costituita in giudizio la amministrazione comunale, deducendo in via preliminare l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, e nel merito l’infondatezza della domanda, in particolare rilevando di avere , dopo l’aggiudicazione , richiesto alla ditta la polizza assicurativa per responsabilità civile, incendio e per furto e danneggiamenti con validità pari a tutta la durata della concessione.

Espone tuttavia che la ricorrente riscontrava la suddetta richiesta istruttoria trasmettendo la polizza assicurativa soltanto in data 25.09.2024, dopo quattro mesi, peraltro non conforme né alle prescrizioni di cui all’art. 11 del Capitolato di gara né all’oggetto della concessione.

Alla udienza in camera di consiglio del 25 marzo 2026 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

Come rappresentato ai difensori delle parti alla odierna camera di consiglio, il presente ricorso può essere deciso immediatamente nel merito con sentenza ex art. 60 cpa in quanto lo stesso è manifestamente inammissibile per difetto di giurisdizione del TAR adito.

In via preliminare il Collegio rileva come parte ricorrente non abbia indicato nei propri atti difensivi il numero di procedura CIG cui il presente ricorso si riferisce, in violazione dell’art 120 comma 1 del codice del processo amministrativo, così come modificato, con efficacia dal 1° luglio 2023 dall’articolo 209 comma 1 lettera a) del d. lgs. 31 marzo 2023 n.36, nuovo codice dei contratti pubblici :

“ Gli atti delle procedure di affidamento e di concessione disciplinate dal codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo di attuazione della legge 21 giugno 2022, n. 78, comprese le procedure di affidamento di incarichi e concorsi di progettazione e di attività tecnico-amministrative a esse connesse, i quali siano relativi a pubblici lavori, servizi o forniture, nonché i provvedimenti dell’Autorità nazionale anticorruzione in materia di contratti pubblici, sono impugnabili unicamente mediante ricorso al tribunale amministrativo regionale competente. In tutti gli atti di parte e in tutti i provvedimenti del giudice è indicato il codice identificativo di gara (CIG); nel caso di mancata indicazione il giudice procede in ogni caso e anche d’ufficio, su segnalazione della segreteria, ai sensi dell’articolo 86, comma 1”.

La parte della norma che interessa è appunto l’ultimo capoverso che prevede, con disposizione innovativa rispetto al testo previgente, l’indicazione del codice identificativo gara in tutti gli atti di parte compiuti e in tutti i provvedimenti del giudice emessi nei processi disciplinati dall’articolo 120 c.p.a. in questione, ovvero soggetti al cd. rito speciale degli appalti.

A sua volta, l’articolo 86 comma 1 c.p.a., come è noto, dispone :

“Ove occorra correggere omissioni o errori materiali, la domanda per la correzione deve essere proposta al giudice che ha emesso il provvedimento, il quale, se vi è il consenso delle parti, dispone con decreto, in camera di consiglio, la correzione”.

La Relazione al nuovo codice dei contratti sul punto tace, e quindi non rende esplicite le ragioni dell’innovazione; è possibile affermare in linea generale che essa risponde ad una logica di concentrazione e buon andamento dei processi . L’indicazione del CIG dovrebbe consentire di individuare subito e in modo del tutto automatico le impugnazioni relative allo stesso procedimento di gara, e consentirne la trattazione e decisione unitaria.

Il codice CIG , proprio dell’ordinamento italiano, è stato introdotto dal d.l. 13 agosto 2010 n.136, recante “Piano straordinario contro le mafie, nonché delega al Governo in materia di normativa antimafia”, all’articolo 3, comma 5, prima parte, secondo il quale: “[a]i fini della tracciabilità dei flussi finanziari, gli strumenti di pagamento devono riportare, in relazione a ciascuna transazione posta in essere dalla stazione appaltante e dagli altri soggetti di cui al comma 1, il codice identificativo di gara (CIG), attribuito dall’Autorità di vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture su richiesta della stazione appaltante…”.

Le conseguenze, nel caso in cui il CIG non venga indicato, sono previste dal successivo articolo 6, rubricato “Sanzioni”, che al comma 2 prevede:

“Le transazioni relative ai lavori, ai servizi e alle forniture di cui all’articolo 3, comma 1, effettuate su un conto corrente non dedicato ovvero senza impiegare lo strumento del bonifico bancario o postale o altri strumenti di incasso o di pagamento idonei a consentire la piena tracciabilità delle operazioni comportano, a carico del soggetto inadempiente, l’applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria dal 2 al 10 per cento del valore della transazione stessa. La medesima sanzione si applica anche nel caso in cui nel bonifico bancario o postale, ovvero in altri strumenti di incasso o di pagamento idonei a consentire la piena tracciabilità delle operazioni, venga omessa l’indicazione del CUP [codice unico di progetto] o del CIG di cui all’articolo 3, comma 5”.

Si tratta quindi di uno strumento nato a [...] quello del buon andamento dei processi, essendo dichiaratamente previsto per la tracciabilità dei flussi finanziari, a fini di lotta al crimine organizzato. Come risulta dall’articolo 3 comma 5 sopra citato, l’Autorità che amministra il CIG, ovvero che provvede a generarlo e a rilasciarlo, è attualmente l’ANAC, Autorità nazionale anticorruzione, che ha assorbito le competenze dell’Autorità di vigilanza cui la norma si riferisce.

Tanto premesso in linea teorica, in concreto va rilevato come il numero CIG , indicato in epigrafe dal Collegio ,esista ed è stato dedotto dall’esame dell’atto di decadenza impugnato, nonché del pregresso atto di aggiudicazione n. 35/2024, ed ancor prima dal bando e capitolato di gara, di cui il ricorrente aveva la disponibilità.

Ne deriva che si versa nella fattispecie in cui il codice CIG, pur dovuto e rilasciato, non è stato in concreto indicato dal ricorrente nell’atto introduttivo.

A fronte di ciò, la soluzione del nuovo codice dei contratti è quella sopra indicata, del ricorso alla procedura di correzione dell’errore materiale ai sensi dell’articolo 86 comma 1 c.p.a.,

La disposizione non distingue tra omissione imputabile all’amministrazione ed omissione imputabile alla parte ricorrente ( come nella specie, essendo il CIG alla stessa noto in quanto contenuto in evidenza nel bando e capitolato di gara, e nella determina di aggiudicazione) .

Ritiene il Collegio di applicare anche per tale ipotesi la normativa sulla correzione di errore materiale, sia in quanto l’art. 120 rinvia alla procedura ex art. 86 a prescindere dalla imputabilità dell’omissione, sia in quanto una diversa conclusione, ovvero quella della inammissibilità del ricorso, dovrebbe essere frutto di una esplicita indicazione testuale, non potendo il giudice creare nuove ipotesi di inammissibilità, pena la lesione del diritto di difesa di cui all’articolo 24 Cost.

La soluzione prescelta dal codice è un compromesso tra due opposte esigenze : da un lato, che lo scopo di concentrazione delle impugnazioni e buon andamento della norma non venga frustrato, come avverrebbe se l’indicazione del CIG divenga nella prassi non richiesta; dall’altro, che la necessità di quest’indicazione non sia di concreto ostacolo all’esercizio del diritto di difesa in giudizio, costituzionalmente garantito.

Peraltro, essendo il codice CIG noto alla parte nel caso de quo, è da trarre le conseguenze del comportamento della parte ricorrente che non lo ha indicato nell’atto introduttivo, pur essendone a conoscenza; con ciò violando una norma cd. imperfetta in quanto senza sanzione diretta, ma la cui sanzione va ricavata ND , atteso che la mancata indicazione del codice CIG ridonda in violazione del principio di chiarezza e sinteticità degli atti di cui all’art. 3 co 2 cpa, del quale si tiene conto ai fini della regolamentazione delle spese, ex art. 26 co 1 cpa.

In altri termini, la chiarezza degli atti di parte, imposta dall’art. 3 cpa, comporta anche la necessaria indicazione del codice della procedura di gara impugnata, stante la finalità della prescrizione del citato art. 120 cpa, ovvero quella di consentire di individuare subito e in modo del tutto automatico le impugnazioni relative allo stesso procedimento di gara, e consentirne la trattazione e decisione unitaria.

La violazione dell’art. 3 co 2 cpa è assistita da specifiche conseguenze sanzionatorie, come previsto dall’art. 26 co 1 cpa, in tema di condanna al pagamento delle spese di lite. La disposizione, a seguito del secondo decreto correttivo, impone al giudice di tenere conto, oltre che dei parametri di cui agli art. 91 e ss cpc, di un ulteriore parametro, costituito dal rispetto dei detti principi di chiarezza ( e sinteticità). Di tale parametro il Collegio ritiene quindi di fare applicazione, nella liquidazione delle spese di lite a carico del ricorrente, per quanto si specificherà nel relativo capo di pronuncia.

Conseguentemente, va disposto secondo le previsioni dell’art. 86 cpa, ( il quale come previsto dall’art. 120 cpa in tal caso può essere attivato anche di ufficio) , di procedere alla correzione dell’errore materiale consistente nella mancata indicazione nel ricorso e nei successivi atti, del codice CIG della gara de qua, nel senso che il detto codice gara , come individuabile dal bando e capitolato di gara, e dallo stesso atto di aggiudicazione, sia precisato come “codice CIG A021445EF1 “.

Nel merito, va osservato quanto segue.

Mette conto rilevare come le motivazioni della stazione appaltante che contestano la difformità della polizza per responsabilità civile presentata dalla ditta rispetto alle prescrizioni del bando sono fondate sull ‘art. 11 del Capitolato Speciale ove si prevede, tra l’altro, che

“L’ appaltatore è espressamente obbligato:

a) a tener sollevato ed indenne il Comune di Crispano ed i suoi coobbligati da tutti i danni sia diretti che indiretti che potessero comunque ed a chiunque (persone e cose) derivare in dipendenza dall’uso della struttura comunale, sollevando il Comune stesso ed i suoi coobbligati da ogni qualsiasi azione, pretesa, richiesta sia in via giudiziale che extragiudiziale che potesse comunque o da chiunque promuoversi in relazione a quanto oggetto della concessione. È pertanto esclusa ogni responsabilità del Comune;[…]

d) ad assicurare:

- idoneo servizio di custodia nelle ore diurno e notturne al fine di preservare la struttura da eventuali furti ed atti vandalici;

- la struttura contro i rischi di incendio;[…]

e) di stipulare polizza assicurativa, per la durata dell’intera concessione;

- per responsabilità civile, per un massimo di € 1.000.000,00;

- per incendio, per un massimale di € 500.00,00;

- per furto e danneggiamenti, per un massimale di € 200.000,00”.

Le contestazioni sollevate con l’atto impugnato attengono al contenuto ed alla idoneità della polizza prodotta e dei successivi preventivi proposti all’amministrazione ,che non corrisponderebbero alle prescrizioni del capitolato stesso.

Si deduce invero che la polizza stipulata dall’aggiudicatario :

- con riferimento al contenuto, afferiva esclusivamente all’attività di bar e non anche alla gestione, manutenzione e valorizzazione della Villa comunale di Via Cancello, e dunque non conteneva l’impegno di manlevare il Comune di Crispano da ogni responsabilità e azione connessa a danni derivanti a cose e/o persone dall’uso dell’intera struttura (cfr. pag. 3 della polizza n. 553297709 in cui sotto la voce “Attività assicurata” si legge “bar senza ricevitoria”).

- Con riferimento invece alla durata, aveva durata annuale, laddove invece l’art. 11 del Capitolato Speciale d’Appalto prevedeva espressamente ―e) di stipulare polizza assicurativa, per la durata dell’intera concessione (cfr. pag. 4 della polizza n. 553297709, dove sotto la voce ―Durata della copertura assicurativa si legge ―Decorrenza delle garanzie relative al presente Ambito di rischio: dalle ore 24:00 del 12/06/2024 Scadenza: 12/06/2025).

Le surriportate prescrizioni mostrano come la polizza in oggetto sia un requisito di esecuzione del contratto, e non un requisito di partecipazione, per cui le relative controversie attengono alla fase precontrattuale, di natura privatistica, essendo ormai superata la fase dell’evidenza pubblica.

In particolare l’art. 11 del CSA imponendo al concessionario di tenere indenne il Comune da ogni responsabilità per danni a persone o cose derivanti dall’utilizzo della struttura, assumendosi integralmente i rischi connessi alla gestione del bene, evidenzia come la polizza assicurativa de qua assume i connotati di un adempimento dovuto nella fase successiva all’aggiudicazione, in quanto funzionale alla conclusione del contratto e alla concreta operatività degli obblighi ivi previsti.

Vanno dunque applicati i principi in tema di discrimen della giurisdizione sanciti dalla Suprema Corte, la quale ritiene che:

"... Nelle controversie relative a procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi e forniture, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. e), n. 1, c.p.a., è limitata alla fase procedimentale di scelta del contraente fino al momento in cui acquista efficacia l'aggiudicazione definitiva; le controversie vertenti sull'attività successiva, anche se precedente alla stipula del contratto, sono soggette all'ordinario criterio di riparto, spettando al giudice ordinario la cognizione delle azioni risarcitorie fondate sulla responsabilità precontrattuale della parte privata derivante dalla mancata stipulazione del contratto, non implicando l'esercizio di poteri autoritativi dell'amministrazione ..." (cfr. Corte di Cassazione , Ordinanza n. 111/2023 del 04-01-2023) .

In proposito, è ormai principio acquisito in via interpretativa come la disciplina codicistica sugli appalti pubblici presenta anche una terza fase, intermedia alle due tradizionalmente delineate dell’evidenza pubblica, e dell’esecuzione del contratto, (cioè collocata tra i due confini "esterni" dell'aggiudicazione e della stipula ) .

Rispetto a tale terza fase vi sono state oscillazioni giurisprudenziali circa la giurisdizione, ritenendosi in alcune pronunce che la fase precontrattuale sia ancora attratta alla giurisdizione esclusiva del GA in quanto precedente la stipula del contratto ( Ad.plen., 4 maggio 2018 n. 5; CdS V, 28 gennaio 2019, n. 697 , V, 23 febbraio 2015 n. 844; CdS , III, 31 agosto 2016, n. 3755; CdS., 31 dicembre 2020 , n. 8546); mentre in altre pronunce si è affermato , interpretando restrittivamente l'art. 133, comma 1, lett. e), n. 1 c.p.a, che siano esclusi dal suo ambito di applicazione i comportamenti e gli atti che si collocano nella c.d. fase intermedia tra l'aggiudicazione e la stipula del contratto, reputando che, in tale fase, il riparto di giurisdizione vada effettuato ( Cass. SS.UU n. 13595 del 29/04/2022) secondo la regola generale fissata dall'art. 7, comma 1 e 4, c.p.a. e attribuendo quindi alla cognizione del giudice amministrativo soltanto le controversie nelle quali si faccia questione di interessi legittimi (cfr. anche Cass. Sez. Un., ord., 4 luglio 2017, n. 16419).

Il contrasto è stato composto a partire dalla pronuncia della Corte di cassazione, sezioni unite civili, ordinanza 5 ottobre 2018, n. 24411, ove si è chiarito che se la Pubblica Amministrazione revoca un’aggiudicazione non per motivi di interesse pubblico, ma come reazione a un presunto inadempimento dell’impresa, la controversia appartiene al giudice ordinario , in quanto non si contende circa l’esercizio di un potere autoritativo, ma sulla violazione di obblighi di correttezza e buona fede, tipici del diritto privato.

Il principio è pacificamente riconosciuto nella giurisprudenza successiva , dandosi continuità alla tesi secondo cui , in tema di procedure ad evidenza pubblica, la controversia relativa alla responsabilità della P.A. per il danno derivante dalla lesione dell’affidamento del privato nella correttezza dell’azione amministrativa, spetta al giudice ordinario, anche in relazione alla fase procedimentale – in cui la P.A. agisce secondo regole di rilievo pubblicistico – che intercorre tra l’aggiudicazione provvisoria, al termine della procedura di selezione della migliore offerta, e l’aggiudicazione definitiva, cui segue di regola il contratto, laddove a fondamento della domanda risarcitoria sia posta una responsabilità per violazione dei doveri di correttezza e buona fede, senza contestare la legittimità dell’esercizio della funzione pubblica, ma la correttezza del comportamento complessivamente tenuto dall’Amministrazione, atteso che il presupposto della giurisdizione del giudice amministrativo, anche nelle materie di giurisdizione esclusiva, è sempre che la controversia inerisca ad una situazione di potere dell’amministrazione e che la ” causa petendi ” si radichi nelle modalità di esercizio del potere amministrativo (Cass. S.U., n. 13595 del 29/04/2022; Cass. S.U. n. 2175 del 24/01/2023).

Ove poi venga in rilievo un atto di decadenza dall’aggiudicazione, come nella specie, il Collegio ritiene pienamente condivisibile il principio affermato da Corte di Cass. n. 24411/2018, secondo cui l’ordinario criterio di riparto, imperniato sulla distinzione tra diritto soggettivo ed interesse legittimo, da individuare con riferimento alla posizione che la domanda è diretta a tutelare sotto il profilo del « petitum » sostanziale, rileva per stabilire la sorte delle controversie vertenti sui provvedimenti di «decadenza dall’aggiudicazione», che siano adottati dalla p.a. dopo l’efficacia dell’aggiudicazione definitiva e prima della stipula del contratto, e ciò in quanto sono soggette alla giurisdizione del giudice ordinario, al di là del nomen iuris prescelto, quelle fattispecie in cui il provvedimento di decadenza non sia riconducibile all’esercizio di un potere autoritativo, quanto piuttosto, alternativamente, all’atto dichiarativo dell’intervenuta risoluzione per inadempimento di un accordo concluso mediante esecuzione anticipata, ovvero, in difetto di quest’ultima, ad un sostanziale recesso dalle trattative dirette alla stipula del contratto dopo l’aggiudicazione, ipotesi nelle quali la condotta dell’ente pubblico rimane espressione di un potere di natura solo privatistica.

Nel caso di specie con la determina di aggiudicazione n. 35 del 20.05.2024 si è conclusa la fase di valutazione dell’offerta e di verifica dei requisiti di partecipazione, sicché il provvedimento impugnato è stato adottato in un momento successivo alla individuazione del contraente, adducendo l’inadempimento dello stesso all’obbligo di produzione di documentazione essenziale ai fini dell’esecuzione del contratto .

In tale contesto assume rilievo decisivo la natura dell’obbligo di stipula della polizza assicurativa, che alla luce della formulazione dell’art. 11 del Capitolato speciale — rubricato ―Obblighi del concessionario — si colloca al di fuori della fase selettiva, attenendo alla disciplina del futuro rapporto concessorio e risultando funzionale all’assunzione ed esecuzione degli obblighi contrattuali ivi previsti.

La stessa formulazione della disposizione evidenzia infatti che la prescrizione in esame non è rivolta agli operatori economici partecipanti alla procedura, né è funzionale alla selezione dell’offerta, ma è destinata a disciplinare il contenuto del rapporto concessorio, individuando gli obblighi gravanti sul soggetto che assume la qualità di concessionario.

Ciò in quanto l’art. 11 del CSA impone al concessionario di tenere indenne il Comune da ogni responsabilità per danni a persone o cose derivanti dall’utilizzo della struttura, assumendosi integralmente i rischi connessi alla gestione del bene. È proprio al fine di rendere effettivo tale assetto di responsabilità che la norma impone la stipula di una idonea polizza assicurativa per tutta la durata della concessione, quale condizione necessaria per la stipulazione del contratto.

Ne consegue che la polizza de qua assume i connotati di un adempimento dovuto nella fase successiva dell’aggiudicazione, in quanto funzionale alla conclusione del contratto e alla concreta operatività degli obblighi ivi previsti.

Si fa questione in definitiva della mancata produzione di tale documentazione , qualificata come un inadempimento dell’aggiudicatario incidente sulla fase negoziale successiva all’aggiudicazione, riconducibile alla violazione dei doveri di correttezza e buona fede nelle trattative, controversia che per quanto sopra esposto, esula dalla giurisdizione del giudice amministrativo e rientra in quella del giudice ordinario ( cfr. in termini di recente anche T.A.R. Lazio-Roma, n. 5919/2024).

Dunque il provvedimento impugnato non costituisce espressione di un potere autoritativo esercitato nella fase pubblicistica, ma si configura quale atto adottato in conseguenza del comportamento dell’aggiudicatario incidente sugli obblighi derivanti dal futuro rapporto contrattuale, integrando una fattispecie di inadempimento precontrattuale che radica la giurisdizione del giudice ordinario.

Il ricorso va pertanto dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, nei confronti del giudice ordinario, dinanzi al quale lo stesso potrà essere riproposto nei termini dell’art. 11 cpa.

Le spese di lite , in ragione della surrilevata violazione del principio di chiarezza degli atti processuali , sono poste a carico della parte ricorrente nella misura liquidata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo nei confronti del giudice ordinario, dinanzi al quale lo stesso potrà essere riproposto nei termini dell’art. 11 cpa. .

Condanna parte ricorrente alla rifusione delle spese di lite in favore dell’amministrazione intimata, liquidate in complessivi euro 1000,00 ( mille /00) oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

NA PP, Presidente, Estensore

Maria Barbara Cavallo, Consigliere

Mariagiovanna Amorizzo, Primo Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

NA PP

IL SEGRETARIO